SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO LUIS ERNESTO VARGAS SILVA A LA SENTENCIA C-011 10REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO DE LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Contenido y alcance (Salvamento parcial de voto)PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Requisitos (Salvamento parcial de voto)ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO DE LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Exceso en la flexibilización del requisito (Salvamento parcial de voto)Con el respeto acostumbrado a las sentencias adoptadas por la Corte, salvo parcialmente el voto respecto de lo decidido por la Sala en el fallo C-011 del 20 de enero de 2010 (MP. Juan Carlos Henao Pérez), en cuanto declaró la constitucionalidad del procedimiento legislativo surtido por la Ley 1278 de 2009 “Por medio de la cual se aprueba el ‘Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República del Perú, modificatorio del Convenio Bolivariano de Extradición firmado el 18 de julio de 1911’, firmado en la ciudad de Lima, Perú, a los veintidós (22) días del mes de octubre de dos mil cuatro (2004)”.En la sentencia mencionada, la mayoría consideró que el requisito de trámite de los proyectos de ley previsto en el inciso final del artículo 160 C.P., conforme al cual ninguna iniciativa será sometida a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado, fue cumplido a cabalidad en lo que respecta al procedimiento surtido en la Comisión Segunda del Senado y la Plenaria de la misma Corporación. No obstante, esta conclusión se basó en un análisis en mi criterio insatisfactorio, puesto que a partir de una excesiva flexibilización de los requisitos predicables del trámite legislativo, se avaló una actuación congresional que, en realidad, afectaba la constitucionalidad del procedimiento, como pasa a explicarse.Al explicar el contenido y alcance del requisito al anuncio previo, la jurisprudencia constitucional ha señalado reiteradamente que esa condición (i) busca satisfacer fines constitucionales importantes, como es la posibilidad que las cámaras manifiesten su legítima voluntad democrática, actuación que depende, entre otros aspectos, de que los congresistas no resulten sorprendidos con votaciones no anunciadas con antelación; y (ii) no está ligada a una fórmula sacramental o a una ritualidad particular, sino que basta que el anuncio se realice para una fecha futura, determinada o determinable. Sobre este particular, en la sentencia C-1011 08 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), al estudiar la constitucionalidad del procedimiento surtido por un proyecto de ley de naturaleza estatutaria, sintetizó dicha posición jurisprudencial al indicar que “el anuncio debe cumplir con los siguientes requisitos: (i) debe estar presente en la votación de todo proyecto de ley; (ii) debe darlo la presidencia de la cámara o de la comisión en una sesión distinta y previa a aquella en que debe realizarse la votación del proyecto; (iii) la fecha de la votación debe ser cierta, es decir, determinada o, por lo menos, determinable; y (iv) un proyecto de ley no puede votarse en una sesión distinta a aquella para la cual ha sido anunciado”.En el caso planteado, ocurrió análoga irregularidad en la Comisión Segunda del Senado y la Plenaria del mismo. Para el primer caso, aunque el proyecto de ley fue anunciado para votación en una fecha determinada (27 de noviembre de 2007), la aprobación solo se llevó a cabo el día 28 de noviembre. En el segundo debate, el anuncio previo se hizo nuevamente para una fecha determinada (29 de noviembre de 2007), pero la votación solo se realizó el 4 de diciembre del mismo año. La mayoría concluyó que a pesar de la evidente inexactitud, en el caso no se desconocía el mandato del artículo 160 C.P., pues en cualquier caso las cámaras habían utilizado la expresión “próxima sesión”, para identificar la siguiente reunión de la célula legislativa en la que se adelantaría la votación y, además, no se había roto la “cadena de anuncios”, lo que daba validez constitucional a la actuación. Igualmente, el Pleno determinó que esta solución ya había sido planteada previamente por la Corte en el Auto 081 08 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), en la que sucedió un caso similar, en el que se dio igual incidencia al uso de la expresión “próxima sesión”.Como se indicó, el objetivo buscado por la instauración del requisito de anuncio previo fue otorgar racionalidad al trámite legislativo, evitándose una práctica perniciosa, consistente en convocar la votación en el momento que se contara con mayorías circunstanciales. Esta importante finalidad impide que el Tribunal Constitucional flexibilice ese requisito al punto de desnaturalizarlo. En el caso planteado, a pesar que existía una fecha determinada de votación, las mesas directivas contravinieron su propia decisión y procedieron a adelantar la votación del proyecto de ley en una fecha distinta. Esta irregularidad no puede ser subsanada con un uso extensivo e indiscriminado de la expresión “próxima sesión”. Llevándose el asunto a un extremo inaceptable, podría concluirse que esa sola expresión serviría para solventar cualquier eventualidad de irregularidad en el anuncio, puesto que toda sesión futura será “próxima”, lo que daría a la citada frase la capacidad de subsanar todo error de procedimiento en lo que se refiere al cumplimiento del requisito de anuncio previo. Tal grado de vaguedad en el contenido del requisito termina, en mi criterio, por desvirtuar las caras finalidades de la condición procedimental en comento.Ahora bien, considero que la conclusión de la mayoría tampoco podía solucionarse apelando a un Auto considerado precedente para el caso. En cambio, considero que esa decisión también incurre en un exceso en la flexibilización del requisito de anuncio previo, mediante la concesión de excesiva capacidad de subsanación a una expresión idiomática particular. La sentencia de la cual me aparto tuvo la oportunidad de reconducir la jurisprudencia a niveles más estrictos y, por ende, más compatibles con la satisfacción de los fines democráticos que informan el procedimiento legislativo. Esta razón me lleva a apartarme parcialmente de sus conclusiones.Por último, advierto necesario hacer una consideración adicional. La contradicción entre las fechas de anuncio en la Comisión y en la Plenaria del Senado llevó a que la sentencia reconviniera al Congreso para que diera cumplimiento a los requisitos del procedimiento legislativo, de manera estricta y “para efectos de garantizar la integridad del trámite legislativo”. A partir de este exhorto, aprobado por la mayoría, infiero una contradicción insalvable. De un lado se considera válido el procedimiento legislativo con base en, se insiste, una excesiva flexibilización del requisito del anuncio previo. De otro, se advierte el Congreso para que cumpla adecuadamente con los procedimientos constitucionales exigibles a la formación de las leyes. Advertencias de esta naturaleza no resultan explicables al margen de concluir que efectivamente, como lo sostengo en este salvamento parcial de voto, el trámite legislativo del asunto de la referencia contravino los cánones constitucionales.Estos son los motivos de mi disenso.Fecha ut supra,LUIS ERNESTO VARGAS SILVAMagistrado ---pies de página--- Cfr. Folio 1 del cuaderno de pruebas
1. Cfr. En la sentencia C-618 de 2004 se sostuvo que se presume la competencia del Ministro de Relaciones Exteriores, según lo dispuesto en la Ley 32 de 1985, aprobatoria de Convención de Viena, para suscribir acuerdos internacionales sin que fuera necesario demostrar los poderes respectivos, para tal efecto. Cfr. Folio 9 del cuaderno principal. Cfr. Folios 431-435 del cuaderno de pruebas
2. Ver en el folio 340 del cuaderno de pruebas 2 el acta de asignación de ponentes de proyectos de ley. Cfr. Folios 375- 377 del cuaderno de pruebas
2. Cfr. Folio 1 del cuaderno de pruebas
2. Dice el acta que el Senador Manuel Ramiro Velásquez Arroyave ese día manifestó lo siguiente: “La ilustre asesora de la Cancillería dice que hay una constancia o una declaración adicional que había presentado [la Senadora Cecilia López, ponente], en su momento ella querría (sic) retirarla, así tendríamos que contar con la presencia de ella, para que sea ella la que la retire, la semana entrante señor Presidente, podemos proceder.” Ante esta proposición según el Acta 15 de 2007 “El señor Presidente, honorable Senador Carlos Emiro Barriga, manifiesta: Sí honorable Senador Manuel Ramiro, con esas consideraciones podremos dar el aplazamiento de este Proyecto de ley número 145 para la próxima semana.” Ver Folio 361 del cuaderno 2 de pruebas. Cfr. Folios 309-311; 331- 335 del cuaderno 2 de pruebas. Cfr. Folios 1-2 del cuaderno 2 de pruebas. Cfr. Folio 82 del cuaderno 2 de pruebas. Supra nota
11. Cfr. Folios 15 y 16 del cuaderno 2 de pruebas. Cfr. Folio 194 del cuaderno 2 de pruebas. Vale la pena recordar que en la sentencia C-576 de 2006, la Corte luego de hacer un recorrido por la jurisprudencia constitucional en relación con el tema del anuncio previo y las situaciones en que se considera un vicio subsanable, unificó y consolidó el criterio según el cual para que la omisión del anuncio contemplado en el artículo 160 de la Constitución sea subsanable éste debe suceder después de que la Cámara por la cual se inicia el trámite de las leyes aprobatorias de tratados, es decir el Senado, haya expresado su voluntad. Literalmente, dijo la Corte: “En otras palabras, una falencia en el cumplimiento el requisito del anuncio previo establecido en el artículo 160 C.P. hasta la votación en la Plenaria del Senado se considera como un vicio en el trámite legislativo insubsanable que desencadenará la declaratoria de inexequibilidad de la ley aprobatoria de un tratado internacional. De otro lado, una falencia en el cumplimiento del mencionado requisito en un momento posterior a la votación en la Plenaria del Senado se considera un vicio subsanable que desencadenará la devolución de la ley aprobatoria de un tratado internacional al Congreso para que subsane el vicio y continúe su trámite desde el momento en que se produjo, cuando se reúnan las demás condiciones de subsanabilidad.” En dicho caso, el Proyecto de Ley fue debatido y aprobado en una sesión distinta a la que había sido anunciado. Ello debido a que en la sesión plenaria del 25 de abril de 2007 fue anunciada la discusión y votación de la iniciativa para la plenaria del 2 de mayo del mismo año, verificándose este procedimiento sólo en la sesión del 8 de mayo de 2007. Adicionalmente, esta situación es de conocimiento público y particularmente de esta Corporación, dado que en la sentencia C-615 de 2009 cuando se estudió la constitucionalidad del “Acuerdo para el Desarrollo Integral y Asistencia Básica de las Poblaciones Indígenas Wayúu de la República de Colombia y de la República de Venezuela” el Secretario General de la Comisión Segunda del Senado, el 30 de junio de 2009 certifico a esta Corte que “La Comisión Segunda del Senado no sesionó el día jueves 29 de noviembre de 2007”. De igual manera, aportó fotocopia del documento remitido a la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Constitucionales, contentivo de un “formato de entrega de documentos para los Senadores de la Comisión Segunda según el cual fueron citados a sesiones conforme aparece en el asunto: convocatorias sesiones martes 04”. De igual forma en la sentencia C-159 de 2009 en la que se revisó el “‘Instrumento de Enmienda a la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo’, adoptado en la octogésima quinta (85ª) reunión de la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo, en Ginebra, el diecinueve (19) de junio de mil novecientos noventa y siete (1997)”. En este último caso, el 28 de noviembre de 2007 se anunció para votación el 29 de noviembre del mismo año, pero ésta se llevo a cabo el 4 de diciembre siguiente, sin que la Corte encontrara la existencia de vicio alguno por esta situación. Cfr. Auto 085 de 2008. En la misma dirección la sentencia C-533 de 2004 Cfr. Folio 43-44 del cuaderno 3 de pruebas. Cfr. Folio 1 del cuaderno 5 de pruebas. Ibíd. Cfr. Folio 125 - 127 del cuaderno 5 de pruebas. Cfr. Folio 1 del cuaderno de pruebas
6. Allegada en medio magnético al expediente, cuaderno 6 de pruebas. Supra nota
23. Cfr. Folio 3 del cuaderno de pruebas
6. Allegada en medio magnético al expediente, cuaderno 6 de pruebas. Cfr. entre otras, C-086
04. Cfr. Folio 1 del cuaderno principal. Ver Sentencia C-780 04 Cfr. C-171 de 1993 En la misma dirección ver la Sentencia C-1055 de 2003. Ver Sentencia C-780 de 2004. Esta figura ha sido contemplada en varios tratados suscritos por Colombia como el “Tratado de Extradición entre la República de Colombia y los Estados Unidos de América", firmado en Washington el 14 de septiembre de 1979” en su artículo
16. Citada por esta Corporación en la Sentencia C-460 de 2008 En ese sentido esta Corporación también ha señalado que “cuando un Estado decide, claro está de manera autónoma, si entrega o no a un sindicado solicitado en extradición para dar cumplimiento a compromisos asumidos soberanamente, no está cediendo o perdiendo soberanía sino ejerciéndola, como quiera que (...) la facultad de adquirir obligaciones internacionales es un atributo de la soberanía del Estado” Ver C-780 de 2004. El artículo 160 de la Constitución fue adicionado por el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de fecha 3 de julio de 2003 así: “Artículo 8°. El artículo 160 de la Constitución Política tendrá un inciso adicional del siguiente tenor: ║ Ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la Presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación.” Véase entre muchas otras las sentencias C-644 de 2004 (MP: Rodrigo Escobar Gil), SV: Rodrigo Uprimny Yepes; C-549 de 2006 (MP: Manuel José Cepeda Espinosa); C-172 de 2006 (MP: Jaime Córdoba Triviño); C-241 de 2006 (MP: Marco Gerardo Monroy Cabra) y los Autos 038 de 2004 y 089 de 2005 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa). Ver por ejemplo las sentencias C-533 de 2004 (MP. Álvaro Tafur Galvis); C-661 de 2004, (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra); C-780 de 2004 (MP. Jaime Córdoba Triviño, SV. Jaime Araujo Rentería, SV. Alfredo Beltrán Sierra y SPV. Rodrigo Uprimny Yepes); C-333 de 2005 (MP. Jaime Córdoba Triviño); C-400 de 2005 (MP. Humberto Sierra Porto); C-930 de 2005 (MP. Jaime Córdoba Triviño); C-1040 de 2005 (MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández, SV. Jaime Araujo Rentería, SV. Alfredo Beltrán Sierra, SV. Jaime Córdoba Triviño, SPV y AV. Humberto Antonio Sierra Porto);; C-241 de 2006 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra); C-276 de 2006 (MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa y Marco Gerardo Monroy Cabra, SV. Jaime Araujo Rentería, SV. Alfredo Beltrán Sierra y SV. Humberto Antonio Sierra Porto); C-322 de 2006 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra, SV. Jaime Araujo Rentería y SV. Alfredo Beltrán Sierra); C-337 de 2006 (MP. Clara Inés Vargas Hernández, SV. Jaime Araujo Rentería); C-576 de 2006 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa, SPV. Jaime Araujo Rentería); C-649 de 2006 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa, AV. Jaime Araujo Rentería); C-676 de 2006 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa); C-863 de 2006 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa, SV. Jaime Araujo Rentería); C-864 de 2006 (MP. Rodrigo Escobar Gil, SV. Jaime Araujo Rentería); C-933 de 2006 (MP. Rodrigo Escobar Gil); C-309 de 2007 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra, SV. Jaime Araujo Rentería, SV. Humberto Antonio Sierra Porto); C-502 de 2007 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa, SV. Jaime Araujo Rentería); C-718 de 2007 (MP. Nilson Pinilla Pinilla); C-927 de 2007 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto); C-387 de 2008 (MP: Rodrigo Escobar Gil); C-799 de 2008 (MP. Clara Inés Vargas Hernández); C-031 de 2009 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto); C-150 de 2009 (MP. Mauricio González Cuervo); C-195 de 2009 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio); C-248 de 2009 (MP. Luís Ernesto Vargas Silva); C-376 de 2009 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo); C-379 de 2009 (MP. Maria Victoria Calle Correa; También ver autos de Sala Plena Nos. 232 de 2007 (MP. Jaime Córdoba Triviño, SV. Jaime Araujo Rentería); 145 de 2007 (MP. Nilson Pinilla Pinilla); A-119 de 2007 (MP. Rodrigo Escobar Gil, SV. Jaime Araujo Rentería); A-053 de 2007 (MP. Jaime Córdoba Triviño, SV. Jaime Araujo Rentería); y A-311 de 2006 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra, SV. Humberto Antonio Sierra Porto, SV. Clara Inés Vargas Hernández). Corte Constitucional. Sentencia C-644 de 2004 (MP. Rodrigo Escobar Gil, SV: Rodrigo Uprimny Yepes). Ver también la Sentencia C-930 de 2005 (MP. Jaime Córdoba Triviño SV: Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil y Álvaro Tafur Galvis). Auto 013 de 2007 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto) Auto 089 de 2005, MP. Manuel José Cepeda Espinosa; SV: Jaime Araujo, Alfredo Beltrán, Jaime Córdoba y Clara Inés Vargas. Corte Constitucional, Sentencia C-644 de 2004 (MP: Rodrigo Escobar Gil, SV: Rodrigo Uprimny Yepes). Corte Constitucional, Sentencia C-533 de 2004 (MP. Álvaro Tafur Galvis). Corte Constitucional, C-576 de 2006 (MP: Manuel José Cepeda Espinosa), con salvamento parcial de voto de Jaime Araújo Rentería. En este mismo sentido ver la sentencia C- 649 de 2006 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa), mediante la cual declaró inexequible la Ley 992 de 2005, se consideró que “la palabra utilizada y el contexto en el que se dio, no permiten inferir, el cumplimiento del mandato contenido en el último inciso del artículo 160 constitucional tal como quedó modificado por el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003”. Ver entre otras las sentencias C-533 de 2008 (MP. Clara Inés Vargas Hernández), C-639 de 2009 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio), C-615 de 2009 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto)