RÉGIMEN INSOLVENCIA IPS – DECRETO LEGISLATIVO 560 DE 2020 Y LEY 2437 DE 2024.

OFICIO 220-040163 DE 21 DE MAYO DE 2025 ASUNTO: RÉGIMEN INSOLVENCIA IPS – DECRETO LEGISLATIVO 560 DE 2020 Y LEY 2437 DE 2024. Me remito a la comunicación radicada en esta Entidad con el número de la referencia, en la que se solicita que se emita concepto sobre el acceso de las IPS al régimen del Decreto Legislativo 560 de 2020. A este propósito plantea la consulta en los siguientes términos: “I. HECHOS: “PRIMERO. Mediante Oficio 1-2019-240310, del 4 de junio del 2019, la SUPERSOCIEDADES señaló: “A las IPS no les está permitido acogerse a procesos de insolvencia o de reorganización en los términos previstos en la Ley 1116 del 2006, ya que su prohibición, tal como está estipulado en la ley, es taxativa, y a la luz de las normas transcritas anteriormente no es posible iniciar procesos de reorganización empresarial para sociedades comerciales constituidas como IPS; en este caso, lo que resultaría más plausible sería su liquidación…” SEGUNDO. En línea con lo anterior, la propia SUPERSOCIEDADES, mediante Concepto 2019-01-231485 del 055 de junio del 2019, categóricamente sostuvo: “… Las EPS y las IPS, no pueden acceder al régimen de insolvencia previsto en la Ley 1116 del 2006, ni por solicitud de interesado, ni por solicitud de la Superintendencia Nacional de Salud, dada no solo la exclusión expresa legalmente prevista, sino también por la categórica asignación constitucional de funciones que tiene que desarrollar dicha Superintendencia respecto de las sociedades sujetas a su supervisión, en torno a la protección de los derechos fundamentales inmersos en el sistema general de seguridad social en salud, ambos bajo la tutela de esa entidad de supervisión…”. (Negrilla es propio). TERCERO. Mediante Decreto 560 de 2020, “se adoptan medidas transitorias especiales en materia de procesos de insolvencia, en el marco del Estado de Emergencia, Social y Ecológica”. CUARTO. Este Decreto cuenta con las siguientes características: a) Se siguen todos los procedimientos de la Ley 1116 de 2006. b) Se aplica para mitigar la extensión de los efectos sobre las empresas afectadas por las causas que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica de que trata el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020. “Las herramientas aquí previstas serán aplicables a las empresas que se han afectado como consecuencia de la emergencia antes mencionada” (Artículo 1 del Decreto 560 de 2020). Página | 2 ________________________________________________________________________ c) El artículo 2 del Decreto señala: “El Juez del Concurso no realizará auditoría sobre el contenido o la exactitud de los documentos aportados ni sobre la información financiera o cumplimiento de las políticas contables, lo cual será de responsabilidad exclusiva del deudor y su contador o revisor fiscal, según corresponda”. QUINTO. En contradicción con los conceptos que venía desarrollando en clara línea jurisprudencial y contrario a lo que anteriormente mencioné, por Oficio 220- 308881 del 20 de noviembre de 2024, la SUPERSOCIEDADES señaló: “De manera transitoria,3 el Decreto Legislativo 560 de 2020, habilitó la posibilidad de que las IPS pudiesen tramitar procesos de recuperación empresarial ante las cámaras de comercio” SEXTO. Las entidades sujetas a la vigilancia o control de la SUPERSALUD pueden solicitar acuerdos de reestructuración de pasivos. SÉPTIMO. La circular externa 001 de 2018 de la SUPERSALUD va dirigida a IPS del sector público y privado. OCTAVO. Hay instituciones prestadoras de salud -IPS- que su crisis económica está desde antes de la pandemia, esto es, desde antes de la expedición del Decreto Legislativo 560 de 2020, cuya aplicación, como se mencionó, taxativamente menciona que aplica para “empresas que se han afectado como consecuencia de la emergencia” provocada por la pandemia COVID-19. Por las razones anteriormente expuestas, presento la siguiente; II. PETICIÓN Respetuosamente solicito: Un concepto jurídico sobre los hechos anteriormente denunciados en los que se resuelvan los siguientes interrogantes: 1.Considerando que, de acuerdo con la propia SUPERSALUD, “las IPS no les está permitido acogerse a procesos de insolvencia o de reorganización en los términos previstos en la Ley 1116 del 2006” y el Decreto 560 de 2020 se desarrolla en los términos de la Ley 1116 de 2006, ¿Es posible que una IPS de acoja a los procedimientos contenidos en el Decreto 560 de 2020? 2. ¿Las Instituciones prestadoras de Servicios de Salud -IPS- cuya crisis financiera la tienen antes de la expedición del Decreto 560 de 2020, puede acogerse al régimen estipulado en esta norma? III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS De acuerdo con la Sentencia C-237 de 2020, que efectuó control de constitucionalidad al Decreto 560 de 2020, refiriéndose a las entidades excluidas, manifestó: “Para la Corte, en contra de la prosperidad de tal objeción concurren Página | 3 ________________________________________________________________________ al menos cuatro razones. Primero, no es posible derivar de la Carta Política un deber constitucional que imponga la existencia de un régimen de insolvencia equivalente para todas las personas o entidades que puedan encontrarse en cesación de pagos o en incapacidad de pago inminente. Segundo, a pesar de la similitud que podría establecerse teniendo en cuenta la condición de deudor en crisis y el origen de ella, existen diferencias significativas respecto de las personas excluidas de dicho régimen en función de la naturaleza de las actividades que desarrollan o la entidad a cuya inspección vigilancia y control se someten. Tercero, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que en esta materia el legislador dispone de un amplio margen de configuración y, por ello, ha indicado que “la evaluación sobre la suficiencia de los medios de protección al alcance del deudor, la necesidad de otros instrumentos procesales para hacer frente a las situaciones de crisis, y la naturaleza y las características de los mismos es algo que entra el ámbito de la potestad de configuración legislativa, sin que le corresponda al juez constitucional, imponer como imperativo derivado de la Constitución, un determinado modelo de protección de los intereses del deudor, de los acreedores y de la sociedad en su conjunto”. Cuarto, la jurisprudencia constitucional ha considerado admisible excluir de la aplicación de algunos regímenes de insolvencia o recuperación a determinados sujetos. Conforme a lo anterior, la disposición no implica una discriminación. (Negrilla y subrayado, es propio). El Decreto Legislativo 560 de 2020, toma los procedimientos de la Ley 1116 de 2006 sobre la cual, la Supersociedades, en Concepto 2019-01-231485, del 5 de junio del 2019, señaló: “Las EPS y las IPS, no pueden acceder al régimen de insolvencia previsto en la Ley 1116 del 2006, ni por solicitud de interesado, ni por solicitud de la Superintendencia Nacional de Salud, dada no solo la exclusión expresa legalmente prevista, sino también por la categórica asignación constitucional de funciones que tiene que desarrollar dicha Superintendencia respecto de las sociedades sujetas a su supervisión, en torno a la protección de los derechos fundamentales inmersos en el sistema general de seguridad social en salud, ambos bajo la tutela de esa entidad de supervisión…” (Negrilla, es propio). Así mismo, la SUPERSALUD, mediante Oficio 1-2019-240310, del 4 de junio del 2019, puntualizó: “A las IPS no les está permitido acogerse a procesos de insolvencia o de reorganización en los términos previstos en la Ley 1116 del 2006, ya que su prohibición, tal como está estipulado en la ley, es taxativa, y a la luz de las normas transcritas anteriormente no es posible iniciar procesos de reorganización empresarial para sociedades comerciales constituidas como IPS; en este caso, lo que resultaría más plausible sería su liquidación…” En atención al derecho de petición en la modalidad de consulta, con fundamento en los artículos 14 y 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el artículo 11, numeral 2 del Decreto 1736 de 2020 y el artículo 2 (numeral 2.3) de la Resolución 100-000041 del 2021 de esta Superintendencia, se emite un concepto de carácter general sobre las materias a su cargo, que no se dirige a resolver ni a decidir situaciones de orden particular, ni constituye asesoría encaminada a solucionar controversias, o determinar consecuencias jurídicas derivadas de actos o decisiones de los órganos de una sociedad determinada. Página | 4 ________________________________________________________________________ La doctrina constitucional1 sobre el ejercicio de funciones judiciales por las superintendencias, invariablemente exige que los funcionarios administrativos que ejercen funciones judiciales, estén dotados de independencia e imparcialidad, de manera que no le es dable a esta Superintendencia como autoridad administrativa, intervenir en asuntos que haya de conocer en ejercicio de facultades jurisdiccionales, en relación con los cuales se debe pronunciar como Juez en las instancias procesales a que haya lugar. Con el alcance indicado, este Despacho se permite hacer las siguientes consideraciones de orden legal. Revisada la temática propuesta en el derecho de petición se advierte con toda claridad que se pretende la revisión de la opinión expresada por este Despacho en el Oficio 220-308881 del 20 de noviembre de 20242, conforme al cual “… las disposiciones del Decreto 560 de 2020, ya no resultan aplicables por haber sido declarado inexequible el inciso 2º del artículo 96 de la Ley 2277 de 2022, de acuerdo con lo indicado por la Corte Constitucional mediante sentencia C-390 de 2023.”. En la consulta formulada se hace énfasis en el hecho de que “…Hay instituciones prestadoras de salud -IPS- que su crisis económica está desde antes de la pandemia, esto es, desde antes de la expedición del Decreto Legislativo 560 de 2020, cuya aplicación, como se mencionó, taxativamente menciona que aplica para “empresas que se han afectado como consecuencia de la emergencia” provocada por la pandemia COVID-19” y que, en consecuencia, al haberse generado su crisis económica a causa de la pandemia, debe entenderse que tiene vigencia el Decreto 560 de 2020, como una especie de aplicación ultra activa de la ley. Sobre este particular, se pone de presente que no hay lugar a modificar la opinión expresada en el Oficio 220-308881 de 2024, toda vez que en efecto, la pérdida de vigencia del Decreto Legislativo 560 de 2020,3 como consecuencia de la declaratoria de inexequibilidad de la norma que había prorrogado su vigencia, afectó no solo a las situaciones jurídicas y a los procesos que se encontraban en curso, sino que tal decisión hizo imposible que dicho Decreto Legislativo se aplicara a nuevos procesos, aun cuando las causas de la insolvencia de las empresas que aspiraran a acogerse al mismo fuesen generadas por la pandemia. 1 COLOMBIA. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-1641. 29 de noviembre de 2000. M.P. Alejandro Martínez Caballero. Visible en https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2000/C-1641-00.htm 2 COLOMBIA. Superintendencia de Sociedades. Oficio 220-308881 del 20 de noviembre de 2024. Visible en https://www.supersociedades.gov.co/documents/107391/159040/ +220- 308881+DEL+20+DE+NOVIEMBRE+DE+2024.pdf/42a3340e-920d-2c43-9f3a- 1922c8138dd8?version=1.1&t=1734644326741 3 COLOMBIA. GOBIERNO NACIONAL. Decreto Legislativo 560 de 2020. Por el cual se adoptan medidas transitorias especiales en materia de procesos de insolvencia, en el marco del Estado de Emergencia, Social y Ecológica. Disponible en: http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/decreto_0560_2020.html Página | 5 ________________________________________________________________________ Dicho lo anterior, se debe señalar que el régimen jurídico anteriormente indicado fue modificado a partir de la expedición de la Ley 2437 de 2024,4 mediante la cual se incorporó como legislación permanente la mayor parte de las disposiciones del Decreto Legislativo 560 de 2020. Es así como además de la incorporación como legislación permanente, realizada en el artículo primero de la citada disposición, fue reiterado en los artículos subsiguientes, el contenido de las normas que se establecen como legislación permanente, a partir de la vigencia de la ley en mención, dentro de las cuales se vuelven a incluir a las personas excluidas del régimen de insolvencia previsto en la Ley 1116 de 2006,5 como destinatarias de la nueva legislación, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 7o. PROCEDIMIENTOS DE RECUPERACIÓN EMPRESARIAL EN LAS CÁMARAS DE COMERCIO. Con la finalidad de tener mayor capacidad y cobertura y así atender a los deudores, la cámara de comercio con jurisdicción territorial en el domicilio del deudor, a través de su centro ele (sic) conciliación o directamente, a través de mediación y con la participación de un mediador de la lista que elabore para el efecto, podrá adelantar procedimientos de recuperación empresarial para su posterior validación judicial, respecto de los deudores sujetos al régimen de insolvencia previsto en la Ley 1116 de 2006 y las personas excluidas del régimen de insolvencia relacionadas en el artículo 3o del mismo régimen, siempre que no esté sujetas de manera obligatoria a un régimen especial de recuperación de negocios o no tengan un régimen de recuperación. Los deudores que opten por el uso de este procedimiento, se adherirán al reglamento que para el efecto establezca la cámara de comercio. El mediador queda facultado para examinar la información contable y financiera de la empresa; verificar la calificación y graduación de créditos y determinación de derechos de voto y la propuesta de acuerdo de pago presentada por el deudor y queda legalmente investido de la función para dar fe pública acerca del acuerdo celebrado y de quienes lo suscribieron. El procedimiento estará regulado por el reglamento expedido por la cámara de comercio, la cual adoptará el reglamento único conforme lo establezca la Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio, que deberá ser aprobado por la Superintendencia de Sociedades. El procedimiento tendrá una duración máxima de tres (3) meses, contados a partir de la comunicación de inicio y tendrá los efectos previstos en el artículo 17 4 COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 2437 de 2024, “Por medio del cual se establece la legislación permanente de los Decretos Legislativos 560 y 772 de 2020, Decretos reglamentarios 842 y 1332 de 2020 en materia de insolvencia empresarial y se dictan otras disposiciones”, Disponible en: http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_2437_2024.html 5 COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 1116 de 2006. “Por la cual se establece el Régimen de Insolvencia Empresarial en la República de Colombia y se dictan otras disposiciones.” Disponible en: http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1116_2006.html Página | 6 ________________________________________________________________________ de la Ley 1116 de 2006, sin que proceda el levantamiento de medidas cautelares o autorizaciones allí previstas. El inicio del procedimiento suspenderá los procesos de ejecución, cobro coactivo, restitución de tenencia y ejecución de garantías, respecto a todos los acreedores. Una vez culminada la mediación con la celebración del acuerdo, este podrá ser presentado a una validación ante el Juez del Concurso o ante los jueces civiles del circuito en el caso de los sujetos de que trata el artículo 3o de la Ley 1116 de 2006. La validación judicial tendrá por objeto extender los efectos del acuerdo celebrado y decidir acerca de las objeciones y observaciones de los acreedores que votaron negativamente o se abstuvieron de participar en la mediación. El Gobierno nacional reglamentará la materia a efectos de establecer un trámite expedito de validación, según la competencia, con el propósito de verificar la legalidad del acuerdo y que sea de obligatorio cumplimiento para todos los acreedores, incluyendo a los ausentes y disidentes. Las objeciones u observaciones que se presenten podrán ser sometidas a cualquiera de los mecanismos de solución alternativa de controversias. En caso de acordarse un compromiso por todas las partes, las controversias u objeciones serán resueltas por un árbitro único siguiendo el procedimiento establecido para el juez concursal. Para la designación del árbitro y la fijación de la tarifa se aplicarán las reglas establecidas en el reglamento del centro de conciliación y arbitraje que se hubiere pactado. ARTÍCULO 8o. FRACASO DEL TRÁMITE O PROCEDIMIENTO. En el evento del fracaso de la negociación de un acuerdo de reorganización o del procedimiento de recuperación empresarial, se dará por terminado, y el deudor no podrá intentar ninguno de estos trámites o procedimientos dentro del año siguiente de terminación de los mismos. No obstante, el deudor podrá solicitar la admisión a un proceso de insolvencia en los términos de la Ley 1116 de 2006 o el régimen que le resulte aplicable. La negociación de un acuerdo de reorganización no podrá adelantarse simultáneamente con el procedimiento de recuperación empresarial.” (Se subraya) En consecuencia, se entiende que, a partir de la vigencia de la nueva normatividad, las personas excluidas del régimen de insolvencia de la Ley 1116 de 2006,6 pueden adelantar un “Procedimiento de Recuperación Empresarial en las cámaras de comercio”, de conformidad con lo previsto en el artículo 7 de la 6 COLOMBIA. Ley 1116. Ibidem. “ARTÍCULO 3o. PERSONAS EXCLUIDAS. No están sujetas al régimen de insolvencia previsto en la presente ley: 1. Las Entidades Promotoras de Salud, las Administradoras del Régimen Subsidiado del Sistema General de Seguridad Social en Salud y las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud…”. Página | 7 ________________________________________________________________________ Ley 2437 de 2024, procedimiento que contempla la validación judicial del acuerdo en los términos que establezca el reglamento que se expida al efecto. Con base en los lineamientos descritos, se atienden puntualmente las preguntas presentadas: “1. Considerando que de acuerdo con la propia SUPERSALUD, “las IPS no les está permitido acogerse a procesos de insolvencia o de reorganización en los términos previstos en la Ley 1116 del 2006” y el Decreto 560 de 2020 se desarrolla en los términos de la Ley 1116 de 2006, ¿Es posible que una IPS de acoja a los procedimientos contenidos en el Decreto 560 de 2020? 2. ¿Las Instituciones prestadoras de Servicios de Salud -IPS- cuya crisis financiera la tienen antes de la expedición del Decreto 560 de 2020, puede acogerse al régimen estipulado en esta norma?” Las IPS se encuentran expresamente excluidas del régimen de insolvencia previsto en la Ley 1116 de 2006, por mandato del artículo tercero de dicha norma. Sin perjuicio de lo anterior, las IPS podrán conforme lo prevé el artículo 7° de la Ley 2437 de 2024, adelantar un Procedimiento de Recuperación Empresarial ante las cámaras de comercio, independientemente de la causa que genere la insolvencia, situación que será valorada en cada caso concreto por la cámara de comercio correspondiente. La Ley 2437 de 2024, aun cuando incorpora como legislación permanente ciertas disposiciones del Decreto Legislativo 560 de 2020, debe ser considerada una nueva legislación, que no está condicionada por las causas de la pandemia y que, en consecuencia, aplica a los sus destinatarios en los términos establecidos. En los anteriores términos su solicitud ha sido atendida en el plazo y con los efectos descritos en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, no sin antes señalar que en la Página WEB de la Entidad puede consultar la normatividad, la Circular Básica Jurídica, los conceptos que la misma emite sobre las materias de su competencia y la herramienta tecnológica Tesauro, entre otros.