TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE CÚCUTA SALA CIVIL – FAMILIA BRIYIT ROCIO ACOSTA JARA Magistrada Ponente Proceso Ejecutivo Radicado Juzgado Radicado Tribunal Demandante Demandado 54001315300620250025800 2026-0027 UCIS de Colombia S. A. S. Instituto Departamental de Salud de Norte de Santander San José de Cúcuta, diecisiete (17) de marzo del de dos mil veintiséis (2026)
1. OBJETO DE DECISIÓN Procede este Despacho, adscrito a la Sala Civil–Familia del Honorable Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, en ejercicio de sus competencias legales, a resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto proferido por el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Cúcuta el 17 de septiembre de 2025, mediante el cual se abstuvo de librar mandamiento de pago en contra de la Gobernación de Norte de Santander y del Ministerio de Salud y Protección Social, dentro del asunto de la referencia. 2.
ANTECEDENTES UCIS de Colombia S. A. S., promueve Demanda Ejecutiva en contra del Instituto Departamental de Salud de Norte de Santander, la Gobernación de Norte de Santander y el Ministerio de Salud y Protección Social, pretendiendo el pago de unas sumas de dinero causadas por concepto de servicios prestados a personas no aseguradas o extranjeras en el periodo comprendido entre noviembre de 2023 y noviembre de 2024.
El Juzgado Sexto Civil del Circuito de esta ciudad, mediante auto del 17 de septiembre de 2025, decidió abstenerse de librar mandamiento de pago en contra de la Gobernación de Norte de Santander y el Ministerio de Salud y Protección Social, al considerar que los títulos base de ejecución no provenían de dichas entidades ni contenían obligaciones a su cargo, incumpliéndose lo previsto en el artículo 422 del CGP.
Sin embargo, en la misma providencia libró mandamiento de pago en contra del Instituto Departamental de Salud de Norte de Santander, al encontrar acreditada una obligación clara, expresa y exigible derivada de las facturas aportadas, por lo que ordenó el pago de la suma de $1.189.091.329, junto con intereses moratorios desde la exigibilidad de cada factura, y se ordenó continuar el trámite del proceso ejecutivo.
Radicado Tribunal 2026 0027 Interlocutorio Confirma Contra la anterior decisión, la parte ejecutante interpuso recurso de reposición y, en subsidio apelación, los cuales fundamentó en los siguientes términos: Argumenta que el despacho incurre en una interpretación restrictiva de la normatividad aplicable y desconoce el marco jurídico y jurisprudencial que regula la prestación y financiación de los servicios de salud a la población migrante no asegurada.
En tal sentido, sostiene que la Gobernación de Norte de Santander sí se encuentra llamada a responder por dichas obligaciones, en tanto, conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional y a diversas disposiciones legales y reglamentarias, las entidades territoriales tienen la competencia de financiar los servicios de salud prestados a población pobre no asegurada, dentro de la cual se incluye la población migrante en condición irregular que carece de capacidad de pago.
Así mismo, indica que tales obligaciones deben ser sufragadas con cargo a los recursos de la oferta del sistema de salud asignados a los departamentos. De igual forma, expone que el Ministerio de Salud y Protección Social también debe ser vinculado como responsable, en virtud del principio de subsidiariedad que rige el sistema de salud, según el cual la Nación debe concurrir en la financiación de los servicios cuando las entidades territoriales no cuenten con los recursos suficientes para atender estas obligaciones.
En apoyo de esta tesis, el recurrente cita diversos pronunciamientos de la Corte Constitucional en los que se ha establecido que, si bien los departamentos son los llamados a asumir inicialmente los costos de la atención en salud de urgencias a la población migrante, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio, debe brindar apoyo financiero para garantizar la efectiva prestación del servicio y la protección del derecho fundamental a la salud.
Adicionalmente, el apoderado precisa que el presente proceso ejecutivo no se sustenta en títulos valores, sino en títulos ejecutivos complejos derivados de la prestación de servicios de salud, los cuales se rigen por un régimen jurídico especial. En consecuencia, señala que no resulta procedente exigir el cumplimiento estricto de los principios de literalidad, autonomía e incorporación propios de los títulos valores, como lo sugiere el despacho, pues la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia ha reconocido que este tipo de títulos pueden integrarse con diferentes documentos que, en conjunto, acreditan la existencia de la obligación. Bajo estas consideraciones, el recurrente concluye que tanto la Gobernación de Norte de Santander como el Ministerio de Salud y Protección Social se encuentran legitimados en la causa por pasiva y deben responder por las obligaciones derivadas de la prestación de servicios de salud a población migrante no asegurada.
En consecuencia, solicita que se reponga el auto impugnado y, en su lugar, se libre mandamiento de pago en contra de dichas entidades. De manera subsidiaria, pide que, en caso de no acceder a lo solicitado, se conceda el recurso de apelación para que el superior funcional revise la legalidad de la decisión adoptada. Radicado Tribunal 2026 0027 Interlocutorio Confirma En auto proferido el 12 de noviembre de 2025, la Juez Sexta Civil del Circuito de Cúcuta decidió el recurso horizontal manteniendo la decisión y concedió la apelación en el efecto suspensivo. 3.
CONSIDERACIONES 3.1. Problema Jurídico Corresponde a este Despacho determinar si se cumplen los presupuestos legales para librar mandamiento de pago en contra de la Gobernación de Norte de Santander y el Ministerio de Salud y Protección Social, o si por el contrario fue acertada la decisión de la Juez de conocimiento y la misma no es procedente. 3.2.
Competencia Es esta Sala Unitaria, competente para resolver lo pertinente, de acuerdo con lo previsto en el artículo 35 del C. G. del P. 3.3. Marco Normativo Para abordar el tema que hoy ocupa la atención de esta funcionaria, se impone la memoria de las siguientes disposiciones: Ley 100 de 1993, Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones Ley 1122 de 2007, Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones.
Ley 1438 de 2011, Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones. Artículo 56. “Pagos a los prestadores de servicios de salud. Las entidades promotoras de salud pagarán los servicios a los prestadores de servicios de salud dentro de los plazos, condiciones, términos y porcentajes que establezca el Gobierno Nacional según el mecanismo de pago, de acuerdo con lo establecido en la Ley 1122 de 2007.- El no pago dentro de los plazos causará intereses moratorios a la tasa establecida para los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN.- Se prohíbe el establecimiento de la obligatoriedad de procesos de auditoría previa a la presentación de las facturas por prestación de servicios o cualquier práctica tendiente a impedir la recepción.- Las entidades a que se refiere este artículo, deberán establecer mecanismos que permitan la facturación en línea de los servicios de salud, de acuerdo con los estándares que defina el Ministerio de la Protección Social.- También se entienden por recibidas las facturas que hayan sido enviadas por los prestadores de servicios de salud a las entidades promotoras de salud a través de correo certificado, de acuerdo a lo establecido en la Ley 1122 de 2007, sin perjuicio del cobro ejecutivo Radicado Tribunal 2026 0027 Interlocutorio Confirma que podrán realizar los prestadores de servicios de salud a las entidades promotoras de salud en caso de no cancelación de los recursos.” Artículo 57.
“Trámite de glosas”. Las entidades responsables del pago de servicios de salud dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes a la presentación de la factura con todos sus soportes, formularán y comunicarán a los prestadores de servicios de salud las glosas a cada factura, con base en la codificación y alcance definidos en la normatividad vigente.
Una vez formuladas las glosas a una factura no se podrán formular nuevas glosas a la misma factura, salvo las que surjan de hechos nuevos detectados en la respuesta dada a la glosa inicial. El prestador de servicios de salud deberá dar respuesta a las glosas presentadas por las entidades responsables del pago de servicios de salud, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a su recepción, indicando su aceptación o justificando la no aceptación. La entidad responsable del pago, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la recepción de la respuesta, decidirá si levanta total o parcialmente las glosas o las deja como definitivas.
Si cumplidos los quince (15) días hábiles, el prestador de servicios de salud considera que la glosa es subsanable, tendrá un plazo máximo de siete (7) días hábiles para subsanar la causa de las glosas no levantadas y enviar las facturas enviadas nuevamente a la entidad responsable del pago. Los valores por las glosas levantadas total o parcialmente deberán ser cancelados dentro del mismo plazo de los cinco (5) días hábiles siguientes, a su levantamiento, informando al prestador la justificación de las glosas o su proporción, que no fueron levantadas.
Una vez vencidos los términos, y en el caso de que persista el desacuerdo se acudirá a la Superintendencia Nacional de Salud, bien sea en uso de la facultad de conciliación o jurisdiccional a elección del prestador, en los términos establecidos por la ley. El Gobierno Nacional reglamentará los mecanismos para desestimular o sancionar el abuso con el trámite de glosas por parte de las entidades responsables del pago”. 6 “Glosa: Es una no conformidad que afecta en forma parcial o total el valor de la factura por prestación de servicios de salud, encontrada por la entidad responsable del pago durante la revisión integral, que requiere ser resuelta por parte del prestador de servicios de salud.” 7 “Devolución: Es una no conformidad que afecta en forma total la factura por prestación de servicios de salud, encontrada por la entidad responsable del pago durante la revisión preliminar y que impide dar por presentada la factura.
Las causales de devolución son taxativas y se refieren a falta de competencia para el pago, falta de autorización, falta de epicrisis, hoja de atención de urgencias u odontograma, factura o documento equivalente que no cumple requisitos legales, servicio electivo no autorizado y servicio ya cancelado. La entidad responsable del pago al momento de la devolución debe informar todas las diferentes causales de la misma.” Decreto 4747 de 2007 Por medio del cual se regulan algunos aspectos de las relaciones entre los prestadores de servicios de salud y las entidades responsables del pago de los servicios de salud de la población a su cargo, y se dictan otras disposiciones Radicado Tribunal 2026 0027 Interlocutorio Confirma “ARTÍCULO
21. SOPORTES DE LAS FACTURAS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS. Los prestadores de servicios de salud deberán presentar a las entidades responsables de pago, las facturas con los soportes que, de acuerdo con el mecanismo de pago, establezca el Ministerio de la Protección Social. La entidad responsable del pago no podrá exigir soportes adicionales a los definidos para el efecto por el Ministerio de la Protección Social.
ARTÍCULO
22. MANUAL ÚNICO DE GLOSAS, DEVOLUCIONES Y RESPUESTAS. El Ministerio de la Protección Social expedirá el Manual Único de Glosas, devoluciones y respuestas, en el que se establecerán la denominación, codificación de las causas de glosa y de devolución de facturas, el cual es de obligatoria adopción por todas las entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
ARTÍCULO
23. TRÁMITE DE GLOSAS. Las entidades responsables del pago de servicios de salud dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes a la presentación de la factura con todos sus soportes, formularán y comunicarán a los prestadores de servicios de salud las glosas a cada factura, con base en la codificación y alcance definidos en el manual único de glosas, devoluciones y respuestas, definido en el presente decreto y a través de su anotación y envío en el registro conjunto de trazabilidad de la factura cuando este sea implementado.
Una vez formuladas las glosas a una factura, no se podrán formular nuevas glosas a la misma factura, salvo las que surjan de hechos nuevos detectados en la respuesta dada a la glosa inicial. El prestador de servicios de salud deberá dar respuesta a las glosas presentadas por las entidades responsables del pago de servicios de salud, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a su recepción. En su respuesta a las glosas, el prestador de servicios de salud podrá aceptar las glosas iniciales que estime justificadas y emitir las correspondientes notas crédito, o subsanar las causales que generaron la glosa, o indicar, justificadamente, que la glosa no tiene lugar.
La entidad responsable del pago, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes, decidirá si levanta total o parcialmente las glosas o las deja como definitivas. Los valores por las glosas levantadas deberán ser cancelados dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes, informando de este hecho al prestador de servicios de salud. Las facturas devueltas podrán ser enviadas nuevamente a la entidad responsable del pago, una vez el prestador de servicios de salud subsane la causal de devolución, respetando el período establecido para la recepción de facturas.
Vencidos los términos y en el caso de que persista el desacuerdo se acudirá a la Superintendencia Nacional de Salud, en los términos establecidos por la ley.” Decreto 80 de 2016 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social. Resolución No. 003047 de 2008 del Ministerio de Salud y Protección Social Por medio de la cual se definen los formatos, mecanismos de envío, procedimientos y términos a ser implementados en las relaciones entre prestadores de servicios de salud y entidades responsables del pago de servicios de salud, definidos en el Decreto 4747 de 2007 Adicionalmente se ha de rememorar lo dispuesto en el C. G. del P., así: Radicado Tribunal 2026 0027 Interlocutorio Confirma ARTÍCULO 422.
TÍTULO EJECUTIVO. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley.
La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184.
ARTÍCULO 167. CARGA DE LA PRUEBA. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. No obstante, según las particularidades del caso, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, distribuir, la carga al decretar las pruebas, durante su práctica o en cualquier momento del proceso antes de fallar, exigiendo probar determinado hecho a la parte que se encuentre en una situación más favorable para aportar las evidencias o esclarecer los hechos controvertidos.
La parte se considerará en mejor posición para probar en virtud de su cercanía con el material probatorio, por tener en su poder el objeto de prueba, por circunstancias técnicas especiales, por haber intervenido directamente en los hechos que dieron lugar al litigio, o por estado de indefensión o de incapacidad en la cual se encuentre la contraparte, entre otras circunstancias similares.
Igualmente han de memorarse las disposiciones citadas por el recurrente y que se circunscriben a la Ley 1955 de 2019, Ley 715 de 2001 y Ley 1797 de 2016. 3.4. Caso en Concreto En síntesis, finca el reproche el apoderado en que no se accedió a librar mandamiento de pago en contra de la Gobernación de Norte de Santander y al Ministerio de Salud y Protección Social con fundamento en disposiciones contenidas en el código civil y de comercio, sin atender que el documento base de recaudo corresponde a un título complejo que no está sometido a aquellas disposiciones conforme ha sido sentado por los diferentes despachos de esta Sala.
Delanteramente advierte esta funcionaria que se comparte aquel criterio, tal y como ya ha sido sentado en anteriores pronunciamientos en temas relacionados con facturas por prestación de servicios de salud, sin embargo, no es acertada la interpretación que de tal postura realiza el recurrente, como en efecto ha resuelto este mismo Despacho en un caso análogo.
Se ha dicho que, si bien es cierto, las facturas emanadas por las instituciones prestadoras de servicios del sistema de seguridad social constituyen un título complejo que debe ser valorado conforme a las reglas propias de dicho sistema y no de forma genérica por el estatuto comercial, no es menos cierto que si están sometidas a las exigencias que sobre títulos ejecutivos se han establecido por el legislador.
Radicado Tribunal 2026 0027 Interlocutorio Confirma En este aspecto, necesario es recordar que el proceso ejecutivo pretende hacer efectivos los derechos que en una relación jurídica sustancial se hallen incumplidos, sea total o parcial, trátese de una prestación de dar, hacer o no hacer. Por ello, es requisito, indispensable, que con la demanda se allegue un documento, que materialice la obligación y aparezca clara, expresa y exigible.
Donde claro y expreso significa que aparezcan determinadas con exactitud: (i) LAS PERSONAS INTERVINIENTES EN LA RELACIÓN JURÍDICA OBLIGACIONAL, DEUDOR Y ACREEDOR de la prestación debida, así como, (ii) La prestación misma. Si el documento contiene una obligación clara, expresa y exigible, por mandato legal se presume su autenticidad (artículo 244, inciso 4º, C. G. del P).
Sin embargo, existen otros documentos que expresamente derivan su carácter ejecutivo de normas jurídicas, como las sentencias judiciales, algunas providencias administrativas, entre otros. Ahora, en lo tocante a la expresividad, pertinentes y compartidas son las palabras del procesalista colombiano Parra Q.1: La obligación no es expresa cuando haya que hacer explicaciones, deducciones, o cualquier otro tipo de rodeos mentales para explicar qué es lo que “virtualmente” contiene.
( ) Si se permitiera ingresar al ejecutivo con una obligación de este tipo, prácticamente el requisito de expreso habría que predicarlo del intérprete y no de la obligación, lo que resultaría atentatorio de los derechos del ejecutado que tendría que recurrir y defenderse de construcciones mentales y no de realidades manifiestas. Al explicar la doctrina que el contenido de la obligación reclamada debe ser clara está significando que “( ) sus elementos aparezcan inequívocamente señalados; tanto su objeto (crédito) como sus sujetos (acreedor y deudor).
( )”. Así las cosas, cuando de una pretensión ejecutiva se trata, para el examen de la legitimación en la causa, se ha de verificar el contenido material del documento exhibido, puesto que la naturaleza de las cosas es inmutable y las afirmaciones que de ella se prediquen carecen de entidad para mutarlas. El artículo 422 del C. G. del P., denominado «título ejecutivo», preceptúa que «pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él […]».
De acuerdo con esta disposición, la parte ejecutante debe aportar junto con su demanda, instrumentos en los que conste la existencia de obligaciones expresas, claras y exigibles 1 PARRA Q., Jairo. Derecho procesal civil, parte especial, Santafé de Bogotá D.C., Ediciones Librería del Profesional, 1995, p.265. Radicado Tribunal 2026 0027 Interlocutorio Confirma contraídas por el demandado.
Significa lo anterior, que no es factible hacer efectivas o ejecutar al demandado por obligaciones que no fueron aceptadas o reconocidas por él. En este caso es claro que los contratos, facturas, cuentas de cobro y actos de reconocimiento de deudas no fueron emitidos ni suscritos por una persona que actuara en representación de la Gobernación de Norte de Santander, ni del Ministerio de Salud y Protección Social.
Ahora bien, se ha advertido por esta Sala que las facturas emanadas dentro del sistema de seguridad social no cumplen los requisitos de literalidad, autonomía e incorporación propios de los títulos valores, pero ello obedece a la normatividad propia del sector, que impone al prestador unas cargas puntuales en procura de gestionar el pago oportuno de los dineros reclamados.
Luego entonces, no puede un prestador ejecutar a una entidad responsable del pago, sin cumplir aquella carga anticipada, la que no está en discusión fue cumplida ante el Instituto Departamental de Salud de Norte de Santander, pero no respecto de la Gobernación, ni del Ministerio. Conviene recordar que la solidaridad tiene su origen en la ley o en el acuerdo de voluntades.
Al respecto, el artículo 1568 del C. C. es contundente al consagrar que «la solidaridad debe ser expresamente declarada en todos los casos en que no la establezca la ley». Desde este punto de vista, para que sea factible la ejecución contra los codeudores solidarios por la totalidad de la obligación, es indispensable que medie un pacto expreso entre las partes en ese sentido o que la solidaridad tenga un claro sustento normativo.
En este caso, no existe un solo documento en el cual la Gobernación de Norte de Santander o el Ministerio de Salud y Protección Social hubiesen expresado su voluntad de obligarse al pago de las facturas y cuentas de cobro por los servicios prestados por la ejecutante. Tampoco en el ordenamiento jurídico existe una norma que le imponga el deber de responder directamente por tales obligaciones, pues si bien se cita apartes normativos, los mismos hacen mención al trámite propio adelantado por el Sistema General de Seguridad Social en Salud para gestionar y canalizar los recursos cuya destinación es exclusiva para este concepto.
Y, en todo caso, previo a iniciar la ejecución, debe el acreedor cumplir las cargas que le imponen las especialísimas normas que regulan el sistema, y que como ya se anotó, se echan de menos respecto de aquellos. Ahora bien, si la IPS ejecutante considera que la Gobernación de Norte de Santander y el Ministerio de Salud y Protección Social debe asumir el pago de las facturas y cuentas de cobro insolutas, debido a la insuficiencia de recursos del ente territorial encartado, ello debe ser objeto de controversia en un proceso declarativo.
Esto es, la eventual responsabilidad solidaria de las entidades puede debatirse ampliamente en un juicio Radicado Tribunal 2026 0027 Interlocutorio Confirma declarativo, pero no a través de un trámite ejecutivo donde se presupone que las obligaciones demandadas son claras, expresas y exigibles al ejecutado. Valga en este momento advertir que, no es que esta Sala suscriba o no la postura de si el Estado debe o no responder por fallas en el servicio, en lo que a aprovisionamiento presupuestal se refiere, se advierte en cambio que ese análisis es propio de un proceso de conocimiento, y no de un juicio ejecutivo, como pretende el recurrente.
En consecuencia, esta Sala Única confirmará el auto proferido por el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Cúcuta, el 17 de septiembre de 2025, que se abstuvo de librar mandamiento de pago en contra de la Gobernación de Norte de Santander y el Ministerio de Salud y Protección Social, por las razones acá anotadas. En mérito de lo expuesto, la suscrita Magistrada Sustanciadora, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido por el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Cúcuta el 17 de septiembre de 2025, mediante el cual se abstuvo de librar mandamiento de pago en contra de la Gobernación de Norte de Santander y el Ministerio de Salud y Protección Social, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin costas por no aparecer causadas.
TERCERO: En firme la presente providencia, devuélvase lo actuado al juzgado de origen, previa constancia de su salida.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE2 2 Firmado conforme lo dispone artículo 11 del Decreto-Legislativo 491 del 28 de marzo del 2020. Radicado Tribunal 2026 0027 Interlocutorio Confirma