Tribunal Superior del Distrito Judicial de Mocoa Sala Única de Decisión Magistrado Ponente: Orlando Zambrano Martínez Asunto Referencia Radicación Ejecutante Ejecutado Origen Tema Aprobado Sentencia No.::::::::: Apelación Sentencia Ejecutivo 860013103001 2024-00178-01 Discolmets S.A.S. E.S.E. Hospital José María Hernández Juzgado Civil del Circuito de Mocoa Objeto Ilícito Sala ordinaria 04 de junio de 2026 76 Mocoa, Putumayo, cuatro de junio de dos mil veintiséis I. OBJETO DE LA DECISIÓN El Tribunal1 decide sobre la apelación propuesta por la parte ejecutada E.S.E. Hospital José María Hernández, contra el fallo proferido por el Juzgado Civil del Circuito de Mocoa – Putumayo, el 29 de mayo de 20252 dentro del proceso de la referencia. II.
ANTECEDENTES 2.1. De la ejecución3 A través de apoderada judicial, la entidad Distribuidora Colombiana de Medicamentos y Tecnologías en Salud – Discolmets S.A.S., pretende que se libre mandamiento ejecutivo en su favor, en contra de E.S.E. Hospital José María 1 Para la fecha de expedición de esta providencia el expediente digital se encuentra disponible en: 86001310300120240017800R20250022701 2 Carpeta de primera instancia, cuaderno C01 principal, Documento 35 del expediente digital.
Link de acceso directo. 35ActaAudienciaInstruccionJuzgamiento.pdf 3Carpeta de primera instancia, cuaderno C01 principal, Documento 05 del expediente digital. Link de acceso directo. 05EscritoSubsanacionDemanda.pdf 1 APELACIÓN SENTENCIA - EJECUTIVO DISCOLMETS S.A.S. 860013103001 2024-00178-01 SENTENCIA No. 76 Hernández de Mocoa – Putumayo, por concepto de distribución de medicamento y/o material médico quirúrgico, por los siguientes valores: Por concepto de intereses moratorios desde el 25 de junio de 2024, hasta el día que se cancele la totalidad de la obligación. Como fundamento fáctico expuso que Discolmets S.A.S., tiene como objeto social compra y distribución de productos farmacéuticos, por lo que ha venido prestando el servicio de distribución de medicamentos y/o material médico quirúrgico, a la E.S.E. Hospital José María Hernández de Mocoa – Putumayo, lo cual generó las facturas que se pretenden cobrar, precisando que las mismas no provienen de un contrato celebrado entre las partes, no obstante, los títulos base de recaudo fueron aceptados por la parte ejecutada, las cuales le fueron presentadas para su pago, sin que a la fecha se le hubieren cancelado.
III.
3.1. ACTUACIÓN PROCESAL El trámite de primera instancia El Juzgado Civil del Circuito de Mocoa - Putumayo, Despacho al que le correspondió conocer de la ejecución, libro mandamiento de pago por auto del 25 de septiembre de 20254, ordenando el enteramiento de la ejecutada. 4 Carpeta de primera instancia, cuaderno C01 principal, Documento 6 del expediente digital.
Link de acceso directo. 06AutoLibraMandamientoPago.pdf 2 APELACIÓN SENTENCIA - EJECUTIVO DISCOLMETS S.A.S. 860013103001 2024-00178-01 SENTENCIA No. 76 Dentro del término legal, E.S.E. Hospital José María Hernández de Mocoa – Putumayo5 se opuso a las pretensiones presentadas, fundado en las siguientes excepciones: i) Indebida escogencia de la acción; ii) Ausencia de los requisitos formales y sustanciales del título; iii) Ausencia de exigibilidad del título; iv) Indebido reconocimiento de intereses moratorios.
El 03 de abril de 20256, se instaló audiencia del art 372 del CGP, así también, el 29 de mayo de 20257, se llevó a cabo audiencia de instrucción y juzgamiento, definiendo la instancia en la misma data8. 3.2. La Sentencia Apelada.9 Luego de agotado el trámite probatorio de rigor, el juzgado de primer grado declaró no probadas las excepciones de mérito alegadas por la ejecutada, ordenando seguir adelante con la ejecución en contra de la parte pasiva, en los términos dispuestos en el mandamiento de pago de data 25 de septiembre de 2024, condenando en costas y agencias en derecho a la E.S.E. Hospital José María Hernández de Mocoa – Putumayo, y ordenando la liquidación del crédito.
Para arribar a la anterior conclusión, resumió la actuación procesal y delimitó los aspectos referentes al proceso ejecutivo. Advirtió que la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia (sin indicar la jurisprudencia) ha precisado que, en aquellos eventos en los que las facturas presentadas como títulos ejecutivos tienen origen en la prestación de servicios de salud, la competencia para conocer de su ejecución corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil.
Ello obedece a que, dentro del sistema de seguridad social, se configuran diversas relaciones jurídicas entre sus actores, algunas de las cuales tienen naturaleza eminentemente civil o comercial, derivadas de vínculos contractuales o extracontractuales. En tales escenarios, las entidades prestadoras del servicio pueden utilizar títulos valores de contenido crediticio — 5 Carpeta de primera instancia, cuaderno C01 principal, Documento 9 del expediente digital.
Link de acceso directo. 09ContestaciónDemanda.pdf 6 Cuaderno de primera instancia, cuaderno CO1 principal, Audio 23 del expediente digital, Link acceso directo. 23GrabacionAudienciaInicial.mp4 7 Cuaderno de primera instancia, cuaderno CO1 principal, Documento 35 del expediente digital, Link acceso directo. 35ActaAudienciaInstruccionJuzgamiento.pdf 8 Ibidem 9 Ibidem 3 APELACIÓN SENTENCIA - EJECUTIVO DISCOLMETS S.A.S. 860013103001 2024-00178-01 SENTENCIA No. 76 como las facturas cambiarias— como instrumentos garantes de las obligaciones pactadas.
En este contexto, precisó que resultaba pertinente recordar que el proceso ejecutivo exige, desde su inicio, la existencia de un documento que contenga una obligación clara, expresa y exigible, proveniente del deudor o de su causante, y que constituya plena prueba en su contra, conforme lo dispone el artículo 422 del Código General del Proceso.
Aduciendo que en el presente asunto, con la demanda se allegaron las facturas identificadas con los códigos FEP45141, FEP45142, FEP45144, FEP45145 y FEP45146, las cuales cumplen los requisitos esenciales de los títulos valores establecidos en el artículo 621 del Código de Comercio, así como las exigencias previstas en los Decretos 1349 de 2016 y 1154 de 2020, particularmente en lo relativo a su aceptación como facturas electrónicas.
Por tanto, resultaba procedente la expedición del mandamiento de pago en la fecha indicada. Respecto de la excepción de mérito formulada bajo la denominación de “indebida escogencia de la acción”, se advierte que la parte demandada alegó la inexistencia de contrato alguno para los períodos reclamados, afirmando que las obligaciones derivadas se consolidaron como hechos cumplidos sin soporte legal, al no haberse cumplido requisitos mínimos como la reserva presupuestal previa o la inclusión expresa de los bienes o servicios en el contrato inicial.
Excepción a la cual le aplicó carencia de vocación de prosperidad en el marco del proceso ejecutivo, toda vez que, si bien la E.S.E. Hospital José María Hernández de Mocoa – Putumayo, en su calidad de entidad estatal, ha advertido internamente posibles inconsistencias de orden administrativo, ello no desvirtúa la fuerza ejecutiva de los documentos aportados.
Precisando que las alegaciones relativas a la presunta transgresión del principio de economía, la preclusión de las etapas contractuales o la omisión de requisitos previos, son propias de una controversia que debe ventilarse en sede ordinaria, mas no en el proceso ejecutivo civil. En este último, lo relevante es la existencia de títulos que contengan obligaciones claras, expresas y exigibles, como ocurre en el presente caso.
Por lo que inició por indicar, que siendo el título ejecutivo el presupuesto esencial de toda acción ejecutiva, resulta imperativo que al momento de presentar la demanda se allegue un documento que reúna los requisitos de eficacia y validez exigidos por la Ley, conforme lo establece el artículo 430 del Código General del 4 APELACIÓN SENTENCIA - EJECUTIVO DISCOLMETS S.A.S. 860013103001 2024-00178-01 SENTENCIA No. 76 Proceso.
Y resultaba que en el caso sub examine, los títulos valores aportados satisfacen tales exigencias, razón por la cual declaraba no probada la excepción propuesta. Frente a la excepción denominada “Ausencia de los requisitos formales y sustanciales del título”, la Juez precisó el concepto de factura electrónica contenido en el numeral 9 del artículo 2.2.2.53.2 del Decreto 1154 de 2020, señalando los requisitos que debe reunir la factura electrónica de venta para constituirse en título valor.
Para ello, trajo a colación la sentencia STC11618-2023 del 27 de octubre de 2023, proferida por la Corte Suprema de Justicia, en la cual se establece que la factura electrónica de venta debe ser expedida previa validación de la DIAN y entregada al adquirente por medios físicos o electrónicos. Aclarando que lo anterior no obsta para que, ante la inexigibilidad de expedir factura electrónica o la existencia de inconvenientes tecnológicos, el obligado a facturar pueda emitir factura física o electrónica sin validación previa, caso en el cual la normatividad aplicable será la correspondiente a dichos instrumentos.
Adujo que los requisitos sustanciales de la factura electrónica de venta como título valor son: i) la mención del derecho incorporado; ii) la firma del creador (vendedor o prestador del servicio); iii) la fecha de vencimiento; iv) el recibido de la factura; v) el recibido de la mercancía o prestación del servicio; y vi) su aceptación, la cual puede ser expresa o tácita dentro de los tres días siguientes a la recepción de la mercancía. Para la acreditación de la expedición previa validación de la DIAN y los requisitos sustanciales 1, 2 y 3, pueden utilizarse los siguientes medios: a) el formato electrónico de generación de la factura (XML) y el documento validado por la DIAN en sus nativos digitales; b) la representación gráfica de la factura; y c) el certificado de existencia y trazabilidad de la factura electrónica de venta como título valor en el RADIAN, en caso de que haya sido registrada en dicho sistema.
La entrega de la factura puede efectuarse de manera electrónica o física. Si es electrónica, puede remitirse el formato XML junto con el documento de validación, o la representación gráfica en formato PDF, incluyendo el código QR que permite su verificación en la plataforma de facturación electrónica de la DIAN. Si el adquirente no es facturador electrónico, podrá elegir el canal de recepción, siendo válida la entrega física mediante impresión de la representación gráfica. 5 APELACIÓN SENTENCIA - EJECUTIVO DISCOLMETS S.A.S. 860013103001 2024-00178-01 SENTENCIA No. 76 Sobre la prueba de cumplimiento de requisitos de los títulos base de recaudo, adujo que en virtud del decreto de oficio probatorio, se allegaron los siguientes elementos: i) Certificado expedido por el proveedor tecnológico Rebisoft S.A.S., en el que consta que las facturas fueron remitidas a la E.S.E. Hospital José María Hernández al correo electrónico contabilidad@esehospitalmocoa.gov.co, registrado en el RUT para el año 2024; ii) Archivos XML y PDF correspondientes a las facturas objeto de recaudo, así como las versiones físicas de las mismas.
Teniendo por acreditado que la demandante remitió las facturas objeto de cobro a la dirección electrónica institucional, y que dicha dirección se encuentra debidamente registrada ante la DIAN. Que obra en el cartulario la representación gráfica de las facturas, expedida por la DIAN, con su respectivo código único de factura, en las que consta como emisor la sociedad Discolmets S.A.S. y como adquirente la E.S.E. Hospital José María Hernández, correspondiendo a las cinco facturas objeto de cobro.
Documentos que contienen el código QR que permite su verificación ante la DIAN. Asimismo, observó que las facturas fueron radicadas físicamente en las instalaciones de la parte demandada, según sello impreso en los documentos de servicios farmacéuticos. Hecho que no fue desconocido por la demandada, ni en la contestación de la demanda ni en el interrogatorio de parte rendido por la Gerente de la E.S.E., quien reconoció que los bienes fueron efectivamente suministrados por la demandante.
No obstante, alegó que, debido al cambio de administración, se advirtió que tales suministros no derivan de un contrato previamente suscrito, razón por la cual se imposibilitaba su pago por razones administrativas, calificándolos como hechos cumplidos. Posteriormente, la Iudex señaló que en cuanto a la ausencia de la firma por parte del creador, en este caso particular no procede para la factura electrónica cuya verificación de autenticidad se identifica con el código único de factura electrónica, el cual es un identificador alfanumérico que se genera para cada factura electrónica emitida en Colombia, cuya principal función es garantizar la autenticidad y verificación de la factura asegurando el cumplimiento, las cuales pueden ser ejecutadas.
La a quo también despachó desfavorablemente la excepción de “Ausencia de exigibilidad del título”, al considerar que, conforme a lo expuesto por la Corte Suprema de Justicia en la providencia citada, el registro de la factura electrónica de 6 APELACIÓN SENTENCIA - EJECUTIVO DISCOLMETS S.A.S. 860013103001 2024-00178-01 SENTENCIA No. 76 venta ante el RADIAN no constituye un requisito para su configuración como título valor, sino una condición para su circulación. En consecuencia, una vez dicha circulación se ha materializado, se habilita la legitimación para ejercer la acción cambiaria, toda vez que, según lo dispuesto en el artículo 647 del Código de Comercio, se reputa tenedor legítimo aquel que lo sea conforme a la ley de circulación. De ello se colige que, si el creador de la factura es quien reclama el pago, no resulta exigible el cumplimiento del requisito de registro ante el RADIAN.
Por el contrario, si la reclamación es formulada por un tercero, su legitimación dependerá de la observancia de dicha condición. En el presente asunto, se acreditó que quien demanda el pago es precisamente el creador del título, razón por la cual no resulta aplicable la exigencia de registro para efectos de legitimación. Por otra parte, respecto a las facturas de venta no registradas en el RADIAN, el artículo 31 de la Resolución DIAN No. 00015 de 2021 establece que la omisión en el registro de la factura electrónica como título valor no impide su constitución como tal, siempre que se cumplan los requisitos previstos en la legislación comercial.
En relación con el reparo formulado por la parte demandada respecto de la ausencia del comprobante de envío y constancia de recibido de las facturas, se tiene que tales circunstancias fueron debidamente acreditadas en el plenario. En efecto, se probó que las facturas fueron remitidas al correo electrónico de la ESE demandada, conforme al registrado en el RUT, y que fueron recibidas físicamente en el área de servicios farmacéuticos, sin que se haya desconocido el suministro de los bienes por parte de la entidad.
Adicionalmente, quedaba configurada una aceptación tácita de los títulos valores objeto del presente proceso, al no haberse acreditado reclamo alguno al emisor dentro del término legal previsto, esto es, dentro de los tres (3) días siguientes al recibo de los bienes o servicios, conforme lo establece la normativa vigente. Finalmente, en relación con la excepción denominada “indebido reconocimiento de intereses moratorios”, manifestó la apoderada de la parte pasiva que, al revisar el mandamiento de pago librado a favor de la parte ejecutante, advertía que el Despacho reconoció intereses moratorios por cada una de las facturas electrónicas a partir del 25 de junio de 2025.
Tal circunstancia, según su dicho, evidenciaría que la fecha de exigibilidad de los títulos valores corresponde a la mencionada fecha, 7 APELACIÓN SENTENCIA - EJECUTIVO DISCOLMETS S.A.S. 860013103001 2024-00178-01 SENTENCIA No. 76 toda vez que los intereses moratorios se originan y se reconocen a partir del día siguiente al vencimiento de las obligaciones.
Sin embargo, frente a dicha excepción, la iudex de instancia estimó que no estaba llamada a prosperar, por cuanto en audiencia celebrada el 3 de abril de 2025, dentro de la etapa de control de legalidad, se efectuó pronunciamiento expreso respecto del error aritmético contenido en el mandamiento de pago, corrigiéndose que los intereses moratorios debían computarse desde el 25 de junio de 2024.
Dicha decisión fue notificada en estrados y no fue objeto de recurso alguno, encontrándose, por tanto, ejecutoriada. Por lo tanto, en el presente asunto, no se trata de obligaciones que se pretendan dar por acreditadas como claras, expresas y exigibles susceptibles de ser reconocidas mediante un proceso ejecutivo, sino que se trata de situaciones administrativas constitutivas de los denominados hechos cumplidos, al haberse pretermitido las normas de orden público que regulan la contratación de las Entidades Públicas.
IV. DE LA APELACIÓN. Contra la sentencia reseñada fue formulada por la parte ejecutada dentro de la audiencia de instrucción y juzgamiento10, y sustentada ante este Tribunal. Aduce el libelista que la sentencia proferida el 29 de mayo de 2025 desconoció la naturaleza jurídica de la E.S.E. Hospital José María Hernández, entidad pública de orden Departamental, descentralizada, dotada de autonomía administrativa, financiera y presupuestal, y sujeta a un manual de contratación que regula las etapas y procedimientos para la adquisición de bienes y servicios, en función del cumplimiento de su objeto social.
Que los bienes y servicios que adquiere dicha entidad deben someterse a un procedimiento contractual que incluye, entre otros requisitos, la existencia previa de partidas presupuestales que permitan la apertura de los procesos de selección y la posterior suscripción del contrato correspondiente. 10 Cuaderno de primera instancia, cuaderno CO1 principal, Audio 34 del expediente digital, Link acceso directo. 34GrabacionContinuacionAudienciaInstruccionJuzgamiento.mp4 8 APELACIÓN SENTENCIA - EJECUTIVO DISCOLMETS S.A.S. 860013103001 2024-00178-01 SENTENCIA No. 76 Agrega que, si bien su representada reconoce haber recibido los medicamentos objeto del litigio y haber obtenido beneficio de su suministro, considera que el proceso ejecutivo no constituye el mecanismo procesal idóneo para el pago de las obligaciones derivadas de dicha entrega.
A su juicio, dicho proceso no puede convertirse en una vía paralela o supletoria para reclamar obligaciones frente a entidades públicas, sin observar los procedimientos propios del derecho público, tales como la contratación estatal, la apropiación presupuestal y el reconocimiento administrativo de obligaciones. Precisa que el proceso ejecutivo exige la existencia de un título válido, pero no suple las condiciones de legalidad presupuestal ni contractual.
Permitir la ejecución directa contra la entidad sin las garantías legales implicaría desconocer los principios de legalidad y responsabilidad fiscal, toda vez que el juzgador validó facturas no respaldadas por contrato ni por disponibilidad presupuestal. En ese sentido, estima jurídicamente inadmisible ordenar la ejecución contra la E.S.E. Hospital José María Hernández de Mocoa, respecto de obligaciones que no cuentan con respaldo contractual ni presupuestal, por cuanto ello vulneraría los principios constitucionales que rigen el gasto público y el debido proceso.
Por otra parte, si bien admite el suministro de los medicamentos, señala que al no derivarse de un contrato estatal, las obligaciones entre las partes constituyen hechos cumplidos cuyo reconocimiento, en todo caso, debe sustentarse en la teoría del enriquecimiento sin causa, siempre que se acrediten los presupuestos exigidos por dicha figura.
En apoyo de esta tesis, cita la sentencia del 19 de noviembre de 2016 del Consejo de Estado, en la cual se precisan los eventos excepcionales en los que procede la actio in rem verso sin que medie contrato alguno, a saber: i) Cuando se demuestre de manera fehaciente y evidente que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación ni culpa del particular afectado, la que, en virtud de su supremacía o imperium, impuso la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco contractual; ii) Cuando resulte urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, ordenar obras o suministros para evitar una amenaza o lesión inminente e irreversible al derecho fundamental a la salud, conexo con los derechos a la vida y a la integridad personal, urgencia que debe acreditarse de manera objetiva y manifiesta, como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección; iii) Cuando, debiendo declararse legalmente una urgencia manifiesta, la administración omite dicha declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, 9 APELACIÓN SENTENCIA - EJECUTIVO DISCOLMETS S.A.S. 860013103001 2024-00178-01 SENTENCIA No. 76 prestación de servicios o suministro de bienes sin contrato escrito, en los casos en que esta exigencia no esté excepcionada conforme al artículo 41, inciso 4º, de la Ley 80 de 1993.
Con base en lo anterior, concluye que la única vía procesal adecuada para el reconocimiento y pago de las obligaciones a favor de Discolmets S.A.S. es la acción de reparación directa, bajo la figura de la actio in rem verso. Finalmente, plantea que la competencia para conocer del presente asunto corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
En respaldo de esta afirmación, cita el Auto No. 094 de 2023, proferido el 1 de febrero de 2023 por la Sala Plena de la Corte Constitucional, en el cual se estableció la siguiente regla de decisión: “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer sobre procesos ejecutivos promovidos contra entidades públicas, como las Empresas Sociales del Estado, cuando no hay certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiera ser la causa del título valor, en virtud de lo establecido en el numeral 6 del artículo 104 del CPACA.” En el caso sub examine, el cobro de las facturas presentado por Discolmets S.A.S. contra la E.S.E. Hospital José María Hernández no se acompaña de los contratos suscritos entre las partes, ni del certificado de disponibilidad presupuestal ni del número de registro presupuestal, lo que impide establecer con certeza la existencia o inexistencia de un contrato estatal que sirva de fuente a los títulos valores.
En virtud de la regla de decisión citada, tales asuntos son de competencia de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, conforme al numeral 6º del artículo 104 del CPACA, y no de la Jurisdicción Ordinaria. En consecuencia, solicita se revoque la sentencia de primera instancia. V.
5.1. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia 1. Los presupuestos procesales. Encuentra la Sala satisfechos los requisitos o presupuestos procesales para que pueda abordarse el estudio de la apelación interpuesta por la parte ejecutada, de igual manera, no se observa que en el transcurso del proceso se haya irrumpido en 10 APELACIÓN SENTENCIA - EJECUTIVO DISCOLMETS S.A.S. 860013103001 2024-00178-01 SENTENCIA No. 76 alguna causal de nulidad, además, se les ha permitido a los apoderados de las partes exponer las razones que los llevan a sustentar sus tesis dentro del término de sustentación del recurso de apelación. Ahora bien, tratándose de un asunto conocido en primera instancia por el Juzgado Civil del Circuito de Mocoa, adscrito a este Distrito Judicial, corresponde definir al Tribunal en Sala Única el recurso de apelación propuesto contra la sentencia, de conformidad con el artículo 35 del CGP. 2.
Delimitación de competencia. La Corte Suprema de Justicia, al interpretar los artículos 320, 322 y 328 del C. G. del P., ha indicado que las facultades de análisis del Tribunal, en sede de apelación, están restringidas por las recriminaciones fácticas, jurídicas y argumentativas explícitamente expuestas por quien formula el recurso vertical al momento de exponer sus reparos, y cuya sustentación haya sido realizada en tiempo y forma adecuadas, salvo las temáticas respecto de las cuales el ordenamiento impone un pronunciamiento de oficio.11 5.2.
Problemas jurídicos a resolver. Al agrupar las críticas de las parte ejecutada contra la sentencia en problemas jurídicos, se pueden delimitar los siguientes: a) ¿Incurrió en error la Juez Civil del Circuito de Mocoa al asumir competencia y adelantar el trámite de un proceso ejecutivo, cuya base de recaudo consistía en facturas electrónicas de venta emitidas por una entidad particular contra la E.S.E. Hospital José María Hernández de Mocoa – Putumayo, pese a la ausencia de elementos que acreditaran con certeza que dichos títulos valores derivaban de una relación contractual válida y exigible?, en caso de que se resuelva de manera negativa, se procederá analizar; b) ¿Debe revocarse la sentencia de primera instancia, al haberse acreditado la existencia de un objeto ilícito, dada la ausencia de un contrato estatal como respaldo de las facturas electrónicas de venta aportadas como prueba del crédito?. 5.3.
Resolución de los problemas jurídicos. 11 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sala de Casación Civil (Hoy Agraria y Rural). Sentencias de 16 de diciembre de 2021 y 7 de junio de 2023, emitidas en los radicados 11001-31-99-001-2017-4084501 (SC5473-2021) (Cargo Primero, Consideraciones 3 y 4) y 11001-02-03-000-2023-02113-00 (STC5421-2023), respectivamente. 11 APELACIÓN SENTENCIA - EJECUTIVO DISCOLMETS S.A.S. 860013103001 2024-00178-01 SENTENCIA No. 76 1.
Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer procesos ejecutivos promovidos contra entidades públicas cuando no hay certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiera ser la causa del título valor. De conformidad con el artículo 104 del CPACA le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de los procesos ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades12.
En consonancia con ello, el numeral 3 del artículo 297 menciona que “prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones”.
Colorario de lo anterior, es claro para esta Sala que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer los procesos ejecutivos promovidos en contra de entidades públicas, sujetas a las disposiciones del Estatuto General de Contratación Pública, en los casos en que el titulo valor tenga como respaldo un vínculo contractual entre el particular y la entidad pública ejecutada, o en los casos que el juez que tiene el asunto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar13, hasta acá le asiste razón a la libelista, no obstante, deja de tenerla cuando revisado el asunto de autos que nos concita la atención, se logra acreditar que no existe controversia en que las dos partes aceptan que las facturas electrónicas de venta, base de recaudo no proviene de la ejecución de un contrato entre Discolmets S.A.S., y la E.S.E. Hospital José María Hernández, pues así, la misma parte ejecutante lo recalcó en su libelo genitor veamos: 12 Corte Constitucional, Auto 077 de 2022. 13 Corte Constitucional, Auto 1662 de 2024.MP.
Dr. Antonio José Lizarazo Ocampo. 12 APELACIÓN SENTENCIA - EJECUTIVO DISCOLMETS S.A.S. 860013103001 2024-00178-01 SENTENCIA No. 76 En ese sentido, no le asiste razón a la libelista cuando precisa que como quiera que no se tenía certeza de que los títulos valores obedecieran a la ejecución de un contrato, la competencia recaía ante los jueces administrativos, pues como ya se precisó desde el inicio se tenía claro que la existencia de las facturas electrónicas de venta no tenía como origen un contrato suscrito entre las partes, si no que su origen obedeció a la distribución de medicamento e insumos médicos.
Lo anterior, en razón a que: (i) el asunto versa sobre una demanda ejecutiva; (ii) la entidad demandada es una empresa social del Estado; (iii) la acción ejecutiva pretende hacer efectivas varias obligaciones contenidas en títulos valores, facturas electrónicas, por concepto de medicamentos y productos médicos quirúrgicos y (iv) aquellos títulos valores, prima facie, no están relacionados con un contrato estatal suscrito entre las partes.
Pues, una vez verificados los documentos obrantes en el expediente, la Sala infiere que los títulos ejecutivos habrían sido emitidos de manera autónoma, sin que existiese una obligación contractual previa, celebrada entre las partes. Así las cosas, al presente asunto no corresponde la aplicación de la regla de decisión que es aplicable en cuanto a los asuntos en los que existen dudas sobre el origen de los títulos valores.
Lo anterior, en atención a que aquellos pudiesen ser generados por la posible existencia de un contrato estatal. Así las cosas, la Jurisdicción Ordinaria, en virtud de la cláusula residual de competencia establecida en el artículo 15 del Código General del Proceso, conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos expresamente por la Ley a otra jurisdicción, en ese entendido, dado que el asunto recae en títulos base de recaudos representados en facturas electrónicas de venta y que no tienen como origen un vínculo contractual, acertó la Iudex de conocimiento al avocar el conocimiento sobre el proceso de la referencia, sin que le asista razón en los reparos a que la a quo no era la competente para conocer del cobro coactivo, pues no solo basta que la parte ejecutada sea una entidad publica para que se de aplicación automática a la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa. 13 APELACIÓN SENTENCIA - EJECUTIVO DISCOLMETS S.A.S. 860013103001 2024-00178-01 SENTENCIA No. 76 Ahora bien, la parte recurrente sostiene que la vía procesal escogida para reclamar las obligaciones derivadas de la entrega de medicamentos a su representada resulta improcedente, toda vez que no medió contrato alguno entre las partes.
A su juicio, dicha entrega configura un hecho cumplido que, al haberse realizado en contravención de normas de orden público propias de la contratación estatal, excluye la exigibilidad de la obligación en sede ejecutiva. En consecuencia, estima que no se configura el presupuesto procesal habilitante para acudir a la jurisdicción ejecutiva, siendo lo procedente, en su criterio, la interposición del medio de control de reparación directa ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con fundamento en la figura del actio in rem verso.
En ese entendido debe entrar a resolver esta Sala el planteamiento de si la figura de los hechos cumplidos puede excluir la exigibilidad de obligaciones en sede ejecutiva, cuando se ha vulnerado el régimen de contratación estatal, particularmente las normas de orden público que rigen la formación de los contratos administrativos. Veamos entonces algunas consideraciones acerca del instituto jurídico en cuestión. a.) Los hechos Cumplidos En este orden de ideas, los denominados “hechos cumplidos”, nacen de las disposiciones que han prohibido ejecutar Contratos Estatales sin el cumplimiento de los requisitos de existencia y perfeccionamiento del mismo, es decir, de situaciones que ocurren de facto, sin la observancia de las condiciones de perfeccionamiento del contrato, verbi gracia, cuando la administración permite que un particular ejecute un trabajo o realice una labor en favor suyo, sin que se cumpla con el requisito de solemnidad a que están sometidos los contratos estatales, esto es haber sido elevado a escrito, previo agotamiento del procedimiento de selección correspondiente, el Contrato Estatal, desconociendo el artículo 41 de la Ley 80 de 1993, en lo que se refiere a esta obligación. De igual manera cuando se ejecutan obras en urgencia manifiesta sin la declaración como tal, ni la orden escrita.
En concreto, los hechos cumplidos se consolidan cuando no existe contrato estatal, pero si se adquieren obligaciones, sin que medie soporte legal que los respalde, es decir, se eleve a escrito la obligación, y cuando existiendo tal formalidad; antes de su ejecución no se han cumplido requisitos mínimos y legales en su creación, como la reserva presupuestal previa, o cuando en la ejecución de un contrato se adicionan bienes o servicios no incluidos desde el inicio. 14 APELACIÓN SENTENCIA - EJECUTIVO DISCOLMETS S.A.S. 860013103001 2024-00178-01 SENTENCIA No. 76 Frente al tema es relevante precisar, que el Consejo de Estado ante la inseguridad jurídica producida por las variaciones en las decisiones de la misma Corporación, unificó su jurisprudencia aplicable a los asuntos relacionados con los hechos cumplidos.
La tesis que se esgrime en la sentencia de unificación (24897) del 19 de noviembre de 2012 (C.P. Jaime Orlando Santofimio)14, es que, por regla general, el enriquecimiento sin causa no puede ser invocado para reclamar el pago de los hechos cumplidos sin previa suscripción del contrato estatal que lo respalde. Lo anterior obedece a que dicha acción requiere, entre otros requisitos, que con ella no se pretenda desconocer o contrariar una norma imperativo.
En referida providencia el Consejo de Estado, formuló unas hipótesis señalando que resultaría procedente la actio de in rem verso sin que medie contrato alguno, pero de forma excepcional y bajo una interpretación estrictamente restrictiva. En tal sentido propuso los siguientes casos: a) Donde se logre demostrar que fue la actuación de la entidad pública, la que en virtud de su autoridad impuso al particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio. b) Donde urgente y necesario adquirir bienes o solicitar servicios o suministros, u ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente al derecho a la salud, siendo la medida más razonable sin la previa celebración de un contrato. c) En los que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno. Para concluir, y conforme como lo ha señalado la jurisprudencia, es necesario que “el desequilibrio patrimonial no tenga una causa jurídica”; que “mediante la pretensión no se eluda o soslaye una norma imperativa” y que “el actor no haya actuado en su propio interés ni haya incurrido en culpa o negligencia”.
No se olvide que las normas que exigen solemnidades constitutivas son de orden público e imperativas, y por lo tanto, inmodificables e inderogables por el querer de sus destinatarios. CONSEJO DE ESTADO, sentencia diecinueve (19) de noviembre de dos mil doce (2012). Radicación número: 73001-23-31-000-2000-03075- 01(24897) Actor: Manuel Ricardo Perez Posada Demandado: Municipio de Melgar.
Referencia: acción de controversias contractuales (sentencia) 14 15 APELACIÓN SENTENCIA - EJECUTIVO DISCOLMETS S.A.S. 860013103001 2024-00178-01 SENTENCIA No. 76 Por lo anterior, los denominados "hechos cumplidos" se pueden definir como aquéllos hechos o vías de hecho que autorizan la realización de obras públicas ejecutadas, un servicio prestado o un suministro entregado, producto de la actuación administrativa, (obviamente a través de sus funcionarios), que consolidan derechos en favor de terceros particulares, pero que NO contaron con el principio de legalidad, materializado en el respaldo de un contrato válidamente celebrado y elevado a un escrito.
Así las cosas, al existir contrato válidamente celebrado pero sin disponibilidades presupuestales, será la Entidad la llamada a cumplir la obligación contractual de su expedición, so pena de responder civilmente por los perjuicios ocasionados al contratista por la inejecutabilidad del contrato, pero esa obligación no tiene la fuerza o virtud de castigar al contratista para acudir a la vía judicial, y por ello, mediante le denominada "Actio In Rem Verso" (Acción de enriquecimiento sin causa), la jurisdicción contencioso-administrativa ha reconocido a favor de los terceros y en contra de las entidades estatales los pagos debidos más los perjuicios demostrados, por lo que en este caso no estaríamos propiamente hablando de hechos cumplidos como tal.
Otra cosa distinta es cuando efectivamente ya no se cuenta con un contrato válidamente perfeccionado, conforme al artículo 39 de la Ley 80 de 1993, y menos aún con las disponibilidades presupuestales, caso en el cual estaríamos frente a la violación directa del principio de legalidad y solemnidad, y nos encontramos claramente con la figura de los denominados hechos cumplidos, caso en el cual, para la procedencia de la actio in rem verso se requeriría obligatoriamente que la falta de solemnidad se encuentre amparada en una de las tres (3) excepciones ya mencionadas por la jurisprudencia líneas arriba.
En los términos de la sentencia de unificación de la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado comentada, la Acción de Reparación Directa actio de in rem verso no puede ser utilizada para reclamar el pago de obras o servicios que se hayan ejecutado en favor de la administración sin contrato alguno o al margen de este, eludiendo así el mandato imperativo de la ley que prevé que el contrato estatal es solemne porque debe celebrarse por escrito, y por supuesto agotando previamente los procedimientos señalados por el legislador.
No se olvide que las normas que exigen solemnidades constitutivas son de orden público e imperativas y por lo tanto inmodificables inderogables por el querer de sus destinatarios. En consecuencia, sus destinatarios, es decir todos los que pretendan intervenir en la celebración de un contrato estatal, tienen el deber de 16 APELACIÓN SENTENCIA - EJECUTIVO DISCOLMETS S.A.S. 860013103001 2024-00178-01 SENTENCIA No. 76 acatar la exigencia legal del escrito para perfeccionar un negocio jurídico de esa estirpe sin que sea admisible la ignorancia del precepto como excusa para su inobservancia. Las cuales se emitieron, como consecuencia de la distribución de medicamentos y/o material médico quirúrgico que efectuó la parte actora en favor de la E.S.E. Hospital José María Hernández de Mocoa – Putumayo, precisando que dichos títulos valores no provienen de la ejecución de un contrato estatal que se haya suscrito entre las partes, lo que para la recurrente genera su inexigibilidad, pues dicha obligación surgió desconociendo las normas públicas de contratación estatal, y pues si bien le asiste razón a la libelista, en cuanto la exigibilidad no puede derivarse de situaciones fácticas que, aunque hayan generado una prestación efectiva a favor de la administración, carecen de soporte jurídico válido por haberse pretermitido los requisitos legales de contratación y que prescindan de una autorización valida, se tiene que al respecto ya el Consejo de Estado14 ha precisado que los denominados hechos cumplidos no constituyen por sí mismos fuente de obligaciones exigibles en sede ejecutiva. b.) Planteamiento del caso Concierne recordar que, en su fallo, la juez a quo fundamentó la orden de seguir adelante con la ejecución, en la existencia de las facturas identificadas con los códigos FEP45141, FEP45142, FEP45144, FEP45145 y FEP45146, las cuales cumplen con los requisitos esenciales de los títulos valores establecidos en el artículo 621 del Código de Comercio, así como con las exigencias previstas en los Decretos 1349 de 2016 y 1154 de 2020, particularmente en lo relativo a su aceptación como facturas electrónicas.
Lo que en su criterio resultaba suficiente para la expedición del mandamiento de pago en la fecha indicada, precisando que las alegaciones relativas a la presunta transgresión del principio de economía, la preclusión de las etapas contractuales o la omisión de requisitos previos, son propias de una controversia que debe ventilarse en sede ordinaria, mas no en el proceso ejecutivo civil.
En este último, lo relevante es la existencia de títulos que contengan obligaciones claras, expresas y exigibles, concluyendo que los títulos valores aportados satisfacen tales exigencias. De ahí que, la exteriorización del recurso de apelación, revele que el fundamento del mismo es el hecho de que las facturas cobradas primigeniamente, vulneraron los postulados de contratación estatal, pues las mismas no se originaron de la 17 APELACIÓN SENTENCIA - EJECUTIVO DISCOLMETS S.A.S. 860013103001 2024-00178-01 SENTENCIA No. 76 celebración de un contrato y ni de los requisitos previo como el registro presupuestal, por lo tanto, al vulnerarse la normas de orden público, si bien se suministraron los medicamentos esto se hizo sin la existencia de un vínculo contractual, atendiendo a la naturaleza de entidad pública de la E.S.E. Hospital José María Hernández de Mocoa – Putumayo, por lo que no le era viable a la parte ejecutante acudir a la vía ejecutiva, ante la inexigibilidad de las facturas de venta, por existir una ilicitud, ante la omisión de la celebración del contrato de suministro, sino por intermedio del medio de control de reparación directa ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por la generación de hechos cumplidos, al no mediar un contrato entre las partes que diera origen al derecho cambiario de las facturas electrónicas de venta.
Según se observa a lo largo de la instrucción del proceso, las partes difieren sobre este punto, pues mientras el ejecutante indica que las factura quedaron irrevocablemente aceptadas y, con ello bastaba para abrir paso a las pretensiones de la demanda, sin mediar un procedimiento contractual previo a la facturación que, a la postre, la misma sociedad demandada incumplió, la parte recurrente, refiere que las facturas de ventas no pueden ser cobradas ejecutivamente púes se incumplió con los requisitos previos y de contratación estatal para el suministro de medicamentos.
Convirtiéndose en la cuestión neurálgica que debe resolver la Sala, pues estamos nada menos que frente a una especie de presunción legal de prestación del servicio -de suministros de medicamentos en este caso -, según se verá- pero que a criterio de la libelista se hizo con vulneración del régimen de contratación estatal, por lo que deberá entrar a precisar este Tribunal, si como lo aduce la recurrente la vía apropiada para haber reclamado dicha obligación era la de los hechos cumplidos, mediante el medio de control de reparación directa - actio in rem versoy no la vía ejecutiva, ante la imposibilidad de la exigibilidad de los títulos base de recaudo.
Ahora bien, en el caso de estudio, de los elementos de conocimiento aportados en el plenario, la señora Derlis Caicedo Triana15, en su calidad de representante legal del Hospital José María Hernández, refirió que tiene conocimiento que si se recibieron los medicamentos y se beneficiaron de los mismos, pero, no obstante, 15 Cuaderno de primera instancia, cuaderno CO1 principal, Audio 23 del expediente digital, Link acceso directo. 23GrabacionAudienciaInicial.mp4 18 APELACIÓN SENTENCIA - EJECUTIVO DISCOLMETS S.A.S. 860013103001 2024-00178-01 SENTENCIA No. 76 por el cambio de administración del Hospital no se formalizó el respectivo contrato entre las partes.
De lo anterior, queda claro que las facturas de venta identificadas con los códigos FEP45141, FEP45142, FEP45144, FEP45145 y FEP45146, a pesar de cumplir con los requisitos esenciales como títulos valores, bajo la legislación comercial, los mismos fueron emitidos sin que entre las partes se perfeccionará el contrato respectivo, a efectos de que Discolmets S.A.S., suministrara los medicamentos y/o material médico quirúrgico a la ESE Hospital José María Hernández de Mocoa – Putumayo, sin origen contractual, lo que genera su inexigibilidad, pues dicha obligación surgió desconociendo las normas públicas de contratación estatal, y dado que la exigibilidad no puede derivarse de situaciones fácticas que, aunque hayan generado una prestación efectiva a favor de la administración, carecen de soporte jurídico válido por haberse pretermitido los requisitos legales de contratación y que prescindan de una autorización valida, se tiene que al respecto ya el Consejo de Estado14 ha precisado que los denominados hechos cumplidos no constituyen por sí mismos fuente de obligaciones exigibles en sede ejecutiva.
Así las cosas, el artículo 1519 del Código civil dispone que existe objeto ilícito “en todo lo que contraviene el derecho público de la Nación”; sin embargo, para que un acto o negocio jurídico tenga objeto ilícito no es indispensable que exista una prohibición especial y concreta de realizarlo o celebrarlo, pues en el ordenamiento jurídico colombiano existe una norma general en este sentido, de la cual son meras aplicaciones las prohibiciones especiales contenidas en otras disposiciones; la norma general en mención, antes referida, es el artículo 16 del estatuto sustantivo civil, por cuya virtud “no podrán derogarse por convenios particulares las leyes en cuya observancia están interesados el orden y las buenas costumbres ”.
Precepto legal éste en relación con el cual la Corte Suprema de Justicia ha sostenido lo siguiente: “Las leyes de orden público, según el concepto de Beudant, son las que tienden a asegurar la organización que posee una sociedad para su normal y correcto funcionamiento, y tienen como característica predominante que interesan más a la comunidad que a los hombres individualmente considerados y se inspiran más en el interés general que en el de los individuos.
"16. 16 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, Sala de Casación Civil, junio 27 de 1940. 19 APELACIÓN SENTENCIA - EJECUTIVO DISCOLMETS S.A.S. 860013103001 2024-00178-01 SENTENCIA No. 76 De acuerdo con las premisas expuestas, ha de sostenerse que la contratación de las entidades públicas se encuentra regida por disposiciones de orden público, incorporadas en el ordenamiento jurídico en interés de la colectividad.
Ello implica que los procedimientos de selección y contratación administrativa no constituyen simples formalidades, sino garantías esenciales de transparencia, igualdad y responsabilidad fiscal. En consecuencia, la omisión de dichos procedimientos configura la materialización de un objeto ilícito, pues no les es dado a los particulares alterar o desconocer las normas imperativas que protegen el interés general.
La jurisprudencia del Consejo de Estado ha reiterado que las normas de contratación estatal son de carácter imperativo y no pueden ser modificadas por la voluntad de las partes, dado que su finalidad es asegurar la correcta utilización de los recursos públicos y la prevalencia del principio de legalidad. Así, la inexistencia de un contrato válido que habilitara a Discolmets S.A.S. para el suministro de medicamentos en favor del Hospital José María Hernández impide reconocer eficacia jurídica a las facturas de venta emitidas como títulos de recaudo.
Dichos documentos carecen de causa legítima, pues fueron generados al margen de un procedimiento de selección y adjudicación regulado por la Ley. El suministro de medicamentos, realizado sin respeto por las normas de orden público en materia de contratación, acredita la existencia de un objeto ilícito. No es procedente, por tanto, pretender el cobro de los dineros derivados de tales entregas, dado que su procedencia no se fundó en la existencia de un contrato perfeccionado con la entidad pública ejecutora.
Se trata, en consecuencia, de hechos cumplidos, los cuales no son susceptibles de ser remunerados mediante el proceso ejecutivo, pues admitirlo equivaldría a legitimar una actuación contraria al ordenamiento jurídico y a los principios de transparencia y responsabilidad fiscal. En virtud de lo anterior, se impone la revocatoria de la sentencia de primera instancia, al encontrarse acreditada la excepción propuesta por la parte pasiva, denominada “Indebida escogencia de la acción”.
La decisión se justifica en la constatación de que las facturas carecen de causa jurídica válida y que el suministro de medicamentos, realizado sin contrato, constituye un objeto ilícito que impide su exigibilidad en sede ejecutiva. Esto, sin perjuicio de que la parte ejecutante pueda acudir a la acción In Rem Verso. VI. COSTAS 20 APELACIÓN SENTENCIA - EJECUTIVO DISCOLMETS S.A.S. 860013103001 2024-00178-01 SENTENCIA No. 76 Conforme con lo dispuesto en el numeral 4 de artículo 365 del CGP se condenará en costas en ambas instancias a la parte ejecutante, por cuanto se revocará íntegramente la decisión de primera instancia, y el Magistrado Ponente fija como agencias en Derecho el monto equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente.
VII. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE MOCOA - PUTUMAYO, SALA ÚNICA DE DECISIÓN, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 29 de mayo de 2025 por el Juzgado Civil del Circuito de Mocoa – Putumayo., para en su lugar, SEGUNDO: DECLARAR probada la excepción de “Indebida escogencia de la acción”, formulada por E.S.E. Hospital José María Hernández de Mocoa. En consecuencia, TERCERO: DENEGAR las pretensiones de la acción ejecutiva.
CUARTO: CONDENAR en costas en ambas instancias a la parte ejecutante, por cuanto se revocará íntegramente la decisión de primera instancia, y el Magistrado Ponente fija como agencias en Derecho el monto equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente.
QUINTO: Dispóngase la notificación por estado electrónico de esta providencia conforme el artículo 9 de la Ley 2213 de 2022. Y como mejor práctica, sin que haga parte de la notificación remítase copia de esta providencia en formato PDF a los correos electrónicos de las partes y sus apoderados, siempre que obren en el expediente.
SEXTO: DEVOLVER el expediente al Despacho de origen, una vez en firme ésta providencia, por conducto de la Secretaría de esta Corporación. 21 APELACIÓN SENTENCIA - EJECUTIVO DISCOLMETS S.A.S. 860013103001 2024-00178-01 SENTENCIA No. 76
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ORLANDO ZAMBRANO MARTÍNEZ Magistrado HERMES LIBARDO ROSERO MUÑOZ GERMÁN ARTURO GÓMEZ GARCÍA Magistrado Magistrado 22