RAD. 68001.31.05.001.2021.00340.02 PI 2025-790 Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga Sala Sexta de Decisión Laboral Bucaramanga, ocho (08) de abril de dos mil veintiséis (2026) 1o. ASUNTO Se deciden los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia del 1 de julio de 2025, proferida por el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Bucaramanga Santander, dentro del proceso ordinario laboral con radicado 68001.31.05.001.2021.00340.02, promovido por Ángel Leonel Monroy Sánchez contra G.M.P Ingenieros S.A.S., la Nación – Ministerio de Educación Nacional, Municipio de Floridablanca y contra Nuevo Horizonte S.A.S. y Germán Mora Insuasti, quienes conforman la Unión Temporal MEN 2016.
Además, con fundamento en el artículo 69 del CPTSS, se surte el grado jurisdiccional de consulta en favor de la Nación – Ministerio de Educación Nacional-, en los aspectos adversos que no hayan sido apelados. 2o.
ANTECEDENTES REFORMA DEMANDA1: Depreca el demandante se declare que sostuvo un contrato de trabajo por obra o labor determinada con G.M.P. Ingenieros S.A.S. entre el 3 de septiembre de 2019 y el 31 de mayo de 2021. 1 Archivo 020 cuaderno 01. RAD. 68001.31.05.001.2021.00340.02 PI 2025-790 En consecuencia, pidió se condene a dicha sociedad y, de manera solidaria, a Germán Mora Insuasti y a Nuevo Horizonte S.A.S., quienes conforman la Unión Temporal MEN 2016, al Municipio de Floridablanca y a la Nación - Ministerio de Educación Nacional-, al pago de los salarios causados entre el 1 de abril y el 31 de mayo de 2021, prestaciones sociales y las vacaciones, así como las indemnizaciones previstas en el artículo 65 del Código Sustantivo del Trabajo y en el numeral 3.º del artículo 99 de la Ley 50 de 1990.
Así mismo, solicitó la indexación de las condenas y que se profiera fallo ultra y extra petita. Adujo 1) Que el 25 de mayo de 2016, el Ministerio de Educación Nacional expidió la Resolución 1028 de 2016, “Por la cual se establecen las reglas de financiación, cofinanciación y ejecución de las obras de infraestructura educativa en el marco del Plan Nacional de Infraestructura Educativa”. 2) Que el Ministerio creó, a través de un patrimonio autónomo el Fondo de Financiamiento de la infraestructura educativa FFIE, administrado mediante contrato fiduciario por el Consorcio FFIE Alianza BBVA y representado legalmente por Alianza Fiduciaria S.A. 3) Que el Municipio de Floridablanca realizó aportes dinerarios para la ejecución de obras de infraestructura educativa en el marco del Plan Nacional de Infraestructura Educativa, conforme al Convenio Interadministrativo 1461 de 2015 suscrito con el Ministerio de Educación Nacional, para varias de sus instituciones educativas del municipio, entre ellas la Institución Educativa Gabriel García Márquez. 4) Que el 12 de julio de 2016, Alianza Fiduciaria S.A., en su condición de representante Legal del Consorcio FFIE Alianza BBVA, actuando como administrador del FFIE, celebró con la Unión Temporal MEN 2016 el Contrato Marco de Obra No. 1380-37-2016, RAD. 68001.31.05.001.2021.00340.02 PI 2025-790 cuyo objeto consistió en la elaboración de diseños y estudios técnicos, así como la ejecución de obras de infraestructura educativa en desarrollo del Plan Nacional de Infraestructura Educativa. 5) Que la Unión Temporal MEN 2016 fue conformada por Germán Mora Insuasti y Nuevo Horizonte S.A.S. 6) Que en diciembre de 2018, mediante convenio, G.M.P. Ingenieros S.A.S. asumió, en calidad de cesionario, la continuidad de los trabajos derivados del Contrato Marco de Obra No. 1380-37-2016, que venía ejecutando la Unión Temporal MEN 2016, para su contratante de obra Alianza Fiduciaria S.A. 7) Que la Unión Temporal MEN 2016 no fue autorizada por su contratante para la cesión contractual en favor de G.M.P. Ingenieros S.A.S. 8) Que el 3 de septiembre de 2019, suscribió con G.M.P. Ingenieros S.A.S. un contrato de trabajo por duración de obra, en desarrollo del Contrato de Obra No. 1380-37-2016. 9) Que desempeñó el cargo de ingeniero de diseño en el proyecto de la Institución Educativa Gabriel García Márquez del Municipio de Floridablanca, ejecutando obras de adecuación locativa y construcción. 10) Que el salario se promedió devengado ascendía a $ 2.000.000. 11) Que no le fueron pagados los salarios correspondientes al período comprendido entre el 1.º de abril y el 31 de mayo de 2021, ni las prestaciones sociales ni las vacaciones causadas durante toda la relación laboral. 12) Que las encartadas desarrollan objetos sociales conexos, vinculados a actividades de construcción e infraestructura.
CONTESTACION(ES) El Ministerio de Educación Nacional2, se resistió. Admitió la expedición de las Resoluciones Nos. 10281 de 2016 y 10281 de 2016, mediante las cuales se establecieron las reglas de financiación, cofinanciación y ejecución de las obras de 2 Archivos 38 y 41 Ibidem. RAD. 68001.31.05.001.2021.00340.02 PI 2025-790 infraestructura educativa en el marco del Plan Nacional de Infraestructura Educativa, así como que la Ley 1753 de 2015 creó el Fondo de Financiamiento de la Infraestructura Educativa (FFIE).
Igualmente, reconoció el aporte económico efectuado por el Municipio de Floridablanca para la ejecución de las obras de infraestructura educativa, conforme al Convenio Interadministrativo No. 161 de 2015 suscrito con dicho ente territorial, entre ellas, las correspondientes a la Institución Educativa Gabriel García Márquez. Sin embargó, negó de manera sistemática cualquier responsabilidad laboral, aclarando que no presta directamente el servicio educativo, el cual se ejecuta a través de entidades públicas y/o privadas, y que la relación invocada por el demandante es directa y exclusiva con G.M.P. Ingenieros S.A.S. Explicó que el modelo de contratación del Patrimonio Autónomo FFIE con el contratista G.M.P. Ingenieros S.A.S. (antes Unión Temporal MEN 2016) se estructuró bajo la modalidad de “contratación a todo costo y a precio global fijo”, cuyo objeto general “es la realización de diseños, estudios técnicos así como la ejecución de las obras mediante los cuales se desarrollen los proyectos de infraestructura educativa requeridos por el PA FFIE, en desarrollo del PNIE, cada uno de estos proyectos se adelantará bajo la modalidad precio global fijo, de acuerdo con las especificaciones técnicas contenidas en el presente documento, en la propuesta presentada por el CONTRATISTA, en los TCC y sus Adendas y en los anexos del presente Contrato”.
A partir de ello, sostuvo que dicho modelo excluye, en principio, predicar solidaridad entre el contratante y el contratista, por cuanto este último actuaba como verdadero empleador, con plena autonomía técnica, administrativa y financiera. Agregó que, aun en el evento, que calificó de erróneo, de pretender endilgarle responsabilidad o al FFIE, estos se encontrarían en imposibilidad de cumplir las obligaciones propias de un empleador claramente RAD. 68001.31.05.001.2021.00340.02 PI 2025-790 identificado, con el cual no tiene vínculo legítimo (jurídico o contractual), dado que el demandante no es contratista ni dependiente suyo.
Como mecanismos de defensa propuso las excepciones de “falta de legitimación en la causa por pasiva del ministerio de educación nacional, inexistencia de la solidaridad del ministerio de educación nacional, cobro de lo no debido, falta de título y causa, temeridad y mala fe del demandante, prescripción, buena fe y la genérica”. G.M.P. Ingenieros S.A.S.3 no controvirtió la existencia de la relación laboral con Ángel Leonel Monroy Sánchez, ni de la deuda por acreencias laborales.
Sin embargo, manifestó que la empresa atraviesa una grave situación económica desde el 2020, razón por la cual solicitó el trámite de negociación de emergencia de un acuerdo de reorganización empresarial, regulado inicialmente por el Decreto 560 de 2020 y posteriormente por la Ley 1116 de 2006, trámite que fue admitido en octubre de 2022 y que actualmente se encuentra en curso.
Aseguró que el “pago inoportuno o el no pago de las acreencias laborales” causadas por Monroy Sánchez, no obedeció a una conducta represiva ni de mala fe, sino a “la penosa y angustiante situación económica por la que atraviesa la empresa, y que motivó la entrada al trámite de restructuración que convalida el Decreto 560 de 2020 y posteriormente al de la Ley 1116 del año 2006”.
Como excepciones de mérito propuso las que denominó “existencia de un proceso de reorganización (ley 1116 de 2006) y buena fe del empleador, terminación del contrato por una causal objetiva y la genérica”. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado no contestó. ACTUACIONES RELEVANTES: Mediante auto proferido en audiencia del 1 de julio de 20254, la primera instancia aceptó el 3 Archivo 037 cuaderno 01. 4 Archivo 54 cuaderno 01.
RAD. 68001.31.05.001.2021.00340.02 PI 2025-790 desistimiento de las pretensiones formuladas en la demanda respecto del Municipio de Bucaramanga, así como frente a Germán Mora Insuasti y Nuevo Horizonte S.A.S., quienes integran la Unión Temporal MEN 2016. SENTENCIA. El Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Bucaramanga Santander, 1 de julio de 20255, declaró que entre Ángel Leonel Monroy Sánchez y G.M.P. Ingenieros S.A.S., existió un contrato de trabajo por obra o labor contratada, entre el 3 de septiembre de 2019 y el 31 de mayo de 2021.
Luego de desestimar la excepción de prescripción, condenó a G.M.P. Ingenieros S.A.S. al pago de: $3.400.000 por concepto de salarios; $2.257.222 por cesantías; $261.334 por intereses a las cesantías; $708.333 por prima de servicios; $1.086.111 por vacaciones; $26.406.356 por sanción por no consignación de cesantías en fondo; indemnización moratoria equivalente a $56.666 diarios, desde el 1 de junio de 2021 hasta el 30 de mayo de 2023 (24 meses), para un total de $40.799.520.
A partir del mes 25 (esto es, desde el 1 de junio de 2023), el pago de intereses moratorios a la tasa máxima legal. Y estimó solidariamente responsable al Ministerio de Educación Nacional respecto de los anteriores gravámenes. Finalmente, impuso condena en costas tanto a G.M.P. Ingenieros S.A.S. y al Ministerio de Educación Nacional. Dijo que, al haber sido aceptada por las partes, la existencia del contrato de trabajo se encontraba por fuera del debate procesal, no así la determinación del salario.
En tal sentido, ante la discrepancia sobre 5 Ibidem. RAD. 68001.31.05.001.2021.00340.02 PI 2025-790 su cuantía, lo fijó en $1.700.000; valor aceptado por G.M.P. Ingenieros S.A.S. al contestar la demanda. De igual forma, resaltó que la empleadora reconoció el incumplimiento en el pago de las acreencias laborales, excusándolo exclusivamente en la situación económica adversa que atravesaba y que la condujo al inicio de un proceso de reorganización empresarial.
En consecuencia, ordenó el pago de los salarios correspondientes a abril y mayo de 2021, así como de las prestaciones sociales y vacaciones causadas entre el 3 de septiembre de 2019 y el 31 de mayo de 2021, previo análisis del fenómeno de la prescripción. Enunció el contenido de los artículos 65 del C.S.T. y del numeral 3.º del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, y enfatizó que la jurisprudencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, entre otras en la sentencia SL588 de 2024, ha precisado que la inaplicación de dichas indemnizaciones no depende de la simple afirmación de actuar de buena fe, sino del análisis integral de los elementos probatorios que permitan establecer de manera objetiva la existencia de tal conducta.
Señaló, además, que el mismo órgano de cierre ha establecido como subregla jurisprudencial que, cuando una empresa se encuentra en proceso de reorganización o liquidación, y adicionalmente se discute la naturaleza de la relación laboral o los hechos generadores de la obligación, el juez debe examinar de manera específica el momento temporal de ingreso a la etapa concursal.
Con fundamento en ello, y atendiendo la estrategia de defensa de la empleadora, concluyó que no se acreditó circunstancia alguna que permitiera morigerar la aplicación de las sanciones, por cuanto no se allegó medio probatorio idóneo que demostrara cuál fue la situación RAD. 68001.31.05.001.2021.00340.02 PI 2025-790 concreta que imposibilitó el pago de las obligaciones laborales durante la vigencia del vínculo y al momento de su terminación. En ese sentido, precisó que la demanda fue presentada el 13 de agosto de 2021 y que G.M.P. Ingenieros S.A.S. fue admitida en proceso de reorganización empresarial el 21 de octubre de 2022, esto es, con posterioridad a la finalización del vínculo laboral, circunstancia que impedía su exoneración. Agregó que, si bien los problemas económicos empresariales no se generan de manera súbita, ello no habilita trasladar sus efectos al trabajador, máxime cuando el proceso concursal se inició más de un año después de la terminación de la relación laboral.
Finalmente, recordó el contenido del artículo 28 del C.S.T., conforme al cual los trabajadores participan de las utilidades, mas no de los riesgos ni de las pérdidas del empleador, razón por la cual impuso la condena por ambas indemnizaciones. En cuanto a la solidaridad, indicó que se encuentra definida en el artículo 34 del C.S.T. y, con fundamento en la sentencia SL1453 de 2023 de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, precisó que: “el beneficiario de la obra, si bien no es el empleador de los trabajadores contratistas independientes, puede llegar a responder solidariamente de las acreencias laborales de los trabajadores si la obra para la cual se contrató al contratista es similar a las actividades que ordinariamente ejecuta el beneficiario de la obra”.
En desarrollo de dicho criterio, examinó el Contrato No. 1380 de 2015, suscrito entre el Ministerio de Educación Nacional y el Consorcio FFIE Alianza BBVA, encontrando que su objeto consistió en “administrar y pagar las obligaciones derivadas de la ejecución del Plan Nacional de Infraestructura Educativa”, para cuya ejecución se constituyó RAD. 68001.31.05.001.2021.00340.02 PI 2025-790 el Patrimonio Autónomo Fondo de Financiamiento de la Infraestructura Educativa.
Asimismo, refirió que el Consorcio FFIE Alianza BBVA, en su condición de vocero y administrador del citado patrimonio autónomo, celebró el Contrato de Obra No. 1380-372016 con la Unión Temporal MEN 2016, cuyo objeto consistió en la ejecución de obras mediante las cuales se desarrollan los proyectos de infraestructura educativa. A partir de ello, al establecer que el demandante se vinculó a través de G.M.P. Ingenieros S.A.S. para ejecutar labores propias del Contrato de Obra No. 1380-37-2016, concluyó que existía un vínculo jurídico funcional entre la empleadora y el Consorcio FFIE Alianza BBVA, y, por derivación, con el Ministerio de Educación Nacional, en cuanto entidad creadora del fondo y beneficiaria final del proyecto.
Indicó, además, que las funciones del Ministerio se encuentran previstas en el artículo 148 de la Ley 115 de 1994, el artículo 5 de la Ley 715 de 2001 y el artículo 2 del Decreto 5012 de 2009, entre ellas la de impulsar, coordinar y financiar programas nacionales de mejoramiento educativo, así como coordinar la ejecución de los planes de desarrollo educativo en los departamentos, funciones que se ejecutan a través del Consorcio FFIE Alianza BBVA.
En tal virtud, concluyó que existía una relación jurídica sustancial que permitía afirmar que el Ministerio de Educación Nacional se benefició directamente de las labores desplegadas por el demandante, fundamento sobre el cual estructuró la declaratoria de responsabilidad solidaria y la consecuente condena impuesta. APELACIÓN(ES): G.M.P. Ingenieros S.A.S. interpuso recurso de apelación contra los numerales quinto y sexto de la sentencia, relativos RAD. 68001.31.05.001.2021.00340.02 PI 2025-790 a la sanción moratoria por el no pago de cesantías y a la indemnización moratoria por el no pago de salarios y prestaciones sociales, buscando su revocatoria.
Afirmó que, a partir de los pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia se tiene que, la sanción moratoria por no pago de salarios y prestaciones al finalizar el contrato no opera automáticamente: exige un análisis previo de la conducta del empleador, en particular de su buena o mala fe, sustentado en la valoración probatoria y en las circunstancias específicas de la relación laboral.
Indicó que tiene la totalidad de sus cuentas embargadas, lo que impide la disposición o transferencia de recursos económicos, situación que no es reciente, sino que se presenta desde años anteriores. Añadió que los procesos de reorganización empresarial generan limitaciones desde la mera presentación de la solicitud, y que, si bien existe una fecha formal de inicio del trámite, los actos preparatorios y las gestiones previas son extensos, por lo que considerar únicamente la fecha de admisión resulta desproporcionado y perjudicial para la empresa.
En ese sentido, afirmó que el incumplimiento en los pagos no obedece a mala fe, sino a la grave situación económica que atraviesa desde el año 2020, como consecuencia de los perjuicios derivados de la pandemia, aunados a los incumplimientos de sus contratantes. Señaló, además, que enfrenta “más de 200 procesos ejecutivos, así como diversos procesos laborales”, lo cual evidencia la afectación estructural de su capacidad económica.
Manifestó que dichas circunstancias condujeron al inicio de dos procesos de reorganización empresarial, destacando que uno de ellos se encuentra cobijado por la Ley 1116 de 2006, cuyo artículo 17 prohíbe al administrador, a partir de la presentación de la solicitud de reorganización, efectuar cualquier tipo de pago sin la autorización previa del juez del concurso, Superintendencia de Sociedades, RAD. 68001.31.05.001.2021.00340.02 PI 2025-790 advirtiendo que la realización de pagos sin dicha autorización puede conllevar la liquidación de la empresa o el fracaso del proceso de reorganización, en contravía del interés superior de preservar la unidad productiva, el capital empresarial y el músculo financiero de la sociedad.
En ese orden, enfatizó que su conducta patronal no responde a mala fe, por lo cual la sanción moratoria no puede aplicarse de manera automática, en concordancia con los criterios fijados por la jurisprudencia constitucional, particularmente en la sentencia C-079 de 1999, máxime cuando la situación económica de la empresa la mantiene materialmente imposibilitada para cumplir oportunamente con todas sus obligaciones.
Finalmente, indicó que todas las acreencias, incluidas las de naturaleza laboral y, específicamente, las del aquí demandante, fueron debidamente reportadas dentro de los procesos de reorganización, lo cual demuestra que no existió intención evasiva ni conducta dolosa por parte del empleador, sino una imposibilidad jurídica y material de pago derivada del régimen concursal aplicable.
Ministerio de Educación Nacional apeló la decisión con miras a su revocatoria, al cuestionar el fallo en cuanto declaró la solidaridad respecto de las condenas impuestas a GMP Ingenieros S.A.S. Indicó que existe una indebida valoración probatoria, toda vez que no se acreditó vínculo contractual entre el Ministerio de Educación Nacional y los contratistas demandados.
Precisó que el contrato suscrito con la empleadora demandada fue celebrado por el Consorcio FFIE, tercero con obligaciones contractuales y legales autónomas y distintas a las de su competencia. También señaló, que existe indebida interpretación y aplicación de la normativa, al asignar alcances RAD. 68001.31.05.001.2021.00340.02 PI 2025-790 jurídicos que no se encuentran previstos en la ley.
Indicó que la Ley 1753 de 2015 “Plan Nacional de Desarrollo 2014–2018” creó el FFIE como una cuenta especial del Ministerio de Educación Nacional, sin personería jurídica, cuyo objeto se circunscribe a la financiación de proyectos de construcción, mejoramiento, ampliación y dotación de la infraestructura educativa física, razón por la cual dicha cuenta es administrada por el Consorcio FFIE, entidad que suscribe los contratos como persona jurídica distinta al Ministerio.
Señaló que existen pronunciamientos reiterados de la Sala de Casación Laboral, en particular la sentencia SL3774 de 2021, en la que se reconoce que la actividad desarrollada por los contratistas no corresponde a una actividad ordinaria, propia o inherente a las funciones del ente ministerial ni del FFIE, dado que estos tienen a su cargo la “orientación de la política educativa nacional”, y no la ejecución directa de obras de infraestructura.
En consecuencia, sostuvo que no se configuran los presupuestos legales para declarar la solidaridad prevista en el artículo 34 del C.S.T. Destacó que la solidaridad debe analizarse desde la línea funcional de competencias, pues sus funciones se circunscriben a labores de planificación, asesoramiento, financiación, regulación, vigilancia y control del servicio educativo, mas no a la ejecución material de obras.
En tal sentido, sostuvo que las pretensiones deben ser asumidas exclusivamente por la empleadora, dado que ni el Ministerio ni el FFIE contrataron al demandante ni al contratista, no existe nexo causal, ni pueden ser considerados beneficiarios ni dueños de la obra, al insistir “que no se estructuran los presupuestos necesarios para declararla porque no es una actividad perteneciente al universo de funciones asignadas por ley”.
Finalmente, anotó que el contratista actuó con plena autonomía técnica, administrativa y financiera, asumiendo los riesgos de la actividad contractual, por lo que solicitó se declare probada la RAD. 68001.31.05.001.2021.00340.02 PI 2025-790 excepción de inexistencia de solidaridad, ante la ausencia de vínculo directo o indirecto con el demandante.
ALEGATOS: El Ministerio de Educación Nacional6 insiste en la revocatoria parcial de la sentencia apelada y que, en su lugar, se declare la inexistencia de solidaridad. Insistió en que no ostenta la condición de beneficiario ni dueño de la obra, y que, adicionalmente, el contratista encargado de la ejecución de la infraestructura educativa, G.M.P. Ingenieros S.A.S., actuó con plena autonomía asumiendo de manera directa los riesgos propios de la actividad, lo que excluye la configuración de los presupuestos legales para declarar la solidaridad prevista en el artículo 34 del C.S.T. Los restantes sujetos procesales dejaron vencer el término del traslado en silencio7. 3o.
CONSIDERACIONES Atendiendo los argumentos esbozados por los recurrentes en los recursos de alzada, y en todo caso, al grado jurisdiccional de consulta que se surte en favor del Ministerio de Educación Nacional, acorde con lo dispuesto en el artículo 69 del CPTSS, modificado por el 14 de la Ley 1149 de 2007, se dilucidará si es procedente la condena a título de indemnización moratoria del artículo 65 del C.S.T., y la prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 o en su lugar, corresponde absolver a G.M.P. Ingenieros S.A.S. de dicho gravamen.
A su vez, de mantenerse incólume alguna de las condenas impuestas a la empleadora encartada, deberá establecerse si hay lugar o no a la 6 Archivo 04 del cuaderno 02. 7 Archivo 05 del cuaderno 02. RAD. 68001.31.05.001.2021.00340.02 PI 2025-790 solidaridad impuesta al Ministerio de Educación Nacional, conforme lo predica el artículo 34 CST.
Se encuentra fuera de discusión, por no haber sido objeto de controversia de cara a la sentencia de primera instancia (i) que entre Ángel Leonel Monroy Sánchez y G.M.P. Ingenieros S.A.S. existió una relación laboral regida por un contrato de trabajo por obra o labor determinada entre el 3 de septiembre de 2019 y el 31 de mayo de 2021; (ii) que aquel prestó sus servicios como ingeniero de diseño en el proyecto constructivo de la Institución Educativa Gabriel García Márquez, en el municipio de Floridablanca;
(iii) que como remuneración percibió $1.700.000; y (iv) que la mentada sociedad incumplió el pago de los salarios comprendidos entre el 1 de abril y el31 de mayo de 2021, así como las prestaciones sociales y vacaciones causadas durante toda la vigencia de la relación laboral. Para resolver los cuestionamientos planteados, necesarias resultan las precisiones de orden legal y jurisprudencial que a continuación se explicitan.
De las indemnizaciones moratorias. Como se reseñó, sostiene G.M.P. Ingenieros S.A.S. que la omisión en el pago de salarios y prestaciones sociales tuvo justificación razonable, en tanto afirma que actuó de buena fe, al reconocer siempre los mínimos irrenunciables del trabajador, así como que experimentó una dificultad económica de tal magnitud que la obligó a someterse al proceso de reorganización empresarial previsto en la ley 1116 de 2006.
El artículo 99 de la Ley 50 de 1990 establece: “1ª. El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantía, por la anualidad o por RAD. 68001.31.05.001.2021.00340.02 PI 2025-790 la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación del contrato de trabajo … 3ª. El valor liquidado por concepto de cesantía se consignará antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta individual a nombre del trabajador en el fondo de cesantía que el mismo elija.
El empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada retardo”. Por su parte, el artículo 65 del C.S.T., precisa: “1. Si a la terminación del contrato, el empleador no paga al trabajador los salarios y prestaciones debidos, salvo los casos de retención autorizados por la ley o convenidos por las partes, debe pagar al asalariado, como indemnización, una suma igual al último salario diario por cada día de retardo”.
Ha enseñado la jurisprudencia del órgano cúspide de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, que las indemnizaciones enunciadas no son de aplicación automática, sino que, operan únicamente cuando el empleador no expone razones satisfactorias y justificativas de su proceder. Justificación que, para el caso, según la pasiva existió, en tanto afirma que actuó de buena fe, al reconocer siempre los mínimos irrenunciables del trabajador, así como que experimentó una dificultad económica de tal magnitud que la obligó a someterse al proceso de reorganización empresarial previsto en la ley 1116 de 2006.
Al aterrizar lo anterior a las situaciones fácticas presentadas en este asunto, conforme lo señaló la primera instancia no se encuentra que el actuar de G.M.P. Ingenieros S.A.S., hubiese estado revestido de manifestaciones propias del principio de buena fe. En efecto, nótese que la relación laboral del actor finalizó el 31 de mayo de 2021; época en la que, la reconocida ex empleadora aún no era sujeto de proceso RAD. 68001.31.05.001.2021.00340.02 PI 2025-790 de reorganización empresarial, ya que, la solicitud de admisión fue radicada por la pasiva en fecha posterior.
En tal contexto, la prueba documental enseña que, primigeniamente, G.M.P. Ingenieros S.A.S. elevó el 1 de septiembre de 20218 solicitud ante la Superintendencia de Sociedades para cogerse al trámite de negociación de emergencia, en los términos dispuestos en el Decreto legislativo 560 de 2020, reglamentado por el Decreto 842 de 2020; normas mediante los cuales se adoptaron medidas transitorias especiales en materia de procesos de insolvencia, en el marco del Estado de Emergencia, Social y Ecológica.
En efecto, mediante auto del 29 de octubre de 2021, la Superintendencia de Sociedades, dispuso el inicio del trámite de negociación de emergencia de un acuerdo de reorganización, solicitado por G.M.P. Ingenieros S.A.S. No obstante, el organismo de inspección, vigilancia y control, mediante Auto del 1 de marzo de 20229, declaró el fracaso de la negociación de emergencia del Acuerdo de Reorganización de G.M.P. Ingenieros S.A.S., y, además, advirtió que, a partir de la ejecutoria de dicha providencia, se levantaba la suspensión de los procesos ejecutivos, así como de los procesos de “de restitución de bienes del deudor por mora con los cuales desarrolle su actividad, de jurisdicción coactiva y de cobros, tanto judiciales como extrajudiciales”, en los términos previstos en la normativa de insolvencia vigente. 8 Folios 54 a 60 archivo 017. 9 Folios 16 a 19 archivo 037.
RAD. 68001.31.05.001.2021.00340.02 PI 2025-790 El 19 de agosto de 202210, G.M.P. Ingenieros S.A.S. solicitó su admisión en el proceso de organización empresarial al amparo de lo previsto en la Ley 1116 de 2006; petición que fue aceptada por la Superintendencia de Sociedades, según se desprende del Auto del 21 de octubre de 202211, mediante el cual dicho organismo admitió a G.M.P. Ingenieros S.A.S. al proceso de reorganización regulado por la Ley 1116 de 2006.
Dicha actuación consta registrada en el certificado de existencia y representación legal de la encartada, con fecha de generación el 6 de diciembre de 202512, en el que expresamente se consigna: “Por auto No. 2022-07-008254 de fecha 21 de octubre del 2022 de la Superintendencia de Sociedades, inscrito en esta cámara de comercio el 08 de noviembre de 2022 con el número 604 del libro XIX, SE ADMITE AL PROCESO DE REORGANIZACION A LA PERSONA JURIDICA G.M.P. INGENIEROS S.A.S.” Visto lo anterior, se concluye que existió conducta ausente de probidad endilgable a G.M.P. Ingenieros S.A.S., pues, aunque se benefició directamente de la fuerza física de trabajo del actor, se abstuvo de cancelarse el pago de la liquidación final de las acreencias laborales, poniendo en riesgo de suyo el mínimo vital que pende del acceso a dichos rubros.
Y nada atendible deviene la justificación que esboza, amparada en el régimen de reorganización empresarial invocado al estimarse insuficiente de cara a la desatención de la responsabilidad social del empleador que exige la Carta Política Colombiana. 10 Folios 20 a 33 archivo 037. 11 Ibidem. 12 Archivo 049. RAD. 68001.31.05.001.2021.00340.02 PI 2025-790 En este sentido, el parágrafo 3º de artículo 17 de la Ley 1116 de 2006 establece que “Desde la presentación de la solicitud de reorganización hasta la aceptación de la misma, el deudor únicamente podrá efectuar pagos de obligaciones propias del giro ordinario de sus negocios, tales como laborales, fiscales y proveedores”, lo que es una clara habilitación para el desembolso de las acreencias del demandante.
Nótese que la relación laboral del actor finalizó el 31 de mayo de 2021; época en la que, G.M.P. Ingenieros S.A.S. no ostentaba la calidad de sujeto sometido a procesa de reorganización empresarial, ni en los términos del Decreto Legislativo 560 de 2020, reglamentado por el Decreto 842 de 2020, ni conforme al régimen general previsto en la Ley 1116 de 2006.
La solicitud de admisión al primer trámite de reorganización fue radicada por la pasiva el 1 de septiembre de 2021; procedimiento que se extendió hasta el 1 de marzo de 2022. En otras palabras, 3 meses y 1 día después de finalizado el vínculo laboral. Por su parte, el segundo proceso de reorganización fue peticionado el 19 de agosto de 2022, esto es, 1 año, 2 meses y 19 días después de la terminación del contrato de trabajo.
Situación que, lejos de acreditar un actuar probo, demuestra la inequívoca intención de eludir el pago inmediato de los salarios y demás acreencias laborales del actor. Las que si bien, fueron liquidadas por G.M.P. Ingenieros S.A.S. en $2.523.33313, no fueron efectivamente canceladas, omitiéndose el desembolso de dicho valor. 13 Folio 6 archivo 016.
EscritoContestacionDemanda. RAD. 68001.31.05.001.2021.00340.02 PI 2025-790 En punto a la conducta asumida por la encartada a lo largo de la relación laboral, resulta pertinente traer a colación lo adoctrinado por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en la sentencia CSJ, SL, 16 de marzo de 2005, rad. 23987, en la que dijo: “La buena fe se ha dicho siempre que equivale a obrar con lealtad, con rectitud, de manera honesta, en contraposición con el obrar de mala fe; y se entiende que actúa de mala fe "quien pretende obtener ventajas o beneficios sin una suficiente dosis de probidad o pulcritud (…) Esa buena fe que la jurisprudencia ha encontrado en el artículo 65 del Código Sustantivo del Trabajo y que le ha servido, si se halla suficientemente probada, para exonerar al empleador del pago de la indemnización moratoria cuando se le encuentra judicialmente responsable de la falta de pago de salarios y prestaciones a la terminación del contrato, es la creencia razonable de no deber, pero no es una creencia cualquiera sino una debidamente fundada”.
Con todo, no es atendible la excusa de existencia de déficit financiero que asegura atravesó y que plantea para exonerarse de la sanción aludida. Porque ningún medio de convicción se allegó, a partir del cual pueda inferirse que la grave situación económica en que justifica el impago de acreencias laborales, verdaderamente se configuró. Mírese que no se aportaron por ejemplo copia de los extractos financieros, solicitudes de créditos bancarios o venta de bienes de propiedad de la sociedad, que lograran demostrar la imposibilidad de cancelar las acreencias adeudadas.
Tampoco reposa en el plenario medio de convicción que dé cuenta de las acciones desplegadas por la encartada para cumplir con la consignación del valor equivalente a la liquidación del contrato desde la data misma de fenecimiento del vínculo, ora dentro de un término considerable. RAD. 68001.31.05.001.2021.00340.02 PI 2025-790 En gracia de discusión, si llegare a tenerse por acreditada la situación financiera adversa de la empresa y el conocimiento pleno de dicha circunstancia por parte de los trabajadores, ello no constituye impedimento para el cumplimiento de las obligaciones laborales a su cargo.
La justificación invocada no se enmarca en el concepto de buena fe previsto por la jurisprudencia, pues esta exige del empleador una conducta diligente y honesta orientada al pago efectivo de los derechos laborales, lo que no se acreditó en el presente caso. En otras palabras, no se trata de que, el empleador alegue no poder pagar por razones económicas, sino que, demuestre haber adelantado acciones tendientes al cumplimiento de sus deberes que revelen un actuar probo, es decir, recto y leal.
Debe recordarse que la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia ha sostenido que el hecho de que una empresa experimente insolvencia económica no es una circunstancia que automáticamente la coloque en situación de buena fe, y como consecuencia, la releve de ser condenada a la indemnización moratoria (Ver sentencia SL2809 de 2019). Por el contrario, frente a situaciones de insolvencia o de iliquidez del empleador, por ejemplo, ha dicho que esas circunstancias, por sí solas, no lo exoneran de la indemnización moratoria, sino que, se debe analizar si se encuentran debidamente acreditadas las razones atendibles del incumplimiento para de esta manera, predicar buena fe (Léase la sentencia SL2448-2017).
Yerra así la pasiva al pretender utilizar en este juicio, su desidia actual frente a la obligación de índole constitucional y legal que le fue dada, para esquivar los efectos de la sanción moratoria prevista en el ordenamiento jurídico, cuya situación fáctica, como se explicó, se acomoda íntegramente a este caso. RAD. 68001.31.05.001.2021.00340.02 PI 2025-790 No se desconoce, eso sí, que las circunstancias de naturaleza económica afectan la existencia de los derechos laborales de los trabajadores, mas, no debe perderse de vista, que éstos no asumen los riesgos o pérdidas del empleador, tal como lo prevé el artículo 28 del CST.
Y además que, los créditos causados por conceptos de salarios, prestaciones e indemnizaciones son de primera clase y tienen privilegio excluyente sobre todos los demás, tal como lo señala el artículo 157 ibidem, subrogado por el artículo 36 de la Ley 50 de 1990. Menos debe perderse de vista que el empleador, como base del desarrollo, tiene una función social que implica obligaciones, entre las cuales ocupan lugar primordial las relativas al reconocimiento de los derechos mínimos a los empleados subordinados que le proporcionan la fuerza laboral (Constitución Política, artículo 333).
De otra parte, el entendimiento que hizo la empresa al primer inciso de dicho artículo, según el cual “A partir de la fecha de presentación de la solicitud, se prohíbe a los administradores […] efectuar compensaciones, pagos, arreglos, desistimientos, allanamientos, terminaciones unilaterales o de mutuo acuerdo de procesos en curso”, resulta erróneo y acredita su mala conducta, pues la norma es clara en reseñar que tal prohibición se refiere a procesos judiciales, no al pago de las deudas laborales debidas con sus trabajadores.
Bajo los anteriores parámetros se tiene que, acertó la primera instancia al imponer condena por concepto de la indemnización moratoria prevista en el artículo 65 del C.S.T. que se genera por el incumplimiento en el pago de salarios y prestaciones sociales en general y la del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, que se ocasiona por la no consignación del auxilio de cesantía de manera oportuna, hechos RAD. 68001.31.05.001.2021.00340.02 PI 2025-790 que no fueron objeto de debate en el devenir de primer grado y, por el contrario, fueron expresamente reconocidos por la parte demandada.
De la fecha límite de liquidación de la sanción del artículo 65 del CST. Resulta de acogida la crítica que efectúa la encartada en sede judicial respecto al límite temporal de aplicación de la aludida indemnización, porque reposa en el expediente prueba irrefutable de que, desde el 21 de octubre de 2022, la Superintendencia de Sociedades admitió el proceso de reorganización empresarial al que se acogió G.M.P. Ingenieros S.A.S., cuya consecuencia primigenia es la imposibilidad de manejo directo de los activos sin que medie aval de dicho organismo.
Luego, mal podrían extenderse los efectos de la sanción más allá de dicho espacio temporal, cuando es claro que la convocada tiene por ley restringida la facultad de disposición de rubros para perfeccionar pagos como los que persigue el actor. Conviene traer a colación lo dicho por el órgano de cierre de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral en la sentencia de radicación 40430 de 2016, al analizar un caso de contornos esencialmente idénticos al aquí debatido y ultimó: “Conforme a los precedentes anotados, se tiene que el examen de la buena fe del empleador ante el incumplimiento en el pago de los salarios y prestaciones que puede dar lugar a la indemnización moratoria del artículo 65 del CST se ha de hacer, por regla general, teniendo en cuenta las circunstancias presentadas al momento de la terminación del contrato, pues, según esta preceptiva, es el incumplimiento, en dicho momento, el que da lugar a la mencionada condena.
No obstante, conviene precisar que si existen mecanismos legales a los cuales puede acogerse RAD. 68001.31.05.001.2021.00340.02 PI 2025-790 la empresa demandada con posterioridad a la terminación del contrato, que puedan favorecerla para el pago de las deudas, dicha situación es un aspecto a tener en cuenta para efectos de establecer la buena fe en su proceder y poner límites a la condena por este concepto; pero, para ello, no basta con que se pruebe que se acogió a tal mecanismo, sino que es menester acreditar, por parte del empleador, que cumplió a cabalidad con las cargas establecidas en dicho proceso para probar su buena fe.
(…)” -Se destacaSe concluye entonces, que no desconoció la primera instancia el precedente jurisprudencial relativo a la imposición de las condenas a título de sanción moratoria, pues por el contrario como se vio, desatendió los argumentos de la accionada por considerarlos no justificativos del incumplimiento en el pago de las acreencias laborales.
En cambio, erró al liquidar la sanción moratoria al extender la condena hasta el día en que se verifique su pago, debiéndose corregir tal desacierto, se precisa que el salario base de liquidación no fue objeto de reproche. Artículo 65 del CST. Así, es evidente que un día del último salario causado por el actor ($1.700.000) asciende a $ 56.667, monto que debe ser reconocido por la encartada desde el 1 de junio de 2021 - día siguiente a la finalización del contrato - y hasta el 21 de octubre de 2022 – data de admisión de la solicitud de reorganización empresarial-.
En consecuencia, la sanción moratoria cubre 508 días de mora, lo que arroja un valor indemnizatorio de $ 28.786.836. RAD. 68001.31.05.001.2021.00340.02 PI 2025-790 Inicio Fin 1/06/2021 Total 21/10/2022 Días 508 Salario diario Indemnización moratoria artículo 65 del C.S.T. $ 56.667 $ 28.786.836,00 $ 28.786.836,00 Artículo 99 de la Ley 50 de 1990.
De cara a la sanción prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, ésta debe calcularse con base en el último salario mensual devengado por el actor, multiplicado por el número de días de mora dividido en treinta. Teniendo en cuenta que el contrato de trabajo tuvo vigencia entre el 3 de septiembre de 2019 y el 31 de mayo de 2021, la mora se configuró así: Sancion por no consignacion de Inicio Fin días salario cesantías artículo 99 de la Ley 50 de 1990 15/02/2020 14/02/2021 360 $ 1.700.000,00 $ 20.400.000,00 15/02/2021 31/05/2021 105 $ 1.700.000,00 $ 5.950.000,00 Total $ 26.350.000,00 En efecto, la sanción por no consignación de cesantías artículo 99 de la Ley 50 de 1990 da un total de $ 26.350.000, valor levemente inferior al reconocido por la primera instancia ($26.406.356) y, como este aspecto fue recurrido por G.M.P. Ingenieros S.A.S. se tendrá este resultado como el valor de la indemnización en estudio.
En tal sentido se modificarán los numerales 5 y 6 de la decisión de primer grado. RAD. 68001.31.05.001.2021.00340.02 PI 2025-790 De la solidaridad de que trata el artículo 34 del CST. Estatuye el artículo 34 del CST, que el beneficiario del trabajo o dueño de la obra realizada por contratista independiente será solidariamente responsable con éste por el valor de los salarios, prestaciones e indemnizaciones a que tengan derecho los trabajadores, salvo que se trate de labores extrañas a las actividades normales de la empresa o negocio del beneficiario.
Analizada la norma en cita y como en varias oportunidades se ha señalado, para que nazca a la vida jurídica la solidaridad allí establecida, esto es, entre contratista independiente y beneficiario de la obra o labor, es necesario que se acredite: 1) el vínculo existente entre aquellos, 2) la prestación del servicio del trabajador del contratista y por último 3) que las labores ejecutadas sean conexas a las ordinarias del beneficiario.
(Ver sentencia del 25 de agosto de 2021, radicación 82.593). En lo que tiene que ver con la expresión “labores extrañas a las actividades normales de su empresa o negocio”, contenida en la norma mencionada, el órgano del cierre de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, ha señalado como una de las pautas para establecer si se configura tal situación fáctica, el que “debe estarse frente a una función normalmente desarrollada por el beneficiario, directamente vinculada con la ordinaria explotación de su objeto económico, como desarrollo de su designio empresarial”, puesto que “no basta con que la actividad que desarrolla el contratista independiente se cubra una necesidad específica, propia del beneficiario de su trabajo o exista una simple relación indirecta o alguna semejanza, en tanto que, como es apenas natural, no es suficiente que aquélla haga parte de la vida empresarial del beneficiario”.
(Ver sentencia del 21 de septiembre de 2010, radicación 34.893). RAD. 68001.31.05.001.2021.00340.02 PI 2025-790 Así, (i) para declarar la responsabilidad solidaria del beneficiario del trabajo o dueño de la obra, frente a los salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones a que tengan derecho los trabajadores del contratista, deberá acreditarse que las actividades normales del referido beneficiario sean las ejecutadas por el contratista bajo la égida del convenio laboral que involucra al trabajador, y que (ii) no basta que estas funciones guarden relación indirecta con la vida empresarial del beneficiario, pues se requiere demostrar la habitualidad de las mismas.
Para resolver el cuestionamiento del censor, imperioso deviene en principio desentrañar el concepto del contratista independiente que menciona el referido artículo 34 del CST, para luego verificar si el Ministerio de Educación Nacional, encaja cabalmente en tal descripción. El aludido canon define a los contratistas independientes como aquellos sujetos de personalidad natural o jurídica “que contraten la ejecución de una o varias obras o la prestación de servicios en beneficios de terceros, por un precio determinado, asumiendo todos los riesgos, para realizarlos con sus propios medios y con libertad y autonomía técnica y directiva”.
Concepto que ha sido ratificado por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, verbigracia, cuando en la sentencia SL4479 de 2020 referenció que “el contratista debe tener «estructura propia y un aparato productivo especializado» (CSJ SL467-2019), es decir, tratarse de un verdadero empresario, con capacidad directiva, técnica y dueño de los medios de producción, y con empleados bajo su subordinación.” Precisando a su vez que para que resulte válida la externalización contractual por intermedio de dicho tercero, “la norma exige que la empresa proveedora ejecute el trabajo con sus propios medios de producción, capital, personal y asumiendo sus propios riesgos”.
RAD. 68001.31.05.001.2021.00340.02 PI 2025-790 Características que es dable radicar en cabeza de la cartera ministerial encartada, en la medida en que, a través del Fondo Fondo de Financiamiento de la Infraestructura y su administrador, asumió un rol de direccionamiento y ejecución de los diferentes proyectos de infraestructura educativa, como pasa a explicarse: La Ley 1753 de 2015, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014–2018 ‘Todos por un nuevo país’”, creó en su artículo 59 el Fondo de Financiamiento de la Infraestructura Educativa (FFIE), disposición posteriormente modificada por el artículo 184 de la Ley 1955 de 2019, definiéndolo en los siguientes términos: “El Fondo de Financiamiento de la Infraestructura es una cuenta especial del Ministerio de Educación Nacional sin personería jurídica, cuyo objeto es la viabilización y financiación de proyectos para la construcción, mejoramiento, adecuación, ampliaciones y dotación de infraestructura educativa física y digital de carácter público en educación inicial, preescolar, educación básica y media, en zonas urbanas y rurales, incluyendo residencias escolares en zonas rurales dispersas, así como los contratos de interventoría asociados a tales proyectos.
Con cargo a los recursos administrados por el Fondo de Financiamiento de la Infraestructura Educativa, se asumirán los costos en que se incurra para el manejo y control de los recursos y los gastos de operación del fondo. El Fondo de Financiamiento de la Infraestructura Educativa será administrado por una junta cuya estructura y funcionamiento serán definidos por el Gobierno nacional.
Los recursos del Fondo de Financiamiento de la Infraestructura Educativa para educación inicial, preescolar, básica y media provendrán de las siguientes fuentes: RAD. 68001.31.05.001.2021.00340.02 PI 2025-790 a. Los provenientes del recaudo establecido en el artículo 11 de la Ley 21 de 1982, destinados al Ministerio de Educación Nacional. b. Las partidas que se le asignen en el Presupuesto Nacional y estén contenidas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo y el Marco de Gastos de Mediano Plazo. c. Los rendimientos financieros derivados de la inversión de sus recursos.
Así mismo, los proyectos de infraestructura educativa que se desarrollen a través del Fondo podrán contar con recursos provenientes de: d. El Sistema General de Regalías destinados a proyectos específicos de infraestructura educativa, para los casos en que el OCAD designe al Ministerio de Educación Nacional como ejecutor de los mismos. e. Los recursos de cooperación internacional o cooperación de privados que este gestione o se gestionen a su favor. f. Aportes de los departamentos, distritos y municipios y de esquemas asociativos territoriales: regiones administrativas y de planificación, las regiones de planeación y gestión, las asociaciones de departamentos, las áreas metropolitanas, las asociaciones de distritos especiales, las provincias administrativas y de planificación, las asociaciones de municipio y la Región administrativa de Planificación Especial - RAPE. g. Participación del sector privado mediante proyectos de Asociaciones PúblicoPrivadas. h. Obras por impuestos.
En caso de que un proyecto priorizado por la Junta Administradora involucre cualquiera de los recursos de que tratan los literales d), e), f), g) y h) del presente artículo, con cargo al Fondo de Financiamiento de la Infraestructura Educativa se RAD. 68001.31.05.001.2021.00340.02 PI 2025-790 podrán constituir patrimonios autónomos que se regirán por normas de derecho privado en donde podrán confluir todas las fuentes de recursos con las que cuenten los proyectos.
Dichos Patrimonios Autónomos, podrán celebrar operaciones de crédito interno o externo a su nombre, para lo cual la Nación podrá otorgar los avales o garantías correspondientes.
PARÁGRAFO 1. Todo proyecto sufragado por el Fondo de Financiamiento de la Infraestructura Educativa deberá contemplar obligatoriamente los ajustes razonables para acceso a la población con discapacidad de que trata la Ley Estatutaria 1618 de 2013 o la que la modifique o sustituya.
PARÁGRAFO 2. El Ministerio de Educación Nacional diseñará mecanismos para fortalecer la gestión y gobernanza del Fondo, incluyendo la participación de representantes de entidades territoriales en la Junta Directiva; mejorar la coordinación y articulación con los territorios; definir criterios de priorización para la estructuración y ejecución de proyectos, con énfasis en iniciativas de zonas rurales dispersas y propender por un sistema adecuado de rendición de cuentas.
PARÁGRAFO 3. El Fondo levantará la información y elaborará el diagnóstico de la infraestructura educativa a nivel nacional.
PARÁGRAFO 4. El régimen de contratación del Fondo de Financiamiento de Infraestructura Educativa estará orientado por los principios que rigen la contratación pública y las normas dirigidas a prevenir, investigar y sancionar actos de corrupción. La selección de sus contratistas estará precedida de procesos competitivos, regidos por los estándares y lineamientos que establezca Colombia Compra Eficiente, los cuales deberán incorporar condiciones tipo, así como elementos para evitar la concentración de proveedores y para promover la participación de contratistas locales.
Los procesos de contratación deberán tener especial acompañamiento de los órganos de control.” RAD. 68001.31.05.001.2021.00340.02 PI 2025-790 En desarrollo de su objeto legal y, específicamente, de lo previsto en el inciso tercero del artículo 59 de la norma referida, el Ministerio de Educación Nacional y el Consorcio FFIE Alianza BBVA celebraron el Contrato No. 1380 de 201514, cuyo objeto fue: “Administrar y pagar las obligaciones que se deriven de la ejecución del Plan Nacional de Infraestructura Educativa, a través del patrimonio autónomo constituido con los recursos transferidos del Fondo de Infraestructura Educativa Preescolar, Básica y Media, creado por el artículo 59 de la Ley 1753 del 9 de junio de 2015”.
En virtud de dicho negocio jurídico, se constituyó el Patrimonio Autónomo denominado Fondo de Infraestructura Educativa FFIE, como vehículo fiduciario para la administración de los recursos y la ejecución de los proyectos de infraestructura educativa. Con fundamento en lo anterior, el Consorcio FFIE Alianza BBVA, en su calidad de vocero y administrador del Patrimonio Autónomo del Fondo de Infraestructura Educativa, y la Unión Temporal MEN 2016, celebraron el Contrato Marco de Obra No. 1380-37-201615, cuyo objeto consistió en: “(…) la elaboración de los diseños y estudios técnicos, así como la ejecución de las obras mediante las cuales se desarrollen los proyectos de infraestructura educativa requeridos por el PA FFIE, en desarrollo del Plan Nacional de Infraestructura Educativa (PNIE) (…)”.
En desarrollo de dicho contrato marco, los contratantes suscribieron el Acuerdo de obra No. 406002 del 27 de diciembre de 2016 16, cuyo alcance comprendió el desarrollo y ejecución de “las fases de i) preconstrucción, ii) construcción y iii) post-contrucción de la institución Educativa Instituto Gabreil García Márquez sede B Instituto Caracolí, ubicada en el Municipio de Floridablanca”.
Este contrato fue objeto de cesión por parte 14 Folios 101 a 128 archivo 038. 15 Folios 21 a 43 archivo 017. 16 Folios 62 a 82 archivo 017. RAD. 68001.31.05.001.2021.00340.02 PI 2025-790 de la Unión Temporal MEN 2016 a favor de G.M.P. Ingenieros S.A.S., el 14 de diciembre de 201817, cesión que fue expresamente autorizada por el PA FFIE mediante Acta de Comité Fiduciario, sesión No. 182 del 19 de diciembre de 201818, sin que dicha actuación haya sido controvertida por las partes dentro del trámite procesal.
Ahora vista la minuta contractual suscrita entre G.M.P. Ingenieros S.A.S. y el demandante19, se advierte que la modalidad del vínculo correspondió a un contrato de trabajo a término de duración determinada por obra o labor específica, circunscrito a una actividad concreta a ejecutarse “dentro del desarrollo del Contrato Marco de Obra No. 1380-37-2016, suscrito entre el Consorcio FFIE Alianza BBVA, actuando única y exclusivamente como vocero y administrador del patrimonio autónomo del Fondo de Infraestructura Educativa FFIE (el cliente), y la Unión Temporal MEN 2016, contrato cedido a G.M.P. Ingenieros S.A.S.”.
Así mismo, del contenido del contrato se desprende que el cargo desempeñado por el trabajador fue el de “ingeniero de diseños”, asignado específicamente a la Institución Educativa “Gabriel García Márquez, sede B Instituto Caracolí, ubicada en el municipio de Floridablanca, departamento de Santander.” Al tenor de lo expuesto, refulge claro que, contrario a lo que sostiene la cartera ministerial recurrente, sí existía un vínculo jurídico entre la empleadora G.M.P. Ingenieros S.A.S. y el Consorcio FFIE Alianza BBVA, en su calidad de vocero y administrador del Patrimonio Autónomo del Fondo de Infraestructura Educativa (PA FFIE), y de contera con el Ministerio de Educación Nacional, quien, se repite, fue la que contrató al consorcio antes mencionado para la administración del PA FIE. 17 Folios 12 a 18 archivo 020. 18 Folio 87 archivo 017. 19 Folios 15 a 20 archivo 017.
RAD. 68001.31.05.001.2021.00340.02 PI 2025-790 Por lo discurrido, se encuentra plenamente acreditada la existencia de un contratista independiente G.M.P. Ingenieros S.A.S., la presencia de beneficiarios de las obras Consorcio FFIE Alianza BBVA y el Ministerio de Educación Nacional, así como la prestación personal del servicio del demandante en el marco del entramado contractual que vinculó a los entes mencionados.
Debe precisarse que, conforme a la literalidad del artículo 59 de la Ley 1753 de 2015, modificado por el artículo 184 de la Ley 1955 de 2019, no constituía una obligación jurídica para el Ministerio de Educación Nacional la constitución de patrimonios autónomos ni la celebración de contratos fiduciarios para la protección y administración de los recursos, sino una facultad normativa expresamente habilitada por el legislador.
Sin embargo, una vez ejercida dicha opción, mediante la constitución del patrimonio autónomo y la suscripción del esquema fiduciario correspondiente, el ente ministerial no podía jurídicamente sustraerse de las consecuencias propias de ese modelo de gestión, ni pretender desligarse de la estructura contractual así configurada, como lo intenta en la censura.
Este entendimiento se ve reforzado por lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 2.3.9.1.3 del Decreto 1433 de 2020, cuyo tenor literal establece “ Los recursos del Fondo pueden ser manejados de manera directa por la entidad que lo tiene a su cargo, entiéndase Ministerio de Educación Nacional, en cuyo caso los contratos que se suscriban serán seleccionados por el ente estatal conforme a las normas que rigen la contratación pública; o a través de la suscripción de contratos de fiducia mercantil que generen la constitución de Patrimonios Autónomos”.
RAD. 68001.31.05.001.2021.00340.02 PI 2025-790 Aunado a lo anterior, cabe agregar que la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia ha sostenido de manera reiterada que la dueña de la obra se beneficia necesariamente de su ejecución por su sola condición de tal, sin que el hecho de que esta sea desarrollada por un contratista independiente.
En esa línea jurisprudencial, la Sala de Casación Laboral, en la providencia SL1899-2024, al pronunciarse sobre la solidaridad derivada del contrato con contratista independiente, explicó: “La solidaridad en el régimen laboral se refiere a la especial responsabilidad que puede existir entre el contratante de un servicio o de una obra determinada, respecto de las acreencias laborales que su contratista adeude a su propio personal.
Es requisito de esta figura que exista un vínculo donde este último asume con autonomía técnica, administrativa y financiera el desarrollo del encargo, mediante sus propios recursos y empleados, bajo su cuenta y riesgo. Así lo establece la norma en cita: (…) Teniendo en cuenta lo anterior, supone la existencia de un encargo al contratista, esto es, el desarrollo de un servicio o la realización de una obra y, además, que las actividades entre el contratante o dueño de la obra y la contratista sean afines, similares, conexas o complementarias.
Así lo dijo la Corte en la providencia CSJ SL37742021: Recuérdese que en los términos del artículo 34 del CST, son dos los requisitos para que proceda la solidaridad del contratante frente a su contratista, a saber: ser beneficiario de la obra o del servicio contratado y, que las actividades ejecutadas por la contratista a favor de la contratante no se traten de labores extrañas a las actividades normales de esta última (CSJ SL3718-2020) RAD. 68001.31.05.001.2021.00340.02 PI 2025-790 Al respecto, la Sala ha reiterado que las actividades contratadas deben ser afines con las labores propias y ordinarias de la parte contratante; y que no cualquier actividad desarrollada por el contratista o el trabajador puede generar el pago solidario de las obligaciones laborales.
También se ha dispuesto que tiene como objetivo esencial garantizar la protección de los trabajadores en lo atinente al reconocimiento y pago efectivo de las acreencias laborales a su cargo, producto de la contratación que efectúe el beneficiario o dueño de la obra con un contratista para la realización o prestación de una obra o servicio determinado.” (Negrillas y subrayas fuera del texto)”.
Ahora bien, en lo que respecta a determinar si las labores ejecutadas por G.M.P. Ingenieros S.A.S., en el marco del contrato suscrito con el Consorcio FFIE Alianza BBVA, constituyen una actividad misional propia del Ministerio de Educación Nacional, resulta necesario efectuar las siguientes precisiones de orden normativo y funcional. La Ley 115 de 1994 “Ley General de Educación”, en su artículo 148, establece que el Ministerio de Educación Nacional, en relación con el servicio público educativo, ejerce las siguientes funciones: “(…) 1.
De Política y Planeación: a) Formular las políticas, establecer las metas y aprobar los planes de desarrollo del sector a corto, mediano y largo plazo, de conformidad con lo establecido en la Constitución Política; b) Diseñar los lineamientos generales de los procesos curriculares; c) Proponer el ajuste del situado fiscal, conforme a la evaluación anual de recursos financieros;
RAD. 68001.31.05.001.2021.00340.02 PI 2025-790 d) Establecer los indicadores de logros curriculares y en la educación formal, fijarlos para cada grado de los niveles educativos; e) Fomentar las innovaciones curriculares y pedagógicas; f) Promover y estimular la investigación educativa, científica y tecnológica; g) Evaluar y controlar los resultados de los planes y programas educativos; h) Elaborar el Registro Único Nacional de docentes estatales, e i) Proponer los programas de inversión del sector educativo que se deben desarrollar a través del Fondo de Inversión Social, FIS y coordinar su ejecución. 2.
De Inspección y Vigilancia: a) Velar por el cumplimiento de la ley y de los reglamentos sobre educación; b) Asesorar y apoyar a los departamentos, a los distritos y a los municipios en el desarrollo de los procesos curriculares pedagógicos; c) Evaluar en forma permanente la prestación del servicio educativo; d) Fijar los criterios para evaluar el rendimiento escolar de los educandos y para su promoción a niveles superiores, y e) Cumplir y hacer cumplir lo establecido por el Escalafón Nacional Docente y por el Estatuto Docente, de acuerdo con lo establecido en la presente ley. 3.
De Administración: a) Dirigir la actividad administrativa en el sector educativo y ejecutar la ley; RAD. 68001.31.05.001.2021.00340.02 PI 2025-790 b) Coordinar a través de las Secretarías de Educación, o de los organismos que hagan sus veces, la ejecución de los planes de desarrollo educativo en los departamentos, distritos y municipios; c) Establecer el sistema descentralizado de información para la adecuada planeación y administración de la educación y para ofrecer información oportuna a la sociedad y a los padres de familia para que puedan elegir la mejor educación para sus hijos, y d) Coordinar todas las acciones educativas del Estado y de quienes presten el servicio público en todo el territorio nacional. 4.
Normativas: a) Fijar criterios técnicos para la aprobación de las plantas de personal del servicio educativo estatal por parte de las entidades territoriales; b) Fijar los criterios técnicos para el diseño de la canasta educativa; c) Establecer los criterios para la actualización y el perfeccionamiento del personal docente y administrativo; d) Fijar los criterios técnicos para los concursos de selección, vinculación, ascenso y traslado del personal docente y directivo docente que deberán realizarse en cada uno de los departamentos y distritos, de conformidad con el Estatuto Docente y la presente ley; e) Definir criterios pedagógicos que sirvan de guía para la construcción y dotación de instituciones educativas;
RAD. 68001.31.05.001.2021.00340.02 PI 2025-790 f) Preparar los actos administrativos y los contratos del Ministerio de Educación Nacional, y g) Elaborar y presentar al Congreso de la República proyectos de ley que permitan mejorar la legislación educativa (…)”. Las competencias de la Nación están señaladas en el artículo 5o., el cual tiene 23 numerales y, en ninguno de ellos figura la prestación del servicio de educación, por cuanto tales funciones están armonizadas con las de la Ley 115 de 1994 y, de conformidad con lo establecido en los artículos 6. ° y 7. ° de la Ley 715 de 2001.
En el mismo sentido, el artículo 2 del Decreto 5012 de 2009 establece las funciones del Ministerio de Educación Nacional, en los siguientes términos: “(…) 2.1. Formular la política nacional de educación, regular y establecer los criterios y parámetros técnicos cualitativos que contribuyan al mejoramiento del acceso, calidad y equidad de la educación, en la atención integral a la primera infancia y en todos sus niveles y modalidades. 2.2.
Preparar y proponer los planes de desarrollo del Sector, en especial el Plan Nacional de Desarrollo Educativo, convocando los entes territoriales, las instituciones educativas y la sociedad en general, de manera que se atiendan las necesidades del desarrollo económico y social del país. 2.3. Dictar las normas para la organización y los criterios pedagógicos y técnicos para la atención integral a la primera infancia y las diferentes modalidades de RAD. 68001.31.05.001.2021.00340.02 PI 2025-790 prestación del servicio educativo, que orienten la educación en los niveles de preescolar, básica, media, superior y en la atención integral a la primera infancia. 2.4.
Asesorar a los Departamentos, Municipios y Distritos en los aspectos relacionados con la educación, de conformidad con los principios de subsidiaridad, en los términos que defina la ley. 2.5. Impulsar, coordinar y financiar programas nacionales de mejoramiento educativo que se determinen en el Plan Nacional de Desarrollo. 2.6. Velar por el cumplimiento de la ley y los reglamentos que rigen al Sector y sus actividades. 2.7.
Evaluar, en forma permanente, la prestación del servicio educativo y divulgar sus resultados para mantener informada a la comunidad sobre la calidad de la educación. 2.8. Definir lineamientos para el fomento de la educación para el trabajo y el desarrollo humano, establecer mecanismos de promoción y aseguramiento de la calidad, así como reglamentar el Sistema Nacional de Información y promover su uso para apoyar la toma de decisiones de política. 2.9.
Dirigir la actividad administrativa del Sector y coordinar los programas intersectoriales. 2.10. Dirigir el Sistema Nacional de Información Educativa y los Sistemas Nacionales de Acreditación y de Evaluación de la Educación. 2.11. Coordinar todas las acciones educativas del Estado y de quienes presten el servicio público de la educación en todo el territorio nacional, con la colaboración RAD. 68001.31.05.001.2021.00340.02 PI 2025-790 de sus entidades adscritas, de las Entidades Territoriales y de la comunidad educativa. 2.12.
Apoyar los procesos de autonomía local e institucional, mediante la formulación de lineamientos generales e indicadores para la supervisión y control de la gestión administrativa y pedagógica. 2.13. Propiciar la participación de los medios de comunicación en los procesos de educación integral permanente. 2.14. Promover y gestionar la cooperación internacional en todos los aspectos que interesen al Sector, de conformidad con los lineamientos del Ministerio de Relaciones Exteriores. 2.15.
Suspender la capacidad legal de las autoridades territoriales para la administración del servicio público educativo y designar de forma temporal un administrador especial de acuerdo con lo establecido en el artículo 30 de la Ley 715 de 2001. 2.16. Dirigir el proceso de evaluación de la calidad de la educación superior para su funcionamiento. 2.17.
Formular la política y adelantar los procesos de convalidación de títulos otorgados por Instituciones de Educación Superior extranjeras. 2.18. Formular políticas para el fomento de la Educación Superior. 2.19. Las demás que le sean asignadas (…)”. A la luz del marco normativo, se deduce sin dificultad alguna que hay una distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, que va de lo macro (Nación) a lo micro (municipio) y que RAD. 68001.31.05.001.2021.00340.02 PI 2025-790 ésta última entidad es la que organiza, ejecuta y vigila el servicio educativo, no lo es el Ministerio de Educación Nacional, de ahí que, en ese punto le asista razón a la censura cuando advierte que dentro de las funciones propias del Ministerio de Educación Nacional no está la prestación del servicio público de educación. (Consúltese Sentencia SL3774).
No obstante, lo anterior no resulta suficiente, por sí solo, para descartar la solidaridad que acertadamente encontró el juez a quo, pues lo cierto es que dentro de las funciones asignadas al Ministerio de Educación Nacional se encuentran, entre otras, las de: “(…) Impulsar, coordinar y financiar programas nacionales de mejoramiento educativo que se determinen en el Plan Nacional de Desarrollo.
(…) (…) Dirigir la actividad administrativa en el sector educativo y ejecutar la ley; (…) (…) Coordinar, a través de las Secretarías de Educación, o de los organismos que hagan sus veces, la ejecución de los planes de desarrollo educativo en los departamentos, distritos y municipios (…)”. Funciones que, en el caso concreto, no permanecieron en el plano abstracto o normativo, sino que fueron materialmente desplegadas por el Ministerio a través del Consorcio FFIE Alianza BBVA, en el contrato suscrito por este último con la Unión Temporal MEN 2016, relación contractual que posteriormente fue continuada por G.M.P. Ingenieros S.A.S., como cesionario.
Recuérdese que lo contratado entre el Consorcio FFIE Alianza BBVA, en su calidad de vocero y administrador del Patrimonio Autónomo del Fondo de Infraestructura Educativa (PA FFIE), y la Unión Temporal MEN 2016, posteriormente sucedida por G.M.P. Ingenieros S.A.S., tuvo por objeto: “(…) la elaboración de los diseños y RAD. 68001.31.05.001.2021.00340.02 PI 2025-790 estudios técnicos, así como la ejecución de las obras mediante las cuales se desarrollen los proyectos de infraestructura educativa requeridos por el PA FFIE (…)”.
Lo anterior pone de relieve que la actividad contractual no se limitó a un ejercicio de intermediación financiera, sino que comprendió la ejecución material directa de obras de infraestructura educativa, lo cual se integra funcionalmente al despliegue de las competencias estatales en materia educativa. Así, emerge con claridad que la intervención del Ministerio de Educación Nacional no se limitó a la definición de la política pública educativa contenida en el Plan Nacional de Infraestructura Educativa, sino que, además, a través del Fondo de Financiamiento de la Infraestructura Educativa (FFIE) y de su administrador fiduciario, asumió un rol activo de direccionamiento, articulación y ejecución funcional de los distintos proyectos de infraestructura educativa.
En efecto, el Ministerio fue el encargado de gestionar los recursos, estructurar y promover los esquemas contractuales, efectuar las contrataciones necesarias para la construcción de las obras, así como de realizar el seguimiento, control y supervisión de su ejecución, actuaciones que no fueron accidentales ni accesorias, sino que se desplegaron en ejercicio directo de sus funciones legales de planificación, asesoramiento, financiación, regulación, vigilancia y control del servicio público de educación, previamente reseñadas.
A la misma conclusión llegó esta Sala Laboral en sentencia del 11 de diciembre de 2023 (rad. 2021-333-01) y en la del 10 de abril de 2024 (rad. 2021-00475, rad. int. 1426-2022), al reconocer que la actuación del Ministerio de Educación Nacional trasciende la formulación de RAD. 68001.31.05.001.2021.00340.02 PI 2025-790 política pública y se proyecta en una intervención funcional y operativa directa en los proyectos de infraestructura educativa.
Por esto, se confirmará la sentencia de primera instancia, en tanto en ningún dislate jurídico incurrió el juzgado cognoscente al dar por acreditada la susodicha solidaridad. Consulta - Condena en costas al Ministerio de Educación Nacional en primer grado. El artículo 365 del Código General del Proceso consagra un criterio objetivo para la imposición de las costas, orientado a que éstas sean cubiertas por la parte que pierde el litigio, de suerte que, al haber prosperado las pretensiones en este juicio y habiéndose opuesto a ello el Ministerio de Educación Nacional, no cabe duda de que debe ser condenada al pago de las costas del proceso en primera instancia. Atendiendo al grado jurisdiccional de consulta que se surte en favor del Ministerio de Educación Nacional, no se impondrá condenas en costas a cargo de esta.
Sin costas a cargo G.M.P. Ingenieros S.A.S. dada la prosperidad parcial del recurso, de conformidad con lo previsto en los artículos 355 y 366 del CGP aplicable por remisión del 145 del CPTSS. 4o. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RAD. 68001.31.05.001.2021.00340.02 PI 2025-790 RESUELVE Primero. – Modificar los numerales quinto y sexto de la sentencia proferida el 1 de julio de 2025, por Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Bucaramanga Santander, los cuales quedarán del tenor siguiente: “Quinto. - Condenar a G.M.P Ingenieros S.A.S. a pagar a favor de Ángel Leonel Monroy Sánchez, la suma de $ 26.350.000 a título de sanción del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 calculada desde el 15 de febrero de 2020 al 31 de mayo de 2021.
Sexto. - Condenar a G.M.P Ingenieros S.A.S. a pagar a favor de Ángel Leonel Monroy Sánchez, por concepto de indemnización de que trata el artículo 65 CST de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva, la suma de $ 28.786.836,00. por un día de salario por cada día de retardo desde el 1 de junio de 2021-día siguiente a la finalización del contrato- y hasta el 21 de octubre de 2022 – data de admisión de la solicitud de reorganización empresarial.” Segundo. – Confirmar en lo demás la providencia apelada y consultada.
Tercero. - Sin costas. Notifíquese. Los Magistrados, Elver Naranjo RAD. 68001.31.05.001.2021.00340.02 PI 2025-790 Elvia Marina Acevedo González Susana Ayala Colmenares