SALA TERCERA DE DECISIÓN LABORAL AUDIENCIA DE JUZGAMIENTO Medellín, veinte de mayo de dos mil veinticuatro A24-113 Proceso: Demandante: Demandado: Radicado No.: Decisión: Ordinario laboral – apelación sentencia FUNDACIÓN HOSPITALARIA SAN VICENTE DE PAÚL NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD 05001-31-05-019-2015-01130-01 DECLARA NULIDAD Y ORDENA REMITIR PARA QUE SE RESUELVA CONFLICTO DE COMPETENCIA La Sala Tercera de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Medellín, conformada por los Magistrados MARÍA NANCY GARCÍA GARCÍA, LUZ AMPARO GÓMEZ ARÍSTIZABAL y como ponente ORLANDO ANTONIO GALLO ISAZA, antes de conocer el recurso de apelación formulado por ambas partes contra la sentencia proferida el 24 de abril de 2024, encontramos necesario analizar un aspecto puntual que impide a esta Magistratura pronunciarse de fondo, toda vez que el conocimiento del asunto se encuentra asignado a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, conforme a la normatividad aplicable y la decisión adoptada por la Corte Constitucional mediante auto radicado A389-2021, en su función de dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, configurándose una causal de nulidad insubsanable como lo es la falta de Jurisdicción, al tratarse de una controversia referente al recobro de servicios en salud no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (POS) hoy Plan de Beneficios en Salud (PBS).
Veamos: 1.
ANTECEDENTES: La FUNDACIÓN HOSPITALARIA SAN VICENTE DE PAUL mediante esta acción solicitó que se declarara administrativa responsable a la Nación Ministerio de Salud y Protección Social de la omisión en el pago de los servicios médico hospitalarios prestados por dicha institución a pacientes contemplados dentro de las condiciones determinadas en la subcuenta ECAT- Eventos Catastróficos y Accidentes de Tránsito, según Decreto 1286 de 1996 el cual reglamenta el funcionamiento del FOSYGA.
Y como consecuencia de lo anterior se condena la Nación Ministerio de Salud y Radicado: 05001-31-05-019-2015-01130-01 Radicado interno: A24-113 Protección Social, como reparación del daño ocasionado a pagar los prejuicios estimados en la suma de $298.902.847 correspondientes al valor total de las facturas relacionadas en el hecho 4 de la demanda.
Conocieron inicialmente los Juzgados Diecinueve Administrativo de Medellín y Segundo Administrativo de Descongestión de Medellín, este último por auto del 8 de julio de 2015 DECLARÓ la falta de jurisdicción para conocer el proceso y remitió el proceso a los Juzgados Laborales del Circuito de Medellín. El Juzgado Diecinueve del Circuito de Medellín por auto del 10 de agosto de 2015 avocó conocimiento del proceso y el 26 de enero de 2016 admitió la demanda continuando con el trámite procesal hasta proferir sentencia el 24 de abril de 2024 a través de la cual CONDENÓ a la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD “ADRES” como sucesora procesal de la NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL a reconocer y pagar a la FUNDACION HOSPITALARIA SAN VICENTE DE PAUL, el valor de $75.934.792, la indexación y las costas del proceso, fijando las agencias en derecho en la suma de $7.600.000.
Contra dicha decisión interpusieron recurso de apelación ambas partes por lo que el proceso fue remitido para conocer del mismo. 2. CONSIDERACIONES De acuerdo a lo normado en el artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 2º de la Ley 712 de 2001, específicamente en su numeral 4º, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 20121; establece, entre otras, que esta Jurisdicción conoce de: “…las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social, que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos…”.
De otro lado, conforme a lo previsto en el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, “…de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los 1 Publicada en el Diario Oficial No. 48.489 de 12 de julio de 2012, la modificación rige a partir de su promulgación. 2 Radicado: 05001-31-05-019-2015-01130-01 Radicado interno: A24-113 particulares cuando ejerzan función administrativa…”, norma vigente para la fecha de presentación de la demanda – 20 de junio de 20132, ya que de conformidad con lo establecido en el artículo 308 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, éste comenzó a regir el 2 de julio del año 2012.
Por su parte, el artículo 16 del Código General del Proceso, establece que la jurisdicción y competencia por los factores subjetivo y funcional son improrrogables. La norma es del siguiente tenor: “… La jurisdicción y la competencia por los factores subjetivo y funcional son improrrogables. Cuando se declare, de oficio o a petición de parte, la falta de jurisdicción o la falta de competencia por los factores subjetivo o funcional, lo actuado conservará validez, salvo la sentencia que se hubiere proferido que será nula, y el proceso se enviará de inmediato al juez competente.
Lo actuado con posterioridad a la declaratoria de falta de jurisdicción o de competencia será nulo…”. (Negrillas fuera de texto) A su turno, el artículo 138 de la misma codificación, señala: “… Cuando se declare la falta de jurisdicción, o la falta de competencia por el factor funcional o subjetivo, lo actuado conservará su validez y el proceso se enviará de inmediato al juez competente; pero si se hubiere dictado sentencia, ésta se invalidará. La nulidad solo comprenderá la actuación posterior al motivo que la produjo y que resulte afectada por este.
Sin embargo, la prueba practicada dentro de dicha actuación conservará su validez y tendrá eficacia respecto de quienes tuvieron oportunidad de controvertirla, y se mantendrán las medidas cautelares practicadas ”. (Negrillas fuera de texto). Ahora, respecto al conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS y lo relativo a las devoluciones o glosas en las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud, la Corte Constitucional mediante Auto 389 del 22 de julio de 2021, al dirimir un conflicto de competencia entre Jueces ordinarios en su especialidad Laboral y los administrativos, en un caso similar al asunto aquí planteado, indicó que corresponde su conocimiento a los segundos, lo anterior de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015 y en virtud de lo dispuesto “…en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES…”, explicando al respecto que “…las demandas de recobros judiciales al Estado no plantean controversias que, en estricto sentido, se relacionen con la prestación de los servicios a cargo del Sistema General de Seguridad Social en Salud, dado que la prestación de tales servicios a los usuarios no está en discusión pues ya fueron prestados y, por el contrario, (i) lo que pretenden es la resolución de asuntos económicos, (ii) se cuestionan decisiones adoptadas mediante actos administrativos, y (iii) tienen por objeto la declaratoria de responsabilidad de entidades estatales…” 2 Folios 137. 3 Radicado: 05001-31-05-019-2015-01130-01 Radicado interno: A24-113 En dicha providencia también señaló que: “30.
Con fundamento en lo anterior, concluye la Sala que el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS (en la forma como fue modificado por el artículo 622 del CGP) no es aplicable a las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el PBS y por las devoluciones o glosas a las facturas, que se susciten entre las EPS y la ADRES, en la medida en que, como ya se indicó, no corresponden a litigios que, en estricto sentido, giren en torno a la prestación de servicios de la seguridad social.
Además, porque se trata de controversias presentadas únicamente entre entidades administradoras, relativas a la financiación de un servicio que ya se prestó. 31. Así las cosas –descartada la competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social–, para efectos de determinar la competencia para el conocimiento de este tipo de controversias, es necesario acudir a la cláusula que trae el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 que indica que “[l]a Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa” (negrillas fuera de texto).
( ) 35. Actualmente, los artículos 35 a 71 de la Resolución 1885 de 2018 3, permiten confirmar que el recobro es un procedimiento administrativo que se surte en las etapas de presentación4, pre radicación, radicación, verificación, pre auditoria, auditoría integral 5 y pago. En el marco de dicho procedimiento o trámite, la ADRES puede adoptar una de las siguientes decisiones: (i) aprobar totalmente los ítems del recobro, (ii) aprobar con reliquidación o (iii) aprobar parcialmente (art. 53, Resolución 1885 de 2018).
La determinación adoptada en virtud del trámite se recogerá en una comunicación que contiene, entre otros datos: a) la fecha de expedición, b) el resumen de la información de cantidad y valor de recobros, c) las causales de glosa (si hubo lugar a ello), d) el resultado de la auditoría integral, e) la relación de los ítems aprobados parcialmente y e) las causales de no aprobación, cuando fuere el caso (art. 55, Resolución 1885 de 2018).
Contra la decisión de la entidad es posible presentar una objeción dentro de los dos meses siguientes al recibo de la comunicación, precisando las razones de la inconformidad por cada uno de los ítems del recobro (art. 56, Resolución 1885 de 2018). En el término indicado, igualmente se podrán enmendar las glosas aplicadas. Finalmente, la ADRES dará respuesta al mecanismo de objeción o subsanación dentro de los dos meses siguientes a la radicación del documento y el pronunciamiento que efectúe será definitivo (art. 59, Resolución 1885 de 2018). 36.
La normativa descrita permite concluir que el recobro no es una simple presentación de facturas, sino que constituye un verdadero trámite administrativo que busca garantizar el propósito de la ADRES consistente en administrar las fuentes y el uso de los recursos que financian el Sistema General de Seguridad Social en Salud, bajo los principios de eficiencia, transparencia y calidad. 37.
Adicionalmente, es posible considerar que en el trámite descrito para la presentación, verificación y pago de las solicitudes de recobro, la ADRES profiere actos administrativos que logran consolidar o negar la existencia de la obligación. Siendo el acto administrativo una declaración de voluntad de la administración dirigida a producir efectos jurídicos6, al proferir la comunicación referida (supra 36), la entidad crea una situación jurídica concreta para la EPS, en el sentido de aceptar o rechazar el pago de los servicios y tecnologías en salud que dispensó y que no hacían parte del PBS.
Dicha declaración de voluntad de la ADRES, pese a que no tiene la denominación formal de 3 Por la cual se establece el procedimiento de acceso, reporte de prescripción, suministro, verificación, control, pago y análisis de la información de tecnologías en salud no financiadas con recursos de la UPC, de servicios complementarios y se dictan otras disposiciones. 4 La ADRES estableció el Manual Operativo de Recobros 458 que pretende dar a conocer las funcionalidades y modo de uso de la Aplicación MYT458 (Sistema de recobros web), así como los requisitos generales para la radicación del recobro y la pre-auditoría, entre otros.
Ver el siguiente enlace: https://www.adres.gov.co/Portals/0/Recobros/MANUAL%20DE%20USUARIO%20RECOBROS%20458%20.pdf?ver=2017-08-18-170857-023. 5 La ADRES estableció el Manual Operativo de Auditoria que describe las etapas y pasos que deberán efectuarse para organizar, presentar, revisar y verificar, validar, reconocer y pagar las facturas o documentos equivalentes relacionadas con los servicios y tecnologías en salud no financiadas con la UPC.
Ver el siguiente enlace: https://www.adres.gov.co/Portals/0/MYT/Manuales/VALRMA04_Manual%20Operativo%20y%20de%20auditor%C3%ADa%20Recobros_V04.pdf?ver=2021-02-28-110709-700. 6 Rodríguez Rodríguez, L. (2005). Derecho Administrativo General y Colombiano. Editorial Temis S.A. 4 Radicado: 05001-31-05-019-2015-01130-01 Radicado interno: A24-113 resolución o decreto, materialmente presenta las características de un acto administrativo, pues produce efectos jurídicos, en la medida en que: (i) es expedida por la autoridad competente;
(ii) cuenta con una motivación respecto a la información de cantidad y valor de los recobros, las causales de la glosa, el resultado de la auditoría integral, la relación de los ítems aprobados parcialmente y las causales de no aprobación; (iii) respeta el principio de publicidad pues debe ser puesto en conocimiento de la EPS autorizada, a través de una notificación, y (iv) puede ser impugnada a través del trámite de objeción. Aunque la objeción tiene un término especial para su presentación (dos meses), ello no excluye necesariamente la posibilidad de entender la comunicación como un acto administrativo 7. 38.
En ese orden, vale la pena anotar que en Sentencia del 3 de abril de 2020 8, la Sección Tercera del Consejo de Estado destacó que el procedimiento de recobro persigue un fin legítimo amparado en la Constitución, esto es, la defensa del patrimonio público, el cual se logra “mediante la adopción de procedimientos administrativos que permitan verificar que los cobros con cargo al Fosyga [hoy a la Adres], correspondan a verdaderas deudas de la administración” (negrillas fuera de texto).
Así las cosas, el procedimiento de recobro, señaló el alto tribunal, se caracteriza por ser un procedimiento administrativo reglamentado que involucra la presentación de las respectivas facturas, de suerte que, con posterioridad a su radicación, la administración realice la respectiva verificación en un plazo razonable; verificación que consiste en una revisión jurídica, médica, administrativa y financiera de los soportes. 39.
Todo lo anterior demuestra que la ADRES no solamente se rige por normas de derecho público, sino que la decisión de reconocer o no el pago de obligaciones por concepto de prestación de servicios y tecnologías en salud subyace a un conjunto de actuaciones administrativas regladas. Esto último no es gratuito. La creación de la Administradora de los Recursos del SGSSS, como se expuso en líneas anteriores (supra 27), tuvo como orientación primordial que el Estado jugara un papel más protagónico en la gestión y veeduría de los recursos, de suerte que se pudiera lograr el saneamiento definitivo de los recobros por concepto de servicios y tecnologías de salud no financiados con cargo a la UPC. 40.
Así las cosas, comoquiera que los procedimientos de recobro son la expresión de actuaciones administrativas regladas en cabeza de una entidad pública, es razonable que su control deba estar a cargo de la jurisdicción contencioso administrativa, especialmente si se tiene en cuenta que el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 dispone expresamente que dicha jurisdicción “está instituida para conocer […] de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas” (negrillas fuera de texto).” En este orden de ideas, conforme a la normatividad aplicable y en atención a la providencia aludida, NO es esta la Jurisdicción competente para conocer del asunto debatido, sino la de lo Contencioso Administrativo, por lo que esta Sala NO cuenta con alternativa diferente a la de declarar la falta de jurisdicción y competencia por el factor funcional, lo que permite colegir que lo procedente es declarar solamente invalidar la sentencia proferida por el Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito de Medellín, advirtiendo que conservará valor la prueba recaudada respecto de quienes tuvieron oportunidad de controvertirla, en los términos previstos en el artículo 138 del Código General del proceso y el inciso final del artículo 214 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y enviar el proceso a la Jurisdicción Contencioso Administrativa. 7 Se debe recordar que la Corte ha considerado que las comunicaciones de las autoridades pueden ser demandadas ante la jurisdicción contenciosa administrativa, cuando con su emisión se integre o se complete la actuación creadora o modificadora de situaciones jurídicas.
Ver Sentencia SU-055 de 2018. 8 Consejo de Estado, Sección Tercera, radicado 25000-23-26-000-2010-00281-01(45650). C.P. Alberto Montaña Plata. 5 Radicado: 05001-31-05-019-2015-01130-01 Radicado interno: A24-113 Sin embargo, en el presente caso, la demanda fue inicialmente presentada ante la jurisdicción contencioso administrativa y el Juez Segundo Administrativo de Descongestión de Medellín por auto del 8 de julio de 2015 DECLARÓ la falta de jurisdicción para conocer el proceso y remitió el proceso a los Juzgados Laborales del Circuito de Medellín, por lo que el Juez Laboral debió en su momento proponer el conflicto negativo de competencia y no asumir el conocimiento del proceso por carecer de competencia funcional, siendo entonces procedente declarar la nulidad de todo lo actuado desde la sentencia, inclusive, y remitir el proceso ante la Corte Constitucional conforme lo prevé el artículo 241 de la Constitución Política en su numeral 11 que fue adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015, para que dirima el conflicto de competencia. En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL SUPERIOR DE MEDELLÍN, SALA TERCERA DE DECISIÓN LABORAL, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: Se DECRETA la NULIDAD de lo actuado desde de la sentencia, inclusive, falta de jurisdicción y competencia funcional.
SEGUNDO
ORDENA remitir el proceso ante la Corte Constitucional, para que dirima el presente conflicto de competencia.
TERCERO: Lo resuelto se notifica en ESTADOS y se ordena comunicar la anterior decisión al juzgado de origen. CERTIFICO: Que el auto anterior fue notificado por ESTADOS No. 086 fijados hoy en la secretaría de este Tribunal a las 8 a.m. Medellín 21 DE MAYO DE 2024 __________________________________________ Secretario 6