REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL SALA CIVIL - FAMILIA Magistrada Sustanciadora: Proceso: Accionante: Accionado: Ministerio Público: Radicación: Dra. María Julia Figueredo Vivas Acción Popular de Segunda Instancia. Gerardo Herrera Hoyos Parroquia Nuestra Señora del Rosario de Chiquinquirá de Zetaquirá – Boyacá Dra. Rossy Lorena Cucaita Soler, Personera Municipal de Zetaquirá 2025-00987 / NUR 2025-0031 Sentencia No. 0176 Discutido y aprobado en Sala virtual del 26 de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Tunja, quince (15) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Tema: Costas y agencias en derecho en favor del actor ante la prosperidad de las pretensiones de la acción popular.
I. ASUNTO POR TRATAR Procede la Sala Civil – Familia del Tribunal Superior de Tunja, a resolver el recurso de apelación planteado por la parte actora, representada por el señor Gerardo Herrera Hoyos, en contra de la sentencia de fecha 30 de septiembre de 2025, proferida por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Miraflores, en la que declaró que la Parroquia Nuestra Señora del Rosario de Chiquinquirá de Zetaquirá – Boyacá, vulneró el derecho colectivo de las personas con discapacidad del Municipio de Zetaquirá – Boyacá, establecido en el literal m) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, y en consecuencia se dispuso el amparo de tal derecho, ordenándole a la accionada que, en el término máximo de seis (6) meses, debía adecuar la unidad sanitaria existente en el Despacho parroquial de dicha municipalidad, facilitando las condiciones de accesibilidad necesarias para la PcD, conforme a los parámetros establecidos por las normas técnicas colombianas - NTC, respecto de los ítems no cumplidos y enlistados en la sentencia. Providencia en la que igualmente, se dispuso no condenar en costas y agencias en derecho al no haberse causado ni comprobado.
II.
ANTECEDENTES Ante el juzgado Promiscuo del Circuito de Miraflores, se tramitó la Acción Popular promovida por el señor Gerardo Herrera Hoyos, quien instauró una acción popular en contra de la Parroquia Nuestra Señora del Rosario de Chiquinquirá de Zetaquirá – Boyacá, señalando que la accionada se encuentra vulnerando el derecho colectivo consagrado en el literal m), del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, correspondiente a: “m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes (…)”.
Como sustento de la acción, el actor señaló que la accionada no cuenta en el Despacho Parroquial con un baño público que cumpla con las normas NTC E ICONTEC y que sea apto para ciudadanos que se movilizan en silla de ruedas, por lo que acude para reclamar la protección del derecho colectivo alegado y, en consecuencia, se ordene a la la Parroquia Nuestra Señora del Rosario de Chiquinquirá de Zetaquirá – Boyacá: i) Que construya en el Despacho Parroquial una unidad sanitaria pública que cumpla con la normativa NTC, que cuente con su respectivo orinal, barras fijas laterales y que sea apta para ciudadanos con movilidad reducida que se desplazan en silla de ruedas y; ii) Que se ordene a la accionada pagar las agencias en derecho en su favor. 1 REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL SALA CIVIL - FAMILIA EL TRÁMITE: Una vez recibida la demanda, por auto del 08 de mayo de 2025, el Juzgado Civil del Circuito de Miraflores resolvió conceder el amparo de pobreza en favor del señor Gerardo Herrera, para promover este asunto constitucional, por lo que ordenó requerir a la Defensoría del Pueblo – Regional Boyacá, para que designara un abogado que representara los intereses del actor popular.
Posteriormente, en providencia del 15 de mayo de 20251, el Juzgado admitió la accion popular y dispuso la notificación de la accionada, Parroquia Nuestra Señora del Rosario de Chiquinquirá de Zetaquirá – Boyacá, en cabeza de su representante legal el Párroco Leonel Perilla Ramírez, para que ejerciera su derecho a la defensa y se pronunciara sobre los hechos de la acción, ademas de, ordenar la notificación de la Defensoría del Pueblo, para los efectos de los artículos 13 de la Ley 472 de 1998.
De igual manera, ordenó comunicar al MINISTERIO PÚBLICO y la publicación de dicha providencia en la página web de la rama judicial, con el fin de enterar a los miembros de la comunidad, atendiendo a los eventuales beneficiarios que deseen intervenir como coadyuvantes, así como requerir a la Defensoría del Pueblo – Regional Boyacá para la inclusión en el Registro Público de Acciones Populares y de Grupo, y para que cumpliera con la designación de defensor público al accionante.
Para notificar a la accionada, el Juzgado libró el oficio No. 215- 25 del 19 de mayo de 20252, el cual se le remitió vía correo electrónico en esa misma fecha, sin que dentro del término de traslado, se emitiera algún pronunciamiento por parte de dicho ente. Asimismo, se corrió traslado a las demás entidades vinculadas, quienes tampoco se pronunciaron sobre la presente acción constitucional.
En auto del 10 de junio de 20253, el Juzgado dispuso fijar como fecha para llevar a cabo la audiencia de pacto de cumplimiento de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, el día 27 de junio de 2025, la cual fue declarada fallida ante la no comparecencia de la totalidad de las partes interesadas en la acción. Seguidamente, en providencia del 03 de julio del cursante año4 se decretaron las pruebas de la acción, dejando constancia que por las partes no se solicitaron, ni se aportaron medios de prueba, decretando como prueba de oficio, la de oficiar al Director de Planeación del Municipio de Zetaquirá – Boyacá, con el fin de que rindiera un informe detallado en el que se absuelvan los siguientes interrogantes: “ i) Que señale la norma técnica vigente y aplicable a la construcción de los baños públicos para población en situación de discapacidad. ii) Qué indique si existe o no un baño en el Despacho de la PARROQUIA DE ZETAQUIRA – BOYACÁ. iii) En caso afirmativo, deberá precisarse si el baño existente se ajusta o no a la normativa técnica vigente aplicable a los baños públicos para población en situación de discapacidad. iv) En caso de que éste no se ajuste a las disposiciones establecidas en la norma técnica vigente, deberá señalar puntualmente las deficiencias que éste presenta. 1 Archivo 06 del Cuaderno primera instancia Archivo 07 del expediente.
Archivo 16 ídem 4 Archivo 25 ídem 2 3 2 REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL SALA CIVIL - FAMILIA v) Deberá allegarse como soporte del informe rendido, un registro fílmico y/o fotográfico completo de la unidad sanitaria, en los términos del inciso 2° del artículo 236 del Código General del Proceso.” Una vez allegado el informe solicitado al Director de Planeación del Municipio de Zetaquirá – Boyacá5, por auto del 14 de agosto de 2025 se ordenó su traslado a las partes y se fijó fecha para llevar a cabo la audiencia de contradicción del dictamen decretado como prueba de oficio, para el 15 de septiembre del año que avanza, en los términos del artículo 231 del C.G.P., fecha en la que se ordenó el cierre del debate probatorio y se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión por el término de cinco (5) días, en donde contrario a lo informado por el Juzgado, sí se recibió pronunciamiento por parte del representante legal de la Parroquia accionada, quien señaló lo siguiente: Ahora bien, es de advertir que, en oficio del 03 de septoembre de 2025, la Defensora del Pueblo de la Regional Boyacá, informó lo siguiente: 5 Archivo 30 ídem 3 REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL SALA CIVIL - FAMILIA Sentencia de primera instancia: El Juzgado Civil del Circuito de Miraflores en sentencia proferida el 30 de septiembre de 2025, resolvió: “PRIMERO: DECLARAR que la PARROQUIA NUESTRA SEÑORA DEL ROSARIO DE CHIQUINQUIRÁ DE ZETAQUIRA – BOYACÁ, vulneró el derecho colectivo de las PcD del MUNICIPIO DE ZETAQUIRA - BOYACÁ, establecido en el literal m) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: AMPARAR el derecho colectivo de las PcD del MUNICIPIO DE ZETAQUIRA BOYACÁ, establecido en el literal m) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
TERCERO: ORDENAR a la PARROQUIA NUESTRA SEÑORA DEL ROSARIO DE CHIQUINQUIRÁ DE ZETAQUIRA – BOYACÁ, que en el término máximo de SEIS (6) MESES contados a partir de la notificación de esta sentencia, adecúe la unidad sanitaria existente en el Despacho parroquial de dicha municipalidad, facilitando las condiciones de accesibilidad necesarias para la PcD, conforme a los parámetros establecidos por las NORMAS TÉCNICAS COLOMBIANAS - NTC, respecto de los ítems no cumplidos y enlistados en la parte motiva de esta providencia, en los CUADROS 1 A 5.
CUARTO: ORDENAR la conformación de un COMITÉ DE VERIFICACIÓN para el cumplimiento de esta sentencia, integrado por el Despacho cognoscente, las partes, la Personería Municipal de Zetaquira (Boyacá) y la Oficina de Planeación Municipal de Zetaquira (Boyacá), quienes culminado el plazo conferido en el numeral segundo de esta decisión, deberán rendir un informe integral respecto del cumplimiento de la orden emitida.
QUINTO: SIN CONDENA en costas y agencias en derecho al no haberse causado ni comprobado, conforme lo señalado en el numeral 8° del artículo 365 del Código General del Proceso.
SEXTO: REMITIR copia del presente fallo a la DEFENSORÍA DEL PUEBLO, para los fines establecidos en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.” Para adoptar tal determinación, el Juez comenzó por analizar lo referente al marco constitucional, legal y jurisprudencial de la acción popular, para luego señalar que, conforme al análisis fáctico 4 REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL SALA CIVIL - FAMILIA del caso y la valoración crítica, en conjunto de los medios de prueba, era del caso acceder al amparo solicitado pues la accionada PARROQUIA NUESTRA SEÑORA DEL ROSARIO DE CHIQUINQUIRÁ DE ZETAQUIRA – BOYACÁ, ha vulnerado el derecho colectivo de las PcD del Municipio de Zetaquira (Boyacá), consagrado en el literal m) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998.
En ese sentido, señala que, el señor GERARDO HERRERA HOYOS, formuló acción popular en contra de la PARROQUIA NUESTRA SEÑORA DEL ROSARIO DE CHIQUINQUIRÁ DE ZETAQUIRA – BOYACÁ, señalando que la accionada se encuentra vulnerando el derecho colectivo establecido en el literal m) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, al no contar en su Despacho parroquial con un baño que cumpla con las NORMAS TÉCNICAS COLOMBIANAS - NTC y que sea apto para población que se moviliza en silla de ruedas.
Por su parte, refiere que la accionada PARROQUIA NUESTRA SEÑORA DEL ROSARIO DE CHIQUINQUIRÁ DE ZETAQUIRA – BOYACÁ, fue debidamente notificada de la acción constitucional mediante oficio N.° 0215-25 del 19 de mayo de 2025, el cual fue remitido ese mismo día, sin que dentro del término de traslado, el cual transcurrió del 22 de mayo al 5 de junio de 2025, se emitiera pronunciamiente por parte del ente accionado.
Ahora bien, refiere que, el Informe de visita rendido por la Oficina de Planeación del Municipio de Zetaquira, refiere como norma técnica colombiana aplicable al presente asunto, la NTC 6047 de 2013 denominada “Accesibilidad al medio físico. Espacios de servicio al ciudadano en la Administración pública. Requisitos”; no obstante, resalta que dicha normatividad, como su nombre lo indica, establece los estándares y criterios que deben atender las entidades de la Administración Pública y las entidades del sector privado que ejercen funciones públicas; para garantizar que todos los ciudadanos – inclusive aquellos que presenten una condición de discapacidad – puedan acceder a tales espacios en condiciones de igualdad.
Sin embargo, sostiene que en el presente asunto, la acción popular se impetró cimentada en el presunto incumplimiento por parte del Despacho Parroquial del Municipio de Zetaquira, respecto de su obligación de contar con un baño público apto para ciudadanos que se movilizan en silla de ruedas, el cual se ajuste a la normatividad técnica colombiana (ICONTEC).
Bajo este panorama, aclara que, el Despacho parroquial no hace parte de la administración pública, ni corresponde a entidad privada que ejerza tales funciones, por el contrario, se trata de una instalación o edificación abierta al público y de propiedad particular. De manera que, atendiendo a la naturaleza del mismo, concluye el Despacho que la Norma Técnica Aplicable al asunto sub judice corresponde a la NTC 5017 de 2001 denominada “Accesibilidad de las personas al medio físico.
Edificios. Servicios sanitarios accesibles” y las demás que se le integran. De este modo, conforme al registro fotográfico aportado por LA OFICINA DE PLANEACIÓN DEL MUNICIPIO DE ZETAQUIRA, advierte que el baño existente en el Despacho Parroquial de Zetaquira – Boyacá, no se ajusta a la totalidad de los parámetros, criterios y requisitos establecidos en las NORMAS TÉCNICAS COLOMBIANAS – NTC, aplicables a los baños para PcD, en espacios abiertos al público en inmuebles privados, tal y como se refleja y resume puntualmente en los cuadros siguientes: 5 REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL SALA CIVIL - FAMILIA 6 REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL SALA CIVIL - FAMILIA Conforme lo anteiror, el A - Quo precisó que, tal situación, además de constituirse en una vulneración a los derechos fundamentales a la vida digna, a la igualdad y a la libertad de locomoción de las PcD, constituye en una vulneración del derecho colectivo de las PcD del MUNICIPIO DE ZETAQUIRA - BOYACÁ, establecido en el literal m) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, quienes al constituirse en un grupo históricamente discriminado o marginado y en sujetos especiales de protección constitucional, exigen el despliegue por parte del Estado y de sus autoridades, de medidas de inclusión, acciones afirmativas y ajustes razonables que conduzcan a eliminar toda forma de discriminación y que garanticen su integración social plena, conforme lo prevén los artículos 13, 24 y 47 constitucionales.
Por tanto, el juez de primer grado indicó que, la falta de adecuación en condiciones de accesibilidad de las unidades sanitarias para las PcD – incluidas las que se desplazan en silla de ruedas – existentes en espacios privados abiertos al público, perpetúa la discriminación que ha afectado a esta población. De manera que, la eliminación de las barreras u obstáculos arquitectónicos, a más de ser un deber, se orienta al cumplimiento de los fines constitucionales de nuestro Estado Social de Derecho, entre ellos, el de “(…) garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución"; máxime, cuando no puede desconocerse que, el entorno físico es una forma de integración social, lo que, a su vez, repercute en el desarrollo de la vida en condiciones dignas de esta población. Bajo este panorama, el juez concluye que existen barreras físicas y arquitectónicas en las instalaciones del Despacho parroquial que impiden su acceso y desplazamiento; lo cual impone adoptar una decisión judicial para eliminar tales barreras físicas o arquitectónicas, las que, impiden el goce efectivo de los derechos de las PcD – incluida la población que se desplaza en silla de ruedas - de forma que, resulta imperioso remover tales obstáculos para permitir su adecuada integración social en condiciones de igualdad material y real, no meramente formal, dejando atrás los supuestos discriminatorios, para hacer realidad no solo sus derechos colectivos, también los fundamentales a la locomoción y accesibilidad física de este grupo poblacional, los cuales se orientan a proteger su dignidad humana y a consolidar la existencia de un orden justo.
Ello por cuanto se advierte que, el baño ubicado en el DESPACHO PARROQUIAL DE ZETAQUIRA – BOYACÁ, desconoce los criterios y parámetros fijados en las normas técnicas colombianas anteriormente expuestas, se declarará que la accionada ha vulnerado el derecho 7 REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL SALA CIVIL - FAMILIA colectivo establecido en el literal m) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998 y se amparará tal derecho colectivo.
Así las cosas, atendiendo el amplio margen discrecional que tiene el Juez constitucional al momento de confeccionar la orden judicial de amparo del derecho o interés colectivo, según las prescripciones del artículo 34 de la ley 472 de 1998 y por cuanto el cumplimiento del fallo puede implicar la obtención de licencias urbanísticas a nivel municipal, el A - Quo ordenó a la accionada que en el término máximo de SEIS (6) MESES, contados a partir de la ejecutoria de esta decisión, efectúe la adecuación de la unidad sanitaria existente en el despacho parroquial, observando los parámetros establecidos por las NORMAS TÉCNICAS COLOMBIANAS - NTC, respecto de los ítems no cumplidos y enlistados en los CUADROS 1 A 5, facilitando las condiciones de accesibilidad necesarias para la PcD.
Finalmente, y luego de analizar lo referente a la fijación en costas, el A - Quo advirtió que, pese a la prosperidad de las pretensiones de la acción popular, en el presente caso, no se probaron los supuestos para el reconocimiento de costas, pues lo cierto es que no se advierte – ni se encuentra acreditado en el expediente - que el actor popular haya incurrido en expensas o erogaciones propias del proceso, las cuales deban ser reconocidas a su favor y a cargo de la parte vencida; teniendo en cuenta que no se aportaron pruebas con el escrito de demanda.
De igual manera, sostuvo el Juez que, tampoco se verificó en el asunto sub judice, que el actor popular haya concurrido al trámite a través de apoderado judicial, o que éste haya desplegado una actuación diligente y activa en el curso del proceso; por cuanto, pese a estar debidamente notificado, no concurrió a ninguna de las audiencias programadas (pacto de cumplimiento y audiencia de contradicción de dictamen pericial), y tampoco presentó alegatos de conclusión; razones por la que dispuso no emitir condena en costas, ni agencias en derecho al no haberse causado, ni comprobado en dicho asunto.
El recurso. Inconforme con la decision, la parte actora interpuso recurso de apelación frente a la negativa de las agencias en derecho, precisando que “ES CURIOSO QUE EL JUZGADOR CREA PODER NEGAR MIS AGENCIAS EN DERECHO EN LA ACCIÓN QUE SALIÓ AVANTE Y DESCONOZCA DE TAJO ART 38 LEY 472 DE 1998 Y CGP PARA FIJAR AGENCIAS EN DERECHO PIDO SE ORDENE POR EL h t sscf AGENCIAS EN DERECHO EN AMBAS INSTANCIAS….” De este modo, el actor cita apartes de la sentencia C-630 del 2011 M.P. María Victoria Calle Correa, en donde la Corte Constitucional efectuó el estudio de constitucionalidad de la norma jurídica sobre el incentivo en la accion popular, en donde señaló: “…estimular es un asunto diferente a compensar, que las consideraciones en materia de compensación de los costos asumidos por los defensores de los derechos colectivos en un proceso de acción colectiva, debe ponderar variables diversas que atiendan a la situación concreta de la cual se trate.
En especial, al considerar los costos del proceso, se ha de advertir (i) que se está en el ejercicio del derecho político a interponer acciones populares, que (ii) no puede ser obstaculizado o desestimulado. Por cuanto, al derogar el legislador el incentivo que se había contemplado para promover el derecho a interponer acciones populares, no se generó la consecuencia de imponerles costos a las personas.
Puede ser razonable dejar de premiar a alguien dándole recursos públicos, pero no dejar de compensar aquellos recursos que, de no hacerlo, implicaría imponer un costo al ejercicio de un derecho político. Imponer un costo, en muchos casos excesivo y notorio, que obstaculizaría, ahí sí, el ejercicio del derecho y el acceso a la justicia. (…) 8 REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL SALA CIVIL - FAMILIA Por tanto, ello lleva a la Sala a reiterar la distinción antes mencionada: una cosa es el monto que se recibe a título de compensación de los costos en los cuales se incurrió con ocasión de la defensa de los derechos o los intereses colectivos, y otra cosa es el monto que se recibe a título de promoción y recompensa por haber llevado adelante la defensa de tales intereses.
En ambos casos se trata de montos de dineros, pero que representan cosas muy distintas. En el primer caso se trata de los costos que debió asumir una persona por defender los intereses o derechos colectivos. En tal medida, no reconocerlos, implicaría imponer a las personas un costo a su patrimonio, como requisito para la defensa de los intereses públicos.
Esto desincentivaría el uso de la acción popular, al imponer en las personas no la gratuidad, sino la imposición de una carga. Para la Sala la supresión del incentivo de las acciones populares sólo podría considerarse contrario a la Constitución Política, teniendo en cuenta los cargos analizados, si se demuestra que conlleva la supresión de la posibilidad de compensar a las personas que ejerzan la acción popular en los costos en los que haya incurrido, situación que no concuerda con la realidad.
Si bien es cierto que al momento de decretar el incentivo en el esquema regulatorio anterior, el juez podía incorporar los costos en los que hubiese incurrido la persona accionante, junto con el monto que se daría a título de incentivo, no es cierto que, en el actual orden legal vigente, la supresión del incentivo haya implicado que el monto de los costos de la defensa de los derechos no puedan ser calculados, reconocidos y ordenados judicialmente.
Aunque las reglas específicas que se habían diseñado para las acciones populares no están vigentes, las reglas procedimentales generales mediante las cuales se pueden y deben establecer las costas de un proceso sí lo están. Tales reglas son parámetro obligatorio -en tanto aplicables directamente-, o vinculante -en tanto aplicables análogamente-, para resolver la cuestión acerca de los costos en los que se incurrió por defender el interés público.
No compete al juez constitucional establecer la interpretación de las normas aplicables en tales casos, ni la manera en que ello se ha de hacer dentro del orden constitucional vigente, para garantizar así el goce efectivo de los derechos que estén en juego, pero sí verificar, ex ante, que existen medios legales alternativos que permiten judicialmente compensar los costos que haya asumido la persona que haya defendido los intereses y los derechos colectivos.
Es claro que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el ordenamiento puede prever incentivos de diversa índole, que promuevan el cumplimiento de deberes constitucionales o legales o que recompensen la ejecución de un acto de solidaridad o en interés público, en tanto el beneficio no sea irrazonable o desproporcionado. Es constitucionalmente admisible que, el legislador compense el esfuerzo y los recursos personales de diverso tipo, que desarrolla el actor popular, si así lo considera adecuado para estimular un fin constitucional legítimo, tal como lo ha indicado la jurisprudencia citada.
No obstante, la posibilidad de establecer tal política en modo alguno implica, prima facie, la obligación constitucional de mantenerla. No es cierto que, al no existir el incentivo individual en el contexto de las acciones populares, no se presente un atractivo para su uso y, necesariamente, la persona que esté desconociendo intereses o derechos colectivos deje de temer por el eventual control 9 REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL SALA CIVIL - FAMILIA judicial que se le imponga a causa de la afectación que está generando.
Tampoco es necesariamente cierto lo contrario, que al existir el incentivo, necesariamente se esté promoviendo la defensa del interés público y, por tanto, se esté controlando a quien quebrante los intereses públicos protegidos. Precisamente, una de las razones que llevó al Congreso de la República a tomar la decisión de política legislativa de suprimir el incentivo individual, fue que, estaba siendo utilizado, incluso estratégicamente, con lo que se terminaba afectando el mismo bien que se había pretendido promover; la defensa de los intereses y derechos colectivos. 10.9.
La normatividad derogada por la legislación objeto de examen, establecía que el incentivo económico cumplía un papel de redistribución de los recursos financieros destinados al acceso a la administración de justicia. Una de las fuentes de ingreso del Fondo, administrado por la Defensoría del Pueblo para la promoción de este tipo de acciones, son los incentivos reconocidos en las acciones populares promovidas por entidades estatales, así como aquellos estímulos a los que renuncia el particular que ejerce dicha acción. Del mismo modo, se explicó en el mismo aparte cómo el Fondo (FDIC) tiene entre sus funciones la de financiación de las acciones populares que resulte conveniente respaldar con sus recursos, a partir de criterios como la magnitud y las características del daño, el interés social, la relevancia del bien jurídico amenazado o vulnerado y, un aspecto que la Sala considera necesario enfatizar, la situación económica de los miembros de la comunidad.
La principal finalidad del incentivo individual era la de promover las acciones populares, mediante el otorgamiento de una suma a quienes las adelantaran con éxito. En tal medida, la posibilidad de que tales incentivos no se den a una persona sino a un Fondo determinado (en caso de que la acción fuera promovida por una entidad pública) no eran aspectos centrales o esenciales de la institución. En la medida que, la herramienta busca promover el actuar individual, con el correspondiente estímulo en cabeza propia, la regla a favor del Fondo es tan sólo una medida de cierre que pretende resolver un caso excepcional: ¿qué pasa si el beneficio no le corresponde a un individuo sino a una entidad o institución pública? Por tanto, la Corte Constitucional considera que una medida adicional de promoción de una norma, que surge como solución para establecer qué hacer con los recursos que se generen de incentivos que no se produzcan de acuerdo con los casos promovidos por la política (la actuación individual), no puede ser concebida como el centro de la institución legal evaluada en sede de constitucionalidad.
No puede considerarse indispensable para la promoción del derecho a interponer acciones colectivas la existencia de una fuente de ingreso eventual para un Fondo que apoya y financia que se adelanten este tipo de procesos. Es una política que puede ser conveniente para tal fin, pero en modo alguno, necesaria constitucionalmente. Finalmente, la Sala debe insistir en que, por el especial diseño de la acción popular, que a favor del accionante es un derecho político fundamental, no puede ser comparada la situación de la persona que demanda con la persona demandada.
Se trata de supuestos jurídicos diversos que dan lugar a protecciones diferentes. Ahora bien, el argumento de considerar que derogar el incentivo individual a favor del actor popular lo pone en desventaja y rompe el equilibrio procesal, porque deja a quien interpone la acción sin posibilidad de contar con recursos y medios para defender los derechos e intereses colectivos violados, no es aceptable.
Lo único que suprimió el Congreso es el incentivo, es decir, el premio por haber defendido los derechos. En modo alguno se derogaron las costas o la posibilidad de reclamar los daños a los que legítimamente se tenga lugar.” Conforme lo anterior, el actor solicitó que se concedan a su favor las agencias en derecho en la accion popular. 10 REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL SALA CIVIL - FAMILIA En auto del 14 de octubre de 2025, el Juzgado concedió el recurso de apelación presentado por el actor popular GERARDO HERRERA HOYOS, en contra de la sentencia de primera instancia proferida el 30 de septiembre de 2025, por lo que, dispuso la remision de las diligencias a la Sala Civil Familia del Tribunal Superior de Tunja, en donde le correspondió por reparto a la suscrita Magistrada.
Trámite en segunda instancia: En auto del 21 de octubre de 2025, se admitió el recurso de alzada contra la sentencia de primera instancia, proferida por el Juzgado Civil del Circuito de Miraflores, el 30 de septiembre de 2025, concediendo al apelante el término de 5 dias para la sustentación en segunda instancia, precisando que una vez se recibiera la sustentación, se correría traslado por secretaría, a los demás sujetos procesales por el mismo término. SUSTENTACIÓN DEL RECURSO Dentro del término, el recurrente presentó la sustentación del recurso, en los mismos términos del recurso que presentó ante el A - Quo, pues de la revision del escrito, se establece que fueron los mismos argumentos que señaló al momento de formular el recurso de alzada contra la sentencia proferida por el Juzgado Civil del Circuito de Miraflores, el 30 de septiembre de 2025.
III. CONSIDERACIONES PRIMERO: La Acción Popular consagrada en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política y reglamentada por la Ley 472 de 1998, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño contingente por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, cuando actúen en desarrollo de funciones administrativas.
Dicha acción busca que, la comunidad afectada pueda disponer de un mecanismo jurídico de forma rápida y sencilla para la protección de sus derechos. Conforme con lo anterior, los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, y iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses.
Finalmente, es importante resaltar que la lesión o puesta en peligro de los derechos colectivos debe estar debidamente probada, según lo dispone el artículo 30 de la Ley 472 y que corresponde al actor popular la carga de acreditar y probar los hechos que sustentan las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: En el presente asunto, se tiene que, mediante sentencia del 30 de septiembre de 2025, el Juzgado Promiscuo del Circuito de Miraflores, declaró que la Parroquia Nuestra Señora del Rosario de Chiquinquirá de Zetaquirá – Boyacá, vulneró el derecho colectivo de las personas con discapacidad del Municipio de Zetaquirá – Boyacá, establecido en el literal m) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, y en consecuencia concedió el amparó de tal derecho, ordenándole a la accionada que, en el término máximo de seis (6) meses, adecuara la unidad sanitaria existente en el Despacho parroquial de dicha municipalidad, facilitando las condiciones de accesibilidad necesarias para la personas con discapacidad (PcD), conforme a los parámetros establecidos por las normas técnicas colombianas - NTC, respecto de los ítems no cumplidos y enlistados en la sentencia. Providencia en la que, igualmente se dispuso no condenar en costas y agencias en derecho al no haberse causado, ni comprobado. 11 REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL SALA CIVIL - FAMILIA Por su parte, la parte actora concurrió a impugnar el fallo frente a la negativa de las agencias en derecho a su favor.
TERCERO: Ha de precisar la Sala que, en tratándose de una acción popular, por ser acción constitucional, para la salvaguarda de los derechos colectivos, no se requiere constituir abogado. Para acudir en segunda instancia está autorizado, sin tener la condición de abogado. Por otra parte, en este caso, el actor no presentó cuestionamiento de costas, sino de las agencias en derecho.
En primera instancia, se estudió de manera razonable porque no había lugar a liquidar agencias en derecho. El ítem costas comprende el de agencias en derecho. No cuestionó costas, pero cuestiono agencias en derecho; para el caso no se trata de un recurso para que se incremente el monto de las ya fijadas, sino que se recurre por la negativa de las costas.
Es un concepto integral. Dentro de las costas están las agencias en derecho y los gastos sufragados. Para el caso, el asunto no amerita dificultad, el promotor ha remitido a diferentes distritos judiciales del país, peticiones tipo formato, sin mayor análisis. Lo anterior, no es impedimento para reconocer el fin altruista de la acción popular.
Pues lo que se quiso con la norma constitucional, fue que se evidenció la efectividad de derechos en la comunidad. La solicitud de baño en las parroquias, es un asunto que sin duda sí beneficia y se ajusta a las necesidades de quienes concurren a las eucaristías, a las honras fúnebres. Lo mínimo es que exista en las casas parroquiales un baño para que hagan uso los feligreses.
Por otra parte, en la Corte Suprema de justicia, en dos tutelas de la sala de casación civil, con ponencia de la Dra. Martha Patricia Guzmán, no se atendió la acción de tutela por la negación de costas. De tal modo que, el ejercicio de la acción sí va en beneficio de la comunidad, y son bienvenidas en beneficio comunitario, pero no hay lugar a estimular que se promuevan las acciones por el incentivo económico, reflejado en las costas.
Para el caso, solicita agencias en derecho, es decir, honorarios, no gastos del trámite. En este asunto no se requirió abogado. No hay lugar a honorarios. No intervino abogado alguno. El promotor señala que es lego en derecho. No obstante, para el caso, no ameritaban las agencias en derecho, y hace suyos el Tribunal los razonamientos dados por el A.-Quo en primera instancia. Para este caso, no hay gastos.
No hay costas (art.366 del C.G.P.). Si bien el art.366 en cita daría a entender que hay lugar a costas, así se litigue sin apoderado. Tal norma no impone a título de camisa de fuerza una tarifa. Menos cuando se evidencia que no hay esfuerzo profesional, ni personal. Son acciones de formato, enviadas por correo electrónico, que no implica esfuerzo alguno. A lo dicho se suma que, la acción tiene un fin altruista con beneficio comunitario.
Ese es el fin, beneficiar aspectos sociales. De tal forma que, al no estar probadas, no hay lugar a su reconocimiento. Por otra parte, se carece de acuerdo reglamentario sobre el tema. La decisión del A-Quo es razonable. Así las cosas, la Sala deberá determinar si en este caso fue acertada la decisión de primera instancia de negar la condena en costas y agencias en derecho en favor del actor, a pesar de haber prosperado las pretensiones de la acción popular, o si por el contrario se debe revocar dicha decisión y conceder las agencias en derecho reclamadas por el actor.
Para resolver el problema jurídico aquí planteado, conviene precisar que, las costas procesales están conformadas tanto por los gastos y expensas del proceso, así como por las agencias en derecho. De acuerdo a lo descrito, siempre que el actor popular acrediten las erogaciones en que ha incurrido con ocasión del proceso, dichos gastos deberán ser reconocidos a su favor y a cargo de la parte vencida, tal como lo establece el numeral 1° del artículo 365 del Código General del Proceso.
En ese orden de ideas, el numeral 4° del artículo 366 ibidem, establece: “Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o éste y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la 12 REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL SALA CIVIL - FAMILIA parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas.” Y si bien, el artículo 38 de la ley 472 de 1998, señala que, tratándose de acciones populares, en lo referente a las costas procesales, el juez aplicará las normas del procedimiento civil, hoy Código General del Proceso, es de advertir que el artículo 5° de dicha ley, supedita la aplicación de los principios generales de la codificación referida a su armonía con la naturaleza propia de las acciones populares.
La acción popular, como se indica, es de carácter público y se fundamenta, entre otros, en el principio de solidaridad; cualquier persona puede ser titular de la misma, y esto por cuanto la principal motivación del actor se centra en lograr la protección efectiva de los derechos colectivos, teniendo en cuenta que, en un Estado social de derecho, el interés colectivo debe prevalecer sobre el interés particular.
Además, la acción popular como mecanismo de protección a su vez, es un instrumento de participación, que permite dar aplicación al deber ciudadano de procurar el bienestar propio y social y, desde esta perspectiva, su estructura es sustancialmente diversa de las controversias de intereses entre particulares. Bajo esta óptica, se advierte que, al analizar lo referente a la condena en costas, el A -Quo advirtió que, pese a la prosperidad de las pretensiones de la acción popular, en este caso, no se probaron los supuestos para el reconocimiento de costas, pues lo cierto es que, no se advierte – ni se encuentra acreditado en el expediente que el actor popular haya incurrido en expensas o erogaciones propias del proceso, las cuales deban ser reconocidas a su favor y a cargo de la parte vencida; teniendo en cuenta que, no se aportaron pruebas con el escrito de demanda.
De igual manera, tampoco se verificó en el asunto sub judice que, el actor popular haya concurrido al trámite a través de apoderado judicial, o que, éste haya desplegado una actuación diligente y activa en el curso del proceso; por cuanto, pese a estar debidamente notificado, no concurrió a ninguna de las audiencias programadas (pacto de cumplimiento y audiencia de contradicción de dictamen pericial), y tampoco presentó alegatos de conclusión, razón por la que, determinó no emitir condena en costas,ni agencias en derecho en favor del actor, al no haberse causado, ni comprobado.
Frente a tal aspecto, ha de ha de recordarse que, las costas procesales son aquella erogación económica que debe asumir la parte que resulte vencida en un proceso judicial, que se compone de las (i) expensas y las (ii) agencias en derecho. Las primeras responden a los gastos necesarios para tramitar el proceso, tales como son el valor de copias, publicaciones, impuestos de timbre, honorarios de peritos, honorarios de auxiliares de la justicia, gastos de desplazamiento por diligencias fuera del despacho judicial, gasto de traslado de testigos, por citar algunos ejemplos.
Las segundas -agencias en derecho, obedecen a la suma que el juez debe ordenar en beneficio de la parte favorecida con la condena en costas, para reconocerle los costos afrontados por la representación de un abogado o, si actuó en nombre propio, como contraprestación por el tiempo y esfuerzo dedicados a la causa. Lo anterior ha sido expuesto de vieja data por la Corte Constitucional y por la Corte Suprema de Justicia. (Ver por ejemplo Sentencia de la Corte Constitucional C-539 de 1999 y Auto AC2900 del 10 de mayo de 2017 de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, MP.
Luis Alonso Rico Puerta). (Subrayas y negrillas fuera de texto) Así, al revisar el expediente se observa que, si bien el actor acudió a formular la acción popular, con el fin de reclamar la protección del derecho colectivo consagrado en el literal m), del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, correspondiente a: “m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes (…)”, que, consideró vulnerado por parte de la Parroquia Nuestra Señora del Rosario de Chiquinquirá de Zetaquirá – 13 REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL SALA CIVIL - FAMILIA Boyacá, al no contar en el Despacho Parroquial con un baño público que cumpla con las normas NTC E ICONTEC y que sea apto para ciudadanos que se movilizan en silla de ruedas, del cual pidió que se ordena su construcción cumpliendo con la normativa NTC; se advierte que, el accionante no acudió a ninguna de las audiencias que fijó el Juzgado, ni tampoco concurrió a presentar los alegatos de conclusión, a pesar de que, como se advierte del paginario, el mismo estuvo solicitado en varias oportunidades que se le remitiera el enlace del expediente, además de que se le remitieron oficios de citación a las audiencias de pacto de cumplimiento y contradicción de dictamen pericial, que se programaron en el curso de la actuación, sin que en todo caso, el actor se hiciera presente a las mismas o aportara justificación de sus inasistencia. Adicionalmente, de lo obrante en el expediente, es claro que, el actor popular, quien además actuó en nombre propio, no acreditó que hubiere incurrido en gastos en el curso de la actuación, además de que su actuación prácticamente se limitó a la presentación del escrito contentivo de la acción popular y a solicitar que se le remitiera el enlace de acceso al expediente.
A más de anterior, tampoco obra en el expediente la constancia de que, el accionante hubiera tenido que acarrear con el pago de cualquier tipo de expensa y el mismo, ni siquiera concurrió a la audiencia de pacto de cumplimiento, ni a la audiencia de contradicción de dictamen pericial que programaron por el Juzgado, por lo que en ese sentido se encuentra razonable la decisión del A Quo frente a la negativa de condenar en costas y agencias en derecho en favor del actor, pues como ya se analizó, las mismas no se encontraron causas en el expediente, ni tampoco fueron acreditadas por el actor.
Por lo anterior, considera la Sala que, al no haberse acreditado por el actor que, hubiere incurrido en gastos no había lugar a imponer costas, ni agencias en derecho, aunado a que no se observó una gestión de calidad en pro de la defensa de los derechos colectivos, que amerite una consideración diferente respecto de las agencias para el actor popular, pues como se advirtió en precedencia, el mismo ni quisiera acudió a las audiencias que se fijaron por el Juzgado en el curso de la acción popular.
Aunado a lo anterior, ha de advertirse que en este caso lo que se está impugnando es únicamente lo relacionado con el rubro de las agencias en derecho que se negaron en primera instancia, de las que como se señaló por la Sala, no se demostró su causación por parte del actor popular. Ahora bien, en relación con los costos que es en lo que en buena medida se refiere la jurisprudencia que invoca el accionante, contenida en la sentencia C-630 de 2011, habrá de decirse, por un lado, que dicho rubro integrante de los gastos no fue objeto de impugnación por parte del actor, y de otro lado, si lo hubiese sido, no aparece acreditación en el expediente del valor que se haya generado en su causación. Puestas, así las cosas, luego del estudio del reparo y al amparo de las anteriores reflexiones, deviene claro que, se ha de confirmar el fallo confutado.
Y no habrá condena en costas en esta instancia, pese al fracaso del recurso. En razón y mérito de lo expuesto, la Sala Civil - Familia del Tribunal Superior de Tunja, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de fecha 30 de septiembre de 2025, proferida por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Miraflores, conforme lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO. SIN CONDENA EN COSTAS en esta instancia.
TERCERO: NOTIFICAR la presente sentencia. 14 REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL SALA CIVIL - FAMILIA CUARTO: Por secretaría procédase de conformidad y déjense constancias. Ejecutoriada la presente y agotadas las ritualidades propias de esta instancia, devuélvase el expediente virtual al Despacho de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA JULIA FIGUEREDO VIVAS Magistrada BERNARDO ARTURO RODRÍGUEZ SÁNCHEZ Magistrado JOSÉ HORACIO TOLOSA AUNTA Magistrado Firmado Por: Maria Julia Figueredo Vivas Magistrada Sala 001 Civil Familia Tribunal Superior De Tunja - Boyaca Jose Horacio Tolosa Aunta Magistrado Sala 001 Civil Familia Tribunal Superior De Tunja - Boyaca Bernardo Arturo Rodriguez Sanchez Magistrado Tribunal O Consejo Seccional Sala 003 Civil Familia Tribunal Superior De Tunja - Boyaca Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 44b990f9be37415b42642acb18f80755c357b3b7df8fa3bcf955d15b4f935b97 15 Documento generado en 16/12/2025 08:30:58 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://firmaelectronica.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica