República de Colombia Departamento Norte de Santander Tribunal Superior Distrito Judicial de Cúcuta TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE CÚCUTA SALA CIVIL FAMILIA Magistrado Sustanciador: YAMITH RIAÑO SÁNCHEZ EXPEDIENTE: 540013153-006-2024-00399-00 RADICADO INT: 2025-00210-02 DEMANDANTE: UCIS COLOMBIA S.A.S. DEMANDADO: La NUEVA EPS.
Ejecutivo Singular. Cúcuta, veinte (20) de octubre de dos mil veinticinco (2025) ASUNTO Se procede a decidir el RECURSO DE APELACIÓN interpuesto por la apoderada judicial de la parte demandante contra el auto proferido el 2 de abril de 2025, por el JUZGADO SEXTO CIVIL DEL CIRCUITO DE CÚCUTA, dentro del proceso Ejecutivo Singular, seguido por UCIS COLOMBIA S.A.S., en contra de la NUEVA EPS, mediante el cual se resolvió la solicitud de medidas cautelares elevada por el extremo ejecutante.
PROVIDENCIA RECURRIDA El auto materia de ataque, fue emitido el 2 de abril de 20251 y en éste, el Despacho de primer grado accedió a las precautorias rogadas por la Archivo 003 de la carpeta denominada “002CuadernoMedidas”, perteneciente al trámite de primera instancia. 1 Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta Sala Civil Familia Rdo.
Interno 2025-00210-02 demandante y, en consecuencia, decretó el embargo y retención de: i) los dineros que tenga o llegare a tener la demandada en las cuentas bancarias de las instituciones financieras allí relacionadas y ii) los recursos que “deba pagar o girar” el MUNICIPIO DE CÚCUTA, el INSTITUO DEPARTAMENTAL DE SALUD DE NORTE DE SANTANDER, el MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL y la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-ADRES a la ejecutada.
En la misma decisión e invocando las sentencias C-539 de 2010, C-543 de 2013 y T- 053 de 2022 proferidas por la Corte Constitucional, la Jueza a-quo aclaró que las cautelas ordenadas no son aplicables “frente a recursos o dineros depositados en cuentas que se encuentren marcadas como maestras y aquellas que contengan recursos provenientes de las cotizaciones al SGSSS recaudados por las EPS y en si a recursos de esta naturaleza, así como tampoco respecto de aquellos recursos que tengan como destino obligaciones contractuales contraídas para la prestación de los servicios que se financian con los recursos del SGP, los destinados a gastos administrativos u operativos de las EPS y los dineros para programas de prevención y promoción”, estableciendo entonces que la medida previa recae en “aquellos recursos propios (DE LIBRE DESTINACIÓN)” (Resaltado propio).
DEL RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con tal decisión, el mandatario de la parte activa interpuso recurso de apelación2, reprochando que la medida decretada se limitase “a recursos propios (de libre destinación) de la demandada”, dejando de lado los dineros provenientes del Sistema General de Participaciones SGP- y del Sistema General de Seguridad Social en Salud -SGSS-, pese a encontrarse frente a una excepción del principio de inembargabilidad de Archivo 004 de la carpeta denominada “002CuadernoMedidas”, perteneciente al trámite de primera instancia. 2 2 Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta Sala Civil Familia Rdo.
Interno 2025-00210-02 los recursos públicos, por cuanto “se tiene que la obligación dineraria objeto de la presente ejecución corresponde a prestación de servicios de salud de urgencias de alta complejidad a población afiliada a la demandada”. Adujo que el crédito cobrado tiene como fuente “una de las actividad a las cuales están destinados los recursos” del SGP y el SGSS; que si los recursos afectados “se encuentran en cuenta denominada maestra” deberán “congelarse” en una cuenta especial que devengue intereses al tenor del artículo 594 del Código General del Proceso y que es menester aplicar las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos del SGSS, dictaminadas en la providencia AP4267-2015 del 29 de julio de 2015 proferida por la Corte Suprema de Justicia. Hizo hincapié en la viabilidad de afectar los mencionados fondos, pues los títulos que cimientan la ejecución “se expidieron por concepto de servicio de salud prestados a la población afiliada a la entidad aquí ejecutada”, máxime, cuando se tratan de obligaciones claras, expresas y exigibles, cuyo ruego guarda estrecha relación con lo determinado por la Corte Suprema de Justicia en las sentencias STC13330 de 2021 y STC14705 de 2019.
Frente a lo anterior, mediante proveído del 30 de abril de 20253, el Juzgado cognoscente concedió la apelación, al tenor del artículo 321 del C.G.P. Allegado el expediente digital a esta Corporación, corresponde al suscrito Magistrado sustanciador resolver el recurso de apelación formulado, como quiera que la alzada es procedente de conformidad con el numeral 8° de la norma descrita y este Despacho es competente para conocer del mismo, ya que es el superior funcional de quien profirió la providencia Archivo 007 de la carpeta denominada “002CuadernoMedidas”, perteneciente al trámite de primera instancia. 3 3 Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta Sala Civil Familia Rdo.
Interno 2025-00210-02 recurrida, fue formulado en oportunidad por el extremo legitimado para ello y ha sido sustentado debidamente. Por consiguiente, a ello se procede previas las siguientes, CONSIDERACIONES El recurso de apelación se encuentra en estrecha vinculación con la garantía general del principio de las dos instancias y se reconoce a quien en el proceso obtiene decisión desfavorable a sus intereses, con el fin de que el superior funcional revise y corrija los errores jurídicos del procedimiento o de la sentencia en que hubiere podido incurrir el juez que conoce del asunto en primera instancia. La procedencia de este recurso la establece el legislador de acuerdo con la naturaleza del proceso, de la respectiva providencia y del agravio ocasionado a la respectiva parte.
Ahora, el objetivo fundamental de las medidas cautelares es el de asegurar la eficacia de los derechos objeto de controversia judicial y principalmente el de obtener el cumplimiento de las sentencias, porque los fallos serían ilusorios si la ley no estableciera mecanismos para asegurar sus resultados, promoviendo la destrucción o afectación del derecho controvertido.
La Corte Constitucional las define como “aquellos instrumentos con los cuales el ordenamiento protege, de manera provisional, y mientras dura el proceso, la integridad de un derecho que es controvertido en ese mismo proceso. De esa manera el ordenamiento protege preventivamente a quien acude a las autoridades judiciales a reclamar un derecho, con el fin de garantizar que la decisión adoptada sea materialmente ejecutada.” 4 Estos instrumentos encuentran pleno respaldo constitucional en virtud de lo consagrado en los fines esenciales del Estado de garantizar la efectividad de los derechos consagrados en la Constitución Política 4 Sentencia C-379 de 2004.
Magistrado Ponente: Alfredo Beltrán Sierra. 4 Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta Sala Civil Familia Rdo. Interno 2025-00210-02 (artículo 2º), lo que traduce un compromiso real y cierto con la tutela jurisdiccional efectiva que va parejo con el reconocimiento de los derechos fundamentales que tienen todas las personas a un debido proceso (artículo 29) y a acceder a la administración de justicia (artículo 229), para lograr, precisamente, la materialización de los derechos sustanciales que han sido conculcados.
Ahora, para lo que interesa, huelga recordar que el artículo 19 del Decreto 111 de 1996 -Estatuto Orgánico de Presupuesto-, señala como regla general la inembargabilidad de las rentas incorporadas en el presupuesto General de la Nación, así como los bienes y derechos que lo conforman, incluyendo dentro de esta prohibición, las cesiones y participaciones de que trata el capítulo cuarto del título XII de la Carta Política, en armonía con los artículos 18 y 57 de la Ley 715 de 2001 que determinan igualmente la inembargabilidad de los dineros correspondientes a educación, salud y propósito general que incluye los recursos para agua potable y saneamiento básico, por conformar el Sistema General de Participaciones -SGP- (art. 3 ibídem).
El artículo 1º de la mentada Ley, reglamentado por el Decreto Nacional 1101 de 2007 señala que “El Sistema General de Participaciones está constituido por los recursos que la Nación transfiere por mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política a las entidades territoriales, para la financiación de los servicios cuya competencia se les asigna en la presente ley”.
Y, el artículo 91 establece que estos recursos no están sujetos a embargos, y que los mismos tienen destinación específica, y que, en tal virtud, deben administrarse en cuentas separadas, sin que pueda predicarse el principio presupuestal de la unidad de caja; igualmente, que “estos recursos no pueden ser sujetos de embargo, titularización u otra clase de disposición financiera.”.
Coherente con lo anterior, el Código General del Proceso en protección tanto de los recursos del presupuesto de la Nación, como del Sistema 5 Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta Sala Civil Familia Rdo. Interno 2025-00210-02 General de Participaciones, precisó en su artículo 594 que “Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar: 1.
Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social. (…)
PARÁGRAFO. Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables.” Ahora, el Sistema General de Seguridad Social en Salud -SGSS- estableció la existencia de «Cuentas Maestras del Sector Salud», con el fin de que sus recursos cumplan con su destinación; depósitos que están definidos en el artículo 15 de la Resolución 3042 de 2007 del Ministerio de Protección Social, como “las cuentas registradas para la recepción de los recursos del SGP en Salud y a las cuales ingresarán la totalidad de los recursos de las subcuentas de régimen subsidiado, de prestación de servicios de salud en lo no cubierto con subsidios de la demanda y de salud pública colectiva de los Fondos de Salud de los entes territoriales”.
Y es que para lo que aquí concierne, resulta necesario memorar que el artículo 25 de la Ley 1751 de 2015 dispuso expresamente la inembargabilidad de todos “los recursos públicos que financian la salud”. No obstante, la H. Corte Constitucional al efectuar el estudio de dicha inembargabilidad ha considerado que este principio no es absoluto, sino que debe armonizarse con los valores, derechos y principios constitucionales y que permite excepciones.
Sobre el particular, en la Sentencia C-313 de 2014 se sostuvo que “en lo concerniente a la inembargabilidad de los recursos de la salud y a la destinación específica de los mismos, es de advertir que, tal como lo ha sostenido la Corte en varios de sus providencias, ´la inembargabilidad busca ante todo proteger los dineros del Estado -en este caso los de las entidades descentralizadas del orden departamental- para asegurar en 6 Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta Sala Civil Familia Rdo.
Interno 2025-00210-02 esa forma que se apliquen a los fines de beneficio general que les corresponden, haciendo realidad el postulado de prevalencia del interés común plasmado en el artículo 1º de la Carta´. Para la Sala, la prescripción que blinda frente al embargo a los recursos de la salud, no tienen reparos, pues entiende la Corte que ella se aviene con el destino social de dichos caudales y contribuye a realizar las metas de protección del derecho fundamental.
Con todo, encuentra la Corporación que la regla que estipula la inembargabilidad, eventualmente puede chocar con otros mandatos, por ello, tienen lugar las excepciones al momento de definirse en concreto la procedencia o improcedencia de la medida cautelar (…)”. Y es que la misma Corporación al tratar el tema de los Recursos del Sistema General de Participaciones, en Sentencia C-543 de 2013 ya había dejado claro que si bien el Legislador ha adoptado como regla general la inembargabilidad de los recursos públicos consagrados en el Presupuesto General de la Nación, también lo es que la jurisprudencia ha fijado algunas reglas de excepción que permiten perseguir bienes inembargables con el propósito de lograr “(i) La satisfacción de créditos u obligaciones de origen laboral con el fin de hacer efectivo el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas (…), (ii) El pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y la realización de los derechos en ellas contenidos (…) (iii) La extinción de títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible (…) y (iv) Las anteriores excepciones son aplicables respecto de los recursos del SGP, siempre y cuando las obligaciones reclamadas tuvieran como fuente alguna de las actividades a las cuales estaban destinados dichos recursos (educación, salud, agua potable y saneamiento básico).
De manera que la Honorable Corte Constitucional, desde tiempo atrás, ha venido pregonando que esta inembargabilidad de los recursos públicos no es absoluta, fijando en atención a ello unas excepciones, las cuales, como se dijera en la sentencia C-793 de 2002 y se reiterara en las sentencias C-1154 de 2008 y C-543 de 2013 son aplicables también 7 Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta Sala Civil Familia Rdo.
Interno 2025-00210-02 respecto de los recursos del Sistema General de Participaciones cuando el embargo se decrete para garantizar obligaciones derivadas de la misma actividad sobre la que se ejerce la medida, precisando, que “Siguiendo esta línea, en la Sentencia C-566 de 2003, MP. Álvaro Tafur Gálvis, la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 91 de la Ley 715 de 2001, según el cual los recursos del SGP no harían unidad de caja con los demás recursos del presupuesto y serían inembargables.
La Corte insistió en que la regla general es la inembargabilidad, pero de nuevo aceptó el embargo excepcional para garantizar obligaciones derivadas de actividades relacionadas con la destinación de los recursos del SGP (salud, educación, saneamiento básico y agua potable)”. Surge claro entonces, que existen excepciones al principio de inembargabilidad de los dineros destinados a la prestación del servicio público de salud, como lo ha venido sosteniendo de manera reiterada dicha Corporación en múltiples sentencias, entre otras en las C-546 de 1992;
C-13, C-017, C-337 y C-555 de 1993; C-103 de 1994; C-354 y C402 de 1997; C-793 de 2002; C-566 de 2003; C-539 de 2010 y C-313 de 2014. Ahora, en lo atinente a las cuentas maestras de recaudo, dado el reciente pronunciamiento de la Corte Constitucional en la sentencia T-053-2022, en un asunto de similar contorno al que nos ocupa, el alto tribunal constitucional consideró que la medida de embargo decretada por el Juzgado 15 Civil del Circuito de Barranquilla, dentro del proceso ejecutivo adelantado en contra de Coomeva EPS, respecto de las sumas de dinero que a cualquier título y por todo concepto poseyera ésta última en una serie de entidades bancarias, y en otras entidades e instituciones públicas, desconoce el precedente constitucional aplicable, al desatender las pautas fijadas por esa misma corporación, en tanto que se impuso medidas cautelares a recursos de cotizaciones depositados en una cuenta maestra de recaudo, pese a que el decreto de cautelas judiciales sobre dichos rubros jamás ha sido reconocido, dado que los recursos del SGSSS 8 Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta Sala Civil Familia Rdo.
Interno 2025-00210-02 que tienen como fuente las cotizaciones de los afiliados al sistema, son públicos, tienen destinación específica y ostentan la calidad de inembargables, sin que respecto de ellos resulten predicables las excepciones a la inembargabilidad definidas por la jurisprudencia constitucional. Así, como lo dejó explicado la Corte en su Sala de Casación Civil mediante sentencia STC7397-2018, las fuentes de la financiación del Sistema General de Seguridad Social en Salud, a grosso modo, son variadas y distintas, y comprenden (a) Cotizaciones-CREE;
(b) otros ingresos (incluye rendimientos financieros); (c) Cajas de Compensación Familiar; (d) Sistema General de Participaciones (SGP); (e) Rentas Cedidas; (f) Subcuenta ECAT (SOAT); (g) Subcuenta de Garantía; (h) Excedentes Fin (Adres antes Fosyga); (i) Regalías; (j) Esfuerzo Propio; (k) Recursos de la Nación y (l) Aportes de la Nación (Adres antes Fosyga).
En ese orden de ideas, los recursos que reciben las entidades promotoras de salud para el cumplimiento de sus funciones dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud, tienen como fuente, de una parte las cotizaciones de los afiliados al sistema, dineros que conforme la jurisprudencia ya descrita tienen el carácter de públicos, destinación específica y ostentan la calidad de inembargables5, y otro componente proviene de los giros y trasferencias que les realiza la administradora de los recursos del sistema de seguridad social en salud “ADRES” a sus cuentas maestras, recursos públicos que como se dijo antecedentemente, son también inembargables sin que respecto de ellos resulten predicables las excepciones a la inembargabilidad reconocidas por la jurisprudencia. El Artículo 2.6.4.2.1.1. del Decreto 2265 del 2017 determina igualmente como recursos del SGSS, aquellos que provienen de: 2.
Aportes que realizan los afiliados adicionales de que trata el artículo 2.1 A.5 del presente decreto o la norma que lo modifique o sustituya. 3. Cotizaciones de los afiliados a los regímenes especial y de excepción con una relación laboral o ingresos adicionales sobre los cuales esté obligado a cotizar al sistema de salud, en los términos de que trata el artículo 2.1.13.5 del presente decreto. 4.
Aportes de los regímenes especial y de excepción correspondientes al porcentaje de solidaridad a que se refiere el artículo 204 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007. 5. Intereses de mora por pago extemporáneo de cotizaciones y aportes al SGSSS y 6. Las demás cotizaciones y aportes que defina la ley. 5 9 Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta Sala Civil Familia Rdo.
Interno 2025-00210-02 CASO CONCRETO Alega el recurrente que la Juez de conocimiento se equivocó a la hora de condicionar la medida cautelar de embargo y retención decretada sobre los recursos que “deba pagar o girar” el MUNICIPIO DE CÚCUTA, el INSTITUO DEPARTAMENTAL DE SALUD DE NORTE DE SANTANDER, el MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL y la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-ADRES a la demandada NUEVA EPS, argumentando que, a la luz de la jurisprudencia actual, es posible gravar los dineros provenientes del Sistema General de Participaciones -SGP- y del Sistema General de Seguridad Social en Salud -SGSS-.
Sin más disquisiciones, estima esta Magistratura que no le asiste razón al impugnante. Ciertamente, aunque no se desconoce que el principio de inembargabilidad de caudales públicos admite ciertas excepciones, como la que se invoca en este caso6, lo cierto es que la propia Corte Constitucional, en sentencia T-053-2022, fue enfática al establecer que ciertos recursos, dependiendo de su fuente y su destinación, no pueden ser afectados bajo ninguna circunstancia en el marco de los procesos ejecutivos.
Nótese que la Alta Corporación dictaminó que el susodicho principio resulta inamovible y que, por consiguiente, la jurisprudencia constitucional “no ha introducido excepción alguna a su inembargabilidad” de cara a: i) los “recursos provenientes de las cotizaciones al SGSSS recaudados por las EPS”; ii) los capitales destinados a otras actividades indispensables para la prestación del servicio de salud, tales como los programas de prevención y promoción, así como “los denominados gastos administrativos u operativos de las EPS comprendidos dentro de la destinación específica de los recursos del sistema de salud”, pues 6 “(…) iv) Obligaciones reclamadas tuvieran como fuente alguna de las actividades a las cuales estaban destinados dichos recursos (educación, salud, agua potable y saneamiento básico)”.
Corte Constitucional. Sentencia C-793 de 2002 y Sentencia C-543 de 2013 10 Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta Sala Civil Familia Rdo. Interno 2025-00210-02 ellos garantizan evitar a toda costa una “parálisis institucional” que conllevaría a un menoscabo masivo de las garantías constitucionales de los usuarios; y iii) los fondos destinados al cumplimiento de “obligaciones contractuales contraídas”, con ocasión de la prestación de los servicios financiados con recursos provenientes del Sistema General de Participaciones -SGP- y del Sistema General de Seguridad Social en Salud -SGSSS- (Resaltado propio).
Todo lo anterior se cimienta en el derrotero según el cual los recursos orientados a cubrir las necesidades del sistema de salud y a garantizar la efectividad del derecho a la salud de los ciudadanos no pueden ser afectados, con el pretexto de procurar el pago a los acreedores de las EPS7. En buen romance, “son los recursos propios de las entidades del sistema –cuyo manejo es separado e independiente de aquellos dineros públicos y parafiscales– los que corresponde utilizar para solventar las obligaciones adeudadas”8 (Resaltado propio).
Ergo, queda en evidencia que la orden cautelar luce acertada y en consonancia con la jurisprudencia constitucional y las disposiciones legales que gobiernan la materia, en tanto que los dineros perseguidos no están al alcance del acreedor a la luz del principio de inembargabilidad, razón por la cual, al no configurarse los desafueros endilgados, sin necesidad de más consideraciones, habrá de confirmarse en su integridad.
En mérito de expuesto, el suscrito magistrado sustanciador de la SALA CIVIL - FAMILIA DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE CÚCUTA, R E S U E L V E: 7 Sentencia C-867 de 2001. Magistrado Ponente: Manuel José Cepeda Espinosa. 8 Sentencia T-053-2022. Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos. 11 Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta Sala Civil Familia Rdo.
Interno 2025-00210-02 PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 2 de abril de 2025, proferido por el JUZGADO SEXTO CIVIL DEL CIRCUITO DE CÚCUTA, conforme a las motivaciones dadas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: SIN COSTAS por no haber lugar a ellas.
TERCERO: Ejecutoriado este proveído, se ordena REMITIR la presente actuación tramitada en forma digitalizada al Juzgado de origen, para lo correspondiente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. YAMITH RIAÑO SÁNCHEZ Magistrado 12