Rama Judicial del Poder Público Distrito Judicial de Valledupar TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR SALA PENAL DE DECISIÓN DE TUTELAS Valledupar, Cesar, veintidós (22) de junio de dos mil veintiséis (2026). Sentencia Proceso Accionante Afectado Accionado Tema Asunto Procedencia Radicado Radicado Interno Decisión Magistrado Ponente Acta de Aprobación 125 Acción de Tutela JORGE IVÁN ZULETA OÑATE Asociación de Campesinos Unidos por la Tierra y la Paz del Cesar (ASOCUPAZ) Unidad Nacional de Protección Vida, Integridad Personal, Seguridad y Otros Sentencia Segunda Instancia Juzgado Quinto Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Valledupar, Cesar 20001 31 09 005 2026 00073 01 2026 00129 Confirmar Juan Carlos Acevedo Velásquez 288 de la fecha Corresponde a esta Sala resolver la impugnación interpuesta por el señor Jorge Iván Zuleta Oñate1 actuando en calidad de representante legal de la Asociación de Campesinos Unidos por la Tierra y la Paz del Cesar (ASOCUPAZ), en contra del fallo de primera instancia proferido el siete (7) de mayo de dos mil veintiséis (2026) por el Juzgado Quinto Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Valledupar, Cesar, en la acción de tutela promovida por su persona, en contra de la Unidad Nacional de Protección, por la presunta vulneración de los derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal, a la seguridad, a la igualdad y a la libertad de los integrantes de la asociación. 1.
ANTECEDENTES
1.1. DE LA DEMANDA DE TUTELA De conformidad con la demanda de tutela y los documentos obrantes en el expediente, la Sala destaca los siguientes aspectos: 1.1.1. Hechos relevantes y pretensiones: El accionante JORGE IVÁN ZULETA OÑATE, actuando en calidad de representante legal de la Asociación de Campesinos Unidos por la Tierra y la Paz del Cesar (ASOCUPAZ) manifestó que la organización estaba constituida por 450 asociados pertenecientes a la población civil e indígena de los Municipios de la Paz y Pueblo Bello, Cesar.
Señaló que debido a constantes amenazas perpetradas por grupos armados organizados que operan en la zona, inició formalmente el trámite administrativo de la ruta colectiva ante la Unidad Nacional de Protección (UNP), el veinticuatro (24) 1 C.C. No. 77.039.336. CALLE 15 5-06, PISO 5º, EDIFICIO ANTIGUO TELECOM, “PLAZA ALFONSO LÓPEZ”, VALLEDUPAR, CESAR CORREO ELECTRÓNICO: des03sptsvpar@cendoj.ramajudicial.gov.co Rama Judicial del Poder Público Distrito Judicial de Valledupar de diciembre de dos mil veinticuatro (2024).
Posteriormente, el treinta y uno (31) de diciembre de dos mil veinticinco (2025), según indicó, recibió una notificación electrónica de la entidad informándole que el caso sería asignado a una analista de riesgo colectivo, quien realizaría el análisis al caso. Por consiguiente, el diecisiete (17) de enero de dos mil veinticinco (2025), fue contactado por la analista asignada indicándole que debían hacer una reunión, la cual fue realizada en el mes de febrero de 2025 por medios electrónicos.
Manifestó que el tres (3) de abril de dos mil veintiséis (2026) se realizó un taller en una de las sedes de la asociación ubicaba en la paz, en el cual, entregaron un informe completo respecto a sus situaciones de riesgo y concretaron como medidas de protección, un esquema de protección conformado por un vehículo convencional, dos (2) escoltas, capacitaciones con entidades como el ICA, SENA, Ministerio de Interior, ADR y la adjudicación de proyector productivos, esquema que fue acetado por la analista de riesgo colectivo.
Señaló que transcurrido los meses sin que el proceso avanzara, había tenido comunicación con la analista del proceso, quien le indicaba que el proceso iba avanzando sin contra tiempo; por ello, el cuatro (4) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) oficio directamente a la UNP, la cual en respuesta remitida el veintidós (22) de septiembre del mismo año, por medio de una contratista, la entidad le notificó que el caso seguía en trámite y que la evaluación de riesgo no había culminado.
No obstante, se comunicó con la analista quien, según señaló, que el caso estaba en adecuación de medidas de protección. Informó que durante la primera semana de octubre la analista programó una cita presencial en Valledupar que no se pudo concretar por motivos de salud del accionante y una posterior incapacidad médica prolongada de la propia funcionaria, dejando las actuaciones suspendidas.
Alegó que los términos legales señalados en el Decreto 1139 de 2021 se encontraban vencidos, dado que la norma establece un plazo de treinta (30) días hábiles para presentar estos casos ante el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas, CERREM, habiendo transcurrido en su situación más de un año desde la activación de la ruta.
Expuso que, ante la falta de respuesta y la agudización del riesgo derivado de hostigamientos de grupos al margen de la ley como el Clan del Golfo, los cuales provocaron el desplazamiento forzado de familias de la asociación, el afectado acudió previamente a la acción de tutela. Sin embargo, desistió voluntariamente de ASUNTO: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIONANTE: JORGE IVÁN ZULETA OÑATE AFECTADO: ASOCIACIÓN DE CAMPESINOS UNIDOS POR LA TIERRA Y LA PAZ DEL CESAR (ASOCUPAZ) ACCIONADO: UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN RADICADO: 20001-31-09-005-2026-000073-01 Rama Judicial del Poder Público Distrito Judicial de Valledupar ese primer mecanismo constitucional en virtud de compromisos adquiridos por funcionarios de la UNP, quienes prometieron finalizar la evaluación de riesgo a la mayor brevedad.
Ante el incumplimiento de lo pactado y la persistencia de la vulneración, el accionante radicó una nueva solicitud de celeridad e información el veinticuatro (24) de marzo de dos mil veintiséis (2026). Por consiguiente, la UNP respondió mediante oficio del veinte (20) de abril de la misma anualidad, señalando que el caso se encontraba en orden de trabajo activa y que sería agendado para su presentación ante el CERREM Colectivo, pero omitió fijar un plazo concreto para su resolución definitiva.
El accionante calificó dicha contestación como insuficiente y evasiva, al prolongar la incertidumbre del colectivo. Indicó que el veinte (20) de abril de dos mil veintiséis (2026) fue contactado por otra analista de nombre Valery Escalante sin obtener mayores aclaraciones, enterándose de manera extraoficial de la renuncia de la anterior analista, quien le había manifestado previamente que el expediente estaba casi listo y solo dependía de actas de concertación internas.
Por tales razones, el accionante interpuso la acción preferente para exigir la protección inmediata de los derechos fundamentales a la vida, integridad personal, seguridad, igualdad y libertad, pretendiendo que se ordenara la adopción preventiva de las medidas de protección concertadas y la culminación definitiva de la evaluación de riesgo colectivo ante el CERREM en un término perentorio En consecuencia, solicitó: Que se ampararan sus derechos constitucionales a la vida, a la integridad personal, a la seguridad, a la igualdad, a la libertad.
En consecuencia, se ordenara a la UNP implementar en favor del colectivo ASOCUPAZ de forma preventiva las medidas de protección concertadas, conformadas por el esquema de protección de acompañamiento y capacitaciones concertadas con entidades como SENA; ICA, ADR, ministerio del interior, hasta tanto fueran notificados del resultado del estudio de riesgo colectivo, mediante acto administrativo debidamente motivado.
Que se ordenara a la UNP que, finalizara el proceso de evaluación de riesgo colectivo y presentara el caso ante el CERREM. Que se ordenara a la Unidad Nacional de Protección emitir un acto administrativo de fondo, debidamente motivado, en que se definiera la situación del riesgo colectivo y las medidas de protección correspondientes. ASUNTO: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIONANTE: JORGE IVÁN ZULETA OÑATE AFECTADO: ASOCIACIÓN DE CAMPESINOS UNIDOS POR LA TIERRA Y LA PAZ DEL CESAR (ASOCUPAZ) ACCIONADO: UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN RADICADO: 20001-31-09-005-2026-000073-01 Rama Judicial del Poder Público Distrito Judicial de Valledupar
1.2. ACTUACIÓN PROCESAL Habiéndole correspondido el conocimiento de la presente acción de tutela en primera instancia al Juzgado Quinto Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Valledupar, Cesar2, este le dio curso mediante providencia del veinticuatro (24) de abril de dos mil veintiséis (2026), disponiendo notificar y correr traslado a las partes accionada y vinculadas3.
Acto que se cumplió el mismo día, mediante el envío del Oficio No.00201 a los correos electrónicos dispuestos para tal fin. Posteriormente, la sentencia de tutela fue proferida el siete (7) de mayo de dos mil veintiséis (2026) y, notificada el catorce (14) de mayo de la misma anualidad mediante él envió del Oficio No. 0225 a los correos electrónicos dispuestos para tal efecto.4 1.2.1. - Informe de la parte accionada.
Unidad Nacional de Protección - UNP: Por intermedio de la señora María Eugenia Acevedo Silva, en calidad de profesional Universitario de la planta global de la entidad accionada, allegó informe requerido en el cual manifestó que había sido garante de los derechos a la vida e integridad de los miembros de ASOCUPAZ. Indicó que, al consultar el estado de la orden de trabajo, constató que la Dirección de Evaluación de Riesgo de la UNP mediante correó electrónico del treinta (30) de abril de dos mil veintiséis (2026) informó que el estudio en curso bajo la Orden de Trabajo No. 861 del dieciocho (18) de enero de dos mil veinticinco (2025) se encontraba en etapa final y en fase de revisión por el equipo de control de calidad, además se estaba adelantando la adecuación técnica de medidas de protección con las entidades vinculadas, tras haberse realizado con éxito el taller de evaluación de riesgo con la comunidad el tres (3) de abril de dos mil veinticinco (2025).
Aseguró que, una vez aprobada esa revisión, procedería al agendamiento ante la Secretaría Técnica del CERREM Colectivo, lo que, a su juicio, demostraba que la institución no ha incurrido en omisiones y actuó bajo el marco legal vigente. Señaló los requisitos exigidos para que una comunidad sea objeto de amparo colectivo y desglosó taxativamente el procedimiento estándar, el cual contempla desde la recepción del formulario hasta el análisis técnico, la recopilación de información en terreno y la valoración final del CERREM Colectivo.
Aclaró que dicho comité está integrado de manera interinstitucional por delegados del Ministerio del Interior, la Consejería Presidencial para los Derechos Humanos, la Unidad de Víctimas y la Policía Nacional, de modo que las decisiones de protección no 2 De conformidad con el acta de reparto del 24 de abril de 2026, con secuencia 2848. Expediente Digital (004_04AvocaAdmisorioTutela1a-2026-00073.pdf). 4 Expediente Digital (010_10ConstanciaNotificaFallo.pdf). 3 ASUNTO: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIONANTE: JORGE IVÁN ZULETA OÑATE AFECTADO: ASOCIACIÓN DE CAMPESINOS UNIDOS POR LA TIERRA Y LA PAZ DEL CESAR (ASOCUPAZ) ACCIONADO: UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN RADICADO: 20001-31-09-005-2026-000073-01 Rama Judicial del Poder Público Distrito Judicial de Valledupar dependían exclusivamente de la UNP, entidad que solo ejerce las funciones de Secretaría Técnica.
Argumentó que la culminación de esos estudios requería un tiempo prudencial para coordinar con autoridades locales, nacionales y organismos no gubernamentales, garantizando la validez de las medidas adoptadas. Alegó que el mecanismo constitucional no debía ser utilizado para obviar los trámites administrativos ordinarios o sobre la base de omisiones inexistentes o hipotéticas, dado que la UNP impulsó activamente el procedimiento técnico.
En consecuencia, solicitó que se declara la improcedencia de la presente acción de tutela por falta de subsidiariedad e inexistencia de una vulneración material. Además, de forma subsidiaria, solicitó que se denegaran las pretensiones al haber acreditado la continuidad del trámite bajo la Orden de Trabajo No. 861. 1.2.2. Del fallo proferido en primera instancia. Mediante providencia del siete (7) de mayo de dos mil veintiséis (2026), el a quo decidió tutelar el derecho fundamental invocado por el señor JORGE IVÁN ZULETA OÑATE, actuando en calidad de representante legal de la Asociación de Campesinos Unidos por la Tierra y la Paz del Cesar (ASOCUPAZ), en contra de la Unidad Nacional de Protección y, en consecuencia, ordenó a la entidad accionada resolver de fondo la solicitud de protección colectiva y, en caso de ser aprobada, remitiera de manera inmediata al Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas de Protección Colectiva – Cerrem Colectivo.
El Juez fundamentó su decisión tras constatar que la solicitud de protección colectiva se activó desde el 18 de enero de 2025 bajo la orden de trabajo N° 861 sin haber culminado a la fecha, superando con creces los términos legales. El despacho determinó que la UNP incurrió en una flagrante omisión de sus funciones al mantener al colectivo en la incertidumbre y dilatar abiertamente el trámite sin señalar una fecha probable de terminación, lo que prolongó injustificadamente la situación de riesgo de los asociados, quienes aportaron denuncias penales por el delito de amenazas.
Asimismo, advirtió una total falta de impulso en las actuaciones, dado que desde septiembre de 2025 se le venía repitiendo al representante legal que el proceso estaba en "etapa final" sin mostrar avances reales ni justificar la inactividad o complejidad del tema. Con base en estos elementos, el a quo concluyó que la no resolución oportuna de la solicitud vulneró el derecho fundamental de petición, al ser el reclamo una manifestación de esta garantía. De igual manera, estipuló que dicha omisión llevó ASUNTO: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIONANTE: JORGE IVÁN ZULETA OÑATE AFECTADO: ASOCIACIÓN DE CAMPESINOS UNIDOS POR LA TIERRA Y LA PAZ DEL CESAR (ASOCUPAZ) ACCIONADO: UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN RADICADO: 20001-31-09-005-2026-000073-01 Rama Judicial del Poder Público Distrito Judicial de Valledupar implícita la vulneración del debido proceso administrativo, el cual exige que todas las actuaciones de la función pública se cumplan estrictamente en las formas y términos preestablecidos por la ley para que sean conocidos y reconocibles por los ciudadanos interesados. 1.2.3.
La impugnación. Inconforme con la decisión adoptada, la señora Maria Eugenia Acevedo Silva, actuando en calidad de profesional universitario de la planta global de la Unidad Nacional de Protección - UNP, impugnó el fallo de tutela de primera instancia proferido el siete (7) de mayo de dos mil veintiséis (2026) por el Juzgado Quinto Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Valledupar, Cesar.
Lo anterior, por cuanto, así como lo manifestó, la Oficina Jurídica de la entidad brindo estricto cumplimiento al traslado de la orden judicial hacia la Dirección de Evaluación del Riesgo mediante una comunicación interna fechada el quince (15) de mayo de dos mil veintiséis (2026). Posteriormente, argumentó la inexistencia de una vulneración de derechos fundamentales, sosteniendo que la UNP había sido plenamente garante de la vida e integridad de los miembros de ASOCUPAZ.
Para respaldar esta afirmación, citó una verificación del treinta (30) de abril de dos mil veintiséis (2026) remitida por el Cuerpo Técnico de Análisis de Riesgo Colectivo, en la cual certificó que el estudio de la Orden de Trabajo No. 861 ingresó por una situación de riesgo y vulnerabilidad derivada de un panfleto de las Autodefensas Gaitanistas de Colombia que declaró al colectivo como objetivo militar.
Explicó que el caso se encontraba en su etapa final y en fase de revisión por control de calidad, detallando pormenorizadamente la cronología de gestiones continuas desplegadas por la analista, que incluyeron el contacto inicial el veinte (20) de enero de dos mil veinticinco (2025), la reunión de acercamiento virtual el veintisiete (27) de enero de la misma anualidad y el Taller de Evaluación de Riesgo Colectivo materializado el tres (3) de abril del mismo año en Terranova, La Paz, donde se concertaron y firmaron las propuestas de protección con el representante legal Jorge Zuleta.
De igual forma, expuso que adelantaron entrevistas institucionales, como la realizada al secretario de gobierno de La Paz el nueve (9) de mayo de dos mil veinticinco (2025), y que el cinco (5) de junio de ese año libraron oficios informativos a la JEP, Consejería Presidencial, UARIV, Policía y Gobernación del Cesar, recibiendo únicamente respuesta de esta última, lo que complejizó el avance del estudio.
ASUNTO: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIONANTE: JORGE IVÁN ZULETA OÑATE AFECTADO: ASOCIACIÓN DE CAMPESINOS UNIDOS POR LA TIERRA Y LA PAZ DEL CESAR (ASOCUPAZ) ACCIONADO: UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN RADICADO: 20001-31-09-005-2026-000073-01 Rama Judicial del Poder Público Distrito Judicial de Valledupar La apoderada relató las vicisitudes del proceso de adecuación de medidas interinstitucionales, señalando que el veinticuatro (24) junio de dos mil veinticinco (2025) elevó requerimiento al Ministerio del Interior y que, en agosto del mismo año, intentó concertar con el ICA y el SENA Regional Cesar sin lograrse una adecuación técnica fructífera.
Indicó que en septiembre de 2025 la UNP adecuó internamente dos medidas y que posteriormente se gestionaron compromisos con la ADR y la ESAP, continuando la recolección de datos hasta el retiro voluntario de la analista inicial, Ibeth Alfonso, en marzo de dos mil veintiséis (2026). Afirmó que el proceso fue reasignado el siete (7) de abril de dos mil veintiséis (2026) a la nueva analista, Valery Escalante Morales, quien retomó contacto con el colectivo, celebró una reunión el cuatro (4) de mayo de la misma anualidad, requirió la actualización de censos y hechos victimizantes, y radicó el seis (6) de mayo nuevas solicitudes ante el Ministerio del Interior, Ministerio de Agricultura, ICA y SENA, logrando la adecuación técnica de múltiples medidas los días siete (7) y ocho (8) de mayo.
Asimismo, manifestó el envío de quince nuevos oficios de actualización a diversas entidades del Estado y la realización de entrevistas al personero y al comandante de policía de La Paz en mayo de dos mil veintiséis (2026). A partir de este detallado recuento, la abogada adujo que la duración del trámite no obedeció a negligencia administrativa, sino a factores externos y a la complejidad procedimental interinstitucional normada en los Decretos 1066 de 2015 y 2078 de 2017.
Sostuvo que el juez de primera instancia erró al asumir que la UNP posee facultades unilaterales para implementar medidas definitivas de forma inmediata, ignorando que el Comité CERREM Colectivo es un órgano técnico colegiado compuesto interinstitucionalmente por ministerios y direcciones externas, donde la UNP actúa bajo una obligación de medio y únicamente como Secretaría Técnica subordinada al sentir y voto de las demás entidades.
Adicionalmente, justificó la imposibilidad de adoptar esquemas preventivos sin un soporte especializado, alegando que la UNP debe velar por la moralidad administrativa y el correcto manejo del patrimonio público, y advirtió que la asignación caprichosa de recursos no presupuestados haría incurrir a los funcionarios en faltas y sanciones disciplinarias de conformidad con la Ley 1952 de 2019.
Finalmente, alegó la improcedencia del amparo por falta de subsidiariedad, aduciendo que la tutela no podía usarse como un mecanismo complementario para pretermitir los tiempos de un trámite que se encuentra materialmente activo y próximo a culminar. Por todo lo anterior, solicitó que se revocara en su totalidad la providencia de primera instancia y, de forma subsidiaria en caso de mantener la ASUNTO: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIONANTE: JORGE IVÁN ZULETA OÑATE AFECTADO: ASOCIACIÓN DE CAMPESINOS UNIDOS POR LA TIERRA Y LA PAZ DEL CESAR (ASOCUPAZ) ACCIONADO: UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN RADICADO: 20001-31-09-005-2026-000073-01 Rama Judicial del Poder Público Distrito Judicial de Valledupar procedencia, denegara las pretensiones de la demanda al haber probado el actuar diligente de la entidad.
No obstante, con posterioridad, radicó un memorial de alcance a la impugnación, explicando que la Dirección de Evaluación del Riesgo emitió de manera interna el oficio MEM-2026-00046331 el veinte (20) de mayo de dos mil veintiséis (2026), fecha posterior a la radicación de la impugnación inicial efectuada el diecinueve (19) de mayo. Explicó que en dicho oficio se informó formalmente que el caso de ASOCUPAZ ya se encuentra debidamente programado y agendado para su deliberación definitiva ante la Secretaría Técnica del CERREM Colectivo entre los días dieciséis (16) y diecinueve (19) de junio de dos mil veintiséis (2026), demostrando el curso legal del trámite. 2.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. De conformidad con lo establecido en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017 y a su vez por el Decreto 333 de 2021, la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar, Cesar, es competente para resolver la impugnación interpuesta por la señora Maria Eugenia Acevedo Silva, actuando en calidad de profesional universitario de la planta global de la Unidad Nacional de Protección, en contra del fallo de primera instancia proferido por el Juzgado Quinto Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Valledupar, Cesar. 2.2.
Análisis de los requisitos de procedibilidad. A la luz del artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con lo previsto en el Decreto Ley 2591 de 1991, se establece que el juez constitucional para efectos de determinar la procedencia del amparo constitucional debe analizar una serie de presupuestos. Es por ello que, inicialmente, se verificará la legitimación en la causa y seguido a esto, se analizará si en el caso sub examine se encuentra acreditado el requisito de subsidiariedad y de inmediatez. 2.2.1.
Legitimación en la causa por activa. El artículo 86 de la Constitución Política consagra la Acción de Tutela como un mecanismo “orientado a la defensa judicial de los derechos fundamentales, que resulten vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública e incluso, en algunos eventos específicos, de los particulares” 5. Asimismo, establece que podrá 5 Corte Constitucional, Sentencia T-533/16.
ASUNTO: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIONANTE: JORGE IVÁN ZULETA OÑATE AFECTADO: ASOCIACIÓN DE CAMPESINOS UNIDOS POR LA TIERRA Y LA PAZ DEL CESAR (ASOCUPAZ) ACCIONADO: UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN RADICADO: 20001-31-09-005-2026-000073-01 Rama Judicial del Poder Público Distrito Judicial de Valledupar ser interpuesta por el titular de los derechos o por un tercero que actúe en su nombre.
Por su parte, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, prevé que la acción podrá ser ejercida en forma directa por el interesado, por intermedio de representante legal en el caso de las personas jurídicas, a través de apoderado judicial o por medio de agente oficioso. La Corte Constitucional a lo largo de del precedente jurisprudencial ha señalado que la “legitimación en la causa por activa es un presupuesto esencial de procedencia de la Acción de Tutela.
Para su acreditación, es necesario que el juez constate en cada caso quién es el titular del derecho fundamental afectado, o bien verifique el cumplimiento de las condiciones previstas para que un tercero actúe en calidad de agente oficioso del titular de los derechos6”. En el caso sub examine, la demanda de tutela cumple con este requisito, teniendo en cuenta que el accionante JORGE IVÁN ZULETA OÑATE, ejerció en representación legal de la Asociación de Campesinos Unidos por la Tierra y la Paz del Cesar (ASOCUPAZ), en defensa de los derechos fundamentales e intereses de la unidad, razón por la cual esta Sala concluye que se encuentra plenamente legitimado en la causa por activa para instaurar la presente acción constitucional. 2.2.2.
Legitimación en la causa por pasiva. Según lo instituido por el artículo 86 de la Carta Política, la Acción de Tutela tiene por objeto la protección efectiva e inmediata de los derechos fundamentales “cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”. Bajo este entendido y conforme lo reiterado por la Corte Constitucional, “dicho requisito de procedencia exige acreditar dos presupuestos.
Por una parte, que se trate de uno de los sujetos respecto de los cuales procede el amparo y, por la otra, que la conducta que genera la vulneración o amenaza del derecho se pueda vincular, directa o indirectamente, con su acción u omisión” 7. Por tanto, la autoridad accionada “no estará legitimada en la causa por pasiva cuando no le sea atribuible la amenaza o vulneración de derechos fundamentales alegada por el accionante” 8. 6 Corte Constitucional, Sentencia T-032/23.
Corte Constitucional, Sentencia T-253/22. 8 Corte Constitucional, Sentencia T-005/22. 7 ASUNTO: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIONANTE: JORGE IVÁN ZULETA OÑATE AFECTADO: ASOCIACIÓN DE CAMPESINOS UNIDOS POR LA TIERRA Y LA PAZ DEL CESAR (ASOCUPAZ) ACCIONADO: UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN RADICADO: 20001-31-09-005-2026-000073-01 Rama Judicial del Poder Público Distrito Judicial de Valledupar En el presente caso, la acción de tutela fue interpuesta en contra de i) la Unidad Nacional de Protección, atribuyéndole la vulneración del derecho fundamental de petición y debido proceso.
Esto se debió a que, para la fecha de presentación de la acción constitucional, la entidad no había brindado una resolución de fondo ni había culminado el trámite de la solicitud de protección colectiva correspondiente a la Orden de Trabajo N° 861 del 18 de enero de 2025, la cual fue promovida por el accionante Jorge Iván Zuleta Oñate, en su calidad de representante legal de la Asociación de Campesinos Unidos por la Tierra y la Paz del Cesar (ASOCUPAZ).
En efecto, le corresponde a la entidad accionada el deber constitucional y legal de impulsar de manera oportuna, secuencial y definitiva la ruta colectiva de protección, garantizando una respuesta de fondo que defina la situación de seguridad del colectivo en los términos establecidos por la normatividad vigente En este orden de ideas, esta Sala concluye que la presente acción de tutela cumple con el presupuesto de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto sería la entidad encargada de brindar una respuesta de fondo a la petición presentada por el accionante. 2.2.3.
Subsidiariedad. Al tenor literal del artículo 86 de la Constitución Política, toda persona “tendrá Acción de Tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública (…)”.
Sin embargo, dicho amparo solo resulta procedente siempre que el accionante no disponga de otro mecanismo judicial, a menos que la acción constitucional se utilice como mecanismo transitorio a fin de evitar un perjuicio irremediable. Frente al presupuesto del perjuicio irremediable la Corte ha indicado que, deben concurrir tres elementos para ser considerado como tal;
Primeramente, señala que, debe ser cierto e inminente, es decir “que no se deba a meras conjeturas o especulaciones, sino a una apreciación razonable de hechos verídicos”9; En segundo lugar, debe ser grave, atendiendo al bien jurídico que se afectaría y la importancia del mismo para el accionante y; por último, debe requerir atención urgente, en 9 Corte Constitucional, Sentencia T-494/10.
ASUNTO: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIONANTE: JORGE IVÁN ZULETA OÑATE AFECTADO: ASOCIACIÓN DE CAMPESINOS UNIDOS POR LA TIERRA Y LA PAZ DEL CESAR (ASOCUPAZ) ACCIONADO: UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN RADICADO: 20001-31-09-005-2026-000073-01 Rama Judicial del Poder Público Distrito Judicial de Valledupar consideración a que la intervención del juez de tutela debe ser inmediata a fin de evitar la consumación del daño en forma irreparable.
Este requisito de procedibilidad señala que, la acción de tutela no en todos los casos resulta ser procedente para definir controversias, que pueden ser ventiladas en otras jurisdicciones y mediante otros procedimientos establecidos para ello. Lo anterior, por cuanto este amparo de orden constitucional no puede entrar a sustituir la vía ordinaria.
No obstante, bajo algunas circunstancias, la Corte ha explicado que, a pesar de existir otros medios en el ordenamiento jurídico, “este debe (i) ser el mecanismo idóneo y (ii) debe tener la virtualidad de producir los efectos esperados oportunamente. De no ser así, la tutela se convierte en el conducto adecuado para decidir de fondo y definitivamente el asunto” 10.
Por otro lado, “(…) en el caso específico del derecho fundamental de petición, esta Corporación ha reiterado que la acción de tutela es el único mecanismo de defensa judicial idóneo y eficaz para solicitar su protección, toda vez que el ordenamiento jurídico no dispone de ningún otro instrumento para tal fin.”11 Bajo este marco contextual, la Sala advierte que en el caso sub examine se cumple el presupuesto de subsidiariedad, toda vez que el accionante en representación de ASOCUPAZ, no dispone de otros mecanismos judiciales idóneos y eficaces para exigir que la Unidad Nacional de Protección culmine la evaluación de riesgo colectivo y defina de fondo la implementación de las medidas de seguridad de la Orden de Trabajo N° 861.
En consecuencia, esta Sala concluye que la acción de tutela satisface el requisito de subsidiariedad, en la medida en que el accionante no dispone de otros mecanismos judiciales idóneos y eficaces para la protección inmediata de su derechos fundamentales e intereses presuntamente vulnerados. 2.2.4. Inmediatez De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la acción de tutela puede ser interpuesta en todo momento y, por ende, no tiene término de caducidad.
“No obstante, de su naturaleza como mecanismo para la “protección inmediata” de los derechos fundamentales, se puede establecer que su finalidad es dar una solución de carácter 10 Corte Constitucional, Sentencia T-419/15. 11 Corte Constitucional, Sentencia T-272/23. ASUNTO: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIONANTE: JORGE IVÁN ZULETA OÑATE AFECTADO: ASOCIACIÓN DE CAMPESINOS UNIDOS POR LA TIERRA Y LA PAZ DEL CESAR (ASOCUPAZ) ACCIONADO: UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN RADICADO: 20001-31-09-005-2026-000073-01 Rama Judicial del Poder Público Distrito Judicial de Valledupar urgente a las situaciones que puedan generar una vulneración o amenaza a derechos fundamentales.12” En este caso, se tiene que el veinticuatro (24) de marzo de dos mil veintiséis (2026) el accionante radicó una nueva solicitud de celeridad e información ante la accionada, pero a la fecha de presentación del escrito de demanda la entidad accionada no había emitido de manera efectiva el proceso y la evaluación de riesgo ante el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM Colectivo), transcurriendo veintidós días (22) días hábiles.
Término que resulta razonable para acudir a este mecanismo de protección inmediato de derechos fundamentales. En consecuencia, la Sala encuentra acreditado el requisito de inmediatez y concluye que la acción de tutela resultó procedente, al cumplirse los requisitos de procedibilidad exigidos en atención a las circunstancias del caso. 2.3.
Planteamiento del problema jurídico y metodología de la decisión. Teniendo en cuenta los antecedentes procesales del caso, esta Sala deberá determinar si le asiste la razón al juez de primera instancia al conceder el amparo constitucional solicitado y ordenar a la a la Unidad Nacional de Protección (UNP) resolver de fondo la solicitud de protección colectiva del accionante y, en caso de ser aprobada, remitiera de manera inmediata al Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas de Protección Colectiva – Cerrem Colectivo.
O si, por el contrario, se debe revocar la decisión y, en su lugar, declarar improcedente al configurarse una carencia actual de objeto por hecho superado, toda vez que la entidad accionada alegó que la Dirección de Evaluación del Riesgo emitió el oficio MEM-2026-00046331 del veinte (20) de mayo de dos mil veintiséis (2026), mediante el cual informó que el trámite de la Orden de Trabajo No. 861 correspondiente a la asociación ASOCUPAZ ya se encontraba programado para estudio y deliberación ante la Secretaría Técnica del CERREM Colectivo entre los días dieciséis (16) y diecinueve (19) de junio de dos mil veintiséis (2026).
Para resolver el problema jurídico propuesto, en principio la Sala: i) estudiará la jurisprudencia de la Corte Constitucional en torno al fenómeno de “Carencia actual de objeto por hecho superado”, y: ii) verificará si en el presente caso se configura dicho supuesto. Además, la Sala traerá a colación la jurisprudencia constitucional 12 Corte Constitucional, Sentencia T-101/23.
ASUNTO: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIONANTE: JORGE IVÁN ZULETA OÑATE AFECTADO: ASOCIACIÓN DE CAMPESINOS UNIDOS POR LA TIERRA Y LA PAZ DEL CESAR (ASOCUPAZ) ACCIONADO: UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN RADICADO: 20001-31-09-005-2026-000073-01 Rama Judicial del Poder Público Distrito Judicial de Valledupar referente: (i) al contenido y alcance del derecho fundamental de petición. 2.3.1.
Reiteración jurisprudencial de la Corte Constitucional sobre el fenómeno procesal de carencia actual de objeto por hecho superado. A la luz de la jurisprudencia se ha establecido que, en determinadas situaciones, en el trámite tutelar pueden surgir circunstancias que extinguen el objeto jurídico que incitaron la presentación de la demanda de tutela, por lo que, cualquier pronunciamiento del juez constitucional frente a ella sería inocuo.
Lo anterior, es lo que la Corte ha denominado como “carencia actual del objeto”; fenómeno jurídico que presenta tres modalidades, una de ellas denominada “hecho superado”. En este contexto particular, se ha señalado que el juez constitucional no tiene carácter de órgano consultivo, que emite opiniones o decisiones que se tornan ineficaces cuando el objeto jurídico sobre el cual versaba la demanda de tutela ha dejado de existir, toda vez que, al amparo constitucional le asiste un carácter principalmente preventivo, es decir, que la intervención del juez solo es procedente cuando se amerite la necesidad de esta.
Lo anterior sin desconocer que la Corte ha establecido que, aunque el pronunciamiento por parte del juez, en estos casos, no es de carácter obligatorio, es factible realizarlo bajo la necesidad de «avanzar en la comprensión de un derecho fundamental» o con el fin de «prevenir que una nueva violación se produzca en el futuro»13. Ahora bien, en lo que respecta al “hecho superado” el Máximo Tribunal ha indicado que este se configura «cuando la solicitud de amparo es totalmente satisfecha como resultado de la actuación voluntaria de la parte accionada, antes de que el juez de tutela adopte una decisión»14 y bajo este evento, el juez deberá constatar que «(i) efectivamente se ha satisfecho por completo lo que se pretendía mediante la acción de tutela;
(ii) y que la entidad demandada haya actuado (o cesado en su accionar) a motu proprio, es decir, voluntariamente»15. Bajo estas circunstancias, el juez de tutela debe declarar la improcedencia del amparo constitucional por la configuración de este fenómeno procesal y de no hacerlo así, su decisión u orden sería inane, ante «la superación de los hechos que 13 Corte Constitucional, Sentencia SU-522/2019.
Igualmente, las SU-540/07, T-205ª/18 y, recientemente, T-014/22. 14 Corte Constitucional, Sentencia T-396/23. 15 Corte Constitucional, Sentencia T-200/22. ASUNTO: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIONANTE: JORGE IVÁN ZULETA OÑATE AFECTADO: ASOCIACIÓN DE CAMPESINOS UNIDOS POR LA TIERRA Y LA PAZ DEL CESAR (ASOCUPAZ) ACCIONADO: UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN RADICADO: 20001-31-09-005-2026-000073-01 Rama Judicial del Poder Público Distrito Judicial de Valledupar dieron lugar al recurso de amparo o ante la satisfacción de las pretensiones del actor»16. 3.
Caso concreto De los hechos expuestos en la acción de tutela se advierte que el accionante JORGE IVÁN ZULETA OÑATE, en calidad de representante legal de la Asociación de Campesino Unidos por la Tierra y la Paz del Cesar (ASOCUPAZ) promovió amparo constitucional contra la Unidad Nacional de Protección, alegando la vulneración de sus derechos fundamentales.
Lo anterior, por cuanto —según afirmó— la entidad no había emitido respuesta de fondo ni culminado el trámite de protección colectiva de la Orden de Trabajo N° 861 iniciada el veinticuatro (24) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) e impulsada formalmente el dieciocho (18) de enero de dos mil veinticinco (2025). Al respecto, la Unidad Nacional de Protección sostuvo que la solicitud de protección colectiva de ASOCUPAZ, bajo la Orden de Trabajo No. 861 del 18 de enero de 2025, se encontraba en su etapa final y en revisión por el equipo de control de calidad, tras haber realizado el taller con la comunidad y avanzar en la adecuación técnica de las medidas.
Por consiguiente, el juez de primera instancia decidió conceder el amparo constitucional solicitado por el señor JORGE IVÁN ZULETA OÑATE, actuando en calidad de representante legal de la Asociación de Campesinos Unidos por la Tierra y la Paz del Cesar (ASOCUPAZ) y ordenar a la Unidad Nacional de Protección resolver de fondo la solicitud de protección colectiva y, en caso de ser aprobada, remitiera de manera inmediata al Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas de Protección Colectiva – Cerrem Colectivo.
Inconforme con la decisión adoptada, la señora Maria Eugenia Acevedo Silva, actuando en calidad de profesional universitario de la planta global de la Unidad Nacional de Protección - UNP, impugnó el fallo de primera instancia, lo anterior, por cuanto, a Dirección de Evaluación del Riesgo emitió el oficio interno MEM-202600046331 el veinte (20) de mayo de dos mil veintiséis (2026), mediante el cual se demostró el avance del trámite al haberse programado y agendado el caso de ASOCUPAZ para su deliberación definitiva ante el CERREM Colectivo entre los días 16 Corte Constitucional, Sentencia T-054/20.
ASUNTO: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIONANTE: JORGE IVÁN ZULETA OÑATE AFECTADO: ASOCIACIÓN DE CAMPESINOS UNIDOS POR LA TIERRA Y LA PAZ DEL CESAR (ASOCUPAZ) ACCIONADO: UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN RADICADO: 20001-31-09-005-2026-000073-01 Rama Judicial del Poder Público Distrito Judicial de Valledupar dieciséis (16) y diecinueve (19) de junio de dos mil veintiséis (2026), aclarando que la UNP solo actúa como Secretaría Técnica de dicho comité colegiado.
Ahora bien, una vez analizada la documentación obrante en el expediente, esta Sala constató que la situación central es determinar si le asiste la razón al juez de primera instancia al conceder el amparo constitucional solicitado y ordenar a la Unidad Nacional de Protección resolver de fondo la solicitud de protección colectiva y, en caso de ser aprobada, remitiera de manera inmediata al Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas de Protección Colectiva – Cerrem Colectivo.
Es pertinente precisar que el fenómeno procesal mencionado se configura, como se indicó en líneas anteriores, cuando el juez de tutela verifica; (i) que la pretensión sobre la cual versaba el objeto central de la acción tuitiva ha sido superada dentro del trámite constitucional y; (ii) que la satisfacción de dicha pretensión surja a “motu proprio”, es decir, de manera voluntaria por parte de la accionada.
Al respecto, esta Sala considera que los anteriores criterios se cumplen en el presente caso. En primer lugar, se advierte que la pretensión principal del actor consistía en que la Unidad Nacional de Protección finalizara el proceso de evaluación de riesgo colectivo y presentara el caso ante el CERREM correspondiente, bajo el radicado de la Orden de Trabajo N° 861.
Dicha solicitud se encuentra aún en fase de trámite programático, toda vez que la accionada se limitó a informar, mediante el oficio interno MEM-2026-00046331 del veinte (20) de mayo de dos mil veintiséis (2026), que el expediente había sido puesto en fase de revisión por el equipo de control de calidad y que se había fijado su programación cronológica para estudio ante la Secretaría Técnica del CERREM Colectivo entre los días dieciséis (16) y diecinueve (19) de junio de dos mil veintiséis (2026).
No obstante, el simple acto de someter el caso a revisión interna o anunciar una programación a futuro no equivale a la presentación efectiva y culminada del caso ante el comité colegiado, manteniendo al colectivo en una situación de expectativa e incertidumbre. De las anteriores actuaciones se observa que, si bien el trámite formal de programación se reportó durante el proceso de impugnación, a la fecha de este pronunciamiento no consta en el expediente judicial la prueba que demuestre que la sesión del CERREM efectivamente se llevó a cabo en las fechas señaladas de junio, ni se ha aportado el acta de deliberación o el acto administrativo que acredite la presentación real y definitiva del caso.
Por consiguiente, al no existir certeza material de que la UNP haya ejecutado la presentación requerida, la vulneración al debido ASUNTO: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIONANTE: JORGE IVÁN ZULETA OÑATE AFECTADO: ASOCIACIÓN DE CAMPESINOS UNIDOS POR LA TIERRA Y LA PAZ DEL CESAR (ASOCUPAZ) ACCIONADO: UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN RADICADO: 20001-31-09-005-2026-000073-01 Rama Judicial del Poder Público Distrito Judicial de Valledupar proceso administrativo, lo que impide a esta Sala decretar un hecho superado sobre meras expectativas programáticas.
En este sentido, la Sala considera que la respuesta emitida por la Unidad Nacional de Protección no satisface los parámetros exigidos para el amparo constitucional. El informe allegado durante la impugnación solo constituye un reporte de trámite administrativo que prolonga la incertidumbre de la asociación ASOCUPAZ. Al no constar en el expediente judicial el acta de deliberación ni el acto administrativo definitivo que demuestre que el caso fue efectivamente presentado ante el CERREM en las fechas señaladas de junio, por ello, la omisión de la entidad accionada se mantiene configurada.
Por lo anterior, se confirmará la decisión de primera instancia, proferida el siete (7) de mayo de dos mil veintiséis (2026) por el Juzgado Quinto Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Valledupar, Cesar, mediante la cual concedió el amparo solicitado por el señor JORGE IVÁN ZULETA OÑATE, en representación de la Asociación de Campesinos Unidos por la Tierra y la Paz del Cesar (ASOCUPAZ) y, ordenó a la Unidad Nacional de Protección resolver de fondo la solicitud de protección colectiva y, en caso de ser aprobada, remitiera de manera inmediata al Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas de Protección Colectiva – Cerrem Colectivo.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR, CESAR, SALA PENAL DE DECISIÓN DE TUTELAS, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución y la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de primera instancia proferido el siete (7) de mayo de dos mil veintiséis (2026) por el Juzgado Quinto Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Valledupar, Cesar, que concedió el amparo solicitado por el señor JORGE IVÁN ZULETA OÑATE, en representación de la Asociación de Campesinos Unidos por la Tierra y la Paz del Cesar (ASOCUPAZ) y, ordenó a la Unidad Nacional de Protección resolver de fondo la solicitud de protección colectiva y, en caso de ser aprobada, remitiera de manera inmediata al Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas de Protección Colectiva – Cerrem Colectivo.
ASUNTO: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIONANTE: JORGE IVÁN ZULETA OÑATE AFECTADO: ASOCIACIÓN DE CAMPESINOS UNIDOS POR LA TIERRA Y LA PAZ DEL CESAR (ASOCUPAZ) ACCIONADO: UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN RADICADO: 20001-31-09-005-2026-000073-01 Rama Judicial del Poder Público Distrito Judicial de Valledupar SEGUNDO: NOTIFICAR la decisión a las partes por el medio más expedito, esto es, por correo electrónico, tal como lo autorizan los artículos 16 y 30 del Decreto 2591 de 1991, el Decreto 306 de 1992 y el artículo 8º de la Ley 2213 de 2022.
CUARTO: REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en los términos establecidos en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 1° del Acuerdo PCSJA20-11594 del 13 de julio de 2020, emitido por el Consejo Superior de la Judicatura.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CARLOS ACEVEDO VELÁSQUEZ Magistrado EDWAR ENRIQUE MARTÍNEZ PÉREZ Magistrado DIEGO ANDRÉS ORTEGA NARVÁEZ Magistrado ASUNTO: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIONANTE: JORGE IVÁN ZULETA OÑATE AFECTADO: ASOCIACIÓN DE CAMPESINOS UNIDOS POR LA TIERRA Y LA PAZ DEL CESAR (ASOCUPAZ) ACCIONADO: UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN RADICADO: 20001-31-09-005-2026-000073-01