Tribunal Superior de Santa Marta Sala Cuarta de Decisión Civil - Familia Santa Marta, dieciséis (16) de julio de dos mil veinticinco (2025) Rad. 47-189-31-53-002-2025-00007-01 (Folio 496 – Tomo XII) Magistrada Ponente: TULIA CRISTINA ROJAS ASMAR Procede la Sala Unitaria a desatar la apelación formulada por la parte demandante, frente al auto que profirió el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Ciénaga, Magdalena, el diecisiete (17) de junio de dos mil veinticinco (2025), al interior del proceso ejecutivo seguido por Operadores de Servicios de La Sierra S.A.S. E.S.P., contra el Municipio de Ciénaga.
ANTECEDENTES La referida empresa presentó demanda de la especie indicada, con la finalidad de que se librara orden de apremio en su favor, por la suma total adeudada de mil doscientos diecinueve millones seiscientos setenta y un mil seiscientos sesenta pesos ($1.219.671.660), correspondiente a los saldos pendientes por las facturas Nº FEL53, FECA105, FECA104, FECA113, FECA180, FECA182, y FECA200; además, por los intereses moratorios causados, hasta la cancelación total de ese débito.
La A quo, en proveído del doce (12) de marzo de la anualidad cursante, la inadmitió, señalando que “No se aporta la conciliación requerida por el art. 47 de la la ley 1551 de 2012, necesaria para acudir a la jurisdicción ordinaria en procesos ejecutivos contra municipios”. Dentro del lapso otorgado para subsanar, la parte actora sostuvo que el asunto debatido es de conocimiento de la jurisdicción ordinaria y que, por tanto, no le es aplicable el precepto 47 de la Ley 1551 de 2012, que precisamente “indica que la conciliación se deberá tramitar con las reglas de lo contencioso administrativo”.
En consecuencia, Rad. 47-189-31-53-002-2025-00007-01 (Folio 496 – Tomo XII) 2 aduce, tampoco es exigible para demandar, el mentado requisito de procedibilidad. EL AUTO APELADO Éste se profirió el pasado nueve (9) de abril, y en él, la Juzgadora concluyó que la actora no cumplió con las instrucciones impartidas en el auto inadmisorio, pues la conciliación judicial prejudicial sí es requisito de procedibilidad en los trámites ejecutivos contra municipios, sin distinción respecto al tipo de título ejecutivo, ni restricción a una jurisdicción específica, y que aunque deba seguir el procedimiento propio de la conciliación administrativa, ello no implica que el conocimiento del proceso deba salir de la jurisdicción ordinaria, así que dispuso su rechazo.
EL RECURSO En desacuerdo con tal determinación, el extremo actor dirigió en su contra recurso vertical, expresando sus reparos concretos, que se contraen a lo siguiente: (i) La Judicatura de primer grado desconoció, que la conciliación prevista en el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 debe adelantarse bajo las reglas del proceso contencioso administrativo, lo cual obliga, conforme al canon 89 de la Ley 2220 de 2022, a que el asunto sea de conocimiento de dicha jurisdicción, no siendo ello lo que ocurre en el caso de ahora, pues la pretensión ejecutiva no se fundamenta en uno de los títulos enlistados en el art. 297 del CPACA, ni en obligaciones derivadas de relaciones contractuales, sino en facturas de servicios públicos, luego entonces, debe entenderse que el suyo es uno de esos asuntos no susceptibles de ser conciliados.
(ii) En asuntos de similares contornos, el Ministerio Público ha concluido que esta especie de trámites no son conciliables en sede administrativa, e incluso se rehúsan a convocar a audiencia para esa finalidad, lo cual le ha generado una expectativa legítima y fundada en cuanto a su improcedencia. (iii) Aunado a lo anterior, si ni siquiera es lo acostumbrado citar al ente territorial a audiencia, la conciliación en el sub-lite resultaría de todas maneras ineficaz, frente al claro objetivo del legislador al preverla para los procesos coactivos, esto es, que los municipios pudiesen llegar a un acuerdo de pago con sus acreedores.
M.P. TULIA CRISTINA ROJAS ASMAR Rad. 47-189-31-53-002-2025-00007-01 (Folio 496 – Tomo XII) (iv) 3 La norma contempla únicamente tres supuestos en los que se entiende satisfecho el requisito de procedibilidad, sin incluir de manera expresa la no conciliabilidad. Sin embargo, esa omisión no puede convertirse en un obstáculo para el acceso a la justicia, máxime cuando la naturaleza del caso le impide materialmente la celebración de la audiencia para cumplir con esa carga.
La alzada se concedió mediante proveído del diecisiete (17) de junio recién transcurrido, en mérito del cual el legajo fue remitido a esta Colegiatura. Por ende, siguiendo el derrotero procesal fijado por el Legislador, de inmediato se pasa a adoptar la determinación de segunda instancia, bajo el título de: CONSIDERACIONES El inicio de la actuación judicial en materia civil está supeditado a un acto de parte, denominado demanda, mediante el cual el directo interesado solicita la intervención del órgano jurisdiccional en la resolución de un conflicto privado.
Ella debe llenar ciertas formalidades y requisitos a fin de cumplir cabalmente su objetivo de convocar válidamente a la contraparte para que comparezca a la contienda. El encargado de verificar el cumplimiento de tales presupuestos es el conductor de la causa, quien, ante la inobservancia de uno o varios de ellos, deberá, mediante auto que no admite recursos, declarar inadmisible el libelo, resaltando al peticionario los precisos motivos de ello, para que la corrija y cumpla finalmente su cometido.
En tal evento, sólo pueden invocarse como causales de inadmisión las taxativamente señaladas en el artículo 90 de nuestro Código Adjetivo, tales como la falta requisitos formales o de anexos obligatorios, la indebida acumulación de pretensiones, insuficiencia del poder, o de no acreditarse el agotamiento de la conciliación extrajudicial, entre otros, y contará el libelista con el plazo perentorio de cinco (5) días, para intentar subsanarlos.
El rechazo de la demanda, por su parte, se erige como la consecuencia lógica de la inobservancia del aludido deber, de la presentación de correcciones incompletas o extemporáneas. También puede producirse de plano, cuando escrito introductor se dirige a un juez incompetente o carente de jurisdicción. M.P. TULIA CRISTINA ROJAS ASMAR Rad. 47-189-31-53-002-2025-00007-01 (Folio 496 – Tomo XII) 4 Sobre el particular, la jurisprudencia de la Honorable Corte Constitucional, tiene establecido desde hace más de dos décadas1: “…la iniciación del proceso civil, en virtud del derecho de acción, se realiza a través de la demanda, como instrumento previsto por la ley para garantizar, con el cumplimiento de los requisitos señalados en ella, que el proceso podrá adelantarse sin que culmine luego, por ineptitud de la misma con una sentencia inhibitoria.
Por ello, la demanda debe ajustarse a determinados requisitos establecidos de manera general en los artículos 75 del Código de Procedimiento Civil, y específicamente para algunos tipos de procesos en el artículo 76 ibídem. La exigencia de estos requisitos encuentra su razón de ser, al considerarse que la demanda es un acto de postulación, a través del cual la persona que la impetra, ejercita un derecho frente al Estado, pone en funcionamiento el aparato judicial y propicia, la iniciación de una relación procesal. 3.3.
En consecuencia, si la demanda cumple con las formalidades que la ley establece, deberá ser aceptada, de lo contrario tendrá que ser rechazada.”. En el sub exámine, se discrepa de la providencia que dispuso el rechazo de la demanda por haber sido subsanada indebidamente, frente a lo cual el libelista, por intermedio de su apoderada judicial, sostiene que no debió ser esa la decisión, en síntesis, porque en su criterio, lo exigido por la a quo, no resulta obligatorio para este tipo de procesos, cuando se tramitan ante esta jurisdicción. Atendiendo el tema a dilucidar, bueno es memorar que, conforme a las formalidades previstas en los artículos 82 y siguientes del C. G. del Proceso, en particular, lo dispuesto en el canon 90, numeral séptimo (7º) del inciso tercero, la demanda será inadmisible “cuando no se acredite que se agotó la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad”, similarmente, en la más reciente Ley 2220 de 2022, que regula ampliamente la materia, se previó que: “Además de las causales establecidas en la ley, el juez de conocimiento inadmitirá la demanda cuando no se acredite que se agotó la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad, requisito que podrá ser aportado dentro del término para subsanar la demanda, so pena de rechazo”.
(Art. 67) Ello, claro está, siempre que no aplique una de las contadas excepciones que el legislador ha consagrado en atención a la diversidad de situaciones adversas que pueden tener lugar si se les da una aplicación excesivamente rigurosa a esta normatividad, verbi gratia, como ocurre en asuntos laborales, cuando no se conoce la dirección de notificaciones, ni física, ni electrónica, y para los eventos en que se solicite la práctica de medidas cautelares, entre otros. 1 Sentencia C-833 del 8 de octubre de 2002.
M.P.: Alfredo Beltrán Sierra M.P. TULIA CRISTINA ROJAS ASMAR Rad. 47-189-31-53-002-2025-00007-01 (Folio 496 – Tomo XII) 5 Con tan diáfanas prescripciones legales, está por fuera de toda duda que no se trata de un mero formalismo, sino de preceptos ineludibles, que se justifican al estar en juego el acceso a la jurisdicción, por lo que se impone agotar la gestión antes referida.
Pues bien, según viene de verse, en el caso que concita la atención de este Colegiado, el rechazo del libelo se produjo debido a que la funcionaria de primer grado echó en falta la prueba de haber sometido el pleito a conciliación prejudicial, a fin de atender las prescripciones del art. 47 de la Ley 1551 de 2012, que a juicio del alzante, no eran de aplicar aquí. En aras de zanjar el debate así planteado, importa recordar que, con ocasión de la prenombrada obra normativa, en materia de procesos coercitivos dirigidos contra entidades territoriales, en cualquier jurisdicción, existe una lex specialis, que conforme a los principios del derecho, lógicamente desplaza a las normas de carácter general que luzcan incompatibles en lo relativo a esos asuntos en particular.
También, en esa misma dirección, el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, establece lo siguiente de cara al tópico en mención: “La conciliación prejudicial será requisito de procedibilidad de los procesos ejecutivos que se promuevan contra los municipios. La conciliación se tramitará siguiendo el procedimiento y los requisitos establecidos para la de los asuntos contencioso administrativos.
(…)” Nótese que, al no especificar la jurisdicción en tales procesos, es evidente que la intención del legislador, con la inclusión de una disposición de esta naturaleza en la citada Ley, fue la de fomentar la pronta finalización de todos los litigios de índole ejecutiva que comprometerían al erario público. Es decir, se le dio un alcance generalizado y no exclusivo para los procesos conocidos ante la jurisdicción contencioso-administrativa, no sólo debido a que ello cercenaría sin razón el objetivo depurador que viene de referirse, sino porque, de haberse querido lo contario, no se hubiese anotado que lo único que se conservaría de aquélla, sería su procedimiento y requisitos.
Por ende, ya en punto de los reproches esbozados por el demandante, debe decirse que parte de una premisa errónea, cuando pretende hacer ver que no se impone conciliar una pretensión ejecutiva enfilada hacia un municipio, cuando con exactitud se ocupó el legislativo de demarcar que éstos, en tal eventualidad, venían cobijados de múltiples protecciones, como la prohibición de embargos antes de que se ordene seguir adelante con la ejecución (artículo 45 ibídem), así como, reitérase, la exigencia de agotar la conciliación prejudicial, al punto de que M.P. TULIA CRISTINA ROJAS ASMAR Rad. 47-189-31-53-002-2025-00007-01 (Folio 496 – Tomo XII) 6 transitoriamente estipuló la suspensión de los trámites en curso, para intentar en ellos llegar a un acuerdo en audiencia. (Parágrafo Transitorio art. 47).
Sobre el tema se pronunció la Corte Constitucional en la Sentencia C-533 de 2013, en diáfanas explicaciones que, para soportar lo hasta ahora argumentado, se reproducen a continuación: “(…) la conciliación prejudicial como requisito procesal en los procesos ejecutivos contra los municipios es una herramienta legislativa que permite a estas entidades territoriales desarrollar el criterio de economía y buen gobierno, que incluye expresamente los criterios de autosostenibilidad económica y fiscal.
Especialmente si se tiene en cuenta el diseño particular de la institución, que se acompaña de medidas normativas que le permiten a aquellas entidades acreedoras de los municipios, llegar a acuerdos de conciliación en los que se incluyan, además, descuentos considerables sobre los montos que deberán ser cancelados. (…) 6.2.4. Finalmente, no advierte la Sala Plena que, prima facie, se esté sacrificando desproporcionadamente los derechos de acceso a la justicia de las personas que son acreedoras de los municipios.
Fundamentalmente porque si bien se impone el deber de llevar a cabo el trámite de la conciliación, nunca el deber de tener que tranzar o conciliar efectivamente los derechos que se pretenden reclamar. Nadie está obligado a ceder sus derechos o aceptar el plan de pago que sea propuesto por el Municipio durante la conciliación. La institución sigue fundándose en la voluntad autónoma y libre de quienes deciden llegar a un acuerdo conciliatorio.
Por tanto, la norma acusada no pone un obstáculo insalvable o exagerado sobre los derechos de los acreedores de deudas claras y ciertas que tengan los municipios. Se exige darle la opción al municipio respectivo para que tenga la oportunidad de hacer una propuesta conciliatoria; será el acreedor quien libremente decida si la acepta o no. La norma, por tanto, impone una carga sobre el derecho de acceso a la justicia que es limitada y permite proteger el buen manejo de las finanzas públicas, de acuerdo con los criterios de autosostenibilidad económica y fiscal. 6.2.5.
En resumen, el legislador no viola el derecho de acceso a la justicia al establecer la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos que se promuevan contra los municipios, por cuanto es una herramienta razonable, en tanto busca fines legítimos e imperiosos constitucionalmente, a través de un medio no prohibido, que es conducente para alcanzarlos y que, prima facie, no sacrifica desproporcionadamente otros valores, principio o derechos constitucionales.” Y en esa misma providencia, coligió: “(…) (i) el legislador no viola el derecho de acceso a la justicia al establecer la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos que se promuevan contra los municipios, por cuanto es una M.P. TULIA CRISTINA ROJAS ASMAR Rad. 47-189-31-53-002-2025-00007-01 (Folio 496 – Tomo XII) 7 herramienta razonable [busca fines legítimos e imperiosos constitucionalmente, a través de un medio no prohibido, que es conducente para alcanzarlos y que, prima facie, no sacrifica desproporcionadamente otros valores, principio o derechos constitucionales].
(ii) El legislador no viola el principio de igualdad al imponer a los deudores de los municipios una carga procesal (conciliación prejudicial) que no tienen los demás deudores en los procesos ejecutivos considerados en general, puesto que se trata de una decisión legislativa que constituye un ejercicio razonable del poder de configuración normativa que busca una finalidad legítima, mediante un medio no prohibido y adecuado para alcanzarlo.” Las citadas explicaciones encontraron eco en la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, que en sede de tutela expuso lo siguiente: “Bajo esa perspectiva, emerge diáfana la inviabilidad de la protección extraordinaria reclamada, en la medida en que, itérase, no están demostradas las circunstancias estructurantes de un ostensible y patente yerro judicial que pudiera abrir las puertas del éxito a la pretensión tutelar, en tanto que, de la transcripción antes vista, independientemente de que la Corte la prohíje por cuanto este excepcional escenario no es el idóneo para lo propio, dimana que se efectuó una sustentada y razonable exposición de los motivos decisorios que fundaron la resolución adoptada, la cual se afincó en la interpretación dada a la normativa que rige el punto tratado, la cual, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional se encuentra vigente desde el día 6 de julio de 2012, fecha en que se publicó en el Diario Oficial Nº. 48.483 de la misma data, hermenéutica tal que se basó, cardinalmente, en el precepto 47 de la Ley 1551 de 2012 «[p]or la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios», misma que desde la óptica ius fundamental no luce palmariamente absurda ni manifiestamente arbitraria para que sea ineludible el resguardo instado, según se pide (…) De ahí que la exigencia de la conciliación prejudicial en antes referido, que es menester agotar como requisito de procedibilidad para poder dar inicio a los litigios ejecutivos en que se demande a un municipio, salvedad hecha respecto de las «ejecuciones en que los trabajadores reclamen acreencias laborales a su favor», no comporta afrenta a los derechos al debido proceso, igualdad o acceso a la administración de justicia”.
(Sentencia de tutela del 19 de noviembre de 2014 Radicación n.° 60003) Posición que fue ratificada en segunda instancia constitucional por su homóloga Laboral, en estos términos: “En efecto, se observa que la decisión cuestionada por el actor, por medio de la cual el tribunal accionado confirmó la decisión del juez de primer grado al interior del proceso civil ejecutivo singular que promovió contra el municipal de La Tola, tuvo sustento en la aplicación del artículo 47 de la M.P. TULIA CRISTINA ROJAS ASMAR Rad. 47-189-31-53-002-2025-00007-01 (Folio 496 – Tomo XII) 8 Ley 1551 de 2012 el cual contrario a lo afirmado por el actor, se encuentra vigente, consignando en la providencia que motivó la presentación de esta acción constitucional, las razones que tuvieron para tomar tal determinación, así como la interpretación que dieron a los hechos y las pruebas del proceso, sin que en las mismas se advierta una actuación subjetiva y arbitraria de los jueces, independiente de que se esté de acuerdo o no con éstas.” (STL1486-2015) De otro lado, se anuncia que ningún mérito tienen las inferencias que extrae el recurrente de su lectura de los artículos 67 y 89, de la Ley 2220 de 2022, en el sentido de que, como se le pidió cumplir una carga para la cual se siguen “el procedimiento y los requisitos establecidos para la de los asuntos contencioso administrativos”, y según la mencionada legislación, el pacto conciliatorio únicamente procede frente a los asuntos susceptibles de ser conocidos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, no debía imponérsele una exigencia semejante aquí, en un trámite de la Ordinaria.
En efecto, con esa exégesis, una vez más desconoce el carácter especial de lo estatuido en torno a la obligatoriedad de la conciliación para los procesos ejecutivos que se promuevan contra un municipio, en tanto asociar caprichosamente, y sin mayor distinción, la procedencia de la conciliación con la naturaleza del título o atada a la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa, no se aviene al diseño legislativo vigente, toda vez que, se itera, el requisito del que se duele el aquí demandante obedece a un mandato orientado a permitir que los municipios puedan evacuar sus obligaciones.
Y ni siquiera el legislador del año dos mil veintidós (2022), intentó expresamente dejar atrás dichos preceptos, pues, por ejemplo, al momento de definir en cuáles asuntos esa labor era meramente facultativa, excluyó en el artículo 93 ejusdem, a los ejecutivos regulados en la Ley 1551 de 2012, precisamente porque todavía era necesario mantener la obligatoriedad de la conciliación. Adicionalmente, vale la pena precisar, que la posición adoptada por el Ministerio Público en la ciudad de Medellín, en sede administrativa, al margen de su pertinencia o razonabilidad, en nada ata a esta Judicatura, ni a la de primer grado, para arribar a sus propias conclusiones, como parece insinuar el gestor.
Y es que para esta Colegiatura prevalece el criterio citado ut supra, esgrimido por la Guardiana de la Carta Política, nada menos que en una sentencia de constitucionalidad, que por ende es vinculante para todos los operadores judiciales, dado su carácter de obligatoriedad. M.P. TULIA CRISTINA ROJAS ASMAR Rad. 47-189-31-53-002-2025-00007-01 (Folio 496 – Tomo XII) 9 En ese orden de ideas, a efectos de verificar la aptitud de la subsanación que se propuso realizar la parte activa en este juicio, debe concluirse el análisis de lo acontecido, bajo el entendido de que el canon 47 de la pluricitada Ley se encuentra vigente, por cuanto no se ha derogado en forma expresa o tácita, así como tampoco es inaplicable al litigio de marras, de manera que, delanteramente, el motivo de inadmisión fue legítimo.
No obstante, dentro del lapso improrrogable para la subsanación, el promotor de esta causa coactiva ni siquiera intentó dar cuenta que de cumplió con el requisito de procedibilidad varias veces mencionado, sino que se limitó a sostener que “en el caso que nos ocupa la conciliación no es requisito de procedibilidad al no ser un asunto susceptible de conciliación, como lo ha indicado la Procuraduría en un caso similar”, incluso, al recurrir en alzada confiesa que “no efectuó solicitud conciliatoria de manera previa a la interposición de la presente demanda”, pues “conociendo la posición de la entidad estatal”, en un caso similar, le resultaba inconcebible.
Empero, como ya se explicó, nada de ello era razón suficiente para soslayar el deber de intentar conciliar, así como ningún impedimento material afectaba la capacidad que aquél tenía, para siquiera acudir a la Procuraduría a gestionar la citación a efectos de llevar a cabo la audiencia para tales efectos, de todo lo cual lógico es colegir, que no cumplió con la carga que con toda razón le impuso la a quo en el inadmisorio.
De todo lo examinado concluye este Colegiado, que desde ninguna arista que se le enfoque, le asiste la razón al recurrente en sus embates, de manera que se impone para la Sala Unitaria confirmar el auto venido en alzada; pese a ello no se le condenará en costas, por cuanto no aparecen causadas. En virtud de lo expuesto, se, RESUELVE:
PRIMERO: Confirmar el auto que profirió el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Ciénaga, Magdalena, el diecisiete (17) de junio de dos mil veinticinco (2025), al interior del proceso ejecutivo seguido por Operadores de Servicios de La Sierra S.A.S. E.S.P., contra el Municipio de Ciénaga, de conformidad con lo expuesto en el acápite considerativo de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas, al no aparecer causadas.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, remítase el expediente digital al Juzgado de origen. M.P. TULIA CRISTINA ROJAS ASMAR Rad. 47-189-31-53-002-2025-00007-01 (Folio 496 – Tomo XII) 10
NOTIFIQUESE Y CUMPLASE. TULIA CRISTINA ROJAS ASMAR Magistrada Firmado Por: Tulia Rojas Asmar Magistrada Sala 004 Civil Familia Tribunal Superior De Santa Marta - Magdalena Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 52b5f139ea0737d20e1794e5a475b2ba176e176885d2e5d4e570afce9e27a365 Documento generado en 16/07/2025 04:33:34 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica M.P. TULIA CRISTINA ROJAS ASMAR