REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ SALA QUINTA DE DECISIÓN CIVIL Magistrada Ponente: AÍDA VICTORIA LOZANO RICO Bogotá D.C., primero (1) de junio de dos mil veintiséis (2026). Discutido en Salas de Decisión celebradas los días 14 y 28 de mayo de 2026, aprobado en esta última.
Ref. Proceso de expropiación de la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA – ANI contra GUSTAVO ROJAS CRUZ y otros. (Apelación de Sentencia). Rad. 11001-3103-032-2023-00165-01. I. ASUNTO POR RESOLVER Se decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante, frente al fallo proferido el 4 de noviembre de 2025, por el Juzgado Treinta y Dos Civil del Circuito de esta urbe, en el juicio verbal promovido por la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI contra Gustavo Rojas Cruz, Gilberto Rojas Cruz, Leonor Nury Rojas de Rojas, Luisa Fernanda Rojas Bohórquez, José Bernardo Rojas Malo, María Adelaida Rojas Bohórquez, Diana Marcela Rojas Bohórquez y María José Rojas Herrera.
II.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones. La entidad actora deprecó la expropiación a su favor de una zona de terreno identificada con la ficha predial No. CVY-01-214, con un área requerida de 2353,87 m². Franja que se segrega del fundo de mayor extensión inscrito en el folio de matrícula inmobiliaria 230-158117 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Villavicencio; consecuentemente, ordenar el registro de la sentencia en el respectivo instrumento, libre de gravámenes o limitaciones al dominio.
Igualmente, que una vez hecho lo anterior se disponga la cancelación de la oferta formal de compra y su alcance, inscritos en las anotaciones 03 y 06, así como de la inscripción de la demanda que, como medida cautelar, invocó. Asimismo, solicitó la entrega anticipada del bien raíz objeto del litigio y la condena en costas de la parte pasiva. 2.
Sustento fáctico. En apoyo de sus pedimentos, la convocante expuso, en síntesis, que requiere el predio descrito ut supra para la ejecución del proyecto vial Villavicencio-Yopal, sector PR7+000 Ruta 6510-Cumaral-Meta, identificado con la ficha predial CVY-01-214, elaborada el 8 de octubre de 2021 por la Concesionaria Vial del Oriente S.A.S., el cual se desprende de la heredad denominada “Lote N° 3”, ubicada en la Vereda Los Medios del Municipio de Restrepo.
Sobre el inmueble figuran como titulares del derecho de dominio los demandados Gustavo, Gilberto y Leonor Nury Rojas, junto con Luisa Fernanda, José Bernardo, María Adelaida, Diana Marcela y María José, estos últimos en calidad de causahabientes de Bernardo Rojas Cruz, conforme a la sentencia del 18 de diciembre de 2019, proferida por el Juzgado Primero de Familia del Circuito de Villavicencio.
La Concesionaria Vial del Oriente S.A.S., una vez identificado el fundo, obtuvo de la Corporación Lonja de Propiedad Raíz de los Llanos Orientales – Lonjallanos el avalúo técnico del 27 de diciembre de 2017, que estimó el precio en $152.589.900. Con base en el informe anterior, presentó oferta formal de compra a los propietarios a través del Oficio No. CVO-OFE-0153-8473-18 del 17 de abril de 2018, notificada personalmente ese mismo día a Gustavo, Gilberto y Leonor Nury Rojas, y a los herederos del entonces fallecido Bernardo Rojas Cruz -según el certificado de defunción 08607430 de la Registraduría Nacional del Estado Civil-.
El 15 de noviembre de 2018, los convocados suscribieron promesa de compraventa con la delegataria, en virtud de la cual esta desembolsó $106.812.930, distribuidos así: Ref. Proceso de expropiación de la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA – ANI contra GUSTAVO ROJAS CRUZ y otros. (Apelación de Sentencia). Rad. 11001-3103-032-2023-00165-01. 15.258.990 a Gustavo Rojas Cruz; igual suma a Gilberto Rojas Cruz; y 76.294.950 a Leonor Nury Rojas de Rojas.
Posteriormente, la inscripción de la providencia sucesoral en la anotación 5 del folio inmobiliario impuso la actualización de los insumos prediales y dio lugar a un nuevo avalúo corporativo del 22 de diciembre de 2021, en el cual la misma lonja fijó el justiprecio en $268.015.245. Con sustento en dicho dictamen, mediante Oficio CVOE-02-20220207000794 del 22 de febrero de 2022, la delegataria formuló el alcance a la propuesta inicial, ahora dirigida a la totalidad de los comuneros.
Frustrada la notificación personal por causales de “no reside” y “dirección errada”, se acudió a la notificación por aviso, surtida el 1 de abril de 2022; el acto se inscribió en la anotación 06 del folio. Mediante comunicación PQ-02-20220408000519 del 8 de abril de 2022, Diana Marcela Rojas Bohórquez, Gustavo Rojas Cruz y Nury Leonor Rojas de Rojas manifestaron su renuencia frente al alcance económico, postura respondida por la concesionaria a través del Oficio CVOE-02- 20220413002479 del 28 de abril siguiente.
Ante la imposibilidad de perfeccionar la enajenación voluntaria, agotado el término de treinta días hábiles previsto en el artículo 25 de la Ley 1682 de 2013, modificado por el artículo 10 de la Ley 1882 de 2018, la Agencia Nacional de Infraestructura expidió la Resolución 20226060019645 del 30 de noviembre de 2022, mediante la cual decretó la apertura del trámite judicial expropiatorio.
Surtida su notificación por aviso el 30 de diciembre del mismo año, el acto administrativo cobró firmeza el 2 de enero de 2023, según constancia de ejecutoria Rad. ANI 20236060001429 del 23 del mismo mes1. 3. Contestación. El extremo pasivo descorrió el traslado a través de vocero judicial y, en lo que constituye el verdadero nervio de su defensa, circunscribió la 1 Archivo “05Demanda” en “C01PrincipalTomoI” en “C01Principal” en “01PrimeraInstancia”.
Ref. Proceso de expropiación de la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA – ANI contra GUSTAVO ROJAS CRUZ y otros. (Apelación de Sentencia). Rad. 11001-3103-032-2023-00165-01. disidencia a un único punto; la cuantificación indemnizatoria. Aceptó, sin reparo, la totalidad del relato fáctico -los antecedentes institucionales, la suscripción del Contrato de Concesión APP 010 de 2015, la individualización del fundo, la titularidad dominical, las gestiones de enajenación voluntaria y los pagos parciales por 106.812.930-, allanándose a las súplicas primera, segunda, cuarta y quinta del libelo y, resistiendo únicamente la tercera y la sexta, atinentes al justiprecio y a la condena en costas.
La oposición gravita sobre los avalúos corporativos elaborados por Lonjallanos. De un lado, se objeta la calificación del área como humedal, porque, conforme al estudio de Cormacarena del año 2015 y al Oficio PMGPO 1.3.85.23.1787 del 7 de julio de 2023, los cuerpos lénticos H11 y H29 que reposan sobre la heredad fueron descartados como tales, siendo la divergencia un mero yerro cartográfico del PBOT de Restrepo.
De otro lado, se reprocha la aplicación deficiente del método residual previsto en el artículo 14 de la Resolución IGAC 620 de 2008, por cuanto el dictamen no contempló que el inmueble admite el desarrollo de un proyecto edificatorio de doce pisos en suelo urbano, acudiendo a un estudio de mercado referido a lotes rurales2. Con apoyo en el dictamen pericial del avaluador Holmer Villarreal González, la defensa reclama como verdadero precio comercial de la franja la suma de $2.604.136.4163. 4.
La Sentencia de Primera Instancia. El a quo, mediante fallo proferido en audiencia del 4 de noviembre de 2025, decretó la expropiación, por motivos de utilidad pública e interés social, de la franja de 2353,87 m² individualizada con la ficha predial CVY-01-214, segregada del predio Lote No. 3 inscrito en el folio de matrícula inmobiliaria 230-158117 -cuyo remanente quedó fijado en 33.146,13 m²-; ordenó la cancelación de los gravámenes, embargos e inscripciones que sobre el bien recayeran, así como la de la medida 2 Archivo “39ContestaciónDemanda”, ibídem. 3 Archivo “40DictamenPericial-Avaluo”, ibídem.
Ref. Proceso de expropiación de la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA – ANI contra GUSTAVO ROJAS CRUZ y otros. (Apelación de Sentencia). Rad. 11001-3103-032-2023-00165-01. cautelar de inscripción del libelo decretada en este trámite; fijó el quantum indemnizatorio en $2.433.257.337,81, conminando a la entidad demandante a consignar dentro de los veinte días siguientes a la ejecutoria del proveído el saldo de $2.165.242.092,81; dispuso, una vez surtida la entrega definitiva, el registro del acta y del fallo en orden a que sirvieran de título traslaticio de dominio; y se abstuvo de imponer condena en costas por no encontrarlas causadas.
Tras verificar la concurrencia de los presupuestos procesales y la observancia del término trimestral previsto en el numeral 2 del artículo 399 del Estatuto Adjetivo, la juzgadora encontró acreditados el interés general que asistía a la entidad accionante y el agotamiento infructuoso de la etapa de enajenación voluntaria, lo que tornaba procedente el decreto expropiatorio.
La médula de la decisión, radicó en la valoración comparativa de los tres dictámenes incorporados al expediente (i) el aportado con la demanda por Francisco Eduardo González Torres adscrito a Lonjallanos, que tasó el bien en 268.015.245, (ii) el allegado por la parte pasiva, rendido por Holmer Villarreal González -que fijó el justiprecio en 2.604.136.416- y, (iii) el decretado de oficio, elaborado el 10 de febrero de 2025, por el arquitecto y valuador inscrito Jesús Enrique Guzmán Valbuena, que arrojó la suma finalmente acogida.
El juzgado descartó el primer experticio, porque la aplicación del método de mercado tomó como referentes terrenos rurales suburbanos, pese a que el inmueble se halla emplazado en zona urbana del municipio de Restrepo y, omitió verificar las normas locales sobre alturas edificatorias, sustentando la valoración en una calificación ambiental -la presencia de los humedales H11 y H29- que resultó desvirtuada por el propio documento de Cormacarena aportado por la defensa, según el cual ambos cuerpos lénticos no son sino escorrentías taponadas por relleno, hallazgo corroborado en visita de campo por los peritos de la pasiva y el designado de oficio, quienes coincidieron en negar la condición de humedal de la franja.
El segundo dictamen, si bien acudió correctamente al método residual Ref. Proceso de expropiación de la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA – ANI contra GUSTAVO ROJAS CRUZ y otros. (Apelación de Sentencia). Rad. 11001-3103-032-2023-00165-01. previsto en la Resolución IGAC 620 de 2008, asumió un proyecto edificatorio de doce pisos sobre la totalidad del predio matriz sin allegar soporte alguno del número de plantas permitido por la reglamentación urbanística local y, nutrió el estudio de mercado con apenas seis muestras de apartamentos del sector.
En contraste, el dictamen de oficio empleó la misma técnica residual, pero sustentó el valor del metro cuadrado en cinco predios comparables sin construcciones y en una investigación económica sólida de ofertas inmobiliarias del sector, soportada documentalmente y ratificada por el experto en la audiencia4. 5. El recurso de apelación. La Agencia Nacional de Infraestructura sustentó el remedio vertical, circunscribiéndolo expresamente a los numerales cuarto y quinto de la parte resolutiva -los relativos al monto indemnizatorio y al saldo a consignar-.
La censura, en lo medular, se dirige contra el dictamen pericial decretado oficiosamente y acogido por el a quo, al que la recurrente imputa una cadena de yerros técnicos y normativos que, a su juicio, condujeron a una sobrevaloración manifiesta del bien. Sostiene la recurrente que la franja requerida se halla íntegramente emplazada en zona de humedales conforme al Plano No. 21 “Sistema de Soporte Ambiental Urbano” del Plan Básico de Ordenamiento Territorial de Restrepo, adoptado mediante Acuerdo Municipal 027 del 10 de diciembre de 2018, instrumento que la cataloga como Área de Especial Importancia Estratégica y Ambiental y le asigna, conforme al artículo 27 ibidem, un régimen de uso prohibido para desarrollos urbanísticos.
Bajo tal premisa, reprocha que el experto haya desestimado el carácter de humedal con sustento en el oficio de Cormacarena del 7 de julio de 2023, documento que la propia autoridad ambiental calificó como carente de validez jurídica para alterar la determinación cartográfica del PBOT. La aplicación del método residual sobre un predio así calificado, insiste, constituye la equivocación técnica más gravosa del experticio, pues 4 Archivos “95Parte2AudienciaSentencia04112025” y acta “96ActaAudiencia2023-00165” ibídem.
Ref. Proceso de expropiación de la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA – ANI contra GUSTAVO ROJAS CRUZ y otros. (Apelación de Sentencia). Rad. 11001-3103-032-2023-00165-01. permite inflar artificialmente el justiprecio mediante la asignación de potencialidades edificatorias que la reglamentación urbanística proscribe. A esta crítica troncal se suman reproches metodológicos puntuales, tales como la atribución al sector de actividades comerciales y edificaciones multifamiliares de hasta doce pisos; la asignación de estratos socioeconómicos 5 y 6 a usos comerciales, la afirmación, huérfana de soporte, de que el predio cuenta con acueducto, alcantarillado y energía eléctrica; la transcripción del artículo 15 de la Resolución IGAC 620 de 2008 con valores ajenos al texto original; y, finalmente, la conclusión de que a mayor área corresponde un superior valor unitario, sustentada en una muestra catastral selectivamente recortada que el apelante desvirtúa exhibiendo la tabla íntegra de antecedentes.
Anudando la censura técnica, la recurrente cuestiona, además, que el juzgador haya cimentado su determinación en el referido oficio de Cormacarena y en imágenes satelitales tomadas de la plataforma Google Earth, apartándose así de la documentación legal vigente. Tal proceder, sostiene, vulnera los principios de legalidad, seguridad jurídica y debido proceso, comprometiendo de paso los postulados de planeación, transparencia y gestión fiscal eficiente, en tanto el reconocimiento de un mayor valor sobre el justo precio comercial del inmueble entraña un detrimento patrimonial del Estado susceptible de generar responsabilidad fiscal.
Con sustento en lo expuesto, deprecó la revocatoria de los numerales cuarto y quinto del fallo apelado y, en su lugar, que se fije como valor único de la indemnización la suma de $268.015.245, contenida en el avalúo comercial corporativo elaborado por Lonjallanos el 22 de diciembre de 2021 e incorporado al alcance a la oferta formal de compra CVOE-0220220207000795 del 22 de febrero de 2022, sin lugar a reconocimiento adicional por indexación5. 5 Archivo “007SustentaciónApelación” en “02SegundaInstancia” Ref.
Proceso de expropiación de la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA – ANI contra GUSTAVO ROJAS CRUZ y otros. (Apelación de Sentencia). Rad. 11001-3103-032-2023-00165-01. 6. Pronunciamiento de los no apelantes. La ribera pasiva se opuso a la prosperidad del mecanismo y abogó por la confirmación integral del fallo. Sostuvo, en lo medular, que la lectura del PBOT propuesta por la apelante es fragmentaria, en tanto el precepto 38 del Acuerdo 027 de 2018, remite expresamente a los documentos “Caracterización Preliminar de Humedales del Municipio de Restrepo, Meta" y "Atlas de Humedales Municipio de Restrepo” -ambos integrantes del propio instrumento territorial-, en los cuales los cuerpos lénticos H11 y H29 figuran como descartados.
Existe, pues, una contradicción entre el texto del acuerdo y el Plano No. 21 que invoca la recurrente, antinomia que el parágrafo 3 del artículo 12 de la Ley 388 de 1997 resuelve dando prevalencia al articulado sobre la cartografía. Subrayó, además, que el certificado de uso del suelo en que se apoya la accionante es meramente informativo y carece de fuerza vinculante, mientras que el perito de oficio cumplió a cabalidad con la obligación prevista en el numeral 3 del artículo 6 de la Resolución IGAC 620 de 2008, al verificar la concordancia de aquel concepto con la reglamentación urbanística vigente y apartarse motivadamente de él. En cuanto a los reproches metodológicos, replicó que la coherencia del experticio con la realidad del sector quedó corroborada por la existencia de la estación de servicios BIOMAX, del Centro Comercial Sunrise y de desarrollos urbanísticos colindantes; y, como hecho sobreviniente, anunció la reciente puesta en funcionamiento de una industria cementera emplazada precisamente sobre la zona que la apelante reputa de restricción ambiental absoluta, circunstancia que desvirtúa la pretendida imposibilidad de aprovechamiento urbano6.
III. CONSIDERACIONES Concurren los presupuestos procesales y no se advierte vicio que invalide la actuación, siendo del caso precisar que la competencia del Ad quem 6 Archivo “008DescorreTraslado” ibídem. Ref. Proceso de expropiación de la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA – ANI contra GUSTAVO ROJAS CRUZ y otros. (Apelación de Sentencia).
Rad. 11001-3103-032-2023-00165-01. está delimitada por los reproches sustentados por la parte apelante; por consiguiente, se deja al margen del escrutinio cualquier cuestión que no hubiere suscitado inconformidad, ni esté íntimamente relacionada con las eventuales modificaciones frente a lo resuelto en el fallo cuestionado, en aplicación del artículo 328 del C.G.P. El juicio de expropiación deviene de un imperativo constitucional que impone que “…cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social”7.
La expropiación, modalidad de afectación de la propiedad privada autorizada por el artículo 58 de la Carta Política, constituye uno de los instrumentos más antiguos del derecho para conciliar la dimensión individual del dominio con las exigencias del interés general. Su raigambre constitucional la presenta como un sacrificio singular impuesto al titular en aras de la utilidad común, gravamen que el ordenamiento legitima únicamente cuando concurren tres condiciones inescindibles, a saber, la previa declaratoria de los motivos de utilidad pública o interés social, la observancia de un procedimiento administrativo y judicial reglado, y el pago de una indemnización que restaure íntegramente el patrimonio del afectado.
El resarcimiento, en esta tríada, no opera como contraprestación sinalagmática ni como sanción al expropiante, sino como condición de legitimidad constitucional de la privación misma, pues sin él la figura degenera en confiscación. El justiprecio expropiatorio debe reflejar el valor económico íntegro del bien sustraído al dominio particular, medido conforme a su realidad jurídica, física y económica al momento de la transferencia forzosa.
De allí que los artículos 61 y siguientes de la Ley 388 de 1997, en concordancia con el Decreto 1420 de 1998 y la Resolución IGAC 620 de 2008, hayan reglado con detalle los métodos valuatorios admisibles, la sujeción del avaluador a la clasificación del suelo adoptada por el 7 Corte Constitucional, Sentencia C-750 de 2015. Ref. Proceso de expropiación de la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA – ANI contra GUSTAVO ROJAS CRUZ y otros.
(Apelación de Sentencia). Rad. 11001-3103-032-2023-00165-01. instrumento de ordenamiento territorial y la exigencia de fundamentar la tasación en posibilidades reales -no especulativas- de aprovechamiento. Sentado lo anterior, corresponde puntualizar el ámbito de la controversia sometida al conocimiento de la Sala. Ni el extremo demandado controvirtió la concurrencia de los presupuestos del decreto expropiatorio -utilidad pública, agotamiento infructuoso de la enajenación voluntaria, titularidad dominical y trazado del proyecto vial-, ni la entidad recurrente los cuestiona.
La impugnación, según se delimita expresamente en el escrito de sustentación, recae con exclusividad sobre el quantum indemnizatorio y el saldo que debe consignar la entidad convocante. En aplicación del canon 328 del Estatuto Procesal Civil, el escrutinio de esta Corporación queda circunscrito a ese único extremo, sustrayéndose del examen toda cuestión ajena al reparo formulado.
El problema jurídico se contrae, pues, a determinar si el dictamen pericial decretado oficiosamente por el a quo, que tasó la franja expropiada en 2.433.257.337,81, satisface las exigencias técnico-normativas que gobiernan la valoración de inmuebles en sede expropiatoria, o si, por el contrario, padece vicios estructurales que impongan su descarte y la adopción del avalúo corporativo allegado con la demanda como soporte único de la cuantificación indemnizatoria.
El primer reproche que la apelante formula contra el experticio oficioso y a juicio de esta Sala el de mayor gravitación dogmática, atañe a la calificación urbanística del terreno sobre el cual se asienta la franja requerida. El artículo 5 de la Resolución IGAC 620 de 2008 es inequívoco al disponer que, para establecer si un predio se halla en suelo urbano, de expansión, rural, suburbano o de protección, “el único elemento a tener en cuenta es el acuerdo que adopta el Plan de Ordenamiento Territorial que define dicha clasificación”.
(se enfatiza). El precepto no admite hermenéuticas alternativas, en tanto el Ref. Proceso de expropiación de la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA – ANI contra GUSTAVO ROJAS CRUZ y otros. (Apelación de Sentencia). Rad. 11001-3103-032-2023-00165-01. instrumento territorial municipal opera como fuente exclusiva y excluyente de la categorización, sin que el avaluador esté investido de potestad para apartarse de él con sustento en apreciaciones propias, observaciones de campo o documentos de inferior jerarquía. El Acuerdo Municipal 027 del 10 de diciembre de 2018, que adopta el Plan Básico de Ordenamiento Territorial de Restrepo, cataloga el área comprendida en la ficha CVY-01-214, conforme al Plano No. 21 “Sistema de Soporte Ambiental Urbano”, como zona de humedales integrante del sistema de Áreas de Especial Importancia Estratégica y Ambiental.
El artículo 25 ibidem incluye expresamente los humedales, lagos y lagunas dentro de tales áreas, el artículo 27 estatuye, sin matices ni excepciones, que el uso prohibido en dichas zonas es precisamente el de “desarrollos urbanísticos”, y el artículo 38 ratifica la condición de suelo de protección urbano remitiendo al instrumento cartográfico para su delimitación8.
Según la certificación expedida por el Secretario de Planeación de esa municipalidad9: “Este predio de acuerdo a su ubicación en el Plano N° 21 – Sistema de Soporte Ambiental Urbano, de la Cartografía adoptada en el Plan Básico de Ordenamiento Territorial (Acuerdo N° 027 de 2018), Ampliamente presenta áreas con HUMEDALES, considerando parte de este como un ÁREA DE ESPECIAL IMPORTANCIA ESTRATÉGICA Y AMBIENTAL (Articulo 25) el cual cita en el numeral 4 los "[Humedales], Lagos y Lagunas: Definidos como aquellas extensiones de marismas, pantanos, turberas o aguas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, en cualquiera de las categorías adoptadas en la Política nacional de Humedales interiores de Colombia".
Por lo tanto, en el Artículo 27 se establece el RÉGIMEN DE USOS PARA LAS AEIA. Si bien las Área Especiales de Importancia Ambiental (AEIA) son considerados suelos de protección, el régimen de usos para aquellas que no cuentan con su respectivo Plan de Manejo, será el siguiente: USO PRINCIPAL: Actividades de reforestación, investigación, recreación pasiva, usos sostenibles de los recursos naturales renovables y los demás que vayan en concordancia con los objetivos de conservación de las AEIA. USO PROHIBIDO: Desarrollos Urbanísticos”. 8 Folios 6 a 15 archivo “03Pruebas.pdf” en “C01PrincipalTomoI” en “C01Principal” en “01PrimeraInstancia” 9 Ibídem.
Ref. Proceso de expropiación de la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA – ANI contra GUSTAVO ROJAS CRUZ y otros. (Apelación de Sentencia). Rad. 11001-3103-032-2023-00165-01. El propio perito, al ser interrogado en la audiencia del 4 de noviembre de 202510 sobre si en su dictamen tuvo en cuenta el Plano No. 21 “Sistema de Soporte Ambiental Urbano” del Plan Básico de Ordenamiento Territorial de Restrepo, admitió que el instrumento cataloga el área como humedal, optando deliberadamente por apartarse de dicha calificación con sustento en el oficio de Cormacarena del 7 de julio de 2023.
La manifestación ilustra con elocuencia la metodología empleada por el experto, consistente en sustituir la fuente normativa exclusiva y excluyente de la categorización del suelo -el acuerdo municipal- por documentos de inferior jerarquía emanados de una autoridad ambiental regional que carece de competencia para reglamentar el uso del suelo urbano. La conclusión normativa es, por consiguiente, una sola y consiste en que el polígono expropiado, hasta tanto no medie acto administrativo expreso de modificación del instrumento territorial, posee vocación legal de preservación ambiental y proscripción urbanística.
Frente a esta calificación reglada, el perito designado por el juzgado optó por 10 Minuto 1:11:24 archivo “94Parte1Audiencia04112025” ibídem. Ref. Proceso de expropiación de la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA – ANI contra GUSTAVO ROJAS CRUZ y otros. (Apelación de Sentencia). Rad. 11001-3103-032-2023-00165-01. desestimarla con apoyo en dos fuentes de manifiesta insuficiencia jurídica: De un lado, el oficio PM-GPO 1.3.85.23.1787 del 7 de julio de 2023 expedido por Cormacarena, cuyo propio texto -que esta Corporación ha examinado con detenimiento- advierte que reviste carácter “informativo” y que “no establece situaciones jurídicas consolidadas”, precisando además que “no será válido para trámites de licenciamiento urbanístico o ante el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, para lo cual previo a cualquier desarrollo urbanístico en el predio, deberá adelantarse el proceso de expedición de determinantes ambientales”11.
De otro, imágenes satelitales extraídas de la plataforma Google Earth correspondientes a los años 2010 y 201312, así como la observación del estado actual de los cuerpos lénticos durante la visita de campo. Sobre esos soportes el experticio concluye -en flagrante contradicción con la cartografía oficial que él mismo reproduce en las páginas 21 y 53 del informe- que los humedales H11 y H29 no tienen esa calidad13.
El proceder es metodológicamente insostenible y jurídicamente improcedente. La competencia para reglamentar el uso del suelo y para identificar los ecosistemas de importancia ambiental con miras a su protección compete privativamente al ente territorial municipal, conforme al numeral 4 del artículo 7 y al numeral 12 del artículo 8 de la Ley 388 de 1997.
La autoridad ambiental regional concurre como órgano técnico de consulta, pero la incorporación de sus determinantes al régimen aplicable exige acto formal de la Secretaría de Planeación, surtido a través del procedimiento de revisión del instrumento territorial. Mientras tal pronunciamiento no se expida, los cuerpos lénticos conservan, para todos los efectos jurídicos y valuatorios, la condición que el PBOT vigente les atribuye.
Que en el terreno hayan ocurrido rellenos, taponamientos o intervenciones antrópicas que alteraron la fisionomía 11 Folios 647 y 648 archivo “39ContestaciónDemanda” ibídem. 12 Folio 54 archivo “85Avaluo” ibídem. 13 Folios 23 y 55 de acuerdo al consecutivo del archivo “85Avaluo” ibídem Ref. Proceso de expropiación de la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA – ANI contra GUSTAVO ROJAS CRUZ y otros.
(Apelación de Sentencia). Rad. 11001-3103-032-2023-00165-01. hídrica original no muta el régimen normativo aplicable; antes al contrario, podría comportar infracciones ambientales perseguibles por la autoridad competente, mas jamás operar como mecanismo para que el particular consolide, por vía de hecho, aprovechamientos urbanísticos que la reglamentación expresamente proscribe.
La distinción entre la realidad física y el régimen jurídico del suelo resulta, en esta materia, capital. La valoración expropiatoria mide el valor del bien tal como el derecho lo reconoce, no como el avaluador conjetura que debería reconocerlo tras una eventual, futura e incierta modificación normativa. Razonar de otro modo entraña indemnizar expectativas urbanísticas inexistentes, con cargo al erario y al margen del principio de gestión fiscal eficiente consagrado en el artículo 209 superior y desarrollado en la Ley 610 de 2000; no se olvide que: “la decantada jurisprudencia ha sostenido que como el proceso de expropiación involucra recursos públicos, a los jueces se les exige ‘ser dinámicos y proactivos en la averiguación de la verdad’ (STC8027-2014, 24 jun 2014, rad. 00831-01), y por ello, ‘es deber del juzgador examinar -con especial rigor- las pruebas periciales, para evitar el riesgo de ocasionar un detrimento al erario, laborío en que deberá tener en cuenta, entre otros aspectos, la solidez, claridad, exhaustividad, precisión y calidad de los fundamentos que les den sustento’”14.
(énfasis del Tribunal). El segundo reproche, derivación lógica del anterior, recae sobre la aplicación del método residual previsto en el artículo 14 de la Resolución IGAC 620 de 2008. Esta técnica valuatoria, por expresa definición normativa, busca establecer el valor del terreno a partir de la estimación del monto total de las ventas de un proyecto constructivo “acorde con la reglamentación urbanística vigente y de conformidad con el mercado del bien final vendible”.
La sujeción a la norma urbanística constituye, en este método, el presupuesto técnico que dota de racionalidad económica al ejercicio y que impide su uso como vehículo de sobrevaloración. El experto designado por el juzgado, sin embargo, modeló un proyecto de doce pisos con 161.007 m² de área construida, 75.146 m² de índice de construcción y 67.631 m² de área privada vendible, proyectando ventas 14 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia STC3717-2020, reiterada en STC13518-2023.
Ref. Proceso de expropiación de la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA – ANI contra GUSTAVO ROJAS CRUZ y otros. (Apelación de Sentencia). Rad. 11001-3103-032-2023-00165-01. totales por 253.717.993.038. Toda esta arquitectura económica se levanta sobre un supuesto que la reglamentación urbanística desmiente frontalmente, esto es, que el inmueble admite desarrollo edificatorio multifamiliar de doce plantas.
No lo admite. La heredad se encuentra, según el instrumento de ordenamiento que el propio dictamen transcribe, en suelo de protección urbano con uso prohibido para desarrollos urbanísticos. La aplicación del método residual sobre un terreno legalmente no desarrollable no configura, por tanto, mero error de cálculo, sino un vicio estructural que mina la conclusión valuatoria en su raíz misma, pues proyecta ventas imposibles, costos hipotéticos y utilidades especulativas sobre un escenario constructivo que la reglamentación proscribe.
El resultado, 2.433.257.337,81 para una franja de 2.353,87 m², supone un valor unitario aproximado de 1.033.858 por m², cifra que carece de correspondencia con cualquier referente de mercado verificable en la zona y que únicamente se explica como producto del método aplicado sobre un presupuesto fáctico-jurídico erróneo. Más allá de este vicio capital, el experticio adolece de imprecisiones puntuales que, individualmente apreciadas, podrían acaso considerarse veniales, pero que en conjunto refuerzan el juicio sobre su inidoneidad.
La aseveración de que el sector cuenta con edificaciones multifamiliares de hasta doce pisos resulta desvirtuada por las propias fotografías aéreas que el informe incorpora, las cuales evidencian un entorno predominantemente de baja densidad con lotes mayoritariamente sin desarrollar. Asiste razón a la apelante, igualmente, cuando denuncia el equívoco conceptual de asignar al sector estratos socioeconómicos 5 y 6 vinculados a usos comerciales, pues la estratificación es categoría predicable únicamente de los inmuebles residenciales, según la definición que de ella ofrece el numeral 8 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994.
Otro tanto cabe decir de la afirmación según la cual el inmueble se halla dotado de servicios públicos domiciliarios, consignada en el experticio sin Ref. Proceso de expropiación de la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA – ANI contra GUSTAVO ROJAS CRUZ y otros. (Apelación de Sentencia). Rad. 11001-3103-032-2023-00165-01. facturación que la respalde, sin certificación de las empresas prestadoras y sin elemento de contraste que permita su verificación, cuando el registro fotográfico que el propio informe incorpora describe un terreno sin urbanizar.
Particular detenimiento merece el análisis de antecedentes catastrales. El experto erige como premisa orientadora del valor unitario la regla según la cual “a mayor área del predio, mayor valor del m² aplicado”, aforismo que la propia matriz incorporada al informe desmiente. La lectura íntegra de los antecedentes revela una correlación inversa; superficies extensas registran valores unitarios sensiblemente menores, mientras los predios de reducida cabida concentran los precios por metro cuadrado más altos.
La regla, además, se vuelve contra quien la formula, pues de ser cierta impediría que el fundo expropiado, de 35.500 m², superara el valor unitario del antecedente No 25, de 64.523,94 m² y $44.417 por m². A ello se añade que la media aritmética calculada por el propio perito sobre los antecedentes que estimó comparables arroja $93.422 por m², cifra que el resultado final desborda sin explicación económica que la sustente.
El dictamen, en suma, se desmiente a sí mismo en su propia evidencia. No escapa a esta Corporación el argumento de la ribera pasiva según el cual el parágrafo 3 del artículo 12 de la Ley 388 de 1997 confiere prevalencia al articulado del Plan sobre la cartografía, y que el artículo 38 del Acuerdo 027 de 2018 remite al “Atlas de Humedales del Municipio de Restrepo” y al documento “Caracterización Preliminar de Humedales”, instrumentos en los cuales -según se afirma- los cuerpos lénticos H11 y H29 figuran descartados.
El planteamiento, aunque técnicamente articulado, no resiste el escrutinio. El artículo 38 del PBOT, en su parágrafo, dispone que constituirán suelos de protección municipal “aquellos identificados en el Atlas de Humedales Municipio de Restrepo” y “los demás identificados por Cormacarena como autoridad ambiental en la jurisdicción”. El instrumento de caracterización opera, pues, como fuente de incorporación de Ref.
Proceso de expropiación de la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA – ANI contra GUSTAVO ROJAS CRUZ y otros. (Apelación de Sentencia). Rad. 11001-3103-032-2023-00165-01. humedales al régimen de protección, no como mecanismo para sustraerlos de él. A ello se suma que la regla de prevalencia del parágrafo 3° del artículo 12 de la Ley 388 de 1997 opera para dirimir contradicciones internas del instrumento territorial mediante acto administrativo del alcalde, no para investir al perito de una potestad reclasificatoria que ni esa norma ni la Resolución IGAC 620 de 2008 le confieren.
Cualquier modificación de la calificación del suelo exige pronunciamiento expreso de la autoridad de planeación competente, que en el plenario brilla por su ausencia. La existencia del centro comercial Sunrise, de la estación de servicio Biomax o de la industria cementera mencionada como hecho sobreviniente tampoco puede operar como argumento valuatorio.
La presencia de edificaciones en áreas circundantes no muta la calificación normativa del polígono expropiado; a lo sumo, evidencia que el municipio enfrenta tensiones entre la reglamentación de protección y dinámicas urbanas de hecho, tirantez cuya resolución compete a la autoridad de planeación a través del procedimiento de revisión del instrumento territorial, no al perito ni al juzgador en sede de un proceso expropiatorio.
Las anteriores consideraciones bastan, a juicio de la Sala, para tener por acreditados los yerros estructurales que la apelante denuncia en el experticio oficioso y, por consiguiente, para hallarle razón en su pretensión de alzada, sin que resulte menester adentrarse en los demás reproches puntuales del recurso, en tanto el vicio ya identificado, esto es, la aplicación del método residual sobre un terreno legalmente sustraído al desarrollo urbanístico, basta por sí solo para minar la idoneidad del dictamen como soporte de la cuantificación indemnizatoria.
Una matización, sin embargo, se impone, para evitar el riesgo de simplificación argumentativa. El avalúo corporativo elaborado por Lonjallanos el 22 de diciembre de 2021 tampoco se halla exento de imperfecciones metodológicas, en tanto utiliza como referentes algunos lotes rurales suburbanos pese a que el predio se sitúa en zona urbana, y Ref.
Proceso de expropiación de la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA – ANI contra GUSTAVO ROJAS CRUZ y otros. (Apelación de Sentencia). Rad. 11001-3103-032-2023-00165-01. el contraste de la calificación ambiental sobre la que descansa pudo haber recibido un tratamiento técnico más profundo en su elaboración. La cuestión, no obstante, es de gravitación cualitativamente distinta, pues las imperfecciones del avalúo corporativo se ubican en el plano de la depuración metodológica perfectible, mientras los vicios del experticio oficioso comprometen sus premisas estructurales -la calificación jurídica del terreno y la procedencia misma del método residual aplicado-.
Entre un avalúo perfectible y otro viciado en su núcleo, la elección judicial no admite vacilación. Resta abordar un extremo que la entidad recurrente plantea en su petitorio, consistente en que la indemnización se reconozca “sin que haya lugar al reconocimiento adicional por concepto de indexación”. El avalúo corporativo data del 22 de diciembre de 2021 y el resarcimiento se causa con la sentencia que decreta la expropiación, proferida en noviembre de 2025, lapso durante el cual el poder adquisitivo de la moneda ha experimentado un deterioro acreditado documentalmente por las cifras oficiales del Departamento Administrativo Nacional de Estadística.
La indexación no es componente adicional del resarcimiento sino mecanismo de mantenimiento de su valor real, integrado al concepto mismo de justiprecio. Desconocerla equivaldría a compensar con moneda depreciada un sacrificio patrimonial medido en moneda de mayor poder adquisitivo, en menoscabo directo de la garantía consagrada en el artículo 58 superior.
El incremento sostenido de los valores inmobiliarios en el corredor vial Villavicencio-Yopal con el devenir de los años, y los elevados índices de inflación que han profundizado la depreciación monetaria, conducen a esta Corporación a actualizar la indemnización entre la fecha de su cuantificación corporativa y la de esta providencia. Por manera que, en observancia del artículo 283 del Estatuto Ritual Civil, se procederá a fijar el valor de la condena en una suma determinada, aplicando la siguiente fórmula: Ref.
Proceso de expropiación de la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA – ANI contra GUSTAVO ROJAS CRUZ y otros. (Apelación de Sentencia). Rad. 11001-3103-032-2023-00165-01. IPCf VA = VH IPCi Donde VA es valor actualizado; VH valor histórico; IPC f índice final; e IPCi índice inicial. Tomando como valor histórico la suma de $268.015.245 fijada en el avalúo corporativo de Lonjallanos del 22 de diciembre de 2021, y aplicando sucesivamente las variaciones porcentuales del Índice de Precios al Consumidor certificadas oficialmente por el DANE para los periodos comprendidos entre dicha fecha y la del presente fallo15, la operación aritmética arroja el siguiente resultado: Cuadro de actualización monetaria Período Variación IPC anual DANE Factor Valor acumulado 22 diciembre 2021 (base) — 1,000000 $268.015.245 Año 2022 13,12 % 1,1312 $303.180.845 Año 2023 9,28 % 1,0928 $331.317.948 Año 2024 5,20 % 1,0520 $348.546.481 Año 2025 5,10 % 1,0510 $366.317.812 Enero-mayo 2026 (año corrido) 3,50 % 1,0350 $379.138.935 Valor indemnizatorio actualizado a la fecha de esta providencia: $379.138.935 Las consideraciones precedentes conducen a modificar los numerales cuarto y quinto de la sentencia de primera instancia. El experticio decretado oficiosamente, por las razones expuestas, no constituye fundamento técnico-jurídico idóneo para soportar la cuantificación indemnizatoria y debe ser descartado.
En su lugar, se fija como valor de la indemnización la suma de $379.138.935, resultante de actualizar el avalúo corporativo elaborado por Lonjallanos el 22 de diciembre de 2021 15Datos tomados del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), Índice de Precios al Consumidor – IPC, serie de empalme base diciembre de 2018 = 100, disponible en www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/precios-y-costos/indice-de-precios-al-consumidor-ipc.
La cifra correspondiente al periodo enero-mayo de 2026 se tomó del boletín mensual del DANE de marzo de 2026 con proyección conservadora a la fecha de esta providencia. Ref. Proceso de expropiación de la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA – ANI contra GUSTAVO ROJAS CRUZ y otros. (Apelación de Sentencia). Rad. 11001-3103-032-2023-00165-01. conforme al Índice de Precios al Consumidor certificado por el DANE hasta la fecha de esta providencia. Como la entidad demandante ha cubierto íntegramente el valor del alcance al avalúo -$268.015.24516-, en parte mediante el pago directo de $106.812.930 efectuado a tres de los comuneros en la etapa de enajenación voluntaria, y de otra mediante el depósito judicial de $161.202.315 acreditado el 29 de septiembre de 2023 en cumplimiento del numeral 4 del artículo 399 del Código General del Proceso, se ordenará a la Agencia Nacional de Infraestructura consignar en la cuenta de depósitos judiciales del Juzgado Treinta y Dos Civil del Circuito de Bogotá, dentro de los veinte (20) días siguientes a la ejecutoria del presente fallo, el saldo de $111.123.690 que resta para completar el valor indemnizatorio aquí fijado.
En mérito de lo expuesto, la SALA QUINTA DE DECISIÓN CIVIL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ, administrando justicia en el nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE Primero. MODIFICAR los numerales cuarto y quinto de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 4 de noviembre de 2025, por el Juzgado Treinta y Dos Civil del Circuito de Bogotá, los cuales quedarán así: “Cuarto: Determinar como valor de la indemnización la suma de $379.138.935, conforme al avalúo corporativo elaborado por LONJALLANOS el 22 de diciembre de 2021, actualizado al IPC certificado por el DANE.
Sobre su entrega se resolverá en su oportunidad (núm. 12 del art. 399 del C.G.P.). Quinto: Ordenar a la demandante que, dentro de los veinte (20) días siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, consigne a la cuenta de depósitos de este juzgado el saldo de la indemnización, esto es, $111.123.690, a fin de ordenar la entrega definitiva del bien (núm. 9 art. 399 ibidem).” 16 Archivos “21Cumplimiento requerimientoAuto21Septiembr.pdf” y “27ApoderadaDteDaCumplimientoAutos21- 09-2023y03-10-2023” ibidem.
Ref. Proceso de expropiación de la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA – ANI contra GUSTAVO ROJAS CRUZ y otros. (Apelación de Sentencia). Rad. 11001-3103-032-2023-00165-01. Segundo. CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada. Tercero. Sin condena en costas en esta instancia, ante la prosperidad del recurso. Cuarto. Por la Secretaría de la Sala, devuélvase el expediente a la autoridad de origen.
Ofíciese y déjense las constancias a que haya lugar.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado Por: Aida Victoria Lozano Rico Magistrada Sala 016 Civil Tribunal Superior De Bogotá, D.C. - Bogotá D.C., Sandra Cecilia Rodriguez Eslava Magistrada Sala Civil Tribunal Superior De Bogotá, D.C. - Bogotá D.C., Adriana Saavedra Lozada Magistrado Tribunal O Consejo Seccional Sala 001 Civil Tribunal Superior De Bogotá, D.C. - Bogotá D.C., Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 7eb04dc03e62e7f7fae9538b4bf329a913f12f64c5b5c14b8e946d0299409692 Documento generado en 01/06/2026 04:54:36 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://firmaelectronica.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica Ref.
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