República de Colombia Tribunal Superior Del Distrito Judicial De Valledupar Sala Cuarta de Decisión Civil – Familia – Laboral HERNÁN MAURICIO OLIVEROS MOTTA Magistrado ponente REFERENCIA: RADICACIÓN: DEMANDANTE: DEMANDADO: PROCESO EJECUTIVO LABORAL 201783105 001 2020 00001 02 LUZ CECILIA MORALES TREN MUNICIPIO DE CHIRIGUANÁ, CESAR. APELACIÓN DE AUTO Valledupar., veintiuno (21) de junio de dos mil veinticuatro (2024).
AUTO De conformidad con lo dispuesto en la Ley 2213 de 2022, decide la Sala de manera escrita el recurso de apelación que interpuso la parte ejecutante contra el auto proferido por el Juzgado Laboral del Circuito de Chiriguaná, el 7 de febrero de 2023, que negó una medida cautelar. I.
ANTECEDENTES Luz Cecilia Morales Tren, interpuso demanda ejecutiva laboral contra el Municipio de Chiriguaná - Cesar, para que se librara mandamiento de pago por la suma de $96.873.757 por concepto de retroactivo pensional reconocido mediante Resolución n°. 078 del 14 de marzo de 2019 expedida por la Alcaldía Municipal de Chiriguaná Cesar, junto con los intereses de mora a la tasa máxima, más las costas y agencias en derecho.
Radicado 201783105 001 2020 00001 02 Por auto del 8 de febrero de 2020 el Juzgado Laboral del Circuito de Chiriguaná negó el mandamiento de pago, por tratarse de un título ejecutivo complejo, por lo que debió adjuntarse el acta de notificación personal del acto administrativo que se le hiciera a la ejecutante, así como la documentación legal y reglamentaria en donde conste que la señora Zunilda Toloza Perez, ostentaba la calidad de Alcaldesa del Municipio de Chiriguaná-Cesar, para la época de expedición del acto objeto de recaudo ejecutivo.
Decisión revocada por este Tribunal el 19 de enero de 2022 en la cual se dispuso a librar la orden de pago. En obedecimiento, el Juzgado Laboral del Circuito de Chiriguaná, el 23 de mayo de 2022, libró mandamiento de pago en contra del Municipio de Chiriguaná en los siguientes términos: a. Por la suma de $96.873.757,00 M/Cte., por concepto de retroactivo pensional (mesadas ordinarias y extraordinarias de enero de 2012 a febrero de 2019), reconocido y determinado en la resolución Nº 078 del 14 de marzo de 2019, expedida por la Alcaldesa Municipal de Chiriguaná para la época. b. Por los intereses moratorios causados y que se causen. c. Por las costas y las agencias en derecho que se causen con la presente ejecución. El 11 de agosto siguiente, previa solicitud de la parte actora, el juzgado decretó el embargo y retención de los dineros que por concepto de “RECURSOS PROPIOS y de LIBRE DESTINACIÓN” tenga o llegase a tener depositados en todas las cuentas corrientes y de ahorro el demandado Municipio de Chiriguaná-Cesar, en las entidades bancarias Banco Bbva y Banco Agrario de Colombia.
Nuevamente a través de escrito, la ejecutante solicitó la ampliación de la medida cautelar, extendiendo la misma a las siguientes entidades bancarias: Banco de Bogotá, Banco Davivienda, Radicado 201783105 001 2020 00001 02 Banco Popular, Banco de Occidente, Banco Av Villas y Bancolombia (27MemorialAlDespacho.pdf). El Juzgado de conocimiento el 13 de septiembre de 2022 decretó el embargo y retención de los dineros que por concepto de “RECURSOS PROPIOS y de LIBRE DESTINACIÓN” tenga o llegase a tener depositados en todas las cuentas corrientes y de ahorro el demandado Municipio de Chiriguaná-Cesar, en Banco de Bogotá, Banco Davivienda, Banco Popular, Banco de Occidente, Banco Av Villas y Bancolombia, y limitó su monto hasta la suma de $145.310.635 M/Cte.
(29AutoDecretaMedidasCautelares.pdf). El 11 de octubre de 2022, la sede judicial ordenó seguir adelante la ejecución respecto de las obligaciones contenidas en el mandamiento de pago, se requirió a las partes para que aportaran la liquidación del crédito y se condenó en cotas al demandado en la suma de $2.906.213. La ejecutante el 13 de enero de 2023, solicitó el decrete por vía de excepción constitucional, el embargo y retención de los dineros de carácter inembargables, que por cualquier concepto tenga o llegare a tener el Municipio de Chiriguaná, Cesar, “sobre la tercera parte (1/3) embargable obtenidos como recursos económicos que perciba o haya percibido o ingresado a través de su Secretaría de Hacienda o Tesorería Municipal del citado Municipio, y muy específicamente la cuenta corriente No. 80380226-3 del Banco de Occidente” así como en Banco de Bogotá, banco Davivienda, Banco Popular, Banco Av Villas y Bancolombia.
II. AUTO APELADO El Juzgado Laboral del Circuito de Chiriguaná por auto del 7 de febrero de 2023, negó la solicitud de medidas cautelares sobre bienes de carácter inembargables. Radicado 201783105 001 2020 00001 02 Sostuvo, la petición revestía un deficiente planteamiento y no demostraba la necesidad de procedencia excepcional de la misma, por cuanto se desconocía la postura de las entidades bancarias Banco Popular, Banco Av Villas y Bancolombia, sobre la primera medida decretada sobre recursos propios.
Ello, teniendo en cuenta que una de las aristas que permite ese proceder excepcional, era la insuficiencia de las medidas decretadas para obtener el pago de la obligación. III. DEL RECURSO DE APELACIÓN La ejecutante inconforme recurrió en reposición y, en subsidio en apelación. Recabó en la tesis de excepción a la regla general de inembargabilidad de los recursos públicos consagrados en el Presupuesto General de la Nación, pues, conforme a la Corte Constitucional en las sentencias C-1154 de 2008, C543 de 2013 y C313 de 2014 se ha indicado que ese principio no es absoluto, al operar sobre el mismo unas excepciones: i) cuando se trate de créditos u obligaciones de origen laboral, ii) el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias y iii) cuando la obligación se origina en títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible.
Desde ese horizonte, señala que, al tratarse el título base de la ejecución de un acto administrativo emitido por el Municipio de Chiriguaná, inmerso en dos excepciones al principio de inembargabilidad, resultaba procedente la medida solicitada. De ahí que deba decretarse “El embargo y retención de los dineros o sumas de carácter inembargable que por cualquier concepto posea el citado municipio en títulos, cuentas de ahorros, cuentas corrientes, CDT y demás dineros en el Banco de OCCIDENTE, Banco AGRARIO DE Radicado 201783105 001 2020 00001 02 COLOMBIA, Banco BANCOLOMBIA, Banco BBVA, Banco COLPATRIA, Banco DAVIVIENDA, Banco POPULAR, Banco AV VILLAS, sucursales Valledupar y Chiriguaná, sin oponer la inembargabilidad al cumplimento de las mismas”.
Para resolver lo pertinente, los Magistrados, previa deliberación, exponen las siguientes: IV. CONSIDERACIONES Conviene precisar que el auto que decide sobre medidas cautelares se encuentra entre los expresamente enlistados como susceptibles del recurso de apelación, al tenor de lo dispuesto en el numeral 7º del artículo 65 del Código del Procedimiento del Trabajo y de la Seguridad Social.
Por ello, la Sala asume el estudio de fondo de la alzada, por lo que le corresponde determinar, si se ajusta a derecho la decisión del a quo en la negativa del decreto de medidas cautelares conforme a las reglas de excepción del principio de inembargabilidad en los términos planteados. 1. Del principio de inembargabilidad de cuentas del presupuesto general de participaciones y sus excepciones.
Las medidas cautelares, tiene como objeto asegurar los resultados de una decisión judicial o administrativa futura, mientras se tramita y culmina la respectiva actuación, pues, de no ser así, los interesados en su materialización quedarían desprotegidas ante la no improbable actividad o conducta maliciosa del actual o eventual obligado (Corte Constitucional, sentencia C-054/1997).
Con ellas, se desarrolla el principio de eficacia de la administración de justicia (C-179/2004), Radicado 201783105 001 2020 00001 02 propiciando en grado sumo la tutela jurisdiccional efectiva del derecho previsto en el artículo 2º del Código General del Proceso. Su régimen se encuentra regulado en el Libro Cuarto del Código General del Proceso, donde encontramos el artículo 599, el cual se ocupa de las medidas cautelares en los procesos ejecutivos, resaltándose la posibilidad de ser solicitadas desde la presentación de la demanda, limitados por el juez a lo necesario y no podrán exceder del doble del crédito.
También, dentro del marco jurídico objeto de estudio, se verifica el artículo 63 de la Constitución Nacional en el que se encuentra la cláusula general de inembargabilidad de los recursos públicos al señalar “Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables”.
Por su parte, el artículo 594 del Código General del Proceso consagra: “ARTÍCULO 594. BIENES INEMBARGABLES. Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar: 1. Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social.
(…)
PARÁGRAFO. Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables. En el evento en que por ley fuere procedente decretar la medida no obstante su carácter de inembargable, deberán invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia. (…)” En línea con el precepto transcrito, tenemos que el Sistema General de Participaciones está constituido por los recursos que la Radicado 201783105 001 2020 00001 02 Nación transfiere a las entidades territoriales para atender los servicios a su cargo y proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación (C-1154-08).
En la sentencia C-543 de 2013 la Corte Constitucional al fijar el contenido y alcance del artículo 63 de la Carta Política, sostiene que el principio de inembargabilidad es una garantía necesaria para preservar y defender los recursos financieros del Estado, en particular, los destinados a cubrir las necesidades esenciales de la población. Así mismo, para armonizar el principio de inembargabilidad de recursos públicos con otros principios, valores y derechos constitucionales, como la dignidad humana, la vigencia de un orden justo y el derecho al trabajo, la citada Corporación constitucional, tiene decantado algunas excepciones a la regla general, las cuales sintetiza, cuando se trate de: (i) Satisfacción de créditos u obligaciones de origen laboral con el fin de hacer efectivo el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas (C-546 de 1992).
(ii) Pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y la realización de los derechos en ellas contenidos (C354 de 1997). (iii) Títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible (C-103 de 1994). Excepciones aplicables a los recursos del Sistema General de Participación, si las obligaciones reclamadas tuvieron como fuente alguna de las actividades a las cuales estaban destinados dichos recursos como educación, salud, agua potable y saneamiento básico (C-793 de 2002).
Radicado 201783105 001 2020 00001 02 Bajo igual senda, la misma Corte en sentencia C-1154-2008, al estudiar la exequibilidad del artículo 21 del Decreto 28 de 2008, expuso que, limitar o restringir la posibilidad de la medida cautelar solo a los ingresos corrientes de libre destinación con cargo a la vigencia o vigencias fiscales subsiguientes podía hacer nugatorio el pago efectivo de las obligaciones, en la medida en que esos recursos fueran escasos y en que la referencia a las vigencias subsiguientes torna incierto el momento del pago final de las acreencias, lo cual estimó inadmisible en perspectiva constitucional, pues con ello, se desconoce el principio de efectividad de los derechos, particularmente, de los créditos laborales debidamente reconocidos.
En tal virtud, declaró exequible la norma, en el entendido que, si los recursos correspondientes a los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial no son suficientes para el pago de las citadas obligaciones, debía acudirse a los recursos de destinación específica. Reglas y excepciones al principio de inembargabilidad, también dispuestas por la Corte Suprema de Justicia, en reiteradas sentencias, como la CSJ STL6430-2018, CSJ STL3466-2018, CSJ STL7686-2019, CSJ STL2241-2021 y CSJ STL599-2023.
Ahora, en lo atinente a la inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – SGSSS es necesario precisar que, el alcance de las excepciones a este principio depende de la fuente del recurso. Frente al punto, la Corte Constitucional ha diferenciado entre los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones y los emanados de las cotizaciones de los afiliados.
En la sentencia T-172 de 2022 sobre el punto indicó: “58. El artículo 67 de la Ley 1753 de 2015 enlista los recursos por medio de los cuales se financia el Sistema General de Seguridad Social en Salud. Este listado incluye recursos que provienen de, entre otros, el Presupuesto Radicado 201783105 001 2020 00001 02 General de la Nación (literal f), el Sistema General de Participaciones en Salud (literales a y b), los monopolios de juegos de suerte y azar (literal i) y las cotizaciones de los afiliados (literal d).
La Corte Constitucional ha señalado que el contenido del principio de inembargabilidad de los recursos del SGSSS y el alcance de sus excepciones depende de la fuente del recurso. En concreto, ha diferenciado entre los recursos que provienen del SGP y aquellos cuya fuente son las cotizaciones de los afiliados[108]: 58.1. Recursos que provienen del SGP.
El principio de inembargabilidad de los recursos del SGSSS que provienen del SGP no es absoluto y admite excepciones[109], las cuales tienen por objeto conciliar la prohibición de embargo “con los demás valores, principios y derechos reconocidos en la Carta Política”[110]. De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corte, estos recursos pueden ser embargados en tres supuestos excepcionales: (i) el pago de obligaciones laborales[111] cuando se constate que “los recursos correspondientes a los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial no son suficientes para el pago de las citadas obligaciones”[112], (ii) el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias[113] y (iii) el pago “títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible”[114].
Lo anterior, “siempre y cuando las obligaciones reclamadas [tengan] como fuente alguna de las actividades a las cuales estaban destinados los recursos del SGP (educación, salud, agua potable y saneamiento básico)”[115]. 58.2. Recursos que provienen de cotizaciones. Los recursos del SGSSS que tienen como fuente las cotizaciones de los afiliados al sistema son públicos, tienen destinación específica y ostentan la calidad de inembargables, “sin que respecto de ellos resulten predicables las excepciones a la inembargabilidad reconocidas por la jurisprudencia”[116].
Esto, porque las cotizaciones son recursos parafiscales[117] que pertenecen al sistema de seguridad social en salud[118], de modo que “no ingresan al presupuesto general de la Nación ni se mezclan con otros recursos del erario” [119]. (…) 3. La inembargabilidad de las cuentas maestras de recaudo. Las cuentas maestras de recaudo que las EPS registran a nombre de la ADRES contienen recursos que provienen de las cotizaciones de los afiliados y los beneficiarios y, por lo tanto, son inembargables.
A estas cuentas no les son aplicables las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos del SGSSS que provienen del SGP. Los recursos que son recaudados en estas cuentas pertenecen al Sistema de Seguridad Social, son administradas por la ADRES y no forman parte del patrimonio de las EPS. Por estas razones, la Constitución no permite que estas cuentas sean embargadas con el objeto de garantizar el pago de Radicado 201783105 001 2020 00001 02 deudas de las EPS a IPS, derivadas de la prestación de servicios o actos médicos.” De lo anterior se colige, que de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - SGSSS, sólo pueden ser objeto de medidas de embargo de manera excepcional, a aquellos provenientes del Sistema General de Participación - SGP y en los tres supuestos excepcionales ya mencionados, quedando por fuera del margen de posibilidad, afectar con la medida a aquellos que tengan su fuente en las cotizaciones de los afiliados, lo que abarca las cuentas maestras de recaudo. 2.
Caso concreto. Se verifica en el presente trámite ejecutivo, el mandamiento de pago se libra por la suma de $96.873.757,00 M/Cte., por concepto de retroactivo pensional correspondientes a mesadas ordinarias y extraordinarias de enero de 2012 a febrero de 2019, reconocido y determinado en la Resolución Nº 078 del 14 de marzo de 2019, expedida por la Alcaldesa Municipal de Chiriguaná para la época, más los intereses moratorios causados y futuros, más las costas y agencias en derecho del ejecutivo, las cuales fueron aprobadas en $2.906.213.
Asimismo, se constata que, mediante memorial presentado por la ejecutante, se solicitó el embargo de las cuentas corrientes y de ahorro del ejecutado Municipio de Chiriguaná Cesar, petición en virtud de la cual, el juzgado de conocimiento en autos del 11 de agosto de 2022 y 3 de septiembre del mismo año accedió a las mismas. Auto de 11 de agosto de 2022.
Medida de embargo y retención de dineros por concepto de recursos propios y libre destinación tenga el ejecutado en cuentas corrientes y de ahorro en los Bancos Bbva (oficio 0562) y Banco Agrario (oficio 0561). Radicado 201783105 001 2020 00001 02 El Banco Bbva comunica al juzgado que procedió con las siguientes retenciones: 26/08/2022: $1.093.283,14 de la cuenta corriente 0100036011. 13/10/2022: $384.438,8 del CDT N° 1439027912 12/01/2023: $384.438.8 del CDT N° 1439027912 12/04/2023: $384.438,8 del CDT N° 1439027912 Auto de 3 de septiembre de 2022.
Medida de embargo y retención de dineros por concepto de recursos propios y libre destinación tenga el ejecutado en cuentas corrientes y de ahorro en los Bancos: de Bogotá (oficio 0660), Davivienda (0661), Popular (0662), Occidente (0663), Av Villas (0664) y Bancolombia (0665). La anterior medida luego de comunicada a las citadas entidades financieras tuvo las siguientes respuestas: - Banco de Occidente informó el 15 de septiembre de 2022: “6.
Nos permitimos informarle que no es posible aplicar la medida de embargo emitida por su despacho, toda vez que los dineros de la cuenta corresponden a recursos inembargables”. - Banco de Bogotá, adujo el 20 de septiembre de 2022 “El Banco de Bogotá ha tomado atenta nota de la medida cautelar de embargo. Una vez las cuentas del cliente presenten aumento de saldos, se procederá a trasladar los recursos disponibles de acuerdo con el turno de aplicación, en cumplimiento del oficio de embargo y la ley”. - Banco Davivienda puso en conocimiento mediante oficio del 29 de septiembre de 2022, “a la fecha el cliente presenta 7 siete medidas de embargo anteriores pendientes por girar, motivo por el cual NO cuenta con recursos sobre los cuales se pueda aplicar la medida.” Radicado 201783105 001 2020 00001 02 - Banco Av Villas manifestó, el municipio de Chiriguaná “no posee(n) vínculo(s) con el Banco AV Villas” Así las cosas, pese a que la primera orden de embargo decretada data del 11 de agosto de 2022, a la fecha, conforme el expediente digitalizado remitido, solo se ha retenido por uno de los bancos, Bbva, un total de $2.246.599,54 ($1.093.283,14, $384.438,8, $384.438,8, $384.438,8), de los más de cien millones de pesos adeudados.
Y en lo que respecta al segundo decreto cautelar, la misma ha sido infructuosa, nótese, como ninguna entidad bancaria al día de hoy, ha logrado retener suma alguna, incluso, en una de ellas el ejecutado no es titular y, en otro banco, existen 7 ordenes de embargo en turno. Bajo ese contexto, lo acontecido nos ilustra con claridad la insuficiencia de los recursos propios y/o ingresos corrientes de libre destinación de la entidad territorial ejecutada para el pago de la referida obligación laboral y de seguridad social contenida en el Acto Administrativo No. 078 del 14 de marzo de 2019, el que, cumple recordar, posee la misma garantía expuestas en las sentencias judiciales enunciadas presentemente (C-546-92, C-103-94) y, por tanto, puede hacer parte de las excepciones a la regla general de inembargabilidad aquí esbozada (CSJ STL599-2023).
Por tal motivo, resulta procedente acudir a los recursos de destinación específica, al cumplirse el presupuesto de aplicación de la excepción a la inembargabilidad para estos recursos, pues, para el caso concreto resulta necesario garantizar el efectivo acceso a la administración de justicia, vista desde la óptica de la naturaleza apremiante de la garantía del cubrimiento de las obligaciones pecuniarias a cargo del deudor se persiguen.
Radicado 201783105 001 2020 00001 02 Por consiguiente, se revoca el auto de 7 de febrero de 2023, para en su lugar, decretar el embargo y retención de los dineros que posea o llegue a poseer el ejecutado Municipio de Chiriguaná Cesar, conforme a lo expuesto, por concepto de recursos del Sistema General de Participaciones o recursos con destinación específica en las cuentas de las siguientes entidades bancarias: Banco Bogotá, Banco Davivienda, Banco Popular, Banco de Occidente, Banco Av Villas y Bancolombia, correspondiéndole al juzgado de instancia tomar las medidas necesarias para no exceder los límites de la medida cautelar con respecto al crédito perseguido.
V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR – SALA N°4 CIVIL-FAMILIALABORAL,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR el auto proferido por el Juzgado Laboral del Circuito de Chiriguaná, el 7 de febrero de 2023, para en su lugar, DECRETAR el embargo y retención de los dineros que posea o llegue a poseer la ejecutada Municipio de Chiriguaná Cesar, conforme a lo aquí expuesto, por concepto de recursos del Sistema General de Participaciones o con destinación específica en las cuentas de las siguientes entidades bancarias: Banco Bogotá, Banco Davivienda, Banco Popular, Banco de Occidente, Banco Av Villas y Bancolombia, correspondiéndole al juzgado de instancia tomar las medidas necesarias para no exceder los límites de la medida cautelar con respecto al crédito perseguido.
Radicado 201783105 001 2020 00001 02 SEGUNDO: Sin costas en esta instancia ante la prosperidad del recurso.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Intervinieron los Magistrados, HERNÁN MAURICIO OLIVEROS MOTTA Magistrado JESÚS ARMANDO ZAMORA SUÁREZ Magistrado EDUARDO JOSÉ CABELLO ARZUAGA Magistrado