República de Colombia Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar Sala de Decisión Penal Valledupar, diecinueve (19) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Asunto: Accionante: Accionados: Radicación: Origen: Funcionario: Magistrado Ponente: Decisión: Acta de Aprobación No.: Acción de Tutela de 2ª Instancia Juan David Julio Gallego ADRES 20001-31-87-001-2025-03275-01 J. 1º de EPMS de Valledupar Camilo Manrique Serrano Diego Andrés Ortega Narváez Confirma 193 del 19 de mayo de 2025 I.- OBJETO DEL PRONUNCIAMIENTO Procede esta Sala de Decisión a valorar y resolver la impugnación interpuesta por Juan David Julio Gallego, accionante del presente trámite constitucional, objetando el fallo de tutela de primera instancia, adiado tres (03) de abril de dos mil veinticinco (2025), proferido por el Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Valledupar, enmarcado dentro de la acción de tutela incoada por el mentado actor, en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud ADRES, por la presunta vulneración a su derecho fundamental al debido proceso.
II.- DE LOS HECHOS Dentro de los supuestos fácticos que rodean el relato tutelar, señaló el accionante que sufrió un accidente de tránsito el once (11) de Acción de Tutela de 2° Instancia Accionante: Juan David Julio Gallego Accionado: ADRES Rad: 20001-31-87-001-2025-03275-01 Decisión: Confirma noviembre de dos mil veinte (2020); momento en el cual su vehículo no contaba con póliza de seguro SOAT.
Aludió a que puso en conocimiento de la entidad donde se le brindó atención médica que se encontraba afiliado a una EPS en el régimen contributivo. Pese a ello, lo ingresaron por el sistema de ADRES. Aseguró que, transcurrido unos años, en noviembre de dos mil veinticuatro (2024), recibió embargo sobre las cuentas de ahorros por parte de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES, por lo que ingresó a la base de datos de la Entidad y comprobó que se había proferido la Resolución No. 51845 del dieciocho (18) de abril de dos mil veinticuatro (2024), donde se le impone cancelar una suma equivalente a $6.042.127, sin haberle garantizado su derecho a la defensa y contradicción. Sostuvo que elevó solicitud en los meses de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) y enero de dos mil veinticinco (2025), requiriendo la nulidad del acto administrativo contenido en la resolución referenciada en precedencia, obteniendo respuesta el diecinueve (19) de febrero de dos mil veinticinco (2025) de manera desfavorable.
III.- DE LAS PRETENSIONES Con fundamento en los supuestos fácticos señalados en precedencia, la parte accionante solicitó el amparo tutelar de su derecho fundamental al debido proceso y, en consecuencia, se ordene a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES, a dejar sin efectos la Resolución No. 51845 del dieciocho (18) de abril de dos mil veinticuatro (2024) por 2 Acción de Tutela de 2° Instancia Accionante: Juan David Julio Gallego Accionado: ADRES Rad: 20001-31-87-001-2025-03275-01 Decisión: Confirma indebida notificación, ordenando el levantamiento de cualquier medida cautelar que recaiga sobre su nombre y la devolución de las sumas retenidas.
IV.- RESPUESTA DE LAS ENTIDADES ACCIONADAS 4.1.- La Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES, sostuvo que la presente acción de tutela es improcedente, al no cumplir con el presupuesto de subsidiariedad. Para el efecto, indicó que el actor puede interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir la validez del acto administrativo contenido en la Resolución No. 51845 del dieciocho (18) de abril de dos mil veinticuatro (2024). 4.2.- No se registraron más intervenciones.
V.- DE LA DECISIÓN OBJETO DE IMPUGNACION Se trata del fallo de tutela del tres (03) de abril de dos mil veinticinco (2025), a través del cual el Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Valledupar, declaró improcedente el amparo constitucional deprecado por Juan David Julio Gallego, en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES.
Para arribar a la mentada decisión, el A quo consideró que la acción de tutela no se sobrepone al presupuesto de subsidiariedad comoquiera que no se acreditó un perjuicio irremediable y, además, cuenta con los medios de control contenidos en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; en 3 Acción de Tutela de 2° Instancia Accionante: Juan David Julio Gallego Accionado: ADRES Rad: 20001-31-87-001-2025-03275-01 Decisión: Confirma concreto, el de nulidad y restablecimiento del derecho contenido en el artículo 138 ibidem.
VI.- DE LA IMPUGNACIÓN El señor Juan David Julio Gallego, accionante del presente trámite constitucional, impugnó el fallo reseñado en precedencia, solicitando su revocatoria integral, pero únicamente manifestando su intención impugnatoria, sin ningún reparo específico. VII.- CONSIDERACIONES 7.1. Competencia. A fin de evacuar el estudio de la presente impugnación, interpuesta por Juan David Julio Gallego, accionante del presente trámite constitucional, objetando el fallo de tutela de primera instancia, adiado tres (03) de abril de dos mil veinticinco (2025), proferido por el Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Valledupar, es pertinente traer a colación que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar, resulta competente para conocer sobre el presente amparo en segunda instancia. De tal forma, y efectuando el reconocimiento respecto a la competencia que le asiste a esta Sala para abordar, como segunda instancia, el presente caso sometido a la Jurisdicción Constitucional resulta pertinente realizar el estudio integral del fallo proferido por el A quo, el cual, se itera que resolvió declarar improcedente el 4 Acción de Tutela de 2° Instancia Accionante: Juan David Julio Gallego Accionado: ADRES Rad: 20001-31-87-001-2025-03275-01 Decisión: Confirma amparo constitucional de los derechos fundamentales de la parte accionante. 7.2.
Naturaleza de la acción de tutela a partir de su concepción en la Constitución Política de 1991. De la competencia que le asiste a esta Sala y determinado el problema jurídico a resolver, se procederá a analizar la naturaleza de la acción de tutela a partir de su génesis en la Constitución Política de 1991. En este orden de ideas, el amparo constitucional fue concebido en la Carta Magna como un mecanismo de carácter directo y sumario, cuyo fin es la protección efectiva de los derechos fundamentales ante la acción u omisión de cualquier autoridad pública que atente o amenace vulnerar uno o más derechos fundamentales de una persona.
Bajo este contexto, debe tomarse en consideración que la acción de tutela tiene unos requisitos que determinan su procedencia, los cuales se encuentran consignados, en primer término, en el artículo 86 de la Constitución Policita, el artículo 86 constitucional dispone que la acción de tutela: “(…) solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (…)”.
En el mismo sentido, el Decreto Ley 2591 de 1991, “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”, dispone, en su artículo 6º, lo descrito a continuación: Artículo 6º. Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 5 Acción de Tutela de 2° Instancia Accionante: Juan David Julio Gallego Accionado: ADRES Rad: 20001-31-87-001-2025-03275-01 Decisión: Confirma 1.
Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. 2. Cuando para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de habeas corpus. 3.
Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política. Lo anterior no obsta, para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable. 4.
Cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho. 5. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto. 7.3. De los aspectos impugnados. En esta ocasión, la Sala de Decisión estudiará la impugnación incoada por el accionante, quien objeta la decisión de instancia de considerar que la acción de tutela que interpusiera contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES es improcedente, al no cumplir el requisito de subsidiariedad necesario para su procedencia. El requisito de subsidiariedad parte de la naturaleza residual y excepcional de la acción de tutela, la cual ha sido objeto de armónica jurisprudencia por parte de la Corte Constitucional.
Verbigracia, en la Sentencia C-132 de 2018, se dispuso que: La naturaleza subsidiaria de la tutela pretende evitar que se soslayen los cauces ordinarios para la resolución de las controversias jurídicas, se convierta en un instrumento supletorio cuando no se han utilizado oportunamente dichos medios, o sea una instancia adicional para reabrir debates concluidos.
De tal forma, la subsidiariedad de la acción de tutela implica que, prima facie, esta solo puede interponerse cuando no se disponga de otro medio de defensa judicial eficaz, salvo cuando el actor 6 Acción de Tutela de 2° Instancia Accionante: Juan David Julio Gallego Accionado: ADRES Rad: 20001-31-87-001-2025-03275-01 Decisión: Confirma pretenda utilizarla como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable, de conformidad con lo dispuesto por la jurisprudencia constitucional y el artículo 86 de la Carta Política.
La pretensión del accionante se encuentra encaminada, grosso modo, a que se ordene a la demandada a decretar la nulidad del procedimiento administrativo censurado, adelantado por la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES, a partir del cual se le impuso cancelar una suma equivalente a $6.042.127.
Para la Sala de Decisión, existen otros mecanismos judiciales al alcance del extremo actor para obtener lo pretendido. Para el efecto, véase el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, que señala lo siguiente:
ARTÍCULO 104. DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
Igualmente conocerá de los siguientes procesos: 1. Los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable. 2. Los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado. 3.
Los relativos a contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios en los cuales se incluyan o hayan debido incluirse cláusulas exorbitantes. 4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público. 5.
Los que se originen en actos políticos o de gobierno. 7 Acción de Tutela de 2° Instancia Accionante: Juan David Julio Gallego Accionado: ADRES Rad: 20001-31-87-001-2025-03275-01 Decisión: Confirma 6. Los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades. 7.
Los recursos extraordinarios contra laudos arbitrales que definan conflictos relativos a contratos celebrados por entidades públicas o por particulares en ejercicio de funciones propias del Estado.
PARÁGRAFO. Para los solos efectos de este Código, se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%.
(Subrayado fuera de texto). La controversia traída a colación puede haber sido o ser dirimida ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de conformidad al ordinal 4º del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En particular, tendría el actor la oportunidad de agotar la sede administrativa en cuestión, ante la autoridad llamada a responder para tal efecto -ADRES- y posterior a ello, de persistir su inconformidad, acudir a los medios de control establecidos en la Ley 1437 de 2011, como lo es el de nulidad, contemplado en el artículo 138 ibidem, así:
ARTÍCULO 138. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.
En todo caso, ha sostenido la Corte Constitucional que la naturaleza subsidiaria y residual de la acción de tutela no se deriva únicamente 8 Acción de Tutela de 2° Instancia Accionante: Juan David Julio Gallego Accionado: ADRES Rad: 20001-31-87-001-2025-03275-01 Decisión: Confirma de la existencia de otros medios judiciales de defensa, sino de su eficacia en el caso particular.
Al respecto, la Alta Corporación de lo Constitucional, en Sentencia T-381 de 2022, M.P. José Fernando Reyes Cuartas, indicó lo siguiente: 14. La Corte se ha pronunciado en diversas ocasiones sobre la idoneidad y eficacia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En la providencia T-161 de 2017 se afirmó que “por regla general la acción de tutela no es procedente para controvertir actos administrativos toda vez que las discrepancias suscitadas por la aplicación o interpretación de los mismos deben ser dirimidas a través de la jurisdicción contenciosa administrativa”.
Igualmente, en la sentencia T-442 de 2017 se reiteró que la acción de tutela tiene una naturaleza subsidiaria y que “el carácter residual de este especial mecanismo obedece a la necesidad de preservar el reparto de competencias establecido por la Constitución y la Ley a las diferentes autoridades y que se fundamenta en los principios de autonomía e independencia judicial”. 15.
Esto es así pues la ley dotó a los procesos que se tramitan ante dicha jurisdicción de una “perspectiva garantista, dado que amplió la procedencia de las medidas cautelares que pueden ser decretadas en el ejercicio de cualquier acción propia de esta jurisdicción lo que admite, entre otras cosas, que la protección de los derechos constitucionales pueda llevarse, al menos prima facie, de manera efectiva. 16.
Precisamente en esa dirección, señaló la Corte que de la referida acción se predican cinco características que evidencian su capacidad para la protección de los derechos y que contrastan con la regulación de la acción de nulidad y restablecimiento en el régimen anterior, contenido en el Decreto 01 de 1984. Estas son: i) existe una serie amplia de medidas cautelares entre las que se encuentran el restablecimiento inmediato de un derecho, la suspensión de un procedimiento, la orden de adopción a la administración de una decisión, la demolición de una obra o las órdenes de imponer obligaciones de hacer o no hacer; ii) fue suprimida la expresión “manifiesta infracción” como condición para decretar la medida de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo; iii) se estableció un sistema innominado de medidas cautelares; iv) se conciben las medidas cautelares de forma autónoma a la demanda presentada, a tal punto que el requisito de conciliación prejudicial no le es aplicable; y v) se prevén las medidas de urgencia que, por la finalidad que persiguen, fueron estructuradas como medios preliminares dotados de eficacia inmediata para la protección de los derechos fundamentales. 17.
En el punto relativo a las medidas cautelares es importante señalar que el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 -Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)- establece la posibilidad de decretar estas medidas “en todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso”.
Igualmente, el artículo 233 de la misma normativa indica que “la medida cautelar podrá ser solicitada desde la presentación de la demanda y en cualquier estado del proceso”. Este esquema se ve reforzado por las medidas cautelares de urgencia que establece el artículo 234 del CPACA con un trámite abreviado. A raíz de la exposición vertida por la Corte Constitucional, debe señalarse que la acción de tutela, por regla general, es improcedente en el escenario que pretende traer a colación el 9 Acción de Tutela de 2° Instancia Accionante: Juan David Julio Gallego Accionado: ADRES Rad: 20001-31-87-001-2025-03275-01 Decisión: Confirma accionante, dado que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho cuenta con un régimen de medidas cautelares robusto y garantista.
No obstante, puede proceder de manera excepcional en caso de que se evidencie que: i) el medio no es idóneo o efectivo, o que ii) puede configurarse un perjuicio irremediable. En este caso, la Sala evidencia que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es, o fue, idóneo y eficaz para rebatir las pretensiones dirigidas a cuestionar las decisiones de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad social en salud- ADRES.
Se trata de una discusión, donde el actor solicita y se decrete la nulidad de un procedimiento administrativo sancionatorio particular, situación que amerita un control propio de los jueces administrativos. De igual forma, no se evidencia en el acervo probatorio que se haya presentado una situación que configure una amenaza, inminencia u ocurrencia de un perjuicio irremediable, que tenga la capacidad de afectar los derechos invocados por el extremo actor, ni se demostró dentro del plenario la imposibilidad del accionante de acudir ante los medios ordinarios a su disposición, para que estos valoren de fondo su solicitud.
Ergo, es el juez contencioso administrativo, prima facie, quien se encontraría llamado a decidir el fondo del asunto planteado por la tutelante, en consideración a que la cuestión que conforma la litis requiere de un análisis detallado y probatorio que no debe surtirse en sede constitucional, con la premura temporal que éste implica. 10 Acción de Tutela de 2° Instancia Accionante: Juan David Julio Gallego Accionado: ADRES Rad: 20001-31-87-001-2025-03275-01 Decisión: Confirma Bajo este contexto, sobre la importancia del derecho al juez natural, la Corte Constitucional1 se ha pronunciado de la siguiente manera: Este Tribunal ha puntualizado que la garantía del juez natural tiene una finalidad más sustancial que formal, en razón a que su campo de protección no es solamente el claro establecimiento de la jurisdicción encargada del juzgamiento, previamente a la consideración del caso, sino también la seguridad de un juicio imparcial y con plenas garantías para las partes.
Conforme con ello, ha precisado que dicho principio opera como un instrumento necesario de la rectitud en la administración de justicia y como una garantía frente a la posible arbitrariedad de la actuación de los poderes del Estado en perjuicio de los ciudadanos. (…) El derecho al juez natural comprende una doble garantía: (i) para quien se encuentra sometido a una actuación judicial o administrativa, en cuanto le asegura “el derecho a no ser juzgado por un juez distinto a los que integran la Jurisdicción, evitándose la posibilidad de crear nuevas competencias distintas de las que comprende la organización de los jueces”; y (ii) para la Rama Judicial, “en cuanto impide la violación de principios de independencia, unidad y ‘monopolio’ de la jurisdicción ante las modificaciones que podrían intentarse para alterar el funcionamiento ordinario.
En este sentido, se tiene que, más que una preferencia del juez constitucional o un criterio que pueda establecerse dentro de la sede constitucional, el derecho al juez natural se configura como un verdadero derecho subjetivo, conformado por una serie de garantías sustanciales y procesales relevantes para la búsqueda y obtención de una justicia material para las partes involucradas en una controversia litigiosa.
Por tal motivo, entrar a valorar el fondo del asunto respecto al actor, iría en contra de las garantías procesales y sustanciales propias de un proceso ordinario y, aunque en el presente podrían existir derechos ius fundamentales en discusión, éstos pueden protegerse de una manera más completa y efectiva en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 1 Sentencia C-328 del veintisiete (27) de mayo de dos mil quince (2015), demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 102 y 106 (parcial) de la Ley 1123 de 2007 “Por la cual se establece el Código Disciplinario del Abogado”, Magistrado Ponente: Dr. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 11 Acción de Tutela de 2° Instancia Accionante: Juan David Julio Gallego Accionado: ADRES Rad: 20001-31-87-001-2025-03275-01 Decisión: Confirma En definitiva, esta Sala de Decisión no encuentra senda de resolución distinta que la de confirmar el fallo de tutela de primera instancia, adiado tres (03) de abril de dos mil veinticinco (2025), proferido por el Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Valledupar, a través del cual se declaró improcedente el amparo constitucional deprecado por el señor Juan David Julio Gallego, en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES, y así se consignará en el aparte resolutivo de la presente providencia. 8.
Decisión. Con fundamento en las anteriores consideraciones, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar en Sala Penal de Decisión, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la Constitución y la Ley, RESUELVE Primero. – Confirmar el fallo de tutela de primera instancia, adiado tres (03) de abril de dos mil veinticinco (2025), proferido por el Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Valledupar, a través del cual se declaró improcedente el amparo constitucional deprecado por el señor Juan David Julio Gallego, en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES, según lo expuesto en la parte motiva de este proveído.
Segundo. – Ordenar el envío del expediente dentro del término indicado en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 12 Acción de Tutela de 2° Instancia Accionante: Juan David Julio Gallego Accionado: ADRES Rad: 20001-31-87-001-2025-03275-01 Decisión: Confirma Notifíquese y Cúmplase, Los Magistrados, DIEGO ANDRES ORTEGA NARVAEZ JUAN CARLOS ACEVEDO VELÁSQUEZ EDWAR ENRIQUE MARTÍNEZ PÉREZ 13