TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR SALA PENAL DE DECISIÓN DE TUTELAS Valledupar, Cesar, trece (13) de marzo de dos mil veinticinco (2025). Sentencia Proceso Accionante Accionado Tema Asunto Procedencia Funcionario Radicado Consecutivo Decisión Magistrado Ponente Acta de Aprobación 053 Acción de Tutela LIGIA MERCEDES BRITO CARRILLO Dirección General Unidad Nacional de Protección – UNP Derechos fundamentales a la Vida, integridad física y seguridad personal.
Sentencia Segunda Instancia Juzgado Segundo Penal del Circuito Especializado de Valledupar, Cesar. Leonel Romero Ramírez 20001-31-07-002-2025-00012-01 2025-00051 Revoca JUAN CARLOS ACEVEDO VELÁSQUEZ. 085 de la fecha Resuelve la Sala la impugnación propuesta por la Dirección General Unidad Nacional de Protección – UNP, en contra de la sentencia de tutela proferida el 20 de febrero de 2025, por el Juzgado Segundo Penal del Circuito Especializado de Valledupar, Cesar, y en la que se resolvió “AMPARAR el derecho fundamental debido proceso, vida, seguridad personal e integridad física de la señora LIGIA MERCEDES BRITO CARRILL” promovida por la misma. 1.
ANTECEDENTES. 1.1. La solicitud de tutela. Para lo que compete resolver en el presente asunto, del escrito de tutela y documentos aportados al plenario, la Sala destaca los siguientes hechos: Indicó la actora que es madre cabeza de familia, que tiene una hija menor de edad, que se encuentra calificada con riesgo extraordinario y protegida por la UNP desde que su hermana YANDRA CECILIA BRITO CARRILLO fue asesinada y por lo que señala textualmente que fue uno de los testigos: “…uno de los testigos dentro del proceso en que fue condenado el señor JUAN FRANCISCO GOMEZ CERCHAR (ALIAS KIKO), siniestro personaje que tiene una empresa criminal.
(…) Existe actualmente una denuncia por amenazas instaurada en la Fiscalía General de la Nación el día 28 de septiembre de 2023, y cuya investigación y proceso se encuentra en etapa de indagación y en estado activo Radicación: 200016001075202319468. (…) Nuevamente el día 27 de enero de 2025 puse otra denuncia en la Fiscalía General de la Nación por nuevas amenazas recibidas a través de mensajes de texto, amenazas recibidas los días 30 de diciembre de 2024 y 7 de enero de 2025, en dichos mensajes textualmente señalan como blanco u objetivos de acción criminal a mis hijas MARIA PAULA y MARIANA, situación que me tiene altamente preocupada.
(…) La suscrita igualmente a través de CALLE 15 5-06, PISO 5º, EDIFICIO “ANTIGUO TELECOM”, “PLAZA ALFONSO LÓPEZ”, VALLEDUPAR, CESAR. CORREO ELECTRÓNICO: des03sptsvpar@cendoj.ramajudicial.gov.co Rama Judicial del Poder Público Distrito Judicial de Valledupar información de correos humanos ha sido informada de que efectivamente se está planeando asesinarme y que de no lograrlo atentarían igualmente contra mis dos hijas…”.
Exalta que los, “…estudios de valoración realizados en el 2023 y como en años anteriores dicha UNP por recomendación del CTAR califico el riesgo de la suscrita como riesgo extraordinario, ponderando el riesgo en 55.55%”. Que se le realizó un nuevo estudio, el cual determinó que su riesgo era de 52.22%, por lo que, la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN emitió la resolución DGRP 004585 del 12 de junio de 2024, el cual fue confirmada por la resolución DGRP 008057 del 15 de agosto del mismo año, decisión por medio de la cual se ordenó “…el retiro del vehículo blindado, y un hombre de protección, muy a pesar de que la suscrita continua en riesgo extraordinario…”, razón por la que manifiesto “…MUY SEGURAMENTE ME VAN A MATAR…”, además porque, según expreso, “…(en mi caso particular muchas veces ha habido disparos en residencias vecinas sin saber a ciencia cierta si son en mi contra o no), laboral (mi oficio de ganadería y agricultura), social y los desplazamientos y vulnerabilidades marginales de mi núcleo familiar.
(…) Para la UNP es conocido que mi actividad o sustento para con mi familia (hijas) es mi oficio como comerciante en la compra y venta de ganado y demás actividades agrícolas, y por esta razón me tengo que trasladar constantemente (dos o tres veces por semana) a la finca de mi padre ubicada en Albania-La Guajira, situación que representa ALTO RIESGO para mi integridad física”.
Por lo anterior, considero que entiende accionada esta vulneradas sus garantías fundamentales. Solicito que se amparen sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se ordene a la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN - UNP, (i) “…La entrega del vehículo blindado sustituto de forma inmediata”; y (ii) “…la remisión del hombre de protección que le falta a mi esquema” 1.2.
Acontecer procesal. Repartido el escrito de tutela, le correspondió conocer en primera instancia al Juzgado Segundo Penal del Circuito Especializado de Valledupar, Cesar, donde se imprimió trámite mediante providencia del 07 de febrero de 2025, disponiendo notificar y correr los respectivos traslados a la parte accionada, esto es, a la Unidad Nacional de Protección – UNP, acto que se cumplió mediante el envío del oficio 1915 de esa misma fecha, a los correos electrónicos dispuestos para tal efecto, el día 10 de febrero de 2025, a las 04:23 de la tarde. 1.3.
Respuesta de los accionados a vinculados. SENTENCIA TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIONANTE: LIGIA MERCEDES BRITO CARRILLO ACCIONADA: UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN – UNP. RADICADO: 20001-31-07-002-2025-00012-01 2 Rama Judicial del Poder Público Distrito Judicial de Valledupar Unidad Nacional de Protección – UNP. Daniel Augusto Jorge Saieth Sánchez, en su condición de jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la entidad, procedió a contestar la acción de tutela en los siguientes términos: Señaló que la UNP no vulnera derecho alguno a la señora LIGIA MERCEDES BRITO CARRILLO, sino que, por el contrario, ha sido garante de los derechos fundamentales a la vida, integridad personal y seguridad que le asisten a la accionante dentro de la acción constitucional, toda vez que adelantaron el respectivo estudio de nivel de riesgo por parte de esta entidad y, como resultado, fue expedida la Resolución No. DGRP 4585 de 2024, la cual como indica el accionante, fue notificado de la misma.
Frente al estudio de riesgo, indicaron que, al momento de la realización del estudio de nivel de riesgo a favor de la señora LIGIA MERCEDES BRITO CARRILLO, el analista del CTAR, realizó múltiples entrevistas, visitas, solicitudes de información a varias dependencias de seguridad y, además de ello, se realizó un recorrido detallado acerca de su rutina diaria, el cual determinó que el riesgo era EXTRAORDINARIO.
Así mismo, señaló que, a pesar de que la señora LIGIA MERCEDES BRITO CARRILLO, ha sido valorada por los delegados interinstitucionales que conforman el CERREM, con un riesgo extraordinario, debe tenerse en cuenta que, cuando se realiza un estudio de nivel del riesgo, el analista del CTAR encargado de la evaluación de riesgo, una vez que realiza todas las actuaciones para valorar la situación del evaluado, debe sistematizar la información en el Instrumento Técnico Estándar de Valoración del Riesgo, que es el mecanismo concebido para valorar el riesgo, en el cual determina los tres tipos de resultados: “Ordinario, Extraordinario o Extremo, de acuerdo con la siguiente escala: hasta 49% (Riesgo Ordinario), de 50% a 79% (Riesgo Extraordinario) y 80% a 100% (Riesgo Extremo)”; de lo que explican que entre lo Extraordinario y Extremo hay diferentes niveles de intensidad del riesgo, y que por ello, no todas las personas que enfrentan un riesgo extraordinario o extremo van a tener la misma medida de protección, que las medidas a implementar, ratificar, ajustar o finalizar dependen del resultado de aplicación del instrumento estándar, así como de las condiciones de modo, tiempo y lugar dentro de las cuales el evaluado realiza sus desplazamientos y ejerce sus actividades derivadas de la condición poblacional por la cual fueron valorados.
Concluyen que la señora LIGIA MERCEDES BRITO CARRILLO, no podría desconocer que el Comité CERREM ha recomendado finalizar las medidas de protección a su favor que SENTENCIA TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIONANTE: LIGIA MERCEDES BRITO CARRILLO ACCIONADA: UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN – UNP. RADICADO: 20001-31-07-002-2025-00012-01 3 Rama Judicial del Poder Público Distrito Judicial de Valledupar fueron determinadas como idóneas en su debido momento acorde con el resultado de su estudio de nivel de riesgo, que el último estudio determinó que el riesgo era EXTRAORDINARIO.
Frente a los aspectos que se tuvieron en cuenta para determinar el nivel de riesgo, indicaron que, en el 2024, la señora Ligia Mercedes Brito Carrillo fue víctima de violaciones a los derechos humanos y a la DIH durante su labor como líder y representante de poblaciones desplazadas. Que el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM) ratificó un esquema de protección, que incluía vehículo, escoltas y chaleco antibalas.
Que las autoridades no corroboraron plenamente los hechos, indicando que los hechos estaban relacionados con su residencia. Que en él estudia el CAI de la Policía, señalo que los hechos no fueron directamente contra ella, y ningún informe reciente confirmaba nuevas amenazas. Por lo que el riesgo de su muerte disminuyó debido a la falta de corroboración de los hechos y a su derogación de su rol de testigo en el proceso judicial que la misma aludía. Del mismo modo, manifestaron que las amenazas históricas del año 2012 no son de continuidad demostrable.
Las finalizaciones de las medidas de protección obedecen a lo adoptado en la Resolución 7311 del 09 de octubre de 2023, y no a la Resolución 10228 del 02 de octubre de 2024, ya que la misma únicamente ordenó notificar el resultado del nivel de riesgo, en tanto que, el resultado del mismo fue ponderado como Ordinario, misma ponderación que se estableció en la Resolución 7311 del 09 de octubre de 2023 y que ordenó la finalización de las medidas de protección, debido a que en el riesgo Ordinario no existe la obligación de implementar o mantener medidas de protección. Resaltaron que, de acuerdo con el parágrafo 3° del artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 2015, las medidas de protección solo pueden modificarse cuando exista una variación en las situaciones que generaron el nivel de riesgo.
Que, frente al caso de la accionante, la recurrente no ha presentado pruebas de nuevas amenazas o hechos sobrevinientes que modifiquen el análisis realizado por el CERREM. Y por ello no era posible reconsiderar la decisión tomada, ya que se mantuvo la evaluación conforme a los estándares establecidos por la normativa aplicable. Exaltan que, actualmente, la actora LIGIA MERCEDES BRITO CARRILLO cuenta con una Orden de Trabajo O.T 687335 del 21 de enero de 2025, que se encuentra en estado activo, y actualmente el Cuerpo Técnico de Análisis de Riesgo de la UNP, el cual se encuentra realizando el estudio de nivel de riesgo por primera vez a la accionante.
SENTENCIA TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIONANTE: LIGIA MERCEDES BRITO CARRILLO ACCIONADA: UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN – UNP. RADICADO: 20001-31-07-002-2025-00012-01 4 Rama Judicial del Poder Público Distrito Judicial de Valledupar Finalmente, solicitan que se decrete la acción de tutela como improcedente de conformidad con las circunstancias expuestas. 1.4.
Sentencia impugnada. Mediante providencia del 20 de febrero de 2025, el señor Juez de primera instancia decidió amparar los derechos de la acciónate tras considerar que las pretensiones de la actora eran procedentes para evitar un perjuicio o daño a su integridad y vida de acuerdo a las respuestas y pruebas aportadas, por lo que ordeno a la UNP, directamente o a través del funcionario correspondiente, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la decisión, si aún no lo habían hecho, (i) restablezca el esquema de seguridad tipo 2, compuesto por 1 escolta, 1 vehículo blindado y 1 conductor, además de 1 chaleco blindado y 1 medio de comunicación, del que gozaba hasta antes de la resolución DGRP 004585 del 12 de junio de 2024; con (ii) los efectos transitorios, hasta que la UNP emita una nueva resolución en la que con base en los resultados de la Orden de Trabajo No. 687335 del 21 de enero de 2025. 1.5.
La impugnación. Fue propuesta por la UNP como accionada, en la que indicaron que frente a la orden de que se proceda a finalizar la evaluación, el nivel del riesgo de la señora bajo la orden de trabajo OT687335 del 21 de enero de 2025, la Oficina Asesora Jurídica, mediante Comunicación Interna MEM25-00013910 de fecha 26 de febrero de 2025, trasladó el fallo de primera instancia a la Subdirección de Evaluación de Riesgo – SER para que, en términos de su competencia, se procediera a PRIORIZAR el estudio de nivel de riesgo en favor de la señora LIGIA MERCEDEZ BRITO CARRILLO.
Que, en cuanto a lo anterior, el –CTAR – realizaría un trabajo de campo, mediante el cual un funcionario de la entidad llevará a cabo labores de recopilación de información a fin de conocer de manera directa las circunstancias de tiempo, modo y lugar que se le han presentado, y correspondientes a los presuntos hechos de amenaza informados.
Luego de culminado el estudio el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM, recomendaría al Director de la Unidad Nacional de Protección las medidas de protección pertinentes, si se estima procedente, en atención al resultado del estudio de nivel de riesgo. SENTENCIA TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIONANTE: LIGIA MERCEDES BRITO CARRILLO ACCIONADA: UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN – UNP.
RADICADO: 20001-31-07-002-2025-00012-01 5 Rama Judicial del Poder Público Distrito Judicial de Valledupar De acuerdo a lo anterior, adujeron que, la UNP, amparada en el marco normativo y jurisprudencial, requeriría de un término para la realización del estudio de nivel del riesgo en favor de la señora LIGIA MERCEDEZ BRITO CARRILLO, el cual, según el Decreto 1066 de 2015, es de 30 días hábiles a partir de la presentación del caso ante el Comité CERREM, término necesario para poder definir idóneamente la situación de riesgo de una persona, y que realizar un estudio en un término inferior podría conllevar a cometer imprecisiones y/o determinar medidas de protección que pueden ser poco idóneas para el evaluado y no garantizaría efectivamente la misionalidad de la entidad.
El Juzgado de primera instancia ignoró que, de acuerdo al artículo 1.2.1.4 del Decreto 1066 de 2015, la UNP tiene a cargo el Programa de Prevención y Protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de las personas, grupos y comunidades en situación de riesgo, es decir, ejerce labores como defensor de derechos humanos en zonas geográficas que, de acuerdo a informes de la Defensoría del Pueblo, son de alta peligrosidad, a saber, el departamento del Cesar y el municipio de Valledupar, lugar donde debe desplazarse y donde reside.
Que frente a la orden de restablecer el esquema de protección concedido en favor de la señora LIGIA MERCEDEZ BRITO CARRILLO, mediante la comunicación interna MEM2500013911 de fecha 26 de febrero de 2025, procedieron a solicitar a la Subdirección de Protección restablecer las medidas que tenía la beneficiaria con anterioridad a la Resolución 4585 de 2024, consistentes en un esquema tipo 2 conformado por (1) vehículo blindado y dos (2) hombres de protección, un (1) chaleco blindado y un (1) medio de comunicación. Exponente que es imposible de cumplir, en razón del término de 05 DIAS estipulado en la Sentencia de Primera Instancia, toda vez que es un término insuficiente para la implementación de las medidas de protección, que se requiere que el acto administrativo, se encuentre en firme y ejecutoriado, que es un requisito para iniciar los trámites administrativos para la implementación de las medidas de protección recomendadas por el Comité CERREM.
Resaltan en el escrito de impugnación que, el legislador atreves del decreto Ley 4065 de 2011, le otorgó a la Unidad una serie de competencias exclusivas relacionadas al programa de prevención y protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de personas, grupos y comunidades que se encuentran en situación de riesgo extraordinario o extremo, como consecuencia directa del ejercicio de sus actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias, o en razón del ejercicio de su cargo.
SENTENCIA TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIONANTE: LIGIA MERCEDES BRITO CARRILLO ACCIONADA: UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN – UNP. RADICADO: 20001-31-07-002-2025-00012-01 6 Rama Judicial del Poder Público Distrito Judicial de Valledupar Por lo anterior resaltan que es la Jurisprudencia Constitucional quien ha ratificado dichas facultades normativas de esta Entidad, señalando que es la UNP la autoridad administrativa determinante del nivel de riesgo de las personas que solicitan protección, así como las medidas de protección correspondientes.
Advierten que la Unidad Administrativa Especial se encuentra evaluando de manera rigurosa, detallada, imparcial e igualitaria el caso de la señora LIGIA MERCEDEZ BRITO CARRILLO. Por lo anterior y conforme a lo mencionado, han presentado un actuar coherente y diligente por parte de la UNP en el caso de la accionante, ajustando las actuaciones a cada uno de los parámetros estipulados en el Decreto 1066 de 2015 y ratificados por la jurisprudencia. Solicitan que se REVOQUE la Sentencia de Primera Instancia de fecha 20 de febrero de 2025, proferida por el Juzgado Segundo Penal del Circuito Especializado de Valledupar y, declare la INEXISTENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES, por cuanto esta considera que no se ha vulnerado derecho fundamental alguno a la señora LIGIA MERCEDEZ BRITO CARRILLO, que además el actuar diligente de la UNP en el caso de la accionante se encuentra ajustando a las actuaciones de esta Unidad a cada uno de los parámetros estipulados en la Norma y ratificados por la Jurisprudencia, y que determinó una disminución del riesgo en comparación con otros años.
Agotadas las fases procesales pertinentes, siendo el momento procesal oportuno, se adoptará la decisión respectiva, previas las siguientes, 2. CONSIDERACIONES. 2.1. La competencia. De conformidad con lo establecido en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017 y a su vez por el Decreto 333 de 2021, la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar, Cesar, es competente para resolver la impugnación interpuesta en contra del fallo proferido por el Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Valledupar, Cesar. 2.2.
Examen de procedencia SENTENCIA TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIONANTE: LIGIA MERCEDES BRITO CARRILLO ACCIONADA: UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN – UNP. RADICADO: 20001-31-07-002-2025-00012-01 7 Rama Judicial del Poder Público Distrito Judicial de Valledupar Según lo establece el artículo 86 de la Constitución Política, y así lo reitera el artículo 1º del Decreto 2591 de 1991, toda persona tiene la facultad de promover acción de tutela ante los jueces con miras a obtener la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando por acción u omisión le sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o por particulares en los casos previstos de forma expresa en la ley, amparo que solo procederá si el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la materialización de un perjuicio de carácter irremediable.
El problema jurídico a resolver se dirige a determinar si le asiste razón al señor Jueza de primera instancia, cuando decidió amparar los derechos vía acción de tutela promovida por la señora LIGIA MERCEDES BRITO CARRILLO, bajo el fundamento de que le asiste a la accionante razón en las pretensiones de la actora y que eran procedentes para evitar un perjuicio o daño a su integridad y vida de acuerdo a las respuestas y pruebas aportadas; o si como lo expone la UNP, debe revocarse la decisión, y en su lugar, negar el amparo solicitado y revocar lo ordenado contra ellos emitidas i) teniendo en cuenta que se encuentra ejecutando las actuaciones administrativas dentro de los términos otorgados por la ley, en pro de un nuevo estudio de nivel re riesgo de la señora actora, ii) y de esta forma determinar si es procedente restablezca el esquema de seguridad que tenía asignado por la UNP conformado por: un vehículo blindado, dos hombres de protección y un chaleco blindado.
En primer lugar, es claro que la señora LIGIA MERCEDES BRITO CARRILLO, está legitimado para accionar en procura del resguardo de los derechos que estima le han sido vulnerados, de manera que, le asiste la legitimación en la causa por activa. Del mismo modo, es posible afirmar que la Entidad accionada, esto es, la Dirección General Unidad Nacional de Protección – UNP, de acuerdo con la narración de los hechos expuestos en el escrito de tutela, sería la llamada a resistir la acción, y, por tanto, le asistiría legitimación en la causa por pasiva.
La señora accionante invoca como derechos fundamentales lesionados la Vida, la Integridad Física y Seguridad Personal, los cuales ostentan relevancia constitucional, por lo que debe concluirse que se cumple con el tercero de los requisitos mencionados en la jurisprudencia en cita. SENTENCIA TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIONANTE: LIGIA MERCEDES BRITO CARRILLO ACCIONADA: UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN – UNP.
RADICADO: 20001-31-07-002-2025-00012-01 8 Rama Judicial del Poder Público Distrito Judicial de Valledupar Ahora, el siguiente aspecto a examinar tiene que ver con el agotamiento de los recursos o mecanismos que se tienen al alcance, para establecer que se ha acudido a la acción de tutela no de manera alterna sino de manera excepcional.
En efecto, en este caso, luego de que se expidiera la Resolución DGRP 004585 del 12 de junio de 2024, mediante la cual se resolvió: “Artículo 1º: Dar a conocer a la señora LIGIA MERCEDES BRITO CARRILLO identificada con cédula de ciudadanía No. 49743455, la validación del nivel de riesgo como EXTRAORDINARIO, emitida por el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM de Mujeres.
Artículo 2°: Adoptar las medidas de protección recomendadas por Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM de Mujeres, consistentes en: Recomendaciones: Ajustar las medidas de protección de la siguiente manera: Finalizar un (1) vehículo blindado y una (1) personas de protección. Ratificar una (1) personas de protección, un (1) chaleco blindado y un (1) medio de comunicación.” Decisión que fue recurrida en reposición por la actora y que decidida el día 15 de agosto de 2024, de la siguiente manera: “ARTÍCULO 1º: NO REPONER la Resolución No. DGRP 4585 del 12 de junio de 2024, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva del presente acto administrativo.” Lo expuesto conduce a que se examine si es procedente la acción de tutela, para la orden a la Unidad Nacional de Protección, reintegrar las medidas de protección con la que contaba la demandante la señora accionante LIGIA MERCEDES BRITO CARRILLO, conformado por un vehículo blindado, y un hombre de protección más. En lo que tiene que ver con el proceso ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ha advertido la Corte Constitucional en sentencia T-123 de 2023, lo siguiente: “… por regla general, la tutela solo procede cuando el afectado no dispone de otro medio ordinario de defensa judicial para obtener el restablecimiento de sus derechos o, existiendo este, no es idóneo ni eficaz -en cuyo caso, el amparo procede como mecanismo definitivo de protección- o, no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable -evento en el cual, la acción constitucional procede como mecanismo tuitivo transitorio-.
Este condicionamiento obedece a la necesidad, tanto de preservar el uso adecuado de los recursos ordinarios y extraordinarios que el sistema judicial dispone para que los ciudadanos resguarden sus intereses, como de respetar las competencias legalmente asignadas a las diferentes autoridades judiciales, evitando el uso indebido del mecanismo constitucional como instancia sustitutiva de protección[58].
SENTENCIA TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIONANTE: LIGIA MERCEDES BRITO CARRILLO ACCIONADA: UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN – UNP. RADICADO: 20001-31-07-002-2025-00012-01 9 Rama Judicial del Poder Público Distrito Judicial de Valledupar 33. Bajo ese contexto, en principio, la tutela no procede contra las decisiones de la UNP en materia de esquemas de protección, puesto que las mismas pueden impugnarse ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Con todo, esta Corporación ha sostenido que, en casos como el analizado, dicho mecanismo no resulta idóneo ni eficaz, en tanto, la discusión no se limita a un simple juicio de legalidad de lo resuelto, sino que involucra la protección de la vida misma. De ahí que, resulte irrazonable y desproporcionado exigir al interesado que agote ese tipo de trámites, cuando su situación de seguridad eventualmente podría agravarse, ante el considerable tiempo que los mismos pueden tardar en resolverse[59].
En similar sentido se expresó el alto Órgano de lo Constitucional en decisión T-261 de 2023, al señalar: “…de forma reiterada, la jurisprudencia ha afirmado que la acción de tutela es procedente para invocar la protección de los derechos a la vida, a la seguridad personal, a la integridad física y al debido proceso administrativo frente a decisiones de la UNP que los amenazan o desconocen.[33] Es cierto que este tipo de actos administrativos son susceptibles de ser controvertidos mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho e, incluso, es posible la solicitud de medidas cautelares.
Sin embargo, “en escenarios en los que las personas enfrentan riesgos específicos –como ocurre en el caso de la población firmante del Acuerdo Final de Paz, dado el creciente número de asesinatos y amenazas de muerte que en lugar de decrecer aumentan en el país, lo que acontece asimismo respecto de los líderes y lideresas sociales, así como de los defensores y defensoras de derechos humanos–, imponer que se agote el trámite ante el juez contencioso, cuando lo que se encuentra en discusión es la vida misma, resulta jurídicamente injustificado.”[34]…”.
Ahora, en cuanto a los derechos fundamentales a la Seguridad Personal y al Debido Proceso, la Jurisprudencia citada, esto es la sentencia T-123 de 2023, ha señalado: “Derecho a la seguridad personal 38. Aunque no aparece consagrado expresamente en la Constitución Política, el derecho a la seguridad personal surge del deber de protección de la vida y la integridad física de los ciudadanos a cargo del Estado, de conformidad con el preámbulo y los artículos 2 y 11 de la misma normatividad superior.
A partir de dichas disposiciones, la jurisprudencia de este tribunal ha definido este derecho como «aquel que faculta a las personas para recibir protección adecuada por parte de las autoridades, cuandoquiera que [su existencia, integridad o libertad] estén expuestas a riesgos excepcionales que no tienen el deber jurídico de tolerar, por rebasar éstos los niveles soportables de peligro implícitos en la vida en sociedad»[60]. 39.
Ahora bien, esta Corporación ha precisado que el riesgo que busca mitigarse con ello «se refiere con más exactitud al concepto de amenaza pues no es suficiente con que exista una contingencia de un posible daño sino que debe haber alguna manifestación, alguna señal, que haga suponer que la integridad de la persona corre peligro»[61], más allá de las dificultades comúnmente asociadas a la convivencia dentro de cualquier comunidad.
Entonces, para que se configure la vulneración del derecho en estudio, no basta con que se presente un riesgo -concebido como la posibilidad de que algo suceda o no- puesto que este es consecuencia normal de la condición humana y su desarrollo en sociedad. Es necesario, además, verificar la existencia de amenazas, es decir, «señales o SENTENCIA TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIONANTE: LIGIA MERCEDES BRITO CARRILLO ACCIONADA: UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN – UNP.
RADICADO: 20001-31-07-002-2025-00012-01 10 Rama Judicial del Poder Público Distrito Judicial de Valledupar manifestaciones que hagan suponer que algo malo va a suceder»[62]. En otras palabras, «hechos reales que, de por sí, impli[quen] la alteración del uso pacífico del derecho a la tranquilidad y que [hagan] suponer que la integridad o la libertad de la persona corren verdadero peligro»[63]. 40.
Bajo esas consideraciones, de forma constante[64], la Corte Constitucional ha establecido que el deber de protección de las autoridades se activa conforme a una escala de riesgos y amenazas, dependiendo de la potencialidad de realización de un menoscabo concreto para el interesado. Así, cuando este únicamente se encuentra sometido a un riesgo ordinario por factores asociados a la convivencia en sociedad, solo existe una posibilidad abstracta y aleatoria de que el daño se consume, por eso, el Estado no debe intervenir particularmente y no es posible hablar de una vulneración al derecho a la seguridad personal.
En contraste, cuando ese riesgo se torna extraordinario o extremo por la concreción de amenazas, conforme fueron definidas anteriormente, la administración debe adoptar medidas especiales de protección para hacer cesar la merma del goce pacífico de los derechos fundamentales y prevenir la destrucción definitiva de los mismos. Por último, al final de la escala, se encuentra el daño consumado, es decir, la materialización irreversible del menoscabo anunciado por la amenaza.
Salvo que termine la existencia de la persona, en este caso, las autoridades conservan la carga de garantizarle mínimas condiciones de seguridad. 41. En ese orden de ideas, quien aduce la transgresión de sus derechos a la seguridad personal, la vida o la integridad personal y física y solicita protección personal del Estado debe demostrar, al menos sumariamente, que está expuesto a una amenaza «y que se encuentra en una situación de vulnerabilidad o especial exposición a la materialización del inicio del daño consumado»[65].
Con todo, el Estado es el principal responsable de identificar la naturaleza e intensidad de la intimidación, para establecer los medios de protección idóneos, específicos, adecuados y suficientes a través de los cuales se evite la materialización de un daño. Este deber adquiere especial relevancia en el caso de los líderes sociales y defensores de derechos humanos, porque no solo se busca impedir su afectación individual, sino que se menoscabe la representación y visibilidad de las comunidades y se introduzca un factor de incertidumbre para quienes abanderan sus intereses.
Se pretende, pues, evitar que «[se] compromet[a] seriamente la vigencia del sistema democrático […] alejando la idea de un “orden justo” que permita la libre participación de todos en la vida política, económica y cultural»[66]. Debido proceso en los trámites de adopción de medidas de protección 42. De conformidad con el Decreto 1066 de 2015, corresponde a la UNP determinar el nivel de riesgo al que está expuesta una persona y adoptar las medidas necesarias para protegerla.
En virtud del artículo 29 de la Constitución Política, al realizar esas labores debe respetar el derecho al debido proceso. Con [67] ese propósito, ha de observar oportunamente las siguientes obligaciones: (i) id entificar y valorar el riesgo extraordinario, a partir de estudios contextuales y técnicos de la situación individual del afectado;
(ii) definir e implementar las medidas de protección adecuadas, suficientes y eficaces para evitar la concreción de la amenaza; (iii) evaluar periódicamente el riesgo y las medidas de protección adoptadas; (iv) mitigar los efectos de las amenazas que lleguen a materializarse; y (v) abstenerse de tomar decisiones que creen nuevos riesgos o aumenten los existentes. 43.
Además de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha destacado reiteradamente la importancia de que la UNP motive de forma clara, suficiente y específica los actos mediante los cuales evalúa el riesgo de un ciudadano e instaura, modifica o disminuye las medidas de protección correspondientes. Solo así, el interesado tendrá la posibilidad real de conocer y controvertir las razones por las cuales dicha entidad consideró que su situación ameritaba o SENTENCIA TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIONANTE: LIGIA MERCEDES BRITO CARRILLO ACCIONADA: UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN – UNP.
RADICADO: 20001-31-07-002-2025-00012-01 11 Rama Judicial del Poder Público Distrito Judicial de Valledupar no la adopción de mecanismos orientados a garantizar su seguridad[68]. Ello implica que las decisiones que se emitan al respecto, como mínimo, deben: (i) relacionar todas las circunstancias y elementos que incidan en el nivel de riesgo de la persona;
(ii) realizar un análisis pormenorizado e integral de los mismos, con fundamento en estudios técnicos que permitan determinar su naturaleza, alcance e intensidad; (iii) exponer razonadamente los motivos por las cuales es procedente o no implementar mecanismos individuales de seguridad; (iv) identificar las prevenciones a implementar; y (v) justificar por qué las mismas son idóneas para garantizar la seguridad del interesado[69]. 44.
Esta Corte ha concluido que si no concurre alguno de esos elementos, se transgrede de forma palmaria el derecho al debido proceso y la acción de tutela procede como mecanismo definitivo de protección. En consecuencia, ha ordenado a la UNP que analice nuevamente la situación del solicitante teniendo en cuenta las circunstancias omitidas y, a partir de ello, emita otro pronunciamiento[70].
Además, esta Corporación ha dispuesto que, mientras se agota el procedimiento respectivo, se restablezcan las medidas de protección previamente otorgadas al individuo. Esta orden se ha emitido, entre otros, en los casos en que las personas están categorizadas con riesgo extraordinario y se constata que la UNP dejó de valorar circunstancias que podían incidir en la evaluación del peligro, no informó al interesado su porcentaje de nivel de riesgo y/o no motivó adecuadamente por qué era necesaria la disminución de algunas medidas de protección[71]…”.
(Negrillas por fuera del texto original) 2.3 La decisión En el caso bajo estudio, de acuerdo con lo acreditado en este asunto, la señora accionante LIGIA MERCEDES BRITO CARRILLO, ha sido víctima de amenazas desde la muerte de su hermana la señora Yandra Cecilia Brito Carrillo, que es madre de dos menores de edad y cabeza de hogar, que fue testigo dentro del proceso que se adelantó en contra del señor Juan Francisco Gómez Cerchar (Alias Kiko), y que finalizando el año 2024 y en el mes de enero de la presente anualidad recibió amenazas atreves de un correo humano. La Unidad Nacional de Protección informó en sus descargos que, desde el año 2019, ha sido garante de los derechos fundamentales de la señora accionante, a raíz del analisis del Cuerpo Técnico de Análisis de Riesgo – CTAR, que validó el riesgo dela señora LIGIA MERCEDES BRITO CARRILLO como extraordinario, que en el año 2023 bajo orden de análisis OT 76602, determino que una matriz con ponderación del 62.77%, razón por la cual le otorgo esquema de protección tipo 2, conformado por un (1) vehículo blindado, dos (2) hombres de protección, un (1), un (1) chaleco blindado y un (1) medio de comunicación. En el año 2024, mediante la Orden de Trabajo OT 602900, se validó el riesgo de la accionante como extraordinario, con una matriz de 52,22%, razón por la cual el Comité de Evaluación del Riesgo y de Recomendación de Medidas – CERREM, SENTENCIA TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIONANTE: LIGIA MERCEDES BRITO CARRILLO ACCIONADA: UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN – UNP.
RADICADO: 20001-31-07-002-2025-00012-01 12 Rama Judicial del Poder Público Distrito Judicial de Valledupar recomendó ajustar las medidas de protección, Finalizar un (1) vehículo blindado y una (1) personas de protección. Ratificar una (1) personas de protección, un (1) chaleco blindado y un (1) medio de comunicación, recomendación que fue adoptada por la UNP mediante la Resolución No. DGRP 004585 de 2024, como indicó el accionante.
La accionante interpuso recurso de reposición, que fue resuelto mediante la Resolución DGRP No. 008057 de 2024, acto administrativo que fue debidamente notificado, según consta en la trazabilidad del envío de la notificación y ejecutoriada. De otra parte, analizado y revisado la precitada Resolución, se observa que la Resolución objeto de reproche, se ajusta a los parámetros decantados por la Corte Constitucional en su reiterada jurisprudencia, es decir, en ella la UNP i) hizo una relación de todas las circunstancias y elementos que inciden en el nivel de riesgo del accionante, basados en las entrevistas que realizaron al protegido; ii) analizó de manera pormenorizada e integral esos elementos con fundamento en estudios técnicos realizados, como las consultas realizadas ante entidades y otras autoridades; finalmente, iii) se expuso razonadamente los motivos por las cuales no se implementa en favor de la hoy accionante los mecanismos individuales de seguridad, por cuanto se relacionó el porcentaje de riesgo ponderado en que se encuentra el protegido y los factores empleados para determinar ese valor.
En conclusión, de conformidad con lo anteriormente descrito, la Unidad Nacional de Protección – UNP, ha respetado los derechos fundamentales a la Vida, el Debido Proceso y a la Seguridad Personal de la señora LIGIA MERCEDES BRITO CARRILLO, además, en la Resolución atacada, se cumplen uno a uno los presupuestos descritos por la Corte Constitucional, y por tanto, en el presente asunto, no procede la acción de tutela como mecanismo transitorio ni definitivo de protección. De acuerdo con lo expuesto, puede decirse que la controversia planteada por la señora LIGIA MERCEDES BRITO CARRILLO, no es posible definirla en esta sede constitucional, en tanto que la señora accionante dispone de otro medio para la defensa judicial de sus derechos, esto es, la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y bajo ese entendido no le asiste la razón al señor Jueza de instancia cuando declaró la procedencia de la acción constitucional y tutelo los derechos referenciados en favor de la actora.
Por lo que, hasta aquí expuesto, la Sala REVOCARÁ la decisión adoptada el día 20 de febrero de 2025, por el Juzgado Segundo Penal del Circuito Especializado de Valledupar, SENTENCIA TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIONANTE: LIGIA MERCEDES BRITO CARRILLO ACCIONADA: UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN – UNP. RADICADO: 20001-31-07-002-2025-00012-01 13 Rama Judicial del Poder Público Distrito Judicial de Valledupar Cesar, de conformidad con las razones expuestas en precedencia. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR, CESAR, SALA PENAL DE DECISIÓN DE TUTELAS, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución y la Ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR el fallo de tutela proferido el día 20 de febrero de 2025, por el Juzgado Segundo Penal del Circuito Especializado de Valledupar, Cesar, y en su lugar se declara improcedente la tuitiva de conformidad a las razones expuestas en la parte emotiva de este proveído.
SEGUNDO: Notifíquese esta decisión a las partes por el medio más expedito, esto es, por correo electrónico, tal como lo autorizan los artículos 16 y 30 del Decreto 2591 de 1991, el Decreto 306 de 1992 y el artículo 8º de la Ley 2213 de 2022.
TERCERO: En contra de esta decisión no procede recurso alguno.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE: JUAN CARLOS ACEVEDO VELÁSQUEZ Magistrado EDWAR ENRIQUE MARTÍNEZ PÉREZ Magistrado DIEGO ANDRÉS ORTEGA NARVÁEZ Magistrado SENTENCIA TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIONANTE: LIGIA MERCEDES BRITO CARRILLO ACCIONADA: UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN – UNP. RADICADO: 20001-31-07-002-2025-00012-01 14