REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE PASTO SALA CIVIL FAMILIA Magistrada ponente: Paola Andrea Guerrero Osejo Referencia: Apelación de auto en proceso ejecutivo singular propuesto por Febertel Redes y Comunicaciones S.A.S. en contra de Cehani Unidad Médica Avanzada E.S.E. Radicación: 520013103004-2024-00020-01 (539-25) San Juan de Pasto, veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Se procede a resolver en Sala Unitaria1, el recurso de apelación interpuesto de manera subsidiaria por la apoderada judicial de la empresa ejecutante en contra del auto proferido el 14 de junio de 2024 por el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Pasto.
I.
ANTECEDENTES La empresa Febertel Redes y Comunicaciones S.A.S. presentó demanda ejecutiva en contra de Cehani Unidad Médica Avanzada E.S.E., solicitando que se libre mandamiento de pago a su favor y en contra de la parte ejecutada, con fundamento en tres títulos valores de contenido crediticio, reconocidos como facturas de venta cuyos plazos de pago se encontraban vencidos2.
La parte ejecutante solicitó la medida cautelar de embargo y retención sobre las sumas de dinero depositadas en cuentas corrientes, de ahorro, CDT o cualquier otro título bancario o financiero de propiedad de la demandada, en los siguientes establecimientos financieros: Banco Popular, Banco de Bogotá, Banco Caja Social, Banco Davivienda, Bancolombia, Colpatria, AV Villas, Sudameris, Banco de Occidente, Banco Itaú, Banco Agrario, Citibank, Banco BBVA y demás entidades bancarias3.
Asimismo, pidió el embargo sobre los dineros que, por cualquier concepto, se le adeuden a la ejecutada por parte de Asmet Salud EPS S.A.S., Mallama EPS Indígena, Nueva EPS y Emssanar EPS4. Dichas medidas fueron decretadas mediante los autos del 135 y 19 de febrero 1 Conforme al art. 35 del C. G. del P., corresponde a las Salas de Decisión dictar las sentencias y los autos que decidan la apelación contra el que rechace el incidente de liquidación de perjuicios de condena impuesta en abstracto, o el que rechace la oposición a la diligencia de entrega, o resuelva sobre ella y, compete al Magistrado Sustanciador, dictar los demás autos que no correspondan a la Sala de Decisión. 2 PDF 002 – Carpeta C01 Principal - Expediente Primera instancia - Expediente electrónico en OneDrive 3 PDF 002, página 18 – Carpeta C01 Principal - Expediente Primera instancia - Expediente electrónico en OneDrive 4 PDF 006, página 4 – Carpeta C01 Principal - Expediente Primera instancia - Expediente electrónico en OneDrive 5 PDF 004 – Carpeta C02 Medidas Cautelares - Expediente Primera instancia - Expediente electrónico en OneDrive Rad: 520013103004-2024-00020-01 (539-25) de 20246.
En lo que interesa al asunto objeto de estudio y dando respuesta a la orden emanada por el despacho, el Banco BBVA informó haber tomado nota del embargo, procediendo a su registro, bajo la “cuenta inembargable” identificada con el No. 0100001410 corriente, de la cual es titular el demandado, precisando haber tenido conocimiento que goza del beneficio de inembargabilidad y que una vez existan recursos en el producto afectado, serían puestos a disposición7.
Más adelante, la misma entidad financiera en oficio del 7 de marzo de 2024 dirigido al juzgado de primera instancia, informó lo siguiente8: “En atención al oficio de la referencia, de manera atenta nos permitimos informar que, en cumplimiento de la medida de embargo comunicada con el oficio de la referencia, el Banco generó la retención de la suma de trescientos trece millones novecientos veintisiete mil quinientos pesos m/c ($313.927.500) de la cuenta de corriente No. 0013 0978 0100001410.
No obstante lo anterior, de manera previa a la constitución del depósito judicial, la entidad nos presentó comunicación de fecha 07 de marzo de 2024, mediante la cual indica que los recursos afectados en dicha cuenta bancaria corresponden a recursos provenientes del Ministerio de Salud y Protección Social, que tienen destinación específica para la ejecución del Proyecto "REPOSICIÓN Y AMPLIACIÓN DE SERVICIOS DE REHABILITACIÓN Y CONSULTA EXTERNA DE CEHANI E.S.E., EN EL DEPARTAMENTO DE NARIÑO, FASE I Y II".
Razón por la cual, con sustento en lo previsto por el artículo 594 del C.G. del P, y atendiendo a las instrucciones emitidas por la Superintendencia Financiera de Colombia en Circular Jurídica 029 de 2014, el BBVA solicitó al despacho informe si es procedente generar la constitución del depósito judicial, con los recursos afectados de la cuenta corriente No. 0013 0978 01000014109.
A la comunicación adjuntó el escrito que el señor Gerente de Cehani remitió al Banco, mediante el cual solicitaba el levantamiento del embargo decretado sobre las sumas de dinero depositadas en las cuentas bancarias del establecimiento bancario de titularidad de Cehani E.S.E.10, así como una certificación expedida el 10 de agosto de 2022 por el Gerente y el Tesorero General de la entidad ejecutada, en la que manifiestan que los recursos que maneja la cuenta corriente No. 0978001410 del Banco BBVA son inembargables, siendo el origen de los mismos proveniente del Ministerio de Salud y Protección Social y su destinación específica dirigida al proyecto de “REPOSICIÓN Y AMPLIACIÓN DE LOS SERVICIOS DE REHABILITACIÓN Y CONSULTA EXTERNA DEL CEHANI ESE DEL DEPARTAMENTO DE NARIÑO”11.
En misiva del 19 de abril de 202412, el Banco BBVA reiteró la comunicación enviada con anterioridad y en ese sentido solicita al juzgado instrucciones para saber si debe proceder a la constitución del depósito judicial o debe hacer la 6 PDF 006 – Carpeta C02 Medidas Cautelares - Expediente Primera instancia - Expediente electrónico en OneDrive 7 PDF 015 – Carpeta C02 Medidas Cautelares - Expediente Primera instancia - Expediente electrónico en OneDrive 8 PDF 036 – Carpeta C02 Medidas Cautelares - Expediente Primera instancia - Expediente electrónico en OneDrive 9 PDF 036 – Carpeta C02 Medidas Cautelares - Expediente Primera instancia - Expediente electrónico en OneDrive PDF 036, páginas 3 a 5 – Carpeta C02 Medidas Cautelares - Expediente Primera instancia - Expediente electrónico en OneDrive 11 PDF 036, páginas 7 a 9 – Carpeta C02 Medidas Cautelares - Expediente Primera instancia - Expediente electrónico en OneDrive 12 PDF 083 – Carpeta C02 Medidas Cautelares - Expediente Primera instancia - Expediente electrónico en OneDrive 10 Rad: 520013103004-2024-00020-01 (539-25) liberación de los dineros13; nuevamente incorporó los anexos que allegó con el oficio de 7 de marzo de 2024, que se relacionaron en precedencia14.
Posteriormente, el 30 de mayo de 202415, el apoderado judicial de la entidad ejecutada presentó una primera solicitud mediante la cual pidió el levantamiento de la medida decretada respecto de los dineros depositados en la cuenta corriente No. 001309780100001410 del Banco BBVA16, argumentando que los recursos consignados en dicha cuenta provenían del Ministerio de Salud y Protección Social y, en consecuencia, ostentaban la calidad de inembargables.
Explicó que, de conformidad con la certificación de inembargabilidad, los dineros depositados en dicha cuenta correspondían a recursos girados por la mencionada cartera ministerial cuya destinación específica es la ejecución del proyecto “REPOSICIÓN Y AMPLIACIÓN DE SERVICIOS DE REHABILITACIÓN Y CONSULTA EXTERNA DE CEHANI E.S.E. EN EL DEPARTAMENTO DE NARIÑO, FASES I Y II.”.
Agregó además que, en la orden de embargo emitida por el Juzgado, no se invocó el fundamento legal que justificara su procedencia, incluso tratándose de recursos de carácter inembargable. Asimismo, señaló que, la obligación dineraria objeto del proceso no se derivaba de obligaciones laborales en favor de trabajadores de las obras, ni de conceptos relacionados con salarios, prestaciones sociales o indemnizaciones y que, con la práctica de la medida cautelar, se mantenían retenidos recursos indispensables para continuar con la construcción de la obra pública destinada a ampliar las instalaciones de Cehani E.S.E. y abrir nuevos servicios de salud en beneficio de la población nariñense, obra cuya fecha de finalización estaba prevista para el 15 de agosto de 2024.
A su escrito adjuntó certificación emitida por el Tesorero de Cehani E.S.E., en la que se enuncia que la cuenta corriente No. 978001410 del Banco BBVA tiene “RECURSOS DEL PROYECTO DE REPOSICION [Sic] Y AMPLIACIÓN DE SERVICIOS (CONTRATO DE OBRA 08 – 2019”17; copia simple del Contrato de Obra No. 08-2019, celebrado entre Cehani E.S.E. y el Consorcio Ingeniería y Construcciones por valor de $3.437.482.72218; y, memorando de viabilidad del proyecto denominado “Reposición y ampliación de servicios de rehabilitación y consulta externa en CEHANI E.S.E. en el Departamento de Nariño”19.
Ante lo expuesto, mediante auto del 14 de junio de 202420, entre otras disposiciones, el juzgado de primera instancia, en el literal cuarto resolvió cancelar las medidas cautelares que se hubieran registrado, única y exclusivamente sobre los embargos y retenciones de dineros pertenecientes a la entidad ejecutada, depositados en la cuenta corriente No. 0013 0978 0100001410 del Banco BBVA por provenir del Ministerio de Salud y Protección Social y con destinación específica, por lo que se trataba de recursos inembargables. 13 PDF 083 – Carpeta C02 Medidas Cautelares - Expediente Primera instancia - Expediente electrónico en OneDrive PDF 083, páginas 4 a 11 – Carpeta C02 Medidas Cautelares - Expediente Primera instancia - Expediente electrónico en OneDrive 15 PDF 093 – Carpeta C02 Medidas Cautelares- Expediente Primera instancia - Expediente electrónico en OneDrive 16 PDF 087 – Carpeta C02 Medidas Cautelares- Expediente Primera instancia - Expediente electrónico en OneDrive 17 PDF 088 y 89 – Carpeta C02 Medidas Cautelares- Expediente Primera instancia - Expediente electrónico en OneDrive 18 PDF 090 – Carpeta C02 Medidas Cautelares- Expediente Primera instancia - Expediente electrónico en OneDrive 19 PDF 092 – Carpeta C02 Medidas Cautelares- Expediente Primera instancia - Expediente electrónico en OneDrive 20 PDF 094 – Carpeta C02 Medidas Cautelares- Expediente Primera instancia - Expediente electrónico en OneDrive 14 Rad: 520013103004-2024-00020-01 (539-25) El despacho precisó que, una vez consultada en la web la Resolución No. 00012931 del 29 de julio de 2022 se encontró que el Ministerio de Salud destinó dichos recursos para tal obra, y que se trataba de recursos que provienen del Sistema General de Participaciones con destinación específica para la “Reposición y ampliación de servicios de rehabilitación y consulta externa de CEHANI E.S.E., en el Departamento de Nariño, fases I y II.” y que por tanto no podían ser objeto de embargo por el despacho.
Inconforme con la decisión, la apoderada judicial de la empresa ejecutante interpuso recurso de reposición, en subsidio de apelación, contra el auto proferido el 14 de junio de 202421. Señaló que el argumento planteado por el demandado para solicitar el levantamiento de la medida cautelar no resultaba aplicable, pues el caso se enmarcaba dentro de las excepciones al principio de inembargabilidad.
Inicialmente, hizo referencia a la naturaleza del Presupuesto General de la Nación y citó artículos de la Ley 715 de 2001. Precisó que, conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, es procedente el decreto de medidas cautelares respecto de recursos públicos cuando se trata de: (i) el pago de obligaciones laborales y contratos celebrados;
(ii) sentencias judiciales; y, (iii) el cobro de títulos emanados del Estado que reconozcan obligaciones claras, expresas y exigibles, siempre que dichas obligaciones tengan origen en las actividades a las cuales estaban destinados los recursos del SGP en materia de salud. Expuso que, el privilegio de inembargabilidad de los bienes y recursos de las entidades territoriales no es absoluto, pues el numeral 4º del artículo 594 del Código General del Proceso prevé como excepción “Los recursos municipales originados en transferencias de la Nación, salvo para el caso de obligaciones derivadas de los contratos en desarrollo de las mismas”.
Sostuvo que, en el presente caso, los servicios prestados por el ejecutante correspondían precisamente a actividades financiadas con recursos del SGP, tal como es posible comprobar con el objeto de los contratos números 01-2021 y 229-2021 y que por tal motivo se emitieron facturas cambiarias de cobro, las cuales sirvieron como títulos ejecutivos para adelantar el proceso judicial.
Por lo que manifestó que la obligación perseguida en ejecución derivaba directamente de los contratos celebrados por Cehani E.S.E. con Fibertel, los cuales contaban con su respectivo certificado de disponibilidad presupuestal para garantizar el pago. Afirmó que tales recursos provenían igualmente del SGP y tenían destinación constitucional específica, consistente en la prestación integral de los servicios de salud, pero que, sin embargo, dichos servicios no fueron cubiertos con el CDP existente, por lo que persistían obligaciones pendientes de pago, las cuales, a su juicio, constituyen excepciones válidas al principio de inembargabilidad, al tratarse de deudas directamente relacionadas con la prestación del servicio público de salud.
Precisó que, dichas obligaciones comprendían gastos por medicamentos, equipos, instrumentos, insumos, mantenimiento preventivo y correctivo de la 21 PDF 095 – Carpeta C02 Medidas Cautelares- Expediente Primera instancia - Expediente electrónico en OneDrive Rad: 520013103004-2024-00020-01 (539-25) infraestructura hospitalaria, instalaciones sanitarias, redes eléctricas, redes de gases medicinales y demás elementos necesarios para el funcionamiento institucional.
Indicó que, en la Sentencia C-793 de 2002, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada del artículo 18 de la Ley 715 de 2001, precisando que las deudas derivadas de actividades propias de los sectores de educación y por analogía a la salud deben ser pagados mediante el procedimiento que señala la ley por lo que transcurrido el término de inejecutabilidad, serán exigibles ante el juez de ejecución, incluso mediante embargo de recursos del SGP, cuando el crédito tenga origen en la prestación de esos servicios.
En la misma línea, recordó que en la Sentencia C-539 de 2010 la Corte admitió que, en caso de insuficiencia de los ingresos corrientes de libre destinación, podía acudirse a los recursos de destinación específica para el pago de obligaciones laborales. Argumentó que, el artículo 594 del C.G. del P. recoge los postulados desarrollados en la ley y en la jurisprudencia y en su numeral 4º se precisa: "Los recursos municipales originados en transferencias de la Nación, salvo para el cobro de obligaciones derivadas de los contratos celebrados en desarrollo de las mismas", lo que a su juicio habilitaba al despacho judicial para mantener la medida cautelar decretada sobre los fondos del Banco BBVA, en lugar de levantarla.
Sostuvo que, el juzgado desconoció el precedente judicial de la Corte Constitucional del Consejo de Estado dictado entre 1992 y 2022, según el cual se indican tres criterios que exceptúan la inembargabilidad de los bienes y recursos públicos, vulnerando los derechos de la entidad demandante, habida cuenta que, sin la prestación de los servicios de medicamentos, equipos biomédicos, instrumentos, insumos, mantenimiento preventivo y correctivo de la infraestructura hospitalaria, instalaciones sanitarias – red de comunicación, redes eléctricas y demás elementos necesarios para la prestación del servicio de salud, la entidad ejecutada no hubiera podido cumplir con las condiciones y estándares de habilitación comprendidos en la Resolución 3100 de 2019.
Así mismo, refirió que, al levantar la medida cautelar se estaba desconociendo el precedente jurisprudencial, violando la Constitución Política e incurriendo en un defecto material sustantivo al no aplicarse las excepciones al principio de inembargabilidad. Más adelante, se refirió acerca de que el principio de inembargabilidad no es absoluto, sino que, por el contrario, debe conciliarse con los demás valores, principios y derechos reconocidos en la Constitución Política, haciendo alusión a la sentencia C-351 de 1997 y C-566 de 2003 e hizo referencia a las excepciones previstas por la jurisprudencia respecto a la inembargabilidad de los recursos.
Con fundamento en lo anterior, solicitó se revoque el auto de 14 de junio de 2024 y en su lugar se deniegue la solicitud de levantamiento de medida cautelar elevada por el ejecutado. En el trámite principal, el apoderado judicial de la entidad ejecutada solicitó la terminación del proceso y el levantamiento de las medidas cautelares, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 9º de la Ley 1966 de 201922, 22 PDF 038 – Carpeta C01 Principal - Expediente Primera instancia - Expediente electrónico en OneDrive Rad: 520013103004-2024-00020-01 (539-25) argumentando que dicha disposición prohíbe iniciar o continuar procesos ejecutivos en contra de las Empresas Sociales del Estado que se encuentren categorizadas en riesgo medio o alto, circunstancia en la que se hallaba la entidad ejecutada Cehani E.S.E., según lo establecido en la Resolución No. 00000980 del 30 de mayo de 2024, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, en la que fue clasificada en “riesgo alto”.
Con fundamento en dicha norma, el vocero judicial indicó que, a partir de la fecha de presentación de los Programas de Saneamiento Fiscal y Financiero que adopten las E.S.E. en riesgo medio o alto y hasta que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público emita el respectivo pronunciamiento de viabilidad, no resulta procedente iniciar o continuar procesos ejecutivos en su contra.
Asimismo, destacó que Cehani E.S.E. había radicado el programa de saneamiento, el cual se encontraba en trámite de viabilidad ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, motivo por el cual la entidad era acreedora del beneficio jurídico consagrado en el artículo 9º de la Ley 1966 de 2019. En atención a dicha solicitud, el juzgado cognoscente, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 9º de la Ley 1966 de 2019, en proveído de 30 de julio de 202423 dispuso suspender el proceso ejecutivo de la referencia, hasta tanto el Ministerio de Hacienda y Crédito Público emita pronunciamiento sobre la viabilidad o no del programa de saneamiento fiscal y financiero presentado por la entidad ejecutada; negó la terminación y el levantamiento de las medidas cautelares solicitadas por la parte ejecutada, toda vez que estas disposiciones quedaban supeditadas al concepto de viabilidad que emita el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Más adelante, al interior del trámite de medidas cautelares, en memorial recibido el 10 de abril del año en curso, el apoderado de la entidad ejecutada reiteró su solicitud de levantamiento de la medida cautelar de embargo decretada dentro del proceso respecto de las sumas depositadas en la cuenta corriente No. 001309780100001410 del Banco BBVA24.
Sostuvo que, los fondos embargados provenían de recursos con destinación específica para la construcción de una obra pública, cuyo objeto consistía en la ampliación de las instalaciones del Cehani E.S.E. y la apertura de nuevos servicios de salud para la población nariñense dentro del referido proyecto. Indicó que, la afectación de dichos recursos ponía en riesgo la ejecución del proyecto y, en consecuencia, comprometía la prestación del servicio público de salud, vulnerando ese derecho fundamental de la comunidad.
El apoderado sustentó su solicitud en las normas que consagran la inembargabilidad de los recursos públicos destinados a la financiación de los servicios de salud e indicó que Cehani E.S.E. se encontraba categorizada en riesgo fiscal y financiero alto, razón por la cual estaba en proceso de presentación y aprobación de un plan de saneamiento fiscal y financiero ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Precisó que, en la orden emitida el juzgado no fundamentó su decisión de una norma que permitiera el embargo de dichos recursos, lo que constituye una omisión grave, ya que la prohibición de embargo es de orden público, además 23 PDF 042 – Carpeta C01 Principal - Expediente Primera instancia - Expediente electrónico en OneDrive 24 PDF 150 – Carpeta C02MedidasCaurelares- Expediente Primera instancia - Expediente electrónico en OneDrive Rad: 520013103004-2024-00020-01 (539-25) de ser clara y expresa.
A su petición adjuntó la Resolución No. 2295 del 23 de agosto de 2019, por medio de la cual se efectúa una asignación de recursos del Presupuesto de Gastos de Funcionamiento del Ministerio de Salud y Protección Social 25; una certificación expedida por la Tesorería General de la entidad ejecutada, que da cuenta acerca de la naturaleza inembargable de la cuenta corriente No. 00130978000100001410 del Banco BBVA denominada “REPOSICIÓN Y CONSULTA EXTERNA DE CEHANI E.S.E., EN EL DEPARTAMENTO DE NARIÑO, FASE I Y II” y que se tratan de recursos de destinación específica que provienen del Ministerio de Salud y Protección Social26; y, la Resolución No. 980 del 30 de mayo de 2024, por medio de la cual se efectuó la categorización del riesgo alto de las Empresas Sociales del Estado de nivel territorial para la vigencia del año 202427.
En similar sentido, la Gerente de Cehani E.S.E.28 elevó solicitud encaminada a que se levante el embargo de la suma de dinero depositada en la cuenta bancaria No. 001309780100001410 de titularidad de dicha entidad, por tratarse de recursos protegidos por el beneficio de inembargabilidad. A dicha petición adjuntó constancia expedida el 2 de mayo del año que avanza, por parte de la Subdirectora Financiera del Ministerio de Salud y Protección Social en el cual precisa que, dicha cartera ministerial realizó asignación de recursos mediante la Resolución No. 2421 de 2024, los cuales hacen parte del presupuesto General de la Nación con destino a Cehani E.S.E. a la cuenta bancaria No. 978001410 del Banco BBVA29.
Con todo lo anterior, el juzgado, mediante auto del veintitrés 23 de mayo de 202530, dispuso negar el recurso de reposición interpuesto por la compañía ejecutante y conceder el recurso de apelación. Para adoptar dicha determinación, argumentó que, si bien el proceso se encontraba suspendido por decisión del 30 de julio de 2024, estaban en juego recursos públicos con destinación específica que no podían permanecer a la espera de las decisiones del Ministerio de Salud y Protección Social, por lo que consideró que correspondía al despacho tomar la decisión pertinente.
Al analizar el caso, el Juzgado indicó que, tras consultar en la web la Resolución No. 00012931 del 29 de julio de 2022, se verificó que el Ministerio de Salud y Protección Social había destinado efectivamente dichos recursos para la obra en cuestión. Precisó que, tales fondos provenían del Sistema General de Participaciones y tenían destinación específica, motivo por el cual no podían ser objeto de embargo por parte del Despacho, asistiendo razón a la parte ejecutada, procedió al levantamiento de la medida cautelar.
El Juzgado consideró que no resultaba procedente aplicar la excepción al principio de inembargabilidad alegada por la recurrente, toda vez que los contratos celebrados entre las partes del litigio estaban dirigidos a la PDF 150, páginas 4 a 10 – Carpeta C02MedidasCaurelares- Expediente Primera instancia - Expediente electrónico en OneDrive 26 PDF 150, página 11 – Carpeta C02MedidasCaurelares- Expediente Primera instancia - Expediente electrónico en OneDrive 27 PDF 150, páginas 12 a 39 – Carpeta C02MedidasCaurelares- Expediente Primera instancia - Expediente electrónico en OneDrive 28 PDF 152 – Carpeta C02 Medidas Cautelares- Expediente Primera instancia - Expediente electrónico en OneDrive 29 PDF 152, páginas 5 y 6 – Carpeta C02 Medidas Cautelares- Expediente Primera instancia - Expediente electrónico en OneDrive 30 PDF 155 – Carpeta C02 Medidas Cautelares- Expediente Primera instancia - Expediente electrónico en OneDrive 25 Rad: 520013103004-2024-00020-01 (539-25) prestación integral de servicios de salud en condiciones de oportunidad, eficiencia y calidad; no obstante, el dinero retenido contaba con otra destinación específica sobre “REPOSICIÓN Y AMPLIACIÓN DE SERVICIOS DE REHABILITACIÓN Y CONSULTA EXTERNA DE CEHANI E.S.E., EN EL DEPARTAMENTO DE NARIÑO, FASE I Y II”, cuyo propósito era el mejoramiento de la infraestructura física y no directamente la prestación del servicio de salud.
En consecuencia, determinó que al contar con la Resolución No. 00012931 del 29 de julio de 2022, la certificación expedida por el Tesorero de Cehani E.S.E. en la que se acreditaba la naturaleza específica de los recursos, y la información remitida por la entidad bancaria, en la cual constaba la inembargabilidad de los fondos depositados en la cuenta corriente No. 001309780100001410 del Banco BBVA, de propiedad de Cehani E.S.E., se debía mantener la decisión adoptada en el auto recurrido.
De igual manera, el Despacho resolvió conceder el recurso de apelación interpuesto contra el citado ordinal cuarto del auto mencionado, por medio del cual se había ordenado el levantamiento de la medida cautelar. II. CONSIDERACIONES Preliminarmente, es necesario precisar que, el juzgado de primera instancia en interlocutorio de 30 de julio de 202431 dispuso suspender el proceso ejecutivo de la referencia hasta tanto el Ministerio de Hacienda y Crédito Público emita pronunciamiento sobre la viabilidad o no del programa de saneamiento fiscal y financiero presentado por la entidad ejecutada; decisión que no fue objeto de recursos por ninguna de las partes.
Ahora bien, el inciso 3º del artículo 162 del Código General del Proceso, prevé “La suspensión del proceso producirá los mismos efectos de la interrupción a partir de la ejecutoria del auto que la decrete”; por su parte, la parte final del último inciso del artículo 159 de dicho código prevé “… Durante la interrupción no correrán los términos y no podrá ejecutarse ningún acto procesal, con excepción de las medidas urgentes y de aseguramiento”.
(Resaltado para destacar) De forma tal que, en aquellos procesos en los que se ha dispuesto orden de suspensión, no es posible ejecutar ningún acto, la excepción la otorgan aquellos actos o medidas que, por su urgencia, resultan inminentes y necesariamente deben adoptarse. En este caso, teniendo en cuenta la naturaleza de los recursos que fueron objeto de embargo por cuenta de la medida cautelar decretada por el juez de primer grado y se torna procedente resolver el recurso de apelación formulado por la parte ejecutante, habida cuenta que, dada la superlativa importancia de los dineros que se encuentran retenidos, la resolución de lo que atañe a ellos se equipara a una medida urgente, por lo que el despacho procede a resolver el remedio vertical formulado. 1.
El recurso de apelación El recurso de alzada se encuentra supeditado al fiel cumplimiento de determinados requisitos comunes a todo medio de impugnación, a saber: (i) 31 PDF 042 – Carpeta C01 Principal - Expediente Primera instancia - Expediente electrónico en OneDrive Rad: 520013103004-2024-00020-01 (539-25) Legitimidad: que sea interpuesto por quien tenga interés (art. 320 C. G. del P.);
(ii) Autorización: que haya sido previsto por el Legislador para el caso concreto (art. 321 o cualquier otra norma que contemple el recurso de apelación); (iii) Oportunidad: que se formule dentro del término establecido (art. 322); y (iv) Sustentación: que se expongan las razones en que se fundamenta, destacando que en tratándose de apelación de autos, la sustentación se verifica ante la primera instancia y de la misma se da traslado a la parte contraria.
Es de advertir que el concurso de todos estos elementos permite la concesión y decisión del recurso y, que la falta de tan solo uno de ellos, lo hace inviable. 2. El caso concreto 2.1. Asistiéndole competencia a esta Corporación para desatar la alzada propuesta, como superior funcional del juzgado que emitió la determinación impugnada (art. 31 num. 1° del C. G. del P.), sea lo primero destacar que en este asunto se han cumplido los presupuestos que permiten decidir la apelación. Así, vemos que: (i) el recurso fue interpuesto por la parte afectada con la decisión, en este caso, la sociedad ejecutante, a quien le perjudica el levantamiento de la medida cautelar de embargo;
(ii) la providencia es apelable según lo preceptuado en el art. 321 num. 8° del C. G. del P.; (iii) la impugnación se propuso por escrito dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación por estado de la providencia atacada; y (iv) la sustentación se efectuó ante el a-quo, corriendo el respectivo traslado a la contraparte. De otro lado, el recurso fue concedido en primera instancia en el efecto correcto. 2.2.
En este orden de ideas, al amparo del art. 326 inc. 2° del Estatuto Procesal, pasamos a resolver de plano y por escrito el recurso de apelación. Para ello, nos ceñiremos a los reparos concretos que contra el auto de primer grado formuló la parte apelante al sustentar la alzada, los cuales delimitan la competencia de esta segunda instancia de acuerdo a los arts. 320 inc. 1° y 328 incs. 1° y 3° del C. G. del P. Tenemos entonces que el problema jurídico que suscita la proposición del recurso en comento, gira en torno al siguiente cuestionamiento: ¿Resulta procedente levantar la medida cautelar de embargo y secuestro decretada respecto de la cuenta corriente No.001309780100001410 del Banco BBVA, bajo el argumento según el cual los recursos embargados tienen la naturaleza inembargable? 2.3.
A fin de resolver el interrogante planteado debe advertirse que, el artículo 63 de la Constitución Política prohíbe el embargo de los bienes y rentas de las entidades públicas, así como los bienes de uso público de propiedad de la Nación y además aquellos que determine la ley. En ese orden, la Ley 715 de 2001, en su artículo 91, señala que los recursos pertenecientes al sistema general de participaciones, por su destinación constitucional, no pueden ser embargados.
A su turno, el Decreto 28 de 2008, en su artículo 21, prevé: “Inembargabilidad. Los recursos del Sistema General de Participaciones son inembargables. Para evitar situaciones derivadas de decisiones judiciales que afecten la continuidad, cobertura y calidad Rad: 520013103004-2024-00020-01 (539-25) de los servicios financiados con cargo a estos recursos, las medidas cautelares que adopten las autoridades judiciales relacionadas con obligaciones laborales, se harán efectivas sobre ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial.
Para cumplir con la decisión judicial, la entidad territorial presupuestará el monto del recurso a comprometer y cancelará el respectivo crédito judicial en el transcurso de la vigencia o vigencias fiscales subsiguientes”. Del panorama expuesto, se deriva el denominado principio de inembargabilidad de los recursos del sistema general de participaciones con destinación específica, tales como educación, salud, agua potable y saneamiento básico.
En aplicación a ello, el Código General del Proceso respecto a los bienes con carácter de inembargables, contempla en su artículo 594: “Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar: 1. Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social.
(…)
PARÁGRAFO. Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables. En el evento en que por ley fuere procedente decretar la medida no obstante su carácter de inembargable, deberán invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia. Recibida una orden de embargo que afecte recursos de naturaleza inembargable, en la cual no se indicare el fundamento legal para la procedencia de la excepción, el destinatario de la orden de embargo, se podrá abstener de cumplir la orden judicial o administrativa, dada la naturaleza de inembargable de los recursos.
En tal evento, la entidad destinataria de la medida, deberá informar al día hábil siguiente a la autoridad que decretó la medida, sobre el hecho del no acatamiento de la medida por cuanto dichos recursos ostentan la calidad de inembargables. La autoridad que decretó la medida deberá pronunciarse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha de envío de la comunicación, acerca de si procede alguna excepción legal a la regla de inembargabilidad.
Si pasados tres (3) días hábiles el destinatario no se recibe oficio alguno, se entenderá revocada la medida cautelar. En el evento de que la autoridad judicial o administrativa insista en la medida de embargo, la entidad destinataria cumplirá la orden, pero congelando los recursos en una cuenta especial que devengue intereses en las mismas condiciones de la cuenta o producto de la cual se produce el débito por cuenta del embargo.
En todo caso, las sumas retenidas solamente se pondrán a disposición del juzgado, cuando cobre ejecutoria la sentencia o la providencia que le ponga fin al proceso que así lo ordene”. De allí se advierte que de conformidad con lo dispuesto por el parágrafo del artículo 594 del C. G. del P., la regla de inembargabilidad no connota un carácter absoluto, dado que pone de manifiesto las excepciones trazadas en la ley y desarrolladas por la jurisprudencia, para que sea operante la medida cautelar, la cual debe servir de fundamento a la providencia que así la decrete.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido la que ha precisado aquellas excepciones a la regla, para lo cual ha venido fijando determinados presupuestos que hacen viable decretar el embargo sobre aquellos recursos de carácter inembargable; así, entre otras sentencias, están C-354 de 1997, C-793 de 2002, C-566 de 2003, C-1154 de 2008 y C-543 de 2013, en las que Rad: 520013103004-2024-00020-01 (539-25) se han precisado las cuatro excepciones inembargabilidad de los recursos públicos: frente al principio de “Sin embargo, contempló excepciones a la regla general para armonizar el principio de inembargabilidad de recursos públicos con otros principios, valores y derechos constitucionales, entre los que se encuentran, la dignidad humana, la vigencia de un orden justo y el derecho al trabajo.
Éstas son: (i) Satisfacción de créditos u obligaciones de origen laboral con el fin de hacer efectivo el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas. (ii) Pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y la realización de los derechos en ellas contenidos. (iii) Títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible.
(iv) Las anteriores excepciones son aplicables respecto de los recursos del SGP, siempre y cuando las obligaciones reclamadas tuvieran como fuente alguna de las actividades a las cuales estaban destinados dichos recursos (educación, salud, agua potable y saneamiento básico). Esta posición ha sido reiterada por la Corporación, sin que haya declarado la inexequibilidad de las normas referentes a la inembargabilidad de bienes y recursos públicos, como lo pretende el actor” 32.
En aplicación de ese criterio jurisprudencial, la Corte Suprema de Justicia en sentencia STC 1339 del 17 de febrero de 2021, concluyó: “(…) pues tal como se expuso es aplicable la excepción a tal inembargabilidad cuando el título objeto de recaudo tenga como génesis la prestación de servicios de salud, por ser ésta la actividad para la que están destinados los recursos del Sistema General de Participaciones, tal como lo concibió la Corte Constitucional en sentencia C-543/13 al precisar que la limitación en comento es inaplicable «respecto de los recursos del SGP, siempre y cuando las obligaciones reclamadas tuvieran como fuente alguna de las actividades a las cuales estaban destinados dichos recursos (educación, salud, agua potable y saneamiento básico)” 33.
En la misma línea, es necesario traer a colación la sentencia T-053 de 2022 en la que la Corte Constitucional precisó lo siguiente: “En efecto, tratándose de los recursos destinados al sector salud del SGP la Corte Constitucional ha reafirmado su destinación específica y carácter en general inembargable, no obstante, lo cual ha reconocido que dicha inembargabilidad puede llegar a ser exceptuada para dar prevalencia a la efectividad de ciertos derechos fundamentales.
Al efecto, dentro de su vasta jurisprudencia a propósito del tema de la inembargabilidad de los recursos públicos, al referirse en concreto a los recursos del SGP, en un primer momento esta Corporación encontró legítimo que el carácter inembargable de los mismos debía plegarse para atender créditos a cargo de las entidades territoriales que tuvieran origen en actividades propias de cada uno de los sectores a los que se destinan los recursos del sistema general de participaciones – incluido el sector salud– y que estuvieran recogidos en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, permitiéndose así el embargo de los recursos de la participación respectiva cuando los recursos destinados al pago de sentencias o conciliaciones no fueran suficientes.
Sin embargo –como se vio ut supra–, posteriormente la Corte reformuló el alcance 32 Corte Constitucional. Sentencia C-543 de 21 de agosto de 2013. Expediente D-9475. 33 Corte Suprema de Justicia. Sentencia STC-1339-2021 de 17 de febrero de 2021. Rad: 520013103004-2024-00020-01 (539-25) de las excepciones a la inembargabilidad en atención al nuevo enfoque del SGP incorporado por el Constituyente a raíz del Acto Legislativo No. 4 de 2007.
Dicha reforma constitucional supuso una modificación del marco normativo gracias al cual se fortaleció el afán por asegurar el destino social y la inversión efectiva de aquellos recursos del SGP, lo que condujo a que se reevaluaran las condiciones que tornaban viable el embargo de los mismos. Producto de dicho análisis, la Sala Plena efectuó un “acople” de la jurisprudencia y señaló que los recursos de destinación específica del SGP sólo podían comprometerse subsidiariamente para hacer efectivas las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia judicial, en el evento de que los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial no fueran suficientes para atender tales acreencias.
En razón de este nuevo criterio, luego la Corte precisaría que el principio general de inembargabilidad se predica incluso frente a las obligaciones contractuales contraídas por las entidades territoriales para la prestación de los servicios que se financian con los recursos del SGP. En ese sentido, no cabe duda de que el precedente constitucional vigente ha delimitado las condiciones para exceptuar el principio general de inembargabilidad de los recursos de la salud correspondientes al SGP en los siguientes términos: (i) que se trate de obligaciones de índole laboral, (ii) que estén reconocidas mediante sentencia, (iii) que se constate que para satisfacer dichas acreencias son insuficientes las medidas cautelares impuestas sobre los recursos de libre destinación de la entidad territorial deudora.
En cambio, respecto de los recursos provenientes de las cotizaciones al SGSSS recaudados por las EPS, la jurisprudencia constitucional no ha introducido excepción alguna a su inembargabilidad. (…) Aunado a lo anterior, cabe agregar que, a partir de una interpretación sistemática de los postulados trazados en la jurisprudencia constitucional, es razonable inferir que los recursos del SGSSS cuya destinación específica es preservar el funcionamiento del sistema como condición sine qua non para la prestación permanente del servicio de salud no pueden ser bloqueados so pretexto de procurar el pago a los acreedores de las EPS, en tanto con ello se genera un sacrificio desproporcionado de los derechos fundamentales de los afiliados y beneficiarios.
En ese sentido, partiendo del supuesto de que el cobro judicial de las obligaciones claras, expresas y exigibles hace parte del derecho a una tutela judicial efectiva, no cabe duda de que las IPS ejecutantes que hayan acreditado –y que en adelante acrediten– sus respectivos títulos, bien pueden proseguir con sus legítimas reclamaciones contra la EPS morosa, persiguiendo ya no los recursos públicos, inembargables y de destinación específica del SGSSS sino la prenda general de garantía de la deudora, sujetándose para el efecto a las reglas y los procedimientos consagrados tanto en las normas civiles como en aquellas disposiciones especiales que resulten aplicables (…)34”.
(Resaltado para destacar) Ahora bien, en el caso que ocupa la atención del despacho, se advierte que, en la orden que es objeto de censura por la parte ejecutante, el juzgado de primer grado dispuso cancelar la medida cautelar de embargo y retención de los dineros que la ejecutada Cehani E.S.E. tuviera depositadas en la cuenta corriente No. 0013 0978 0100001410 del Banco de BBVA por provenir del Ministerio de Salud y Protección Social cuya destinación específica es la "REPOSICIÓN Y AMPLIACIÓN DE SERVICIOS DE REHABILITACIÓN Y CONSULTA EXTERNA DE CEHANI E.S.E., EN EL DEPARTAMENTO DE NARIÑO, FASE I Y II"35. 34 Corte Constitucional.
Sentencia T-053 de 18 de febrero de 2022. Expediente T-8.255-231. 35 PDF 094 – Carpeta C02 Medidas Cautelares- Expediente Primera instancia - Expediente electrónico en OneDrive Rad: 520013103004-2024-00020-01 (539-25) Previo a ello se tiene que, por orden del juzgado de primer grado se hizo efectivo el embargo respecto a la cuenta No. 0013 0978 0100001410 del Banco de BBVA; no obstante, de conformidad con la información que reposa en el expediente, se ha logrado constatar que la naturaleza de los recursos consignados en ella es inembargable, pues corresponden a aquellos provenientes del Ministerio de Salud y Protección Social, que tienen destinación específica para la ejecución del proyecto de "REPOSICIÓN Y AMPLIACIÓN DE SERVICIOS DE REHABILITACIÓN Y CONSULTA EXTERNA DE CEHANI E.S.E., EN EL DEPARTAMENTO DE NARIÑO, FASE I Y II", tal como así lo certificó la Subdirectora Financiera de dicha cartera ministerial36: Así mismo, en el expediente obra la certificación expedida el 4 de abril del año que avanza por la Tesorería de Cehani E.S.E., en la que constata que la cuenta corriente No. 0013 0978 0100001410 del Banco de BBVA, corresponde a recursos de destinación específica, provenientes del Ministerio de Salud y Protección Social37.
Por consiguiente, se observa que, contrariamente a lo alegado por la vocera judicial apelante, el funcionario de primer grado no desatendió las pautas fijadas por la jurisprudencia de las Altas Cortes, como quiera que, con fundamento en lo previsto por el numeral 1º del artículo 594 del C.G. del P., los recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación, tienen destinación específica y ostentan la calidad de inembargables, sin que respecto de ellos, en este caso, resulten predicables las excepciones a la inembargabilidad definidas por la jurisprudencia constitucional, sino que, tal 36 PDF 152, página 6 – Carpeta C02 Medidas Cautelares- Expediente Primera instancia - Expediente electrónico en OneDrive 37 PDF 150, página 11 – Carpeta C02 Medidas Cautelares- Expediente Primera instancia - Expediente electrónico en OneDrive Rad: 520013103004-2024-00020-01 (539-25) como se demostró, la medida que pesa sobre la aludida cuenta bancaria y respecto de la cual fueron congelados determinados recursos no debía mantenerse, por lo que le asistió razón al A-quo al disponer su levantamiento.
Adicionalmente, debe precisarse que, la parte ejecutante bien puede continuar reclamando la cautela de la prenda general de garantía de la entidad deudora, pero, sujetándose para el efecto a las reglas y los procedimientos consagrados tanto en las normas civiles como en aquellas disposiciones especiales que resulten aplicables. Es preciso advertir que, las excepciones de inembargabilidad exigen una interpretación estricta y restrictiva, habida cuenta que, implican la extraordinaria posibilidad de superponer otros principios y derechos por sobre el interés público y general. 2.4.
Corolario de las disertaciones que anteceden, vemos que la respuesta al interrogante planteado de forma precedente es afirmativa habida cuenta que como se vio, quedó acreditado que los recursos retenidos en la cuenta corriente No.001309780100001410 del Banco BBVA, son de naturaleza inembargable, por lo que resulta procedente confirmar el ordinal del auto objeto de reproche.
Lo anterior implica que se condene a la parte recurrente a pagar las costas de segunda instancia, conforme lo estipula el art. 365 num. 3º del C. G. del P. y, ciñéndonos al precepto contenido en el num. 2º de dicho canon, se fijará el valor de las agencias en derecho en este mismo proveído y su tasación, obedecerá a lo dispuesto en el numeral 7 del art. 5º del Acuerdo Nº PSAA1610554 de 2016, proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE PASTO, en SALA UNITARIA CIVIL FAMILIA,
RESUELVE
Primero. - CONFIRMAR el ordinal 4º del auto de primera instancia proferido el 14 de junio de 2024 por el Juzgado Cuarto del Circuito de Pasto (Nariño) al interior del presente asunto. Segundo. - CONDENAR a la parte recurrente a pagar las costas procesales de segunda instancia. Al momento de elaborar la liquidación de las costas causadas en segunda instancia, téngase como agencias en derecho la suma en pesos equivalente a 1/2 salario mínimo legal mensual vigente (S.M.L.M.V) al momento del pago efectivo.
Tercero. - ORDENAR, una vez culminada la actuación procesal, el envío del expediente al Juzgado de origen, dejando las anotaciones correspondientes. Rad: 520013103004-2024-00020-01 (539-25)
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado Por: Paola Andrea Guerrero Osejo Magistrado Sala Civil Familia Tribunal Superior De Pasto - Nariño Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 9c2d4ef0663c4a56dd7ad04d67b6c2b50928d4794c69ce121601940dcd700cef Documento generado en 28/11/2025 05:02:01 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://firmaelectronica.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica Rad: 520013103004-2024-00020-01 (539-25)