TRIBUNAL SUPERIOR DISTRITO JUDICIAL DE CUNDINAMARCA SALA LABORAL Magistrada Ponente: LAURA FREIDEL BETANCOURT PROCESO ORDINARIO LABORAL PROMOVIDO POR JOSÉ GABRIEL QUECÁN GARCÍA CONTRA AFP PROTECCIÓN, ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ - SECRETARÍA DE GOBIERNO, MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO – OFICINA DE BONOS PENSIONALES Y FONCEP.
Radicación No. 25899-31-05002-2024 00380-01. Bogotá D. C. veintitrés (23) de abril de dos mil veinticinco (2025). De conformidad con lo establecido en el artículo 13 de la Ley 2213 del 13 de junio de 2022, se decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante contra el auto proferido el 11 de diciembre de 2024 por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Zipaquirá - Cundinamarca, mediante el cual rechazó la demanda.
Previa deliberación de los magistrados que integran la Sala y conforme a los términos acordados, se procede a proferir el siguiente: AUTO El señor José Gabriel Quecán García instauró demanda ordinaria laboral contra el Fondo de Pensiones y Cesantías Protección S.A., la Alcaldía Mayor de Bogotá Secretaría de Gobierno, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Oficina de Bonos Pensionales y el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones – FONCEP; para que se condene a tales entidades a reconocer y pagar a su favor, la devolución de aportes por la suma de $153.520.000, junto con los intereses moratorios causados desde el 15 de mayo de 2023, indexación desde la misma data y costas del proceso (PDF 02).
La demanda se presentó el 17 de octubre de 2023 (PDF 01), siendo inadmitida por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Zipaquirá - Cundinamarca, mediante auto del 08 de noviembre de 2024 (PDF 05), para que se subsanaran las siguientes falencias: “1. No se acredita haber remitido la demanda y sus anexos a los demandados de manera simultánea a la radicación, como lo dispone la ley 2213 de 2022. 2.
No se acredita la reclamación administrativa respecto de las entidades públicas demandadas, como lo ordena el artículo 6º del CPTySS, de forma previa a la presentación de la demanda. Proceso Ordinario Laboral Promovido por: JOSÉ GABRIEL QUECÁN GARCÍA Contra AFP PROTECCIÓN y otras Radicación No. 25899-31-05-002-2024 00380-01 2 Dentro del término legal el apoderado de la parte demandante allegó escrito de subsanación (PDF 06 y PDF 07), en el que da cumplimiento al primer motivo de inadmisión y, en cuanto al segundo manifestó lo siguiente: Proceso Ordinario Laboral Promovido por: JOSÉ GABRIEL QUECÁN GARCÍA Contra AFP PROTECCIÓN y otras Radicación No. 25899-31-05-002-2024 00380-01 3 Con auto del 11 de diciembre de 2024, el juzgado de conocimiento rechazó la demanda por considerar que no se dio cumplimiento al artículo 6º del CPTSS “toda vez que, lo que se avizora es que desde el 16 de mayo de 2023, el demandante, elevó una petición ante el operador pensional con la finalidad de que se le autorizara la “emisión y/o expedición del bono pensional”, pero con los documentos allegados no se desprende que se cumpla con el presupuesto de la norma e, incluso, en el fallo de tutela que aporta se indica que la Secretaría Distrital de Gobierno de Bogotá, D.C. no recibió petición alguna por parte del demandante, mientras que la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público señaló que si bien la AFP el 13 de junio de 2023 realizó una petición para liquidación de bono pensional se desconocía por completo las actuaciones adelantadas por el Distrito Capital de Bogotá con miras a lograr la emisión y redención del mismo, y, por esa razón el juez de tutela dirigió su orden únicamente contra la AFP.
Además, el juez consideró que no estaba acreditado que el actor hubiese reclamado ante las entidades que ahora demanda “lo referente al reconocimiento de la emisión y/o expedición del bono pensional”, máxime cuando no se puede tener por satisfecho el requisito de la norma porque la AFP solicitara a la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público la liquidación del bono pensional (PDF 09).
Contra la anterior providencia el abogado de los demandantes, con escrito del 17 de diciembre de 2024, dentro de la oportunidad legal, interpuso recurso de apelación, para lo cual manifestó: 4 Proceso Ordinario Laboral Promovido por: JOSÉ GABRIEL QUECÁN GARCÍA Contra AFP PROTECCIÓN y otras Radicación No. 25899-31-05-002-2024 00380-01 El juzgado de conocimiento con auto del 10 de febrero de 2025 rechazó por extemporáneo el recurso de reposición y concedió la apelación (PDF 12).
Recibido el expediente digital en esta Corporación, mediante auto del 10 de marzo de 2025 se admitió el recurso; luego, con auto del 17 del mismo mes y año, se ordenó correr traslado para que se presentaran los alegatos de conclusión, dentro del cual ninguno los allegó. CONSIDERACIONES En los términos del artículo 35 de la Ley 712 de 2001, la tarea de revisión de esta Sala se circunscribirá al análisis de los puntos de inconformidad planteados por el recurrente en la presentación y sustentación del recurso de apelación. Así las cosas, se tiene que el problema jurídico que debe resolverse es determinar si había lugar a rechazar la demanda por no haberse subsanado las deficiencias advertidas en auto inadmisorio, concretamente, por no haberse acreditado la reclamación administrativa ante las entidades públicas demandadas, como lo señaló el juez, o si, por el contrario, con las documentales aportadas es posible tener por cumplido dicho presupuesto como lo asegura el recurrente.
El artículo 65 del CPTSS dispone que es apelable, entre otros, el proveído que rechace la demanda, lo que le da competencia a este Tribunal para resolver el recurso interpuesto. Proceso Ordinario Laboral Promovido por: JOSÉ GABRIEL QUECÁN GARCÍA Contra AFP PROTECCIÓN y otras Radicación No. 25899-31-05-002-2024 00380-01 5 Como se dijo en los antecedentes de esta decisión, el juez rechazó la demanda por considerar que el demandante no demostró haber efectuado la reclamación administrativa ante las entidades públicas que demanda, de conformidad con lo establecido en el artículo 6º del CPTSS.
Al respecto, se tiene que el artículo 26 del CPTSS señala que la demanda deberá ir acompañada, entre otros, de la prueba del agotamiento de la reclamación administrativa si fuere el caso (numeral 5º). A su turno, el artículo 6º de la misma norma preceptúa que las acciones contenciosas que se sigan contra la Nación, las entidades territoriales y cualquiera otra entidad de la administración pública solo podrán iniciarse cuando se haya agotado la reclamación administrativa, y explica que esa reclamación consiste en el simple reclamo escrito del servidor público o trabajador sobre el derecho que pretenda, y se agota cuando se haya decidido o cuando transcurrido un mes desde su presentación no ha sido resuelta.
La norma citada es inequívoca y determina claramente que no podrán iniciarse acciones contenciosas contra los entes que allí enuncia, cuando no se haya agotado la reclamación administrativa; y como en el presente proceso se demanda a las entidades públicas Alcaldía Mayor de Bogotá, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones – FONCEP, es claro que frente a estas accionadas, y siguiendo el tenor literal de la norma, debe agotarse dicho requisito previo a la interposición de la demanda.
Además, debe agregarse que el requisito a que antes se hizo mención ha sido considerado por la jurisprudencia como un presupuesto de la demanda o del proceso, de tal suerte que si no se cumple no se puede accionar judicialmente contra las entidades públicas respectivas; y la forma ordinaria y usual de probar la satisfacción de este requisito es con la presentación del escrito a través del cual se hizo la reclamación. Es importante recordar que la finalidad de la norma, conforme lo ha dicho la jurisprudencia constitucional, es que las entidades de derecho público y social, con antelación a cualquier controversia ante los juzgados laborales, tengan la oportunidad de establecer, previo el estudio fáctico y jurídico que sea del caso, la procedencia o no del derecho que se pretende por el peticionario, y que de ajustarse a la ley la respectiva reclamación, la misma sea reconocida directamente por el ente obligado (sentencia C 792 de 2006).
Proceso Ordinario Laboral Promovido por: JOSÉ GABRIEL QUECÁN GARCÍA Contra AFP PROTECCIÓN y otras Radicación No. 25899-31-05-002-2024 00380-01 6 Igualmente, conviene precisar que la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia en la sentencia SL8603 del 1º de julio de 2015, radicado 50550, señaló lo siguiente: “Si bien es cierto que el artículo 50 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social le otorga al juez de primera instancia la facultad de ordenar el reconocimiento y pago de prestaciones diferentes de las pedidas, «cuando los hechos que los originen hayan sido discutidos en el proceso y estén debidamente probados», también lo es que dicha facultad extra petita no es absoluta y encuentra un límite en tratándose de prestaciones que no fueron objeto de la reclamación administrativa Al respecto, esta Sala de Casación Laboral ha adoctrinado que la reclamación administrativa constituye un factor de competencia del juez del trabajo cuando la demandada sea la Nación, las entidades territoriales o cualquiera otra entidad de la administración pública, como lo es el ISS.
En efecto, en sentencias CSJ SL, 13 oct 1999, Rad. 12221 y CSJ SL, 23 feb 2000, Rad. 12719, entre otras, la Corte adoctrinó: Con todo, huelga resaltar que la demanda contra una entidad oficial, para su habilitación procesal y prosperidad, ha de guardar coherencia con el escrito de agotamiento de la vía gubernativa, de suerte que las pretensiones del libelo y su causa no resulten diferentes a las planteadas en forma directa a la empleadora, porque de lo contrario se afectaría el legítimo derecho de contradicción y defensa e, incluso, se violaría el principio de lealtad procesal.
En este mismo sentido se ha pronunciado en anteriores oportunidades la Sala (cas. del 15/02/00, exp. 12767 y 22/10/98, exp. 11151)”. Criterio que ha sido reiterado por la jurisprudencia laboral, entre otras, en sentencia SL885-2020, del 10 de marzo de 2020, radicado 64397. Por tanto, es dable entender que el reclamo que el trabajador realice a la entidad pública antes de demandarla, en aras de agotar la vía gubernativa, debe guardar coherencia con las pretensiones de la demanda, en garantía de sus derechos de contradicción y defensa.
En el presente asunto, la Sala advierte que el actor mediante esta demanda pretende que se condene a todas las entidades accionadas, estas son, al Fondo de Pensiones y Cesantías Protección S.A., a la Alcaldía Mayor de Bogotá - Secretaría de Gobierno, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Oficina de Bonos Pensionales y al Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones – FONCEP, a “la DEVOLUCIÓN DE LOS APORTES”, en la suma de $153.520.000, junto con el pago de “INTERESES MORATORIOS” e “INDEXACIÓN”, estas últimas pretensiones liquidadas desde el 15 de mayo de 2023.
Por su parte, el abogado del actor insiste que con las documentales aportadas se puede colegir que con la solicitud que él realizó el 15 de mayo de 2023 para el pago del bono pensional, las entidades públicas aquí demandadas tuvieron pleno conocimiento de su pretensión de devolución de aportes. Al revisar las documentales referidas por el apoderado, la Sala encuentra lo siguiente: Proceso Ordinario Laboral Promovido por: JOSÉ GABRIEL QUECÁN GARCÍA Contra AFP PROTECCIÓN y otras Radicación No. 25899-31-05-002-2024 00380-01 7 Frente a la solicitud que refiere el abogado de fecha 16 de mayo de 2023, la misma está dirigida a la AFP Protección y en la misma se autoriza a esa entidad para la “emisión y/o expedición del bono pensional” a favor del demandante; igualmente, ese mismo día el actor requiere a la AFP para que gestione ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, “la anulación del bono pensional emitido a nombre de JOSE GABRIEL QUECAN GARCIA” (pág. 4-5 PDF 06).
Reposa seguidamente listado de la documental que la AFP le informa al actor debe aportar para efectuar su solicitud; formulario suscrito por el demandante en el que se consignan sus datos de identificación y el de su cónyuge sin seleccionar ni aclarar el tipo de trámite que pretende realizar; historia laboral expedida por la AFP; y una preliquidación efectuada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para ser aprobada por el emisor (pág. 6-18 PDF 06).
Se allegó escrito de tutela en el que el actor reclama a las entidades aquí demandadas dar respuesta a la solicitud radicada el 15 de mayo de 2023, junto a la cual dice adjuntar “Formulario Solicitud por Devolución de Saldos de Vejez por haber cumplido la edad requerida”. A su turno, en fallo proferido por el Juzgado Penal Municipal de Chía – Cundinamarca, de fecha 19 de octubre de 2022, el juez hizo una síntesis de las respuestas dadas por las accionadas y señaló que la Secretaría Distrital de Gobierno de la Alcaldía de Bogotá, indicó que “el accionante NO ha hecho peticiones directas a esa entidad durante la vigencia 2023”, y, además, que no tiene competencia para otorgar pensiones o bonos pensionales a los ciudadanos; por su parte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público refirió que la petición del actor debe ser resuelta por la AFP, entidad que deberá constatar previamente si el afiliado acumuló para la fecha la redención del bono pensional los recursos suficientes para acceder a una pensión de vejez, prestación que prevalece sobre una devolución de saldos; igualmente narró que el actor tiene derecho a un bono pensional tipo A modalidad 2, que se encuentra en estado de liquidación provisional, que el emisor es Bogotá Distrito Capital y su contribuyente es el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y aunque la AFP solicitó la liquidación del bono, desconocía por completo las actuaciones adelantadas por Bogotá Distrito Capital con miras a lograr la emisión y remisión del bono; el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones – FONCEP, aunque fue vinculado y notificado, guardó silencio, al igual que las demás entidades públicas accionadas (Colpensiones y Asofondos); sin embargo, la AFP en su respuesta informó que el actor suscribió los documentos necesarios para el cobro del bono pensional ante “FONCEP de Bogotá Distrito Capital”, por tanto, “desde el 13 de junio de 2023 inició la gestión de cobro a la entidad pública FONCEP, reiterada el 18 de julio de 2023”.
Respecto a lo anterior, el juez tuteló el derecho fundamental de petición del actor, pero únicamente respecto a la AFP Protección. En fallo de segunda instancia, el juez constitucional advirtió que es la AFP la encargada de gestionar el bono pensional pues “fue ante esa entidad que se radicó la petición” y confirmó la decisión del a Proceso Ordinario Laboral Promovido por: JOSÉ GABRIEL QUECÁN GARCÍA Contra AFP PROTECCIÓN y otras Radicación No. 25899-31-05-002-2024 00380-01 8 quo (pág. 19-45 PDF 06).
La AFP da respuesta al demandante el 17 de enero de 2024, en la que le menciona que frente a su solicitud de devolución de saldos se realizó el trámite pertinente para la emisión del bono pensional, el cual está a cargo de Bogotá Distrito Capital, el que realizó el reconocimiento el 25 de diciembre de 2023, por lo que se estaba a la espera del reconocimiento del cupón a cargo de la Nación por parte de la Oficina de Bonos Pensionales; por tanto, hasta que el bono tenga estado de “EMITIDO” no se podía dar respuesta de fondo a la solicitud prestacional, en ese sentido, negó la solicitud de pensión de vejez (pág. 49-52 PDF 06).
Posteriormente, el actor solicita nuevamente a la AFP la emisión y/o expedición del bono pensional, el 13 de agosto de 2024, e igualmente ese mismo día solicita la anulación del bono pensional (pág. 53 y 59 PDF 06). En cuanto a esta comunicación, la AFP le contesta que para dar respuesta a su solicitud, ya sea para la devolución de saldos, pensión de vejez o garantía de pensión mínima, debía contarse con todo el capital ahorrado, los rendimientos y el valor del bono pensional; que su petición se encontraba en proceso de gestión de bono pensional, que la entidad Bogotá Distrito Capital informó el 2 de octubre de 2024 que inició el proceso para el reconocimiento y pago de dicho bono y que se estimaba que ese trámite se realizara en un plazo de 90 días (pág. 60-61 PDF 06).
En este orden de ideas, lo primero que debe decirse es que la jurisprudencia laboral ha adoctrinado que el «simple reclamo» referido en la norma puede entenderse como cualquier requerimiento o solicitud que el trabajador realice del derecho debidamente determinado y del que el empleador tenga conocimiento, incluso, a través de «peticiones realizadas ante autoridades judiciales o administrativas» (sentencia SL4554-2020 reiterada en SL5159-2020, STL4968-2021, entre otras); por lo que es perfectamente viable que la reclamación administrativa pueda agotarse en sede de tutela con anterioridad al proceso ordinario.
En el presente asunto, del trámite surtido al interior de la acción de tutela puede colegirse que el actor reclamó a las entidades allí accionadas la expedición del bono pensional e, incluso, aunque la pretensión no es exactamente la misma a la aquí invocada, resulta coherente y acorde entender que dentro de la solicitud de bono pensional está inmersa la relativa a la devolución de saldos, esto, en atención a la falta de requisitos para acceder a una pensión de vejez como lo mencionó la AFP al dar respuesta a esa acción; por lo que se tendría por cumplido el requisito establecido en la norma frente a esta petición, máxime cuando el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en su contestación indicó que la AFP debía constatar previamente si el afiliado a la fecha de la redención del bono pensional tenía los recursos suficientes para acceder a una pensión de vejez, pues tal prestación Proceso Ordinario Laboral Promovido por: JOSÉ GABRIEL QUECÁN GARCÍA Contra AFP PROTECCIÓN y otras Radicación No. 25899-31-05-002-2024 00380-01 9 prevalecía sobre una devolución de saldos, por lo que era conocedora de esta última pretensión del actor.
Trámite constitucional que se reitera, hicieron parte todas las entidades demandadas dentro de este juicio ordinario. En gracia de discusión, hay que agregar que independientemente de que en este juicio el actor reclame la devolución de saldos, sus intereses e indexación, a cargo de todas las entidades que demandó, ello no cambia el hecho de que el llamado a reconocer tal prestación es la AFP y no las entidades públicas aquí demandadas, claro está, sin desconocer la obligación que estas tienen frente a la expedición del bono pensional que financiaría dicha devolución de saldos, pon tanto, efectuada la debida interpretación de la demanda, fácil es concluir que el demandante pretende que la AFP reconozca la devolución de saldos y que se determine la responsabilidad de las demás accionadas frente al trámite del bono pensional.
Así las cosas, la Sala debe precisar que si bien la reclamación del demandante ante las entidades públicas constituye un requisito de procedibilidad para demandarlas, la verdad es que en este asunto tal reclamación se surtió con los trámites que realizó el demandante ante la AFP para la redención y remisión del bono pensional y, como se mencionó, tanto el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, como Bogotá Distrito Capital y el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones – FONCEP, fueron vinculados y notificados en la acción de tutela antes aludida, y, si bien esta última entidad no dio respuesta, en el fallo constitucional se menciona que la AFP en atención a los documentos que suscribió el actor, procedió a reclamarle la expedición del respectivo bono, por lo que todas las demandadas tienen conocimiento de lo aquí pretendido por el demandante, siendo esto justamente lo que busca el artículo 6º del CPTSS.
Quiere la Sala señalar, por último, que si bien la ley impone a los jueces el deber de revisar y examinar la demanda o su contestación, y si observan que no cumple los requisitos legales devolverlas para que se subsanen y luego rechazarlas si no se corrigen, ello no puede dar pie para imponer condiciones diferentes a las previstas en la ley, por muy razonables y convenientes que sean, ni para imponer un excesivo formalismo que sacrifique el derecho sustantivo y sobre todo deje al garete el derecho de defensa y de contradicción y afecte el acceso a la justicia. Esta Sala ha respaldado en otras ocasiones el poder correctivo de los jueces en cuanto a enmendar defectos de la demanda o su contestación y lo seguirá haciendo cada vez que sea necesario, pues ello redunda en una rápida, eficiente y efectiva administración de justicia, pero mostrará su desacuerdo cada vez que observe que las falencias que muestren cada una de las citadas piezas procesales no constituyan defecto que impidan proferir sentencia, ni revisten gravedad que se convierta en escollo insalvable para el trámite del proceso o su resolución, pues no todas las deficiencias están erigidas como motivos de devolución. 10 Proceso Ordinario Laboral Promovido por: JOSÉ GABRIEL QUECÁN GARCÍA Contra AFP PROTECCIÓN y otras Radicación No. 25899-31-05-002-2024 00380-01 Así las cosas, suficientes resultan las razones para revocar la decisión de primera instancia, y en su lugar ordenar al juzgado de conocimiento que se pronuncie sobre la admisión de la demanda.
Sin costas en esta instancia dada la prosperidad del recurso y porque no se ha trabado la litis. En mérito de lo expuesto la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR el auto proferido el 11 de diciembre de 2024 por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Zipaquirá - Cundinamarca, dentro del proceso ordinario laboral de JOSÉ GABRIEL QUECÁN GARCÍA contra AFP PROTECCIÓN, ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ - SECRETARÍA DE GOBIERNO, MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO – OFICINA DE BONOS PENSIONALES Y FONCEP, mediante el cual rechazó la demanda, y en su lugar, se ordena al juzgado se pronuncie sobre su admisión.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.
TERCERO: DEVOLVER el expediente al juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, LAURA FREIDEL BETANCOURT Magistrada JAVIER ANTONIO FERNÁNDEZ SIERRA Magistrado 11 Proceso Ordinario Laboral Promovido por: JOSÉ GABRIEL QUECÁN GARCÍA Contra AFP PROTECCIÓN y otras Radicación No. 25899-31-05-002-2024 00380-01 MARTHA RUTH OSPINA GAITÁN Magistrada LEIDY MARCELA SIERRA MORA Secretaria