Medellín “Al servicio de la Justicia y de la Paz Social” REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL SUPERIOR DE MEDELLÍN SALA CIVIL Medellín, catorce (14) de mayo de dos mil veinticinco (2.025). Magistrado: JOSÉ OMAR BOHÓRQUEZ VIDUEÑAS Proceso: Radicado: Demandante: Demandado: Providencia: Tema: Decisión: Ejecutivo. 05001 31 03 022 2025 00018
01. RED FARMACEUTICA S.A.S. HOSPITAL GENERAL DE MEDELLIN LUZ CASTRO DE GUTIERREZ E.S.E.. Apelación auto. Sobre la inembargabilidad de los recursos públicos destinados a la salud. Confirma. ASUNTO A TRATAR Se resuelve la apelación interpuesta por la parte demandante, contra el auto calendado el veinte (20) de marzo de dos mil veinticinco (2.025), dimanado del Juzgado Veintidós Civil del Circuito de Medellín.
ANTECEDENTES Con base en la información suministrada por TRANSUNION1, la actora solicitó el embargo y el secuestro de los dineros depositados en varias cuentas bancarias pertenecientes a la parte demandada2, siendo tales cautelas decretadas mediante el proveído atacado en el que se les advirtió a los establecimientos bancarios que: “en caso de tratarse de recursos inembargables por derivarse del Sistema de Seguridad Social en Salud, se abstendrán de acatar la medida cautelar y así lo pondrán de presente a esta Agencia.”3. 1 Archivo 05 / C02MedidasCautelares / 01PrimerInstancia. 2 Archivo 06 / C02MedidasCautelares / 01PrimerInstancia. 3 Archivo 07 / C02MedidasCautelares / 01PrimerInstancia. Frente a tal decisión la demandante presentó los recursos de reposición y en subsidio apelación, arguyendo que la limitación impuesta por el a quo con base en el numeral 3° del artículo 594 del C. G. del P. en armonía con el artículo 25 de la Ley 1751 de 2.015, no es aplicable teniendo en cuenta que los créditos reclamados están respaldados en facturas electrónicas lo que debió ser satisfecho precisamente con recursos del sistema de salud, constituyendo tal circunstancia excepción al principio de inembargabilidad4.
Mediante auto del pasado 10 de abril se mantuvo lo decidido, indicándose que los recursos que pertenecen al Sistema General de Participaciones, como los de la salud, se tornan inembargables dada la necesidad de preservar, defender y proteger lo requerido para cubrir las necesidades esenciales de la población; y si bien existen excepciones al principio de inembargabilidad, en las presentes no existe certeza que las obligaciones incorporadas en las facturas base de recaudo tengan como fuente la prestación de servicios de salud.
Subsidiariamente concedió la alzada5. Así, teniendo en cuenta que tal auto es apelable (artículo 321.8 del C. G. del P.), se resuelve de plano (artículo 326 ibídem), previas: CONSIDERACIONES El recurso de apelación busca que el Superior Funcional estudie el asunto decidido en primera instancia, con el fin de revocarlo o reformarlo, sentido en el cual se dirigirá el siguiente análisis, dentro del principio de la limitación que impone el artículo 328 Procesal Civil. 4 Archivo 08 / C02MedidasCautelares / 01PrimerInstancia. 5 Archivo 09 / C02MedidasCautelares / 01PrimerInstancia. Radicado Nro. 05001 31 03 022 2025 00018 01 Sobre la inembargabilidad de bienes públicos, lo que incluye los destinados para la salud, ello es una garantía para salvaguardar los recursos con los que el Estado busca cumplir sus fines esenciales (artículo 2° Constitución Nacional), entre los que están “garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución”, lo que debe verse en armonía con el artículo 49 de la misma Carta Política.
Por mandato Constitucional (artículo 356), los recursos de la Nación se distribuyen a través del Sistema General de Participaciones (SGP) -Ley 715 de 2.0016-, proveyéndose a los Entes Territoriales (Departamentos, Distritos y Municipios), para financiar, entre otras, la educación, servicios públicos domiciliarios, y en este caso, la salud (inciso 4° artículo 356 C.P.), en la medida que la seguridad social es un servicio público esencial a cargo del Estado (artículo 48 ídem), y la salud es derecho fundamental reconocido en la Ley 1751 de 2.0157.
Para garantizar que tales recursos públicos se destinen a cumplir dichos fines, el ordenamiento jurídico prevé los principios de inembargabilidad y la destinación específica; por lo mismo, desde la Constitución deviene una protección en el particular, donde sus artículos 48 y 63 señalan en su orden; “No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella.” y “Los 6 Sobre tal sistema se dijo: “A través del artículo 356 de la Constitución se creó el Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y municipios, en orden a proveer los recursos para financiar adecuadamente la prestación de los servicios a su cargo.
A tales efectos la Constitución le defirió a la ley la competencia para fijar, tanto los servicios a cargo de los entes territoriales, como los servicios a cargo de la Nación… En este espectro la norma estableció un orden de prioridades para la ejecución de tales recursos, destacando en su orden al servicio de salud y los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media, de tal suerte que se garantice la prestación de los servicios y la ampliación de su cobertura.” (Corte Constitucional, sentencia C 105 2004). 7 “Por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud”.
Radicado Nro. 05001 31 03 022 2025 00018 01 bienes de uso público… son inalienables, imprescriptibles e inembargables.”, lo que es reiterado en el artículo 9° de la Ley 100 de 19938, inciso 2° del artículo 23 de la Ley 1438 de 20119, el artículo 594.1 del C. G. del P.10, todo compendiado en el artículo 25 de la Ley 1751 de 2015 cuando prevé: “DESTINACIÓN E INEMBARGABILIDAD DE LOS RECURSOS.
Los recursos públicos que financian la salud son inembargables, tienen destinación específica y no podrán ser dirigidos a fines diferentes a los previstos constitucional y legalmente.”11. Según la Corte Constitucional, la inembargabilidad de los recursos del SGP propende por proteger la fuente de financiación de servicios esenciales, como los de salud;
“(…), razón por la cual, estos rubros no deben afectarse con decisiones judiciales que los desvíen hacia el pago de acreencias relativas a otros servicios que no sean esenciales”12. Entonces, la inembargabilidad de dichos recursos persigue fines constitucionalmente legítimos acorde con su destino social, por lo mismo no pueden ser utilizados con un propósito distinto.
No obstante, la salvaguarda de los referidos recursos no es absoluta, pues tal inembargabilidad tiene excepciones, como se indica en la 8 Tal artículo dice: “No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella.”. 9 “Los recursos para la atención en salud no podrán usarse para adquirir activos fijos, ni en actividades distintas a la prestación de servicios de salud.
Tampoco lo podrá hacer el Régimen Subsidiado.”. 10 “Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar:… 1. Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social”. 11 También se considera el artículo 91 de la Ley 715 de 2001, que indica;
“Los recursos del Sistema General de Participaciones (…) por su destinación social constitucional, estos recursos no pueden ser sujetos de embargo, titularización u otra clase de disposición financiera. Los rendimientos financieros de los recursos del sistema general de participaciones que se generen una vez entregados a la entidad territorial, se invertirán en el mismo sector para el cual fueron transferidos.
En el caso de la participación para educación se invertirán en mejoramiento de la calidad”. 12 Ver sentencia C 543 de 2013. Radicado Nro. 05001 31 03 022 2025 00018 01 sentencia antes citada, la C-543 de 2013 dimanada de la Corte Constitucional, en la que se previó como tal: “(i) Satisfacción de créditos u obligaciones de origen laboral con el fin de hacer efectivo el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas (Sentencia C-546 de 1992) “(ii) Pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y la realización de los derechos en ellas contenidos (Sentencia C-354 de 1997).
“(iii) Títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible (Sentencia C-793/02). “(iv) Las anteriores excepciones son aplicables respecto de los recursos del SGP, siempre y cuando las obligaciones reclamadas tuvieran como fuente alguna de las actividades a las cuales estaban destinados dichos recursos (educación, salud, agua potable y saneamiento básico)”.
Subraya adrede. De tal manera, las citadas excepciones aplican siempre que lo cobrado tenga su origen en los servicios para los cuales estaban destinados los recursos; igualmente, tal precedente desarrolla las múltiples decisiones judiciales referidas en la alzada, siendo la base para en esta se indicara que la inembargabilidad no es una regla, y que pueden existir eventos, como este, en los cuales procede el embargo deprecado.
Sobre ello la Corte Constitucional en la Sentencia T 053 de 2.022 analizó situación similar a la que nos ocupa, pues refería al embargo de dineros relacionados con obligaciones derivadas de actividades de salud13, sobre la inembargabilidad de los recursos del sistema (compuesto por las cotizaciones de los afiliados recaudados por las EPS y los recursos del SGP), precisándose que: “… Si bien la inembargabilidad que abriga a los recursos públicos de la seguridad social en salud no es un principio absoluto, ha sido esta propia Se estudió tutela de EPS contra autoridad judicial, en la que se adujo la vulneración de, entre otros, el debido proceso y la salud, pues en proceso ejecutivo se embargaron los dineros que a cualquier título y por todo concepto tuviera la demandada tanto en entidades bancarias como del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES-, concluyéndose que eran recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud, por lo que se encontraban amparados por el principio de inembargabilidad, siendo la decisión de conformidad. 13 Radicado Nro. 05001 31 03 022 2025 00018 01 Corporación la que, como guardiana de la supremacía y la integridad del pacto social, ha determinado el alcance de dicho principio dentro del balance que debe existir en relación con otros preceptos y derechos constitucionales.
“En ese sentido, si el alcance del citado principio, fijado a través de múltiples pronunciamientos de Sala Plena de la Corte Constitucional, es vinculante y tiene carácter erga omnes frente a todas las autoridades jurisdiccionales, a fortiori lo será el alcance de sus excepciones, las cuales exigen una interpretación estricta y restrictiva toda vez que sólo en esas hipótesis puntuales admitidas por la jurisprudencia el interés público de preservar los recursos específicamente destinados a garantizar la salud termina por ceder ante otros principios y derechos de rango superior.
“Tal como quedó ampliamente planteado en las consideraciones generales de esta providencia, los recursos del SGSSS tienen una protección constitucional aún más reforzada, inclusive, que otros recursos de naturaleza pública, y por lo tanto sólo en circunstancias extraordinarias que la jurisprudencia constitucional ha determinado pueden llegar a embargarse y a utilizarse en un objeto distinto a la destinación específica que la norma fundamental les ha asignado, a saber: la financiación de la prestación del servicio de salud a la población. “Precisamente por ese blindaje especial que ostentan estos recursos, es imperativo para todo operador jurídico acatar con rigor y a pie juntillas los términos en que esta Corte se ha pronunciado sobre los eventos excepcionales en los cuales es posible comprometer los recursos del SGSSS, lo que, de suyo, implica observar cuidadosamente a qué fuente de financiación se ha referido al admitir tales excepciones, pues, como es sabido, el sistema de salud se nutre de dineros procedentes de diferente origen, entre los que se cuentan las cotizaciones de los afiliados al SGSSS recaudados por las EPS, de un lado, y los recursos del Sistema General de Participaciones en Salud – SGP–, de otro.
“Podría decirse, entonces, que dentro del género que constituyen los recursos del SGSSS, los dineros que reciben las EPS en virtud de las cotizaciones son una especie, distinta a su vez de aquella conformada por los rubros transferidos por la Nación en virtud del SGP. Ahora bien: aunque unos y otros gozan de especial protección constitucional en tanto recursos del sistema de salud, la distinción hecha resulta relevante justamente en razón al tratamiento dispensado por la jurisprudencia constitucional en lo que atañe a la aplicación del principio de inembargabilidad y sus excepciones.
“En efecto, tratándose de los recursos destinados al sector salud del SGP la Corte Constitucional ha reafirmado su destinación específica y carácter en general inembargable, no obstante lo cual ha reconocido que dicha inembargabilidad puede llegar a ser exceptuada para dar prevalencia a la efectividad de ciertos derechos fundamentales. “Así, dentro de su vasta jurisprudencia a propósito del tema de la inembargabilidad de los recursos públicos, al referirse en concreto a los recursos del SGP, en un primer momento esta Corporación encontró legítimo que el carácter inembargable de los mismos debía plegarse para atender créditos a cargo de las entidades territoriales que tuvieran origen en actividades propias de cada uno de los sectores a los que se destinan los recursos del sistema general de participaciones –incluido el sector salud– y Radicado Nro. 05001 31 03 022 2025 00018 01 que estuvieran recogidos en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, permitiéndose así el embargo de los recursos de la participación respectiva cuando los recursos destinados al pago de sentencias o conciliaciones no fueran suficientes.
“Sin embargo –como se vio ut supra–, posteriormente la Corte reformuló el alcance de las excepciones a la inembargabilidad en atención al nuevo enfoque del SGP incorporado por el Constituyente a raíz del Acto Legislativo No. 4 de 2007. Dicha reforma constitucional supuso una modificación del marco normativo gracias al cual se fortaleció el afán por asegurar el destino social y la inversión efectiva de aquellos recursos del SGP, lo que condujo a que se reevaluaran las condiciones que tornaban viable el embargo de los mismos.
Producto de dicho análisis, la Sala Plena efectuó un “acople” de la jurisprudencia y señaló que los recursos de destinación específica del SGP sólo podían comprometerse subsidiariamente para hacer efectivas las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia judicial, en el evento de que los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial no fueran suficientes para atender tales acreencias.
“En razón de este nuevo criterio, luego la Corte precisaría que el principio general de inembargabilidad se predica incluso frente a las obligaciones contractuales contraídas por las entidades territoriales para la prestación de los servicios que se financian con los recursos del SGP. “Lo anterior fue ratificado más recientemente cuando, al revisar la constitucionalidad de la Ley Estatutaria de Salud, este Tribunal señaló que la aplicación del principio general de inembargabilidad de los recursos de la salud “deberá estar en consonancia con lo que ha sentado y vaya definiendo la jurisprudencia”, remitiéndose entonces a lo decidido en el fallo de control abstracto que, a manera de criterio hermenéutico de armonización, precisó que era factible embargar los recursos de destinación específica del SGP para garantizar el pago de obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia si y solo si se verificaba que para asegurar la cancelación de dichos créditos resultaban insuficientes los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial.
“En ese sentido, no cabe duda de que el precedente constitucional vigente ha delimitado las condiciones para exceptuar el principio general de inembargabilidad de los recursos de la salud correspondientes al SGP en los siguientes términos: (i) que se trate de obligaciones de índole laboral, (ii) que estén reconocidas mediante sentencia, (iii) que se constate que para satisfacer dichas acreencias son insuficientes las medidas cautelares impuestas sobre los recursos de libre destinación de la entidad territorial deudora.
“En cambio, respecto de los recursos provenientes de las cotizaciones al SGSSS recaudados por las EPS, la jurisprudencia constitucional no ha introducido excepción alguna a su inembargabilidad.” Comillas y cursivas en el texto original, subrayado fuera de él. En esa ocasión se resaltó que “… los recursos destinados a atender las necesidades del servicio de salud y a asegurar la efectividad del derecho a la salud no pueden ser objeto de acuerdos de pagos con Radicado Nro. 05001 31 03 022 2025 00018 01 acreedores que conduzcan a que tales recursos no lleguen al destino ordenado en la Carta”, explicándose que son los recursos propios de las entidades del sistema “… cuyo manejo es separado e independiente de aquellos dineros públicos y parafiscales”, los que corresponde utilizar para solventar las obligaciones adeudadas.
Vista la demanda y específicamente las facturas base de recaudo, no encuentra el Tribunal que de las mismas se desprenda una de las excepciones planteadas doctrinalmente, en la medida que no estamos ante: (i) la “Satisfacción de créditos u obligaciones de origen laboral”; (ii) “Pago de sentencias judiciales”; o, (iii) pago de “Títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible”.
Refuerza lo anterior que de los hechos 1º y 2º de la demanda, las obligaciones ejecutadas corresponden a facturas por suministro de medicamentos e insumos clínicos, cuestión diferente a las referidas excepciones, máxime si la actora reconoce que esa relación de suministro a partir de la cual se emitieron los títulos base de recaudo, “nunca estuvo mediada por la suscripción de un contrato estatal en los términos indicados en la Ley, ni en el manual de contratación de la Demandada.
Por el contrario, consistía una relación jurídica de facto”14. Lo decidido en primera instancia se acompasa con lo previsto en el parágrafo del artículo 594 del C. G. del P., en cuanto que “… Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables.”, siendo por todo ello que la decisión apelada está llamada a ser confirmada.
Sin costas, dado que no se advierte su causación. 14 Ver folio 3 del archivo 03 / C01Principal / 01PrimerInstancia. Radicado Nro. 05001 31 03 022 2025 00018 01 En virtud de lo expuesto, el Tribunal:
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el auto calendado el veinte (20) de marzo de dos mil veinticinco (2.025), proferido por el Juzgado Veintidós Civil del Circuito de Medellín.
SEGUNDO: Ejecutoriada la presente providencia, vuelva el expediente al Despacho de origen. Sin costas. Notifíquese: JOSÉ OMAR BOHÓRQUEZ VIDUEÑAS MAGISTRADO Firmado Por: Jose Omar Bohorquez Vidueñas Magistrado Tribunal O Consejo Seccional Sala 007 Civil Tribunal Superior De Medellin - Antioquia Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 672855499f570cbc6c0207bd5636849c6587128ec0a21a2373d82d33256bb358 Documento generado en 14/05/2025 10:18:01 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica Radicado Nro. 05001 31 03 022 2025 00018 01