República de Colombia Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar Sala de Decisión Penal Valledupar, dos (02) de junio de dos mil veintiséis (2026) Asunto: Accionante: Accionados: Radicación: Origen: Funcionario: Magistrado Ponente: Decisión: Acta de Aprobación No.: Sentencia de Tutela de 2ª Instancia Rafael Andrés Mendoza Cuello Unidad Nacional de Protección 20001-31-04-008-2026-00047-01 J. 8º Penal del Circuito de Valledupar Natalia Milena Ríos Gutiérrez Diego Andrés Ortega Narváez Modifica 364 del 02 de junio de 2026 I.- OBJETO DEL PRONUNCIAMIENTO Procede la Sala a valorar y resolver la impugnación interpuesta por el apoderado1 del señor Tomás Alfonso Zuleta Diaz, accionante del presente trámite constitucional, objetando el fallo de tutela de primera instancia, adiado veintiuno (21) de abril de dos mil veintiséis (2026), proferido por el Juzgado Octavo Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Valledupar, enmarcado dentro de la acción de tutela incoada en contra de la Unidad Nacional de Protección – UNP y donde fungió como vinculado el Ministerio del Interior, por la presunta vulneración a sus derechos fundamentales a la vida, integridad personal, seguridad personal y familiar. 1 Dr. Rafael Andrés Mendoza Cuello Acción de Tutela de 2° Instancia Accionante: Rafael Andrés Mendoza Cuello Accionado: Unidad Nacional de Protección - UNP Rad: 20001-31-04-008-2026-00047-01 Decisión: Modifica II.- DE LOS HECHOS Dentro de los supuestos fácticos que rodean el escrito tutelar, señaló el apoderado del accionante que, el señor Tomás Alfonso Zuleta Díaz, de setenta y siete (77) años, es una persona de reconocimiento público como cantante vallenato, ganadero y activista político, con participación en actividades políticas en el municipio de Valledupar y en distintos municipios del departamento del Cesar.
Expuso que, desde dos mil dos (2002) hasta la actualidad, ha acompañado e impulsado diversas candidaturas políticas a nivel nacional y territorial, incluyendo las de expresidentes de la República y la de su hija Claudia Margarita Zuleta Murgas, actualmente senadora, en sus aspiraciones a la Gobernación del Cesar y al Congreso. Refirió que, desde dos mil veintidós (2022), ha sido objeto de amenazas reiteradas en su contra, en las que se le exige cesar sus actividades políticas, situación que se intensificó en el año dos mi veintitrés (2023), motivo por el cual interpuso denuncia ante la Fiscalía General de la Nación bajo radicado CES-OA No. 202301900024852 del siete (07) de junio de dos mil veintitrés (2023), en la que dio cuenta de llamadas y mensajes intimidantes dirigidos a él y a su entorno cercano. Señaló que, el treinta (30) de enero de dos mil veinticuatro (2024), puso en conocimiento del comandante de Policía del Departamento del Cesar la gravedad de las amenazas, quien verificó el riesgo existente, dispuso medidas preventivas de seguridad por un término de cuatro (04) meses conforme al Decreto 1066 de 2015 y comunicó 2 Acción de Tutela de 2° Instancia Accionante: Rafael Andrés Mendoza Cuello Accionado: Unidad Nacional de Protección - UNP Rad: 20001-31-04-008-2026-00047-01 Decisión: Modifica la situación a la Unidad Nacional de Protección – UNP para lo de su competencia. Esbozó que, el veinticuatro (24) de octubre de dos mil veinticuatro (2024), denunció nuevos hechos amenazantes ante la Fiscalía, relacionados con la recepción de un panfleto atribuido al grupo Ejército Gaitanista de Colombia, en el que se le señalaba como objetivo militar, junto con miembros de su núcleo familiar, lo que motivó la solicitud formal de protección ante la UNP.
Reiteró que, el cinco (05) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024), su nombre volvió a aparecer como objetivo militar en un nuevo comunicado atribuido a un grupo armado ilegal, en el que se cuestionaba su participación política, situación que ha generado temor, zozobra y afectaciones a su vida personal, familiar y actividad artística, al punto de verse obligado a cancelar presentaciones y rechazar compromisos laborales.
Precisó que, en atención a dichos hechos, la Unidad Nacional de Protección -UNP, le asigno un esquema de seguridad, el cual fue posteriormente retirado mediante Resolución DGRP 005063 del veinte (20) de mayo de dos mil veinticinco (2025), bajo el argumento de que el riesgo había sido recalificado de extraordinario a ordinario, al considerarse desvirtuadas las amenazas y no evidenciarse actuaciones públicas contra grupos armados.
Sostuvo que contra dicha decisión interpuso recurso de reposición, reiterando la persistencia del riesgo y cuestionando la valoración realizada por la entidad; no obstante, mediante Resolución DGRP 010822 del diez (10) de diciembre de dos mil veinticinco (2025), la 3 Acción de Tutela de 2° Instancia Accionante: Rafael Andrés Mendoza Cuello Accionado: Unidad Nacional de Protección - UNP Rad: 20001-31-04-008-2026-00047-01 Decisión: Modifica UNP resolvió no reponer el acto administrativo, quedando en firme la decisión y materializándose el retiro del esquema de protección. III.- DE LAS PRETENSIONES Con fundamento en los supuestos fácticos señalados en precedencia, la parte accionante solicitó el amparo tutelar de sus derechos fundamentales invocados al interior del presente trámite y, en consecuencia, se ordene: 1.
Dejar sin efectos, la Resolución DGRP 005063 del veinte (20) de mayo de dos mil veinticinco (2025), por medio de la cual se ordena retirar el esquema de seguridad al accionante. En el mismo sentido, la Resolución DGRP 010822 “por medio de la cual se resuelve recurso de reposición”, donde la entidad accionada resolvió no reponer la decisión. 2.
Al director de la Unidad Nacional de Protección -UNP, a que, de manera inmediata, restablezca o implemente un esquema de seguridad idóneo e inmediato para el accionante, el cual garantice su seguridad personal y familiar. IV.- RESPUESTA DE LAS ENTIDADES ACCIONADAS 4.1.- La Unidad Nacional de Protección- UNP, informó que el accionante ha sido evaluado dentro del Programa de Prevención y Protección desde el año dos mil diecinueve (2019), en atención a su condición de activista político, y que los estudios de nivel de riesgo han sido realizados por el Cuerpo Técnico de Análisis de Riesgo – 4 Acción de Tutela de 2° Instancia Accionante: Rafael Andrés Mendoza Cuello Accionado: Unidad Nacional de Protección - UNP Rad: 20001-31-04-008-2026-00047-01 Decisión: Modifica CTAR, con fundamento en el instrumento estándar de valoración avalado por la jurisprudencia constitucional.
Expuso que, en el estudio más reciente adelantado en el dos mil veinticuatro (2024), el nivel de riesgo del accionante fue calificado como ordinario, con un porcentaje del cuarenta y tres coma treinta y tres (43,33%), resultado que fue validado por el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM, razón por la cual no se recomendaron esquemas de protección. Añadió que dicha valoración se mantuvo durante el año dos mil veinticinco (2025), siendo comunicada mediante la Resolución DGRP 005063 de 2025, decisión que fue confirmada al resolverse el recurso de reposición a través de la Resolución DGRP 010822 de 2025.
Sostuvo que las decisiones adoptadas obedecen a un proceso técnico, objeto y especializado, en el cual se analizan múltiples factores de riesgo, y cuya competencia radica exclusivamente en la entidad y el comité CERREM, sin que sea procedente que el juez constitucional sustituya dichas valoraciones. Precisó que, conforme al Decreto 1066 de 2015, el riesgo ordinario es aquel al que están expuestas todas las personas en sociedad, el cual no genera la obligación de implementar medidas especiales de protección, y que la existencia de denuncias penales no constituye, por sí sola, prueba suficiente de un nivel de riesgo extraordinario.
Finalmente, manifestó que la entidad ha actuado conforme al marco normativo y jurisprudencial aplicable, sin vulnerar derecho fundamental alguno, y que el accionante cuenta con la posibilidad de solicitar un nuevo estudio de riesgo ante la ocurrencia de hechos 5 Acción de Tutela de 2° Instancia Accionante: Rafael Andrés Mendoza Cuello Accionado: Unidad Nacional de Protección - UNP Rad: 20001-31-04-008-2026-00047-01 Decisión: Modifica sobrevinientes, por lo que la acción de tutela resulta improcedente al pretender sustituir los procedimientos ordinarios establecidos para la asignación de medidas de protección. 4.2.- No se registraron más intervenciones.
V.- DE LA DECISIÓN OBJETO DE IMPUGNACION Se trata del fallo de tutela del veintiuno (21) de abril de dos mil veintiséis (2026), a través del cual el Juzgado Octavo Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Valledupar, negó el amparo constitucional deprecado por el Dr. Rafael Andrés Mendoza Cuello, actuando a favor del señor Tomás Alfonso Zuleta Diaz.
Para arribar a la decisión en comento, la A quo sostuvo que la parte accionante pretende controvertir las decisiones adoptadas por la Unidad Nacional de Protección mediante las Resoluciones DGRP 005063 del veinte (20) de mayo de dos mil veinticinco (2025) y DGRP 010822 del diez (10) de diciembre de la misma anualidad, a través de las cuales se validó el nivel de riesgo del señor Tomás Alfonso Zuleta Diaz como ordinario y, en consecuencia, se dispuso el retiro del esquema de protección que le había sido asignado.
Al respecto, indicó que dichas determinaciones obedecieron a un procedimiento técnico y especializado adelantado por el Cuerpo Técnico de Análisis de Riesgo – CTAR y avalado por el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM, autoridades competentes para establecer el nivel de riesgo de los beneficiarios del programa de protección. 6 Acción de Tutela de 2° Instancia Accionante: Rafael Andrés Mendoza Cuello Accionado: Unidad Nacional de Protección - UNP Rad: 20001-31-04-008-2026-00047-01 Decisión: Modifica Igualmente, observó que el accionante no acreditó la existencia de nuevos hechos de amenaza o circunstancias excepcionales que permitieran desvirtuar la valoración efectuada por la UNP, ni demostró la configuración de un riesgo extraordinario o extremo que hiciera procedente la intervención del juez constitucional.
En ese sentido, precisó que la acción de tutela no puede convertirse en un mecanismo para sustituir las valoraciones técnicas realizadas por las autoridades especializadas en materia de seguridad, máxime cuando el actor cuenta con la posibilidad de acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para controvertir la legalidad de los actos administrativos cuestionados, incluso mediante la solicitud de medidas cautelares.
VI.- DE LA IMPUGNACIÓN El apoderado del señor Tomás Alfonso Zuleta Díaz, impugnó el fallo reseñado en precedencia, solicitando su revocatoria, en atención a que, según considera, la decisión incurre en un defecto fáctico al desconocer que el accionante ha sido objeto de amenazas reiteradas, verificadas por la Policía Nacional y puestas en conocimiento de la Fiscalía General de la Nación, y que desarrolla actividades políticas visibles en una región con presencia de estructuras armadas ilegales, circunstancias que, valoradas en conjunto, evidencian un riesgo extraordinario incompatible con la calificación de riesgo ordinario adoptada por la UNP.
Afirmó que remitir al accionante a la jurisdicción contencioso administrativo desconoce la inmediatez y gravedad del peligro alegado, vaciando de contenido la finalidad de la acción de tutela como mecanismo expedito de amparo, y trasladándole una carga probatoria desproporcionada incompatible con el principio de 7 Acción de Tutela de 2° Instancia Accionante: Rafael Andrés Mendoza Cuello Accionado: Unidad Nacional de Protección - UNP Rad: 20001-31-04-008-2026-00047-01 Decisión: Modifica precaución que debe orientar la actuación estatal frente a amenazas contra la vida e integridad personal.
VII.- CONSIDERACIONES 7.1. Competencia. A fin de evacuar el estudio de la presente impugnación, interpuesta por la Dr. Rafael Andrés Mendoza Cuello, actuando como apoderado del señor Tomás Alfonso Zuleta Díaz, accionante del presente trámite, objetando el fallo de tutela de primera instancia, adiado veintiuno (21) de abril de dos mil veintiséis (2026), proferido por el Juzgado Octavo Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Valledupar, es pertinente traer a colación que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar, resulta competente para conocer sobre el presente amparo en segunda instancia. De tal forma, y efectuando el reconocimiento respecto a la competencia que le asiste a esta Sala para abordar, como segunda instancia, el presente caso sometido a la Jurisdicción Constitucional resulta pertinente realizar el estudio integral del fallo proferido por la A quo, el cual, se itera que resolvió negar el amparo de los derechos fundamentales del accionante. 7.2.
Generalidades de la acción de tutela. De conformidad con lo descrito en precedencia, esta Sala procederá a elevar un análisis de la naturaleza de la acción de tutela a partir de su génesis en la Constitución Política de 1991. En este orden de 8 Acción de Tutela de 2° Instancia Accionante: Rafael Andrés Mendoza Cuello Accionado: Unidad Nacional de Protección - UNP Rad: 20001-31-04-008-2026-00047-01 Decisión: Modifica ideas, el amparo constitucional fue concebido en la Carta Magna como un mecanismo de carácter directo y sumario, cuyo fin es la protección efectiva de los derechos fundamentales ante la acción u omisión de cualquier autoridad que atente o viole uno o más derechos fundamentales de una persona.
Bajo este contexto, debe tomarse en consideración que la acción de tutela tiene unos requisitos para determinar su procedencia, los cuales se encuentran consignados en el artículo 86 de la Constitución Política y son desarrollados, posteriormente, por el Decreto Ley 2591 de 1991. En concreto, el artículo 86 constitucional, dispone que la acción de tutela: “[…] solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […]”.
En el mismo sentido, el Decreto Ley 2591 de 1991, “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”, dispone, en su artículo 6º, lo descrito a continuación: Artículo 6º. Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. 2. Cuando para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de habeas corpus. 3. Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política.
Lo anterior no obsta, para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable. 9 Acción de Tutela de 2° Instancia Accionante: Rafael Andrés Mendoza Cuello Accionado: Unidad Nacional de Protección - UNP Rad: 20001-31-04-008-2026-00047-01 Decisión: Modifica 4.
Cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho. 5. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto. De otra parte, la H. Corte Constitucional ha manifestado en diferentes oportunidades que, teniendo en cuenta los postulados descritos en precedencia, los requisitos para que una acción de tutela pueda ser procedente son: (i) la legitimación por activa;
(ii) la legitimación por pasiva; (iii) la subsidiariedad, y (iv) la inmediatez2. 7.2.1. Legitimación en la causa por activa. En primer lugar, la legitimación en la causa por activa, como requisito para la procedencia de la acción de tutela, se desarrolla en el artículo 86 de la Carta Política, dado que este dispone que cualquier persona, por sí misma o por intermedio de otra que manifiesta y/o acredite actuar a su nombre, puede promover el amparo constitucional.
Del mismo modo, bajo tal consideración, el Decreto 2591 de 1991, en su artículo 10°, determinó las reglas que reglamentan la legitimación en la causa por activa para el ejercicio de la acción de tutela, así:
ARTÍCULO 10. LEGITIMIDAD E INTERES. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. Ver Corte Constitucional, Sentencia T-009/20 del veinte (20) de enero de dos mil veinte (2020).
Acción de tutela presentada por Jesús Albeiro Villada Giraldo, por conducto de apoderada judicial, contra las Fuerzas Militares de Colombia -Dirección General de Sanidad Militar- y -Dirección de Sanidad del Ejército Nacional-. Magistrada Ponente: Diana Fajardo Rivera. 2 10 Acción de Tutela de 2° Instancia Accionante: Rafael Andrés Mendoza Cuello Accionado: Unidad Nacional de Protección - UNP Rad: 20001-31-04-008-2026-00047-01 Decisión: Modifica También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa.
Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales. Por consiguiente, bajo la consideración de que la acción de tutela puede ser interpuesta y/o ejercida en cualquier momento y lugar por la persona que se estime vulnerada o amenazada en alguno o varios de sus derechos fundamentales, ya sea de manera directa o por medio de un representante.
En el presente caso de amparo constitucional, este precepto se cumple a cabalidad, ya que la acción fue interpuesta por el Dr. Rafael Andrés Mendoza Cuello, actuando como apoderado del señor Tomás Alonso Zuleta Diaz, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la vida, integridad personal, seguridad personal y familiar, para lo cual allegó poder especial, amplio y suficiente, conferido para el objeto que hoy nos ocupa. 7.2.2.
Legitimación en la causa por pasiva. Ahora bien, el segundo requisito contemplado para que la acción de tutela pueda considerarse procedente, se circunscribe en la existencia de la legitimación en la causa por pasiva de la accionada. Para tal efecto, el artículo 86 de la Constitución Política dispone que el amparo constitucional puede interponerse contra cualquier autoridad o, excepcionalmente, particulares, siempre bajo la consideración de que los últimos se encuentren a cargo de la prestación de un servicio público y su conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o el solicitante se encuentre en una condición de subordinación o indefensión. 11 Acción de Tutela de 2° Instancia Accionante: Rafael Andrés Mendoza Cuello Accionado: Unidad Nacional de Protección - UNP Rad: 20001-31-04-008-2026-00047-01 Decisión: Modifica Lo relatado en precedencia se denomina “legitimación en la causa por pasiva”, que se constituye en un presupuesto procesal derivado de la capacidad para ser parte en un proceso en calidad de accionado.
En el presente contexto, de conformidad con la Corte Constitucional, la legitimación en la causa por pasiva “[…] hace referencia a la aptitud legal de la persona contra quien se dirige la acción, de ser efectivamente la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental […]3”. Entonces, tomando en consideración los supuestos fácticos de la presente acción constitucional, se advierte que la parte accionante interpuso el amparo en contra de la Unidad Nacional de Protección -UNP, dependencia adscrita al Ministerio del Interior, circunstancia que la habilita para comparecer a un proceso como accionada, cumpliendo así con el postulado de la legitimación en la causa por pasiva. 7.2.3.
Naturaleza subsidiaria de la acción de tutela. De otra parte, el tercer requisito se fundamenta en determinar el carácter subsidiario del amparo constitucional, el cual ha sido delimitado en diferentes oportunidades por la Corte Constitucional. Verbigracia, la Sentencia C-132/2018, dispuso que: La naturaleza subsidiaria de la tutela pretende evitar que se soslayen los cauces ordinarios para la resolución de las controversias jurídicas, se convierta en un instrumento supletorio cuando no se han utilizado oportunamente dichos medios, o sea una instancia adicional para reabrir debates concluidos.
De tal forma, la subsidiariedad de la acción de tutela implica que, prima facie, esta solo puede interponerse cuando no se disponga de 12 Acción de Tutela de 2° Instancia Accionante: Rafael Andrés Mendoza Cuello Accionado: Unidad Nacional de Protección - UNP Rad: 20001-31-04-008-2026-00047-01 Decisión: Modifica otro medio de defensa judicial eficaz, salvo cuando el extremo actor pretenda utilizarla como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable, de conformidad con lo dispuesto por la jurisprudencia constitucional y el artículo 86 de la Carta Política.
En lo relativo a este presupuesto, se acoge la tesis planteada por la A quo, referida a la existencia de otros mecanismos judiciales idóneos a disposición del señor Tomás Alfonso Zuleta Díaz para obtener la protección pretendida, específicamente la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Se considera que no se acredita el cumplimiento del presupuesto de subsidiariedad, comoquiera que, a juicio de la Corporación, el actor puede acudir al procedimiento del que trata el artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 2015, o el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para censurar, a manera de mecanismos de defensa idóneos y eficaces, la Resolución DGRP 005063 del veinte (20) de mayo de dos mil veinticinco (2025), mediante la cual se ordenó el retiro de su esquema de seguridad.
Se trae a colación que la parte accionante alega que el fallo proferido no refleja una protección completa, comoquiera que no obliga a la Unidad Nacional de Protección -UNP a mantener el esquema de seguridad que venía siendo otorgado al señor Tomás Alfonso Zuleta Díaz, en aras de que se desate la inconformidad planteada frente a la reevaluación del nivel de riesgo contenida en el acto administrativo mediante el cual se degradó su calificación de riesgo extraordinario a riesgo ordinario, desconociendo las amenazas reiteradas de las que ha sido objeto el accionante en su condición de actor político activo en una región con presencia de estructuras 13 Acción de Tutela de 2° Instancia Accionante: Rafael Andrés Mendoza Cuello Accionado: Unidad Nacional de Protección - UNP Rad: 20001-31-04-008-2026-00047-01 Decisión: Modifica armadas ilegales, verificadas por la Policía Nacional y puestas en conocimiento de la Fiscalía General de la Nación. En primer lugar, certero es que el procedimiento administrativo que culminó con la emisión de la Resolución DGRP 005063 del veinte (20) de mayo de dos mil veinticinco (2025), mediante la cual la Unidad Nacional de Protección -UNP- recalificó el nivel de riesgo del señor Tomás Alfonso Zuleta Díaz de extraordinario a ordinario, con un porcentaje de valor de matriz del 43,33%, validado por el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas –CERREM–, y en consecuencia dispuso el retiro del esquema de seguridad que venía siendo otorgado al accionante, se adelantó dentro del marco normativo previsto en el artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 2015, y fue debidamente motivado.
Frente a dicha decisión, el accionante interpuso recurso de reposición reiterando la persistencia del riesgo y cuestionando la valoración técnica realizada por la entidad; no obstante, mediante Resolución DGRP 010822 del diez (10) de diciembre de dos mil veinticinco (2025), la UNP resolvió no reponer el acto administrativo, quedando en firme la decisión y materializándose el retiro definitivo del esquema de protección. Luego, agotada la sede administrativa, si el señor Tomás Alfonso Zuleta Díaz contaba con algún reparo frente a lo decidido por la Unidad Nacional de Protección mediante las Resoluciones DGRP 005063 del veinte (20) de mayo de dos mil veinticinco (2025) y DGRP 010822 del diez (10) de diciembre de dos mil veinticinco (2025), podía acudir a los medios de control que cobijan el objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, o en su defecto, 14 Acción de Tutela de 2° Instancia Accionante: Rafael Andrés Mendoza Cuello Accionado: Unidad Nacional de Protección - UNP Rad: 20001-31-04-008-2026-00047-01 Decisión: Modifica también podía solicitar ante la UNP la reevaluación de su condición de riesgo por nuevas situaciones ocurridas.
Para el efecto, véase el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, que señala lo siguiente:
ARTÍCULO 104. DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
Igualmente conocerá de los siguientes procesos: 1. Los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable. 2. Los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado. 3.
Los relativos a contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios en los cuales se incluyan o hayan debido incluirse cláusulas exorbitantes. 4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público. 5.
Los que se originen en actos políticos o de gobierno. 6. Los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades. 7. Los recursos extraordinarios contra laudos arbitrales que definan conflictos relativos a contratos celebrados por entidades públicas o por particulares en ejercicio de funciones propias del Estado.
PARÁGRAFO. Para los solos efectos de este Código, se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%.
(Subrayado fuera de texto). La controversia traída a colación puede haber sido o ser dirimida ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de 15 Acción de Tutela de 2° Instancia Accionante: Rafael Andrés Mendoza Cuello Accionado: Unidad Nacional de Protección - UNP Rad: 20001-31-04-008-2026-00047-01 Decisión: Modifica conformidad al ordinal 4º del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En particular, cuenta el actor con la oportunidad de acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho establecido en la Ley 1437 de 2011, contemplado en el artículo 138 del precepto normativo, al tenor literal de lo siguiente:
ARTÍCULO 138. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.
Ahora bien, se sostuvo en la impugnación que el medio de control no resulta eficaz para el caso concreto. En efecto, la Corte Constitucional ha señalado que existen eventos donde el mecanismo de defensa no resulta eficaz y que la acción de tutela no puede acudir al postulado de subsidiariedad en abstracto. Sin embargo, en lo que respecta al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la Alta Corporación de lo Constitucional, en Sentencia T-381 de 2022, M.P. José Fernando Reyes Cuartas, indicó lo siguiente: 14.
La Corte se ha pronunciado en diversas ocasiones sobre la idoneidad y eficacia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En la providencia T-161 de 2017 se afirmó que “por regla general la acción de tutela no es procedente para controvertir actos administrativos toda vez que las discrepancias suscitadas por la aplicación o interpretación de los mismos deben ser dirimidas a través de la jurisdicción contenciosa administrativa”.
Igualmente, en la sentencia T-442 de 2017 se reiteró que la acción de tutela tiene una naturaleza subsidiaria y que “el carácter residual de este especial mecanismo obedece a la necesidad de preservar el reparto 16 Acción de Tutela de 2° Instancia Accionante: Rafael Andrés Mendoza Cuello Accionado: Unidad Nacional de Protección - UNP Rad: 20001-31-04-008-2026-00047-01 Decisión: Modifica de competencias establecido por la Constitución y la Ley a las diferentes autoridades y que se fundamenta en los principios de autonomía e independencia judicial”. 15.
Esto es así pues la ley dotó a los procesos que se tramitan ante dicha jurisdicción de una “perspectiva garantista, dado que amplió la procedencia de las medidas cautelares que pueden ser decretadas en el ejercicio de cualquier acción propia de esta jurisdicción lo que admite, entre otras cosas, que la protección de los derechos constitucionales pueda llevarse, al menos prima facie, de manera efectiva. 16.
Precisamente en esa dirección, señaló la Corte que de la referida acción se predican cinco características que evidencian su capacidad para la protección de los derechos y que contrastan con la regulación de la acción de nulidad y restablecimiento en el régimen anterior, contenido en el Decreto 01 de 1984. Estas son: i) existe una serie amplia de medidas cautelares entre las que se encuentran el restablecimiento inmediato de un derecho, la suspensión de un procedimiento, la orden de adopción a la administración de una decisión, la demolición de una obra o las órdenes de imponer obligaciones de hacer o no hacer; ii) fue suprimida la expresión “manifiesta infracción” como condición para decretar la medida de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo; iii) se estableció un sistema innominado de medidas cautelares; iv) se conciben las medidas cautelares de forma autónoma a la demanda presentada, a tal punto que el requisito de conciliación prejudicial no le es aplicable; y v) se prevén las medidas de urgencia que, por la finalidad que persiguen, fueron estructuradas como medios preliminares dotados de eficacia inmediata para la protección de los derechos fundamentales. 17.
En el punto relativo a las medidas cautelares es importante señalar que el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 -Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)- establece la posibilidad de decretar estas medidas “en todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso”.
Igualmente, el artículo 233 de la misma normativa indica que “la medida cautelar podrá ser solicitada desde la presentación de la demanda y en cualquier estado del proceso”. Este esquema se ve reforzado por las medidas cautelares de urgencia que establece el artículo 234 del CPACA con un trámite abreviado. A raíz de la exposición vertida por la Corte Constitucional, debe señalarse que la acción de tutela, por regla general, es improcedente en el escenario que pretende traer a colación la accionante, dado que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho cuenta con un régimen de medidas cautelares robusto y garantista.
No obstante, puede proceder de manera excepcional en caso de que se evidencie que: i) el medio no es idóneo o efectivo, o que ii) puede configurarse un perjuicio irremediable. En este caso, la Sala evidencia que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es, o fue, idóneo y eficaz para rebatir 17 Acción de Tutela de 2° Instancia Accionante: Rafael Andrés Mendoza Cuello Accionado: Unidad Nacional de Protección - UNP Rad: 20001-31-04-008-2026-00047-01 Decisión: Modifica las pretensiones dirigidas a cuestionar las decisiones de la Unidad Nacional de Protección. Se trata de una discusión donde el accionante solicita que se decrete la nulidad de un acto administrativo particular, situación que amerita un control propio de los jueces administrativos.
De igual forma, no se evidencia en el acervo probatorio que se haya presentado una situación que configure una amenaza, inminencia u ocurrencia de un perjuicio irremediable, que tenga la capacidad de afectar los derechos invocados por el extremo actor, ni se demostró dentro del plenario la imposibilidad del accionante de acudir ante los medios ordinarios a su disposición, para que estos valoren de fondo su solicitud.
Nótese que, en el acervo, pudo comprobarse que el acto administrativo contenido en la Resolución DGRP 010822 de 2025, se valoraron las circunstancias particulares del accionante descritas en el presente asunto, esto es, las diversas denuncias elevadas ante la Fiscalía General de la Nación, así como las actuaciones desplegadas ante la Policía Nacional, por parte del actor, para tal efecto, lo que evita que la Corporación esté llamada a intervenir ante un supuesto de falta absoluta de motivación o decisión plenamente arbitraria, lo que no se comprobó en la litis.
No se desconoce la condición de activista político, cantante vallenato de reconocimiento público y figura pública que ostenta el señor Tomás Alfonso Zuleta Díaz en el municipio de Valledupar y en distintos municipios del Departamento del Cesar, y que por tal actividad pueda encontrarse bajo cierta condición de riesgo; pero ello, per se, no supone la configuración de un perjuicio irremediable que habilite la intervención del juez constitucional, máxime cuando 18 Acción de Tutela de 2° Instancia Accionante: Rafael Andrés Mendoza Cuello Accionado: Unidad Nacional de Protección - UNP Rad: 20001-31-04-008-2026-00047-01 Decisión: Modifica la Unidad Nacional de Protección adelantó el procedimiento técnico correspondiente a través del CTAR y el CERREM, validando el nivel de riesgo ordinario con un porcentaje del 43,33% y este cuenta con las medidas cautelares previstas en el mecanismo judicial efectivo para la protección de sus derechos.
En todo caso, se reitera, es el juez contencioso administrativo, prima facie, quien se encontraría llamado a señalar tajantemente la configuración del fenómeno jurídico de la caducidad, o, en su defecto, decidir el fondo del asunto planteado por el tutelante, en consideración a que la cuestión que conforma la litis requiere de un análisis detallado y probatorio que no debe surtirse en sede constitucional, con la premura temporal que éste implica.
Bajo este contexto, sobre la importancia del derecho al juez natural, la Corte Constitucional4 se ha pronunciado de la siguiente manera: Este Tribunal ha puntualizado que la garantía del juez natural tiene una finalidad más sustancial que formal, en razón a que su campo de protección no es solamente el claro establecimiento de la jurisdicción encargada del juzgamiento, previamente a la consideración del caso, sino también la seguridad de un juicio imparcial y con plenas garantías para las partes.
Conforme con ello, ha precisado que dicho principio opera como un instrumento necesario de la rectitud en la administración de justicia y como una garantía frente a la posible arbitrariedad de la actuación de los poderes del Estado en perjuicio de los ciudadanos. (…) El derecho al juez natural comprende una doble garantía: (i) para quien se encuentra sometido a una actuación judicial o administrativa, en cuanto le asegura “el derecho a no ser juzgado por un juez distinto a los que integran la Jurisdicción, evitándose la posibilidad de crear nuevas competencias distintas de las que comprende la organización de los jueces”; y (ii) para la Rama Judicial, “en cuanto impide la violación de principios de independencia, unidad y ‘monopolio’ de la jurisdicción ante las modificaciones que podrían intentarse para alterar el funcionamiento ordinario. 4 Sentencia C-328 del veintisiete (27) de mayo de dos mil quince (2015), demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 102 y 106 (parcial) de la Ley 1123 de 2007 “Por la cual se establece el Código Disciplinario del Abogado”, Magistrado Ponente: Dr. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 19 Acción de Tutela de 2° Instancia Accionante: Rafael Andrés Mendoza Cuello Accionado: Unidad Nacional de Protección - UNP Rad: 20001-31-04-008-2026-00047-01 Decisión: Modifica En este sentido, se tiene que, más que una preferencia del juez constitucional o un criterio que pueda establecerse dentro de la sede constitucional, el derecho al juez natural se configura como un verdadero derecho subjetivo, conformado por una serie de garantías sustanciales y procesales relevantes para la búsqueda y obtención de una justicia material para las partes involucradas en una controversia litigiosa.
Por tal motivo, entrar a valorar el fondo del asunto respecto al actor, iría en contra de las garantías procesales y sustanciales propias de un proceso ordinario y, aunque en el presente podrían existir derechos ius fundamentales en discusión, éstos pueden protegerse de una manera más completa y efectiva en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Aunado a ello, no acreditó la ocurrencia de un perjuicio irremediable para que la acción de tutela en comento proceda de manera directa como mecanismo transitorio, toda vez que no se aportó prueba alguna, siquiera sumaria, que permita inferir la inminencia o amenaza de un evento de la naturaleza indicada. Por tal motivo, esta Sala acoge la postura esgrimida por el a quo respecto a que el señor Tomás Alfonso Zuleta Díaz, a través de su apoderado judicial, pudo haber acudido ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para controvertir la legalidad de las Resoluciones DGRP 005063 del veinte (20) de mayo de dos mil veinticinco (2025) y DGRP 010822 del diez (10) de diciembre de dos mil veinticinco (2025), mediante las cuales la Unidad Nacional de Protección -UNP- ratificó la recalificación del nivel de riesgo de extraordinario a ordinario y el consecuente retiro del esquema de 20 Acción de Tutela de 2° Instancia Accionante: Rafael Andrés Mendoza Cuello Accionado: Unidad Nacional de Protección - UNP Rad: 20001-31-04-008-2026-00047-01 Decisión: Modifica seguridad; sin embargo, no lo hizo, acudiendo en su lugar directamente a la acción de tutela, por lo que la presente acción constitucional no cumple con el requisito de procedencia de la subsidiariedad, en tanto existían otros mecanismos judiciales idóneos para la protección de sus derechos.
No obstante, lo anterior, se modificará el fallo impugnado, comoquiera que en este se dispuso a negar el amparo constitucional solicitado, cuando lo procesalmente adecuado era declarar su improcedencia. Recuérdese que las implicaciones de ambas figuras son distintas. Para el efecto, la negativa de concesión del amparo conlleva a haber analizado un estudio de fondo que no se surte cuando la acción de tutela es improcedente y, por ende, no es idóneo señalar que un mecanismo constitucional debe negarse al no asistirle requisito necesario para su procedibilidad.
En conclusión, se modificará el fallo de tutela de primera instancia, proferido el veintiuno (21) de abril de dos mil veintiséis (2026), por el Juzgado Octavo Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Valledupar, en el sentido de declarar improcedente el amparo de los derechos fundamentales invocados por el señor Tomás Alfonso Zuleta Díaz, a través de su apoderado judicial Rafael Andrés Mendoza Cuello, en contra de la Unidad Nacional de Protección UNP. 8.
Decisión. Con fundamento en las anteriores consideraciones, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar en Sala Penal de 21 Acción de Tutela de 2° Instancia Accionante: Rafael Andrés Mendoza Cuello Accionado: Unidad Nacional de Protección - UNP Rad: 20001-31-04-008-2026-00047-01 Decisión: Modifica Decisión, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la Constitución y la Ley, RESUELVE Primero. – Modificar el fallo de tutela de primera instancia, adiado el veintiuno (21) de abril de dos mil veintiséis (2026), proferido por el Juzgado Octavo Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Valledupar, en el sentido de declarar improcedente el amparo de los derechos fundamentales invocados por el señor Tomás Alfonso Zuleta Díaz, a través de su apoderado judicial Rafael Andrés Mendoza Cuello, en contra de la Unidad Nacional de Protección UNP, al no superar el requisito de subsidiariedad necesario para su procedencia, conforme fue expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. - Ordenar el envío del expediente dentro del término indicado en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y Cúmplase, Los Magistrados, DIEGO ANDRES ORTEGA NARVAEZ 22 Acción de Tutela de 2° Instancia Accionante: Rafael Andrés Mendoza Cuello Accionado: Unidad Nacional de Protección - UNP Rad: 20001-31-04-008-2026-00047-01 Decisión: Modifica JUAN CARLOS ACEVEDO VELÁSQUEZ EDWAR ENRIQUE MARTÍNEZ PÉREZ 23