TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE CÚCUTA SALA CIVIL – FAMILIA BRIYIT ROCIO ACOSTA JARA Magistrada Ponente Proceso Ejecutivo Radicado Juzgado Radicado Tribunal Demandante Demandado 540013103005202200098 01 2024-0332 UCIS de Colombia S. A. S. Instituto Departamental de Salud de Norte de Santander San José de Cúcuta, dos (02) de diciembre del de dos mil veinticuatro (2024)
1. OBJETO DE DECISIÓN Procede este despacho adscrito a la Sala Civil – Familia del Honorable Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, en ejercicio de sus competencias legales1, a resolver la apelación propuesta en contra del Auto proferido por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Oralidad de Cúcuta, el 21 de agosto de 2024, mediante el cual dispuso dejar sin efecto las ordenes dirigidas en contra de la Gobernación De Norte De Santander y El Ministerio De Salud Y Protección Social como demandado dentro del proceso de la referencia. 2.
ANTECEDENTES: Mediante auto proferido el 28 de junio de 2021, dentro del proceso de la referencia, el Juez de primera instancia ordenó Librar mandamiento en contra del Instituto Departamental De Salud De Norte De Santander y a favor de UCIS DE COLOMBIA S.A.S En providencia calendada 24 de mayo de 2024, el a quo aceptó la acumulación de las demandas ejecutivas y libró mandamiento de pago en contra del Instituto Departamental De Salud De Norte De Santander, Gobernación De Norte De Santander y El Ministerio De Salud Y Protección Social.
El 21 de agosto del año en curso, el Juzgado de conocimiento efectuó el control de legalidad en el trámite del proceso, concluyendo que se había incurrido en un error al haberse emitido los autos de fecha 24 de mayo de 2024, mediante los cuales se 1 Ver el numeral 1º del artículo 31 del CGP. Radicado Tribunal 2024 033200 Auto Confirma aceptaron las acumulaciones de las demandas propuestas por Ucis de Colombia S.A.S. contra el Instituto Departamental de Salud de Norte de Santander, la Gobernación de Norte de Santander y el Ministerio de Salud y Protección Social.
Que, conforme a los principios legales y jurisprudenciales aplicables, no debió haberse librado orden de apremio contra las dos últimas entidades mencionadas." Fundamenta su decisión en que las facturas de venta aportadas con los escritos de acumulación de demandas y, allí, se otea, sin vacilación, que las mismas rezan en su encabezado como prestador del servicio (acreedor): UCIS DE COLOMBIA S.A.S., y, por otra parte, como beneficiario del servicio (obligado), Instituto Departamental De Salud De Norte De Santander, que claramente las facturas de venta objeto de acción no proviene de las enunciadas entidades.
Inconforme con dicha decisión, la parte actora interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, que fundamenta en los siguientes términos: El Despacho Judicial inobserva que los títulos objeto del cobro forzoso son títulos ejecutivos complejos así lo ha establecido la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia de tutela STL14963-2016 del 05 de octubre de 2016, radicación 68911, con ponencia del magistrado Dr. Jorge Luís Quiroz, en los siguientes términos: asunto nos encontramos frente la existencia de un título ejecutivo complejo y no ante un título valor que deba cumplir con las exigencias del código de comercio para las facturas de cambio tal y como lo consideró el Juez de primer grado, pues, se itera, existe una normatividad especial y con fundamento en ella es como debe estudiarse los requisitos del título ejecutivo” Afirma que, por tratarse de títulos complejos, los documentos base de recaudo se encuentran desprovistos de los principios de literalidad, autonomía e incorporación propios de los títulos valores.
Añade que la Circular No. 18 del 07 de julio de 2005, expedida por la Superintendencia Nacional de Salud, el cual establece: En cuanto a las Entidades Territoriales, el artículo 43 de la Ley 715 del 2001, define la competencia de los departamentos en la prestación de los servicios de salud a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda en el territorio de su jurisdicción, gestión que se financia con los recursos del Sistema General en Participaciones en Salud, aportes del Fondo de Solidaridad y Garantía, recursos provenientes de licores, cervezas, sifones, loterías, apuestas Radicado Tribunal 2024 033200 Auto Confirma permanentes, rifas, aportes de los departamentos, distritos y municipios, rendimientos financieros, recursos de capital y regalías.
Que según la anterior circular, la Superintendencia Nacional de Salud establece que las entidades territoriales deben sufragar los gastos de la prestación de servicio de salud de la población pobre no cubierta con los recursos provenientes de licores, cervezas, sifones, loterías, apuestas permanentes, rifas, aportes de los departamentos, rendimientos financieros, recursos de capital y regalías, es decir, el departamento de norte de Santander debe pagar los servicios de salud de urgencias de alta complejidad prestados a la población pobre no asegurada con los rubros en mención, por lo que queda probado que se encuentra legitimado por pasiva y adicionalmente se encuentra establecido con cuales rubros debe costear los dineros objeto de la presente ejecución. Que el Despacho Judicial no mantiene unidad de criterio frente a la legitimidad en la causa por pasiva del Ministerio de Salud y Protección Social y la Gobernación de Norte de Santander en cobro ejecutivos soportados en títulos ejecutivos complejos expedidos por la prestación de servicios de salud a población migrante y población pobre no asegurada, esto debido a que en el Despacho Judicial cursa un proceso ejecutivo con radicado 540013153001-2024-00069-00 promovido por la E.S.E Hospital Universitario Erasmo Meoz contra el Instituto Departamental de Salud de Norte de Santander, el Ministerio de Salud y Protección Social y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – Adres, el cual guarda similitud con la situación fáctica y jurídica del presente proceso ejecutivo, en el cual el Juzgado Primero Civil del Circuito de Cúcuta mediante auto de fecha 04 de abril de 2024 profirió orden de pago y a la fecha se mantiene en su integridad pues no ha sido afectado por control de legalidad alguno. Por auto calendado el 17 de septiembre del año que avanza, se negó el recurso horizontal y se concedió el de apelación en el efecto suspensivo. 3.
CONSIDERACIONES: Problema Jurídico: Consiste en determinar si, tal como lo consideró la a quo, se debe confirmar el auto que dispuso dejar sin efectos las ordenes dirigidas en contra de la Gobernación De Norte De Santander y el Ministerio De Salud Y Protección Social, o si por el contrario debe ser revocado el auto y como consecuencia se debe continuar el trámite procesal contra estos. 3.2.
Competencia Radicado Tribunal 2024 033200 Auto Confirma Es esta Sala Unitaria, competente para resolver lo pertinente, y el recurso es procedente, de acuerdo con lo previsto en los artículos 35 y 321 numeral 7 del C. G. del P. 3.3. Marco Normativo Para abordar el tema que hoy ocupa la atención de esta funcionaria, se impone la memoria de las siguientes disposiciones: Ley 100 de 1993, Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones Ley 1122 de 2007, Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones.
Ley 1438 de 2011, Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones. Artículo 56. “Pagos a los prestadores de servicios de salud. Las entidades promotoras de salud pagarán los servicios a los prestadores de servicios de salud dentro de los plazos, condiciones, términos y porcentajes que establezca el Gobierno Nacional según el mecanismo de pago, de acuerdo con lo establecido en la Ley 1122 de 2007.- El no pago dentro de los plazos causará intereses moratorios a la tasa establecida para los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN.- Se prohíbe el establecimiento de la obligatoriedad de procesos de auditoría previa a la presentación de las facturas por prestación de servicios o cualquier práctica tendiente a impedir la recepción.- Las entidades a que se refiere este artículo, deberán establecer mecanismos que permitan la facturación en línea de los servicios de salud, de acuerdo con los estándares que defina el Ministerio de la Protección Social.- También se entienden por recibidas las facturas que hayan sido enviadas por los prestadores de servicios de salud a las entidades promotoras de salud a través de correo certificado, de acuerdo a lo establecido en la Ley 1122 de 2007, sin perjuicio del cobro ejecutivo que podrán realizar los prestadores de servicios de salud a las entidades promotoras de salud en caso de no cancelación de los recursos.” Artículo 57.
“Trámite de glosas”. Las entidades responsables del pago de servicios de salud dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes a la presentación de la factura con todos sus soportes, formularán y comunicarán a los prestadores de servicios de salud las glosas a cada factura, con base en la codificación y alcance definidos en la normatividad vigente.
Una vez formuladas las glosas a una factura no se podrán formular nuevas glosas a la misma factura, salvo las que surjan de hechos nuevos detectados en la respuesta dada a la glosa inicial. El prestador de servicios de salud deberá dar respuesta a las glosas presentadas por las entidades responsables del pago de servicios de salud, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a su recepción, indicando su aceptación o justificando la no aceptación. La entidad responsable del pago, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la recepción de la respuesta, decidirá si levanta total o parcialmente las glosas o las deja como definitivas.
Radicado Tribunal 2024 033200 Auto Confirma Si cumplidos los quince (15) días hábiles, el prestador de servicios de salud considera que la glosa es subsanable, tendrá un plazo máximo de siete (7) días hábiles para subsanar la causa de las glosas no levantadas y enviar las facturas enviadas nuevamente a la entidad responsable del pago. Los valores por las glosas levantadas total o parcialmente deberán ser cancelados dentro del mismo plazo de los cinco (5) días hábiles siguientes, a su levantamiento, informando al prestador la justificación de las glosas o su proporción, que no fueron levantadas.
Una vez vencidos los términos, y en el caso de que persista el desacuerdo se acudirá a la Superintendencia Nacional de Salud, bien sea en uso de la facultad de conciliación o jurisdiccional a elección del prestador, en los términos establecidos por la ley. El Gobierno Nacional reglamentará los mecanismos para desestimular o sancionar el abuso con el trámite de glosas por parte de las entidades responsables del pago”. 6 “Glosa: Es una no conformidad que afecta en forma parcial o total el valor de la factura por prestación de servicios de salud, encontrada por la entidad responsable del pago durante la revisión integral, que requiere ser resuelta por parte del prestador de servicios de salud.” 7 “Devolución: Es una no conformidad que afecta en forma total la factura por prestación de servicios de salud, encontrada por la entidad responsable del pago durante la revisión preliminar y que impide dar por presentada la factura.
Las causales de devolución son taxativas y se refieren a falta de competencia para el pago, falta de autorización, falta de epicrisis, hoja de atención de urgencias u odontograma, factura o documento equivalente que no cumple requisitos legales, servicio electivo no autorizado y servicio ya cancelado. La entidad responsable del pago al momento de la devolución debe informar todas las diferentes causales de la misma.” Decreto 4747 de 2007 Por medio del cual se regulan algunos aspectos de las relaciones entre los prestadores de servicios de salud y las entidades responsables del pago de los servicios de salud de la población a su cargo, y se dictan otras disposiciones “ARTÍCULO
21. SOPORTES DE LAS FACTURAS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS. Los prestadores de servicios de salud deberán presentar a las entidades responsables de pago, las facturas con los soportes que, de acuerdo con el mecanismo de pago, establezca el Ministerio de la Protección Social. La entidad responsable del pago no podrá exigir soportes adicionales a los definidos para el efecto por el Ministerio de la Protección Social.
ARTÍCULO
22. MANUAL ÚNICO DE GLOSAS, DEVOLUCIONES Y RESPUESTAS. El Ministerio de la Protección Social expedirá el Manual Único de Glosas, devoluciones y respuestas, en el que se establecerán la denominación, codificación de las causas de glosa y de devolución de facturas, el cual es de obligatoria adopción por todas las entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
ARTÍCULO
23. TRÁMITE DE GLOSAS. Las entidades responsables del pago de servicios de salud dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes a la presentación de la factura con todos sus soportes, formularán y comunicarán a los prestadores de servicios de salud las glosas a cada factura, con base en la Radicado Tribunal 2024 033200 Auto Confirma codificación y alcance definidos en el manual único de glosas, devoluciones y respuestas, definido en el presente decreto y a través de su anotación y envío en el registro conjunto de trazabilidad de la factura cuando este sea implementado.
Una vez formuladas las glosas a una factura, no se podrán formular nuevas glosas a la misma factura, salvo las que surjan de hechos nuevos detectados en la respuesta dada a la glosa inicial. El prestador de servicios de salud deberá dar respuesta a las glosas presentadas por las entidades responsables del pago de servicios de salud, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a su recepción. En su respuesta a las glosas, el prestador de servicios de salud podrá aceptar las glosas iniciales que estime justificadas y emitir las correspondientes notas crédito, o subsanar las causales que generaron la glosa, o indicar, justificadamente, que la glosa no tiene lugar.
La entidad responsable del pago, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes, decidirá si levanta total o parcialmente las glosas o las deja como definitivas. Los valores por las glosas levantadas deberán ser cancelados dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes, informando de este hecho al prestador de servicios de salud. Las facturas devueltas podrán ser enviadas nuevamente a la entidad responsable del pago, una vez el prestador de servicios de salud subsane la causal de devolución, respetando el período establecido para la recepción de facturas.
Vencidos los términos y en el caso de que persista el desacuerdo se acudirá a la Superintendencia Nacional de Salud, en los términos establecidos por la ley.” Decreto 80 de 2016 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social. Resolución No. 003047 de 2008 del Ministerio de Salud y Protección Social Por medio de la cual se definen los formatos, mecanismos de envío, procedimientos y términos a ser implementados en las relaciones entre prestadores de servicios de salud y entidades responsables del pago de servicios de salud, definidos en el Decreto 4747 de 2007 Adicionalmente se ha de rememorar lo dispuesto en el C. G. del P., así:
ARTÍCULO 422. TÍTULO EJECUTIVO. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley.
La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184.
ARTÍCULO 167. CARGA DE LA PRUEBA. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. No obstante, según las particularidades del caso, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, distribuir, la carga al decretar las pruebas, durante su práctica o en cualquier momento del proceso antes de fallar, exigiendo probar Radicado Tribunal 2024 033200 Auto Confirma determinado hecho a la parte que se encuentre en una situación más favorable para aportar las evidencias o esclarecer los hechos controvertidos.
La parte se considerará en mejor posición para probar en virtud de su cercanía con el material probatorio, por tener en su poder el objeto de prueba, por circunstancias técnicas especiales, por haber intervenido directamente en los hechos que dieron lugar al litigio, o por estado de indefensión o de incapacidad en la cual se encuentre la contraparte, entre otras circunstancias similares.
Caso concreto: En primer lugar, debe precisarse que, si bien es cierto, el auto que resuelve el control de legalidad no es apelable, también lo es que, conforme al numeral 7 del artículo 321 del Código General del Proceso (C.G.P.), los autos que ponen fin al proceso, por cualquier causa, son apelables. En este sentido, dado que el auto impugnado puso fin al proceso en relación con las demandadas Gobernación de Norte de Santander y el Ministerio de Salud y Protección Social, resulta procedente su apelación. Ahora entrando al tema del recurso, en síntesis finca el reproche el apoderado de la parte demandante, en que se dejó sin efecto la orden de pago en contra de la Gobernación De Norte De Santander y El Ministerio De Salud Y Protección Social con fundamento en disposiciones contenidas en el código civil y de comercio, sin atender que el documento base de recaudo corresponde a un título complejo que no está sometido a aquellas disposiciones conforme ha sido sentado por los diferentes despachos de esta Sala.
Delanteramente advierte esta funcionaria que se comparte aquel criterio de la Sala, tal y como ya ha sido sentado en anteriores pronunciamientos en temas relacionados con facturas por prestación de servicios de salud, sin embargo, no es acertada la interpretación que de tal postura realiza el recurrente, como pasa a detallarse. Si bien es cierto, las facturas emanadas por las instituciones prestadoras de servicios del sistema de seguridad social, constituyen un título complejo que debe ser valorado conforme a las reglas propias de dicho sistema y no de forma genérica por el estatuto comercial, no es menos cierto que si están sometidas a las exigencias que sobre títulos ejecutivos se han establecido por el legislador.
En este aspecto, necesario recordar que el proceso ejecutivo pretende hacer efectivos los derechos que en una relación jurídica sustancial se hallen incumplidos, sea total o parcial, trátese de una prestación de dar, hacer o no hacer. Por ello, es requisito, indispensable, que con la demanda se allegue un documento, que materialice la obligación y aparezca clara, expresa y exigible.
Donde claro y expreso significa que aparezcan determinadas con exactitud: (i) LAS PERSONAS INTERVINIENTES EN LA RELACIÓN JURÍDICA OBLIGACIONAL, Radicado Tribunal 2024 033200 Auto Confirma DEUDOR Y ACREEDOR de la prestación debida, así como, (ii) La prestación misma. Si el documento contiene una obligación clara, expresa y exigible, por mandato legal se presume su autenticidad (artículo 244, inciso 4º, C. G. del P).
Sin embargo, existen otros documentos que expresamente derivan su carácter ejecutivo de normas jurídicas, como las sentencias judiciales, algunas providencias administrativas, entre otros. Ahora, en lo tocante a la expresividad, pertinentes y compartidas son las palabras del procesalista colombiano Parra Q.2: La obligación no es expresa cuando haya que hacer explicaciones, deducciones, o cualquier otro tipo de rodeos mentales para explicar qué es lo que “virtualmente” contiene.
( ) Si se permitiera ingresar al ejecutivo con una obligación de este tipo, prácticamente el requisito de expreso habría que predicarlo del intérprete y no de la obligación, lo que resultaría atentatorio de los derechos del ejecutado que tendría que recurrir y defenderse de construcciones mentales y no de realidades manifiestas. Al explicar la doctrina que el contenido de la obligación reclamada debe ser clara está significando que “( ) sus elementos aparezcan inequívocamente señalados; tanto su objeto (crédito) como sus sujetos (acreedor y deudor).
( )”. (Subrayado del Despacho). Así las cosas, cuando de una pretensión ejecutiva se trata, para el examen de la legitimación en la causa, se ha de verificar el contenido material del documento exhibido, puesto que la naturaleza de las cosas es inmutable y las afirmaciones que de ella se prediquen carecen de entidad para mutarlas. El artículo 422 del C. G. del P., denominado «título ejecutivo», preceptúa que «pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él […]».
De acuerdo con esta disposición, la parte ejecutante debe aportar junto con su demanda, instrumentos en los que conste la existencia de obligaciones expresas, claras y exigibles contraídas por el demandado. Significa lo anterior, que no es factible ejecutar al demandado por obligaciones que no fueron aceptadas o reconocidas por él. Ahora bien, se ha advertido por esta Sala que las facturas emanadas dentro del sistema de seguridad social no cumplen los requisitos de literalidad, autonomía 2 PARRA Q., Jairo.
Derecho procesal civil, parte especial, Santafé de Bogotá D.C., Ediciones Librería del Profesional, 1995, p.265. Radicado Tribunal 2024 033200 Auto Confirma e incorporación propios de los títulos valores, pero ello obedece a la normatividad propia del sector, que impone al prestador unas cargas puntuales en procura de gestionar el pago oportuno de los dineros reclamados.
Luego entonces, no puede un prestador ejecutar a una entidad responsable del pago, sin cumplir aquella carga anticipada, la que no está en discusión fue cumplida ante el Instituto Departamental de Salud de Norte de Santander, pero no respecto de la Gobernación y el Ministerio que pretende vincular de forma solidaria. Conviene recordar que la solidaridad tiene su origen en la ley o en el acuerdo de voluntades.
Al respecto, el artículo 1568 del C. C. es contundente al consagrar que «la solidaridad debe ser expresamente declarada en todos los casos en que no la establezca la ley». Desde este punto de vista, para que sea factible la ejecución contra los codeudores solidarios por la totalidad de la obligación, es indispensable que medie un pacto expreso entre las partes en ese sentido o que la solidaridad tenga un claro sustento normativo.
En este caso, no existe un solo documento en el cual la Gobernación de Norte de Santander y el Ministerio de Salud y Protección Social hubiesen expresado su voluntad de obligarse al pago de las facturas y cuentas de cobro por los servicios prestados por la ejecutante. Tampoco en el ordenamiento jurídico existe una norma que le imponga el deber de responder directamente por tales obligaciones, pues si bien se cita apartes normativos, los mismos hacen mención al trámite propio adelantado por el Sistema General de Seguridad Social en Salud para gestionar y canalizar los recursos cuya destinación es exclusiva para este concepto.
Y en todo caso, previo a iniciar la ejecución, debe el acreedor cumplir las cargas que le imponen las especialísimas normas que regulan el sistema, y que como ya se anotó, se echan de menos respecto de aquellos. Ahora bien, si la IPS ejecutante considera que la Gobernación de Norte de Santander y el Ministerio de Salud y Protección Social debe asumir el pago de las facturas y cuentas de cobro insolutas, debido a la insuficiencia de recursos del ente territorial encartado, ello debe ser objeto de controversia en un proceso declarativo.
Esto es, la eventual responsabilidad solidaria de las entidades puede debatirse ampliamente en un juicio declarativo, pero no a través de un trámite ejecutivo donde se presupone que las obligaciones demandadas son claras, expresas y exigibles al ejecutado. Radicado Tribunal 2024 033200 Auto Confirma Valga en este momento advertir que, no es que esta Sala suscriba o no la postura de si el Estado debe o no responder por fallas en el servicio, en lo que a aprovisionamiento presupuestal se refiere, se advierte en cambio que ese análisis es propio de un proceso de conocimiento, y no de un juicio ejecutivo, como lo pretende el recurrente.
En consecuencia, esta Sala Única confirmará el Auto proferido por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Cúcuta, el 21 de agosto de 2024, que dejó sin efecto la orden de librar mandamiento de pago en contra de la Gobernación De Norte De Santander y El Ministerio De Salud Y Protección Social, por las razones acá anotadas. En mérito de lo expuesto, la suscrita Magistrada sustanciadora de la Sala Civil -Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, RESUELVE:
PRIMERO. Confirmar el Auto proferido por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Oralidad de Cúcuta, el 21 de agosto de 2024, en lo que respecta a excluir a la Gobernación De Norte De Santander y El Ministerio De Salud Y Protección Social como demandadas dentro del presente asunto, por los motivos expuestos en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.
TERCERO. En firme el presente auto, devuélvase el expediente al estrado judicial de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE3 3 Firmado conforme lo dispone artículo 11 del Decreto-Legislativo 491 del 28 de marzo del 2020.