Rama Judicial del Poder Público Distrito Judicial de Valledupar TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR SALA PENAL DE DECISIÓN DE TUTELAS Valledupar, Cesar veintiséis (26) de junio de dos mil veintiséis (2026). Sentencia Proceso Accionante 132 Acción de tutela Zunilda Rosa Cataño Cuello Administradora De Fondo De Pensiones Colfondos- Compañía De Seguros Bolívar S. A Y Superintendencia Nacional De Salud Accionados Andina Compañía de Seguros de Vida S.A. Vinculado Tema Asunto Procedencia Funcionario Radicado Numero Consecutivo Decisión Magistrado Ponente Acta de Aprobación Derechos fundamentales a la salud, seguridad social, mínimo vital, petición y al debido proceso.
Sentencia Segunda Instancia. Juzgado Séptimo Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Valledupar. Mónica Patricia Quiroz Gutiérrez 20001-31-09007-2026-00076-01 2026 00131 REVOCA Juan Carlos Acevedo Velásquez. 304 Corresponde a esta Sala decidir la impugnación formulada por la accionante Zunilda Rosa Cataño Cuello, contra la sentencia proferida el 20 de mayo de 2026, por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Valledupar, dentro de la acción de tutela promovida contra la Administradora del Fondo de Pensiones – COLFONDOS, la Compañía De Seguros Bolívar S. A Y la Superintendencia Nacional De Salud. 1.
ANTECEDENTES
1.1. DE LA DEMANDA DE TUTELA De conformidad con la demanda de tutela y los documentos aportados en el libelo, la Sala destaca los siguientes: 1.1.1. Hechos Manifestó la accionante que es una persona de sesenta y tres (63) años, quien se encuentra vinculada laboralmente a la Diócesis De Valledupar, en el cargo de Bibliotecaria desempeñado en el Colegio Ricardo González, desde el año 2012 hasta la fecha, en el cargo de Docente en el Municipio de La Jagua de Ibirico y Becerril, Cesar.
Explicó que desde el año 2006 hasta el 2011, para un total de 21 años vinculada a la Diócesis, ha presentado una serie de patologías que le impiden continuar con su labor en la institución, dentro de las cuales relaciona: • • • I10.X – Hipertensión Arterial de larga data I49.9 – Arritmia cardíaca de bajo grado R73.03 – Prediabetes CALLE 15 5-06, PISO 5°, “EDIFICIO ANTIGUO TELECOM”, “PLAZA ALFONSO LÓPEZ”, VALLEDUPAR, CESAR CORREO ELECTRÓNICO: des03sptsvpar@cendoj.ramajudicial.gov.co • • • • • • • • M81.0 – Osteoporosis M15.X – Osteoartrosis degenerativa bilateral M41.9 – Escoliosis (Dorsalgia) H35.3 – Degeneración de la mácula y del polo posterior del ojo H35.8 – Otros trastornos especificados de la retina H57.1 – Dolor ocular bilateral H04.1 – Otros trastornos de la glándula lacrimal (Ojo seco evaporativo) H25.9 – Catarata senil no especificada El día 20 de marzo de 2026 radicó una solicitud ante COLFONDOS AFP, a través de la cual expreso que su estado de salud se ha deteriorado hasta el punto de que se ve imposibilitada de continuar laborando en la Institución Educativa.
Precisó que la solicitud fue radicada en la oficina virtual de la entidad mediante oficio de fecha 20 de marzo de 2026, y que, el mismo día le fue informado que la respuesta a dicha petición se obtendría pasados diez (10) días hábiles, término que venció el día 08 de abril de 2026, sin que la entidad se pronunciara al respecto. Reiteró que en oficio de fecha 09 de abril de 2026 con Radicado No. 0002740146, en forma extemporánea, la AFP COLFONDOS se pronuncia respecto a su petición de la siguiente forma: “una vez finalizadas las validaciones en nuestro sistema de información, a la fecha no se evidencia radicación formal para iniciar con el tramite de Perdida de capacidad laboral (PCL), por lo anterior, se adjunta set documental para su validación (Anexo 0002740146-1) Por lo cual, reflejó su inconformidad mediante oficio de fecha 21 de abril de 2026, pues sostiene que radico en las oficinas de la AFP el expediente completo con todos los requisitos exigidos, los cuales, en CD para el caso de la historia clínica, Análisis de Puesto de Trabajo, constancias laborales; y en medio físico todos los anexos que me suministraron los asistentes de la Administradora en lo que se refiere al Formato de Solicitud de Calificación y Autorizaciones firmadas.
Contestación remitida a través del correo electrónico: oficinavirtual@colfondos.com.co: “una vez se realice el diligenciamiento correspondiente, es necesario que envíe fotos los documentos completos en un solo archivo en formato PDF. Dicha documentación deberá remitirse a la Oficia Virtual al correo electrónico oficinavirtual@colfondos.com.co, siguiendo las indicaciones establecidas.
Posteriormente, se le asignará un numero de caso, el cual confirmará la correcta recepción de los documentos enviados.” Por lo anterior, instauró una queja ante la Superintendencia Nacional de Salud a través de No. Radicado 20262100009894442 de fecha 18 de abril de 2026, en la ASUNTO: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIONANTE: ZUNILDA ROSA CATAÑO CUELLO.
ACCIONADO: COLFONDOS S.A. Y OTROS. RADICADO: 20001-31-09007-2026-00076-01 que informo la irregularidad que se ha producido por parte de la AFP COLFONDOS, debido que, hasta la fecha de presentación del escrito tutelar, no han respondido a la solicitud de calificación de pérdida de capacidad laboral. Manifestó igualmente que la SUPERSALUD decidió trasladar dicha petición a EPS SANITAS mediante oficio con radicado No. 20262100009894442 del 20 de abril de 2026, al considerar que dicha entidad era la competente para resolver la inquietud planteada.
Argumentó que esta posición es refrendada por SANITAS EPS quien, dando contesta a la queja trasladada por la SUPERSALUD, se pronuncia de la misma a través de oficio radicado No. ATELBAR 00911-26 de fecha 28 de abril de 2026 en donde manifiesta lo siguiente: “En atención a su requerimiento manifestamos que no puede atenderse favorablemente, considerando que no es facultad de EPS SANITAS materializar dicha calificación. Lo anterior, aclarando que las entidades promotoras de salud (EPS) solo califican el porcentaje de pérdida de capacidad laboral en el siguiente caso (…).
Finalmente, concluyó que la SUPERSALUD incurrió en un error grave de procedimiento al trasladar la queja a la EPS y no al Fondo de Pensiones, dado que incluso el mismo oficio precisaba que la determinación de la pérdida de capacidad laboral para efectos de una pensión de invalidez de origen común recaía sobre la Administradora del Fondo de Pensiones.
En ocasión a los hechos narrados, solicitó a través de la presente acción se amparen sus derechos fundamentales a la salud, trabajo, seguridad social, mínimo vital, dignidad humana, petició, debido proceso; y, en consecuencia, “Que la ADMINISTRADORA DE FONDO DE PENSIONES COLFONDOS a través de su entidad previsional la COMPAÑÍA DE SEGUROS BOLÍVAR S. A., inicie el proceso de calificación PCL y determine en un dictamen médico-laboral la Pérdida de Capacidad Laboral y Ocupacional además de la fecha de estructuración de la señora afiliada ZUNILDA ROSA CATAÑO CUELLO, por las motivaciones antes explicadas.”
1.2. ACTUACIÓN PROCESAL Habiéndole correspondido el conocimiento del asunto en primera instancia al Juzgado Séptimo Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Valledupar 1, este le dio curso a la acción de tutela mediante providencia del 06 de mayo de 2026, disponiendo, comunicar las accionadas y vinculadas de la admisión de esta para que en el término perentorio de cuarenta y ocho (48) horas allegaran los informes de 1 De conformidad con el acta de reparto del 06 de mayo de 2026, con secuencia 3137.
ASUNTO: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIONANTE: ZUNILDA ROSA CATAÑO CUELLO. ACCIONADO: COLFONDOS S.A. Y OTROS. RADICADO: 20001-31-09007-2026-00076-01 descargo correspondientes frente a los hechos y pretensiones presentados en la acción tuitiva. 1.2.1. Respuesta de las accionadas y vinculadas. - Seguros Bolívar S.A. Explicó que COLFONDOS tenía contratado con Seguros Bolívar un seguro previsional de invalidez y sobrevivencia mediante la póliza No. 60000000002201, destinada a cubrir los riesgos de invalidez y sobrevivencia de los afiliados al fondo de pensiones.
Sin embargo, precisó que la vigencia de dicha póliza finalizó el 31 de diciembre de 2025, debido a que a partir del 1° de enero de 2026 los afiliados de COLFONDOS quedaron cubiertos por una póliza previsional contratada con ANDINA Compañía de Seguros de Vida S.A. En consecuencia, manifestó que no le correspondía asumir ninguna actuación relacionada con la solicitud de calificación de pérdida de capacidad laboral presentada por la accionante, ya que dicha responsabilidad recaería en la aseguradora que se encontraba vigente al momento de la solicitud.
Asimismo, indicó que nunca fue notificada por COLFONDOS respecto de una solicitud formal de calificación de pérdida de capacidad laboral a nombre de la señora Cataño Cuello. En consecuencia, solicitó al despacho judicial su desvinculación del trámite constitucional por considerar que no había vulnerado derecho fundamental alguno de la accionante. - Colfondos.
Indicó la administradora, que, tras revisar la situación de la señora Zunilda Rosa Cataño Cuello, evidenciaron que efectivamente presentó una solicitud inicial para el trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral el día 20 de marzo de 2026, solicitud que fue recibida por la entidad y sometida a revisión conforme a los protocolos internos y a la normatividad aplicable.
No obstante, precisó que mediante comunicación del 27 de marzo de 2026 con radicado No. 0002741950 informó a la accionante que la documentación allegada por medio de la oficina virtual no se encontraba completa ni cumplía con los requisitos exigidos, razón por la cual no fue posible realizar una radicación formal del trámite. Indicó que en dicha comunicación se relacionaron de manera expresa los documentos faltantes, los errores advertidos y las instrucciones necesarias para subsanar las inconsistencias presentadas, anexando además los formatos y listas de verificación requeridas para continuar con el proceso.
ASUNTO: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIONANTE: ZUNILDA ROSA CATAÑO CUELLO. ACCIONADO: COLFONDOS S.A. Y OTROS. RADICADO: 20001-31-09007-2026-00076-01 Asimismo, manifestó que, mediante oficio del 9 de abril de 2026 con radicado No. 0002740146, reiteró que luego de efectuar las validaciones correspondientes en sus sistemas de información no se encontró evidencia de una radicación formal del trámite de PCL, debido a que la afiliada no había aportado la totalidad de la documentación requerida de manera adecuada.
Del mismo modo, indicó que en esa oportunidad se orientó nuevamente a la accionante acerca de los canales de atención habilitados por la administradora, tales como la oficina virtual, líneas telefónicas y atención presencial, con el propósito de brindarle asesoría personalizada y evitar retrasos en el trámite solicitado. Afirmó que, hasta el momento de la contestación, no existía evidencia de que la accionante hubiese presentado la documentación completa y correcta exigida para iniciar formalmente el procedimiento médico-laboral correspondiente, razón por la cual consideró que no existía vulneración alguna de derechos fundamentales atribuible a la entidad.
Finalmente, solicitó al despacho judicial declarar improcedente la acción de tutela, negar las pretensiones formuladas por la accionante por incumplirse el requisito de subsidiariedad de la acción constitucional y reconocer que la entidad actuó con diligencia dentro del trámite solicitado. -ANDINA Compañía de Seguros de Vida S.A. Precisó que respecto de las actuaciones que la accionante manifestó haber adelantado ante COLFONDOS para iniciar el procedimiento de determinación de pérdida de capacidad laboral, tales circunstancias no le constaban a la aseguradora, debido a que antes de la presentación de la acción constitucional nunca recibió solicitud, comunicación o requerimiento alguno por parte de la accionante relacionado con el inicio del trámite de calificación. La aseguradora sostuvo igualmente que la accionante no había presentado solicitudes ni requerimientos previos ante esa entidad, motivo por el cual no existía actuación administrativa, decisión, negativa, omisión o dilación atribuible a la compañía que pudiera constituir una vulneración concreta de derechos fundamentales.
Indicó que la tutela partía de un presupuesto inexistente, pues pretendía imputar una omisión institucional sin haberse activado previamente el procedimiento regular mediante una solicitud formal y válida. Finalmente, ANDINA Compañía de Seguros de Vida S.A. solicitó declarar improcedente la acción de tutela por ausencia de vulneración de derechos ASUNTO: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIONANTE: ZUNILDA ROSA CATAÑO CUELLO.
ACCIONADO: COLFONDOS S.A. Y OTROS. RADICADO: 20001-31-09007-2026-00076-01 fundamentales, inexistencia de perjuicio irremediable y falta de agotamiento del conducto regular. 1.2.2. Del fallo proferido en primera instancia. El Juzgado Séptimo Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Valledupar, en sentencia proferida el 20 de mayo de 2026, decidió negar por improcedente el amparo solicitado por la señora Cataño Cuello, al considerar que la acción no cumplía con el requisito de subsidiariedad.
Afirmó el a quo, que en el expediente no obra prueba que sustente las circunstancias especiales que vulneren los derechos fundamentales de la accionante, ni elementos para concluir la ocurrencia de un perjuicio irremediable. Determinó que el asunto exige un debate probatorio amplio relacionado con el cumplimiento de requisitos y soportes médicos necesarios para adelantar el proceso de calificación, discusión que debe resolverse dentro del trámite administrativo correspondiente y, de ser necesario, mediante los mecanismos judiciales ordinarios, por tratarse de una controversia de naturaleza legal y administrativa, ajena a las finalidades excepcionales de la acción de tutela.
En razón de ello, sostuvo que no se configuró vulneración del derecho fundamental de petición, dado que la accionante recibió respuesta de fondo mediante oficios del 27 de marzo y 9 de abril de 2026, en los cuales se le informó la documentación faltante y el procedimiento a seguir. Se precisó igualmente que la expedición del dictamen de pérdida de capacidad laboral se encuentra sometida al cumplimiento de etapas técnicas y médicas previas, por lo que correspondía a la accionante aportar los documentos exigidos para que la entidad pudiera continuar con el trámite respectivo.
En consecuencia, el Despacho concluyó que no se acreditó vulneración de los derechos fundamentales invocados por la señora Zunilda Rosa Cataño Cuello, puesto que las entidades accionadas dieron respuesta a sus solicitudes e informaron los requisitos y el procedimiento necesario para continuar el trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral.
Asimismo, se advirtió que la controversia planteada corresponde a una discusión de naturaleza legal, administrativa y probatoria relacionada con el cumplimiento de requisitos y la aportación de documentación médica, asunto que excede el ámbito excepcional de la acción de tutela. 1.2.3. La impugnación. ASUNTO: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIONANTE: ZUNILDA ROSA CATAÑO CUELLO.
ACCIONADO: COLFONDOS S.A. Y OTROS. RADICADO: 20001-31-09007-2026-00076-01 Inconforme con la decisión, la señora Zunilda Rosa Cataño Cuello presentó escrito de impugnación, indicando que aportó la totalidad de documentación requerida para la formalización del trámite. Manifestó que las entidades accionadas incurrieron en vulneración de sus derechos fundamentales de petición, debido proceso, salud, información y seguridad social, afirmando que existieron actuaciones negligentes y omisiones relacionadas con el inicio del trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral.
Señaló que presentó la documentación requerida y que, pese a ello, no obtuvo una solución efectiva a su situación ni el impulso necesario del procedimiento administrativo correspondiente. La accionante cuestionó particularmente la conclusión del juez según la cual las entidades habían brindado respuestas suficientes, argumentando que una respuesta no solo debe emitirse formalmente sino también resolver de manera efectiva lo solicitado, bajo criterios de congruencia y materialidad establecidos por la jurisprudencia constitucional.
Sostuvo que las respuestas recibidas no solucionaron realmente el problema planteado, debido a que no permitieron avanzar en la valoración de su pérdida de capacidad laboral. Con fundamento en ello, solicitó la revocatoria integral del fallo emitido el 20 de mayo de 2026 y pidió que se ordenara a la Administradora de Fondo de Pensiones COLFONDOS iniciar y dar trámite a su solicitud de calificación de pérdida de capacidad laboral.
Asimismo, requirió que toda la documentación aportada dentro de la acción constitucional fuera remitida para un análisis integral de su situación médica y funcional. 2. CONSIDERACIONES 2.1. COMPETENCIA. De conformidad con lo establecido en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017 y a su vez por el Decreto 333 de 2021, la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar, Cesar, es competente para resolver la impugnación interpuesta en contra del fallo proferido por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Valledupar, Cesar.
2.2. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO Y METODOLOGIA DE LA DECISIÓN Teniendo en cuanta los antecedentes procesales del casi, la Sala deberá determinar si le asiste razón al a quo, al no amparar los derechos fundamentales invocados por la señora Zunilda Cataño Cuello, en su escrito tutelar, o si, por el contrario, existe ASUNTO: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIONANTE: ZUNILDA ROSA CATAÑO CUELLO.
ACCIONADO: COLFONDOS S.A. Y OTROS. RADICADO: 20001-31-09007-2026-00076-01 vulneración a los derechos fundamentales invocados, tal como lo afirma el impugnante. Con el fin de resolver el problema jurídico propuesto, en principio esta Colegiatura tendrá que acreditar el cumplimiento de los requisitos de la solicitud de amparo. En un primer momento, se estudiará la legitimación y la causa, y seguido a ello, se analizará si en el caso sub examine se encuentra acreditado el requisito de inmediatez, y de subsidiariedad.
Una vez superado dicho análisis, se procederá al examen de fondo. 2.2.1. Análisis de los requisitos de procedibilidad 2.2.1.1. Legitimación en la causa por activa. En concordancia con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 1º del Decreto 2591 de 1991 y lo reiterado por la Corte Constitucional a lo largo del precedente jurisprudencial, toda persona tiene la facultad de promover acción de tutela ante los jueces con miras a obtener la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales.
Esta institución que consagró el constituyente de 1991 se encuentra fundamentalmente “orientada a la defensa judicial de los derechos fundamentales, que resulten vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública e incluso, en algunos eventos específicos, de los particulares”2. Dicho amparo es de carácter excepcional y “su interposición solo es jurídicamente viable cuando, examinado todo el sistema de acciones judiciales para la protección de los derechos fundamentales, no se encuentre un medio ordinario eficaz para su protección y, por tanto, no haya mecanismo judicial que brinde un amparo oportuno y evite una afectación importante e irreversible de las garantías constitucionales”3.
En el caso sub examine, la demanda de tutela cumple con el requisito de la legitimación en la causa por activa, teniendo en cuenta que la accionante, ZUNILDA ROSA CATAÑO CUELLO, elevó la presente acción, pretendiendo el amparo de sus derechos fundamental, que considera, le han sido vulnerados; en el entendido que fue la persona que presentó el derecho de petición referido, esta Sala considera que se encuentra plenamente legitimada para instaurar la presente acción constitucional. 2.2.1.2.
Legitimación en la causa por pasiva. Según lo instituido por el artículo 86 de la Carta Política, la acción de tutela tiene por objeto la protección efectiva e inmediata de los derechos fundamentales “cuando quiera que estos 2 3 C.C ST-533 de 2016. Ibidem. ASUNTO: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIONANTE: ZUNILDA ROSA CATAÑO CUELLO.
ACCIONADO: COLFONDOS S.A. Y OTROS. RADICADO: 20001-31-09007-2026-00076-01 resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”. Bajo este entendido y conforme lo reiterado por la Corte Constitucional, “dicho requisito de procedencia exige acreditar dos requisitos. Por una parte, que se trate de uno de los sujetos respecto de los cuales procede el amparo y, por la otra, que la conducta que genera la vulneración o amenaza del derecho se pueda vincular, directa o indirectamente, con su acción u omisión”4.
En este caso la Sala Advierte que se cumple el presupuesto de legitimación por pasiva dado que la acción de tutela se dirigió en contra la ADMINISTRADORA DE FONDO DE PENSIONES COLFONDOS, la COMPAÑÍA DE SEGUROS BOLÍVAR S. A. y la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD. De conformidad con lo expuesto por el accionante, estas autoridades serían las presuntas responsables de la vulneración alegada. 2.2.1.3.
Inmediatez En atención a los presupuestos normativos y jurisprudenciales que rigen la acción de tutela, se deduce que el fin de este amparo constitucional es la garantía efectiva, actual y expedita ante la vulneración o amenaza de un derecho fundamental. Por esta razón, la acción constitucional debe elevarse en un periodo razonable entre el momento que se produjo el hecho vulnerador y la presentación la misma.
No obstante, la misma Corte Constitucional ha reiterado que la posibilidad de interponer la acción de tutela en cualquier tiempo significa que este no tiene un término de caducidad, por lo cual, el juez constitucional, en principio, no puede rechazarla con fundamente en el paso del tiempo. Asimismo, se ha establecido que la acción de tutela seria procedente cuando fuere promovida un extenso espacio entre el hecho que generó la vulneración, en los casos donde “i) exista un motivo válido para la inactividad de los accionantes, por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros; ii) la inactividad injustificada vulnere el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; iii) exista un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados; o iv) cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual”.
En el presente caso, se observa que la tutela cumple con el requisito de inmediatez, teniendo en cuenta que, el requerimiento inicial fue realizado a la entidad en fecha del 20 de marzo de la presente anualidad, y pese a haber transcurrido el tiempo legal 4 C.C. ST-253 de 2022. ASUNTO: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIONANTE: ZUNILDA ROSA CATAÑO CUELLO.
ACCIONADO: COLFONDOS S.A. Y OTROS. RADICADO: 20001-31-09007-2026-00076-01 para emitir una respuesta, sostiene que la accionada no ha tramitado su requerimiento. 2.2.1.4. Subsidiariedad. El artículo 86 de la Constitución Política, consagra la acción de tutela como un mecanismo de protección de carácter subsidiario y residual. Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado las situaciones en que procede, discriminando las siguientes;
“i) cuando no existen otros mecanismos de defensa judicial, o que, habiéndolos, estos no resultan idóneos o eficaces para la protección de los derechos fundamentales (…)” En esta medida, la Jurisprudencia del Máximo Tribunal ha señalado que la subsidiariedad exige que el accionante haya agotado los mecanismos ordinarios puestos a su disposición en procura de la garantía de sus derechos y de no contar con dichos mecanismos. o si estos no son eficaces para evitar la vulneración de los derechos fundamentales, el amparo constitucional se convierte en la vía procedente.
En el caso sub examine, se avizora que la accionante desplegó todas las actuaciones administrativas con las que contaba. Por ende, la Sala considera que la presente acción tutelar cumple con el requisito de subsidiariedad. - Del derecho de petición. El artículo 23 de la Norma de Normas precisa que: “Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución ”, implicando este derecho, la facultad que tiene el ciudadano de plantear sus solicitudes e inquietudes ante las autoridades y particulares, a fin que sean resueltas oportunamente, dinamizando a la administración y garantizando la participación de los ciudadanos en los asuntos que le compete.
La Corte Constitucional ha manifestado a su vez, que el derecho de petición no solo implica la posibilidad de presentar solicitudes a las autoridades estatales o a entes particulares cuando la ley lo permita, sino, de igual manera, que se dé una oportuna respuesta con sujeción a los requerimientos establecidos en la ley para dicha petición. Es decir, independientemente de que lo resuelto por la Entidad, sea adverso o no a los intereses del peticionario, la resolución del asunto debe contar con un estudio minucioso de lo pretendido, argumentos claros, que sea coherente, dé solución a lo ASUNTO: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIONANTE: ZUNILDA ROSA CATAÑO CUELLO.
ACCIONADO: COLFONDOS S.A. Y OTROS. RADICADO: 20001-31-09007-2026-00076-01 que se plantea de manera precisa, suficiente, efectiva y sin evasivas de ninguna clase5. Así, el derecho de petición, según la jurisprudencia constitucional, tiene una finalidad doble: por un lado, permite que los interesados eleven peticiones respetuosas a las autoridades y, por otro, garantiza una respuesta oportuna, eficaz, de fondo y congruente con lo solicitado.
Ha indicado la Corte que “(…) dentro de sus garantías se encuentran (i) la pronta resolución del mismo, es decir que la respuesta debe entregarse dentro del término legalmente establecido para ello; y (ii) la contestación debe ser clara y efectiva respecto de lo pedido, de tal manera que permita al peticionario conocer la situación real de lo solicitado”.
Debido a ello, ha concluido que la respuesta al derecho de petición debe cumplir con ciertas condiciones: (i) oportunidad; (ii) debe resolverse de fondo, de manera clara, precisa y congruente con lo solicitado6; y (iii) ser puesta en conocimiento del peticionario7, so pena de incurrir en la violación de este derecho fundamental. No obstante, también ha aclarado dicho Tribunal que la respuesta de fondo no implica “otorgar lo pedido por el interesado”.
Conlleva el derecho que tienen las personas a que las autoridades y los particulares respondan sus peticiones de manera clara, precisa, congruente y consecuente. La claridad supone que la respuesta sea inteligible y de fácil comprensión. La precisión exige que la respuesta atienda, de manera concreta, lo solicitado, sin información impertinente “y sin incurrir en fórmulas evasivas o elusivas”.
La congruencia implica que la respuesta “abarque la materia objeto de la petición y sea conforme con lo solicitado”. Que la respuesta sea consecuente conlleva que “no basta con ofrecer una respuesta como si se tratara de una petición aislada o ex novo, sino que, si resulta relevante, debe darse cuenta del trámite que se ha surtido y de las razones por las cuales la petición resulta o no procedente”.
La notificación de la decisión garantiza el derecho de la persona a conocer la respuesta a su solicitud, así como a impugnarla y controvertirla8. Por último, la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha indicado sobre el tema que: “(v) Notificación de la decisión. Para que la respuesta a la petición se materialice se debe realizar una notificación efectiva de la decisión, de acuerdo con los estándares de la Ley 1437 de 2011”9. 5 Sentencia T-558 de 2012.
En la Sentencia T- 400 de 2008 respecto a la necesidad de una respuesta de fondo, la Corte reiteró que “[l]a respuesta de la Administración debe resolver el asunto, no admitiéndose en consecuencia respuestas evasivas, o la simple afirmación de que el asunto se encuentra en revisión o en trámite”. 7 Corte Constitucional, Sentencia T-400 de 2008. 8 Sentencia T-045 de 2022. 9 Sentencia T-292 de 2022. 6 ASUNTO: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIONANTE: ZUNILDA ROSA CATAÑO CUELLO.
ACCIONADO: COLFONDOS S.A. Y OTROS. RADICADO: 20001-31-09007-2026-00076-01 - El derecho a la calificación de la pérdida de capacidad laboral y el régimen legal y jurisprudencial que rige dicho proceso. Reiteración de jurisprudencia. Según el artículo 38 de la Ley 100 de 1993, la invalidez se configura cuando una persona pierde el 50% o más de su capacidad laboral por una causa no profesional no provocada intencionalmente; no obstante, la jurisprudencia constitucional ha precisado que esta no es solo una valoración porcentual, sino una condición física o mental que impide desempeñar la labor para la cual el individuo estaba capacitado y, por tanto, afecta su posibilidad de garantizarse una existencia digna.
La determinación de dicho estado exige un procedimiento médico-técnico especializado que culmina en un dictamen de pérdida de capacidad laboral, el cual debe ser emitido por entidades autorizadas por la ley, tales como Colpensiones, las ARL, las aseguradoras y las EPS, con el propósito de establecer el porcentaje de afectación, el origen de la contingencia y la fecha de estructuración. Dicho dictamen no es un simple trámite administrativo, sino un instrumento esencial para la protección de derechos fundamentales, en la medida en que permite definir si el trabajador tiene derecho a pensión de invalidez o indemnización, garantiza la continuidad de su cobertura en salud, y determina con claridad qué entidad debe asumir la contingencia, evitando vacíos de protección. Por ello, la Corte Constitucional ha resaltado que la valoración de la pérdida de capacidad laboral no es un trámite discrecional ni facultativo, sino un deber jurídico vinculante cuya omisión o negativa injustificada configura una vulneración del derecho a la seguridad social, al impedir que la persona acceda a las prestaciones que protegen su sustento; igualmente, afecta el derecho a la salud y a la vida digna, pues sin esta valoración es imposible establecer el nivel real de afectación, el tratamiento adecuado y la necesidad de protección reforzada que deriva del deterioro funcional.
En consecuencia, la falta de calificación o recalificación constituye una barrera inconstitucional que desconoce la centralidad de la valoración médico-laboral como herramienta indispensable para garantizar la continuidad del sistema de protección social y asegurar que las personas en situación de discapacidad o pérdida funcional no queden desamparadas frente a sus necesidades económicas y de salud.
2.3. LA DECISIÓN ASUNTO: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIONANTE: ZUNILDA ROSA CATAÑO CUELLO. ACCIONADO: COLFONDOS S.A. Y OTROS. RADICADO: 20001-31-09007-2026-00076-01 En el caso sub judice, de conformidad con lo referido en el escrito de tutela y el acervo probatorio, se evidencia que, la accionante promovió acción de tutela contra la Administradora de Fondos de Pensiones COLFONDOS S.A., al considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la salud, trabajo, seguridad social, mínimo vital, dignidad humana, petición y debido proceso.
Manifestó que padece diversas patologías de carácter cardiovascular, osteomuscular y oftalmológico que han deteriorado progresivamente su estado de salud, impidiéndole continuar desempeñando sus labores como bibliotecaria en el Colegio Ricardo González, institución adscrita a la Diócesis de Valledupar. Indicó que el 20 de marzo de 2026 presentó ante COLFONDOS solicitud para iniciar el procedimiento de calificación de pérdida de capacidad laboral; sin embargo, sostuvo que la administradora no dio trámite efectivo a su petición, argumentando posteriormente que no existía una radicación formal por encontrarse incompleta la documentación aportada.
Afirmó que sí allegó la totalidad de los documentos exigidos y que, pese a ello, la entidad insistió en requerir nuevamente su remisión, razón por la cual presentó queja ante la Superintendencia Nacional de Salud, autoridad que trasladó el asunto a EPS Sanitas. Esta última informó que carecía de competencia para efectuar la calificación de pérdida de capacidad laboral tratándose de una eventual pensión de invalidez de origen común. Sobre el particular, Seguros Bolívar S.A. manifestó que no le asistía responsabilidad alguna en el trámite, por cuanto la póliza previsional suscrita con COLFONDOS perdió vigencia el 31 de diciembre de 2025, siendo reemplazada por otra aseguradora, además de señalar que nunca recibió solicitud relacionada con la accionante, razón por la cual solicitó su desvinculación del proceso.
Por su parte, COLFONDOS S.A. reconoció haber recibido una solicitud inicial de calificación de pérdida de capacidad laboral el 20 de marzo de 2026. No obstante, sostuvo que la documentación presentada resultó incompleta, circunstancia que impidió formalizar la radicación del trámite. Indicó que mediante comunicaciones de 27 de marzo y 9 de abril de 2026 informó a la accionante las inconsistencias encontradas, los documentos faltantes y el procedimiento para subsanarlas, reiterando que, hasta la presentación de la tutela, no existía evidencia del cumplimiento integral de los requisitos exigidos para iniciar el procedimiento.
Posteriormente, el 11 de mayo de 2026, el Grupo de Prospectiva del Talento Humano envió nuevamente la respuesta y anexó las resoluciones requeridas, entre ellas las Resoluciones No. 002727 de 2006, 004664 de 2018, 005369 de 2021 y 005656 de ASUNTO: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIONANTE: ZUNILDA ROSA CATAÑO CUELLO. ACCIONADO: COLFONDOS S.A. Y OTROS.
RADICADO: 20001-31-09007-2026-00076-01 2021, relacionadas con la regulación y modificación de la jornada laboral del personal del INPEC. Al respecto, ANDINA Compañía de Seguros de Vida S.A. señaló que nunca recibió solicitud alguna relacionada con la calificación de pérdida de capacidad laboral de la accionante, razón por la cual no existía actuación u omisión atribuible a dicha compañía que pudiera constituir vulneración de derechos fundamentales.
Mediante sentencia del 20 de mayo de 2026, el Juzgado Séptimo Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Valledupar declaró improcedente la acción de tutela al considerar que no se satisfacía el requisito de subsidiariedad. Sostuvo que la controversia planteada requería un análisis probatorio relacionado con el cumplimiento de los requisitos necesarios para iniciar el procedimiento de calificación de pérdida de capacidad laboral, aspecto que debía resolverse dentro del trámite administrativo correspondiente y no mediante la acción de tutela.
Igualmente, concluyó que no se configuró vulneración del derecho de petición, por cuanto COLFONDOS respondió las solicitudes elevadas por la accionante e indicó la documentación requerida para continuar el trámite. Inconforme con la decisión, la señora Zunilda Rosa Cataño Cuello interpuso recurso de impugnación, argumentando que las entidades accionadas vulneraron sus derechos fundamentales al omitir el inicio del procedimiento de calificación de pérdida de capacidad laboral, pese a que había aportado la documentación requerida.
Adujo que las respuestas emitidas por COLFONDOS no resolvieron de manera material la situación planteada, pues se limitaron a exigir nuevamente documentación sin impulsar el procedimiento administrativo correspondiente, desconociendo los principios que rigen el derecho fundamental de petición. En consecuencia, solicitó revocar la sentencia de primera instancia y ordenar a COLFONDOS iniciar el trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral, valorando integralmente la documentación médica aportada dentro del expediente constitucional.
Del material probatorio obrante en el expediente, la Sala advierte que el núcleo de la controversia no radica en determinar si la accionante tiene derecho o no a que se le reconozca una eventual pensión de invalidez, ni tampoco en establecer el porcentaje de pérdida de capacidad laboral que eventualmente pudiera presentar, sino en verificar si la actuación administrativa desplegada por la administradora garantizó de manera efectiva los derechos fundamentales invocados por la afiliada durante la etapa previa de formalización de la solicitud.
ASUNTO: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIONANTE: ZUNILDA ROSA CATAÑO CUELLO. ACCIONADO: COLFONDOS S.A. Y OTROS. RADICADO: 20001-31-09007-2026-00076-01 En ese sentido, el análisis del expediente permite advertir que existen dos versiones contrapuestas respecto del cumplimiento de los requisitos documentales. Mientras la accionante sostiene que desde el momento de la presentación de la solicitud allegó la totalidad de los documentos exigidos por la administradora, incluyendo historia clínica, análisis del puesto de trabajo, certificaciones laborales y autorizaciones correspondientes, COLFONDOS afirma que la documentación resultó insuficiente para formalizar la radicación y que tal circunstancia fue puesta en conocimiento de la afiliada mediante comunicación del 27 de marzo de 2026.
Sin embargo, al revisar el acervo probatorio, esta Corporación observa que ninguna de tales afirmaciones encuentra respaldo suficiente que permita tenerla por plenamente acreditada. En efecto, aunque la accionante insiste en haber aportado la totalidad de los soportes requeridos, no obra dentro del expediente una constancia que permita verificar de manera objetiva el contenido exacto de la documentación efectivamente recibida por COLFONDOS al momento de la solicitud inicial.
Pero, de igual manera, tampoco se encuentra acreditado por la administradora que hubiese informado de manera clara, precisa y verificable cuáles eran las inconsistencias concretas que impedían la formalización del trámite. Llama especialmente la atención de la Sala que, si bien COLFONDOS manifestó en la contestación de la tutela que mediante el oficio radicado No. 0002741950 del 27 de marzo de 2026 relacionó expresamente los documentos faltantes, explicó los errores advertidos y anexó los formatos y listas de verificación correspondientes para subsanar las inconsistencias, dicho documento no fue incorporado al expediente constitucional, ni obra prueba que permita verificar el contenido específico de esa comunicación, los anexos que afirma haber remitido o la efectiva puesta en conocimiento de la afiliada de tales requerimientos.
Esta circunstancia adquiere especial relevancia si se tiene en cuenta que la accionante manifestó haber insistido posteriormente en el trámite, reiterando que la documentación había sido aportada y solicitando nuevamente el impulso del procedimiento, sin que se evidencie una respuesta posterior que permitiera esclarecer definitivamente cuáles eran los requisitos pendientes o las actuaciones necesarias para lograr la formalización de la solicitud.
En criterio de la Sala, el deber de orientación que recae sobre las administradoras de fondos de pensiones no se satisface con una manifestación genérica acerca de la existencia de documentación incompleta. Tratándose de procedimientos que pueden ASUNTO: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIONANTE: ZUNILDA ROSA CATAÑO CUELLO. ACCIONADO: COLFONDOS S.A. Y OTROS.
RADICADO: 20001-31-09007-2026-00076-01 incidir directamente en el acceso a prestaciones derivadas del Sistema General de Pensiones, las entidades administradoras tienen la carga de suministrar a los afiliados información suficiente, clara, específica y verificable respecto de los requisitos cuyo incumplimiento impide continuar con el trámite administrativo.
Dicha obligación cobra especial importancia cuando se trata de personas que, como ocurre en el presente caso, afirman encontrarse en condiciones de vulnerabilidad derivadas de su edad y de múltiples patologías que podrían comprometer su capacidad laboral, pues el principio de buena fe y los postulados de eficacia, celeridad y servicio efectivo que orientan la función administrativa imponen a las entidades el deber de facilitar el acceso de los ciudadanos a los procedimientos administrativos, evitando que estos permanezcan indefinidamente suspendidos por razones que no han sido suficientemente explicadas.
Lo anterior no significa que la Sala pueda concluir que la accionante cumplió íntegramente los requisitos necesarios para la radicación formal de la solicitud, pues tal circunstancia tampoco aparece demostrada dentro del expediente. Precisamente la insuficiencia probatoria respecto de ese aspecto impide acceder a la pretensión principal dirigida a ordenar el inicio inmediato del procedimiento de calificación de pérdida de capacidad laboral.
Sin embargo, esa misma incertidumbre probatoria tampoco puede traducirse en una carga desproporcionada para la afiliada cuando la administradora no acreditó haber desplegado una actuación suficientemente diligente, transparente y verificable encaminada a permitir la subsanación de las presuntas inconsistencias documentales. Así las cosas, la Sala considera que la protección constitucional debe orientarse a garantizar el debido proceso administrativo y el derecho de petición de la accionante, asegurando que COLFONDOS realice una revisión integral de la documentación presentada y comunique de manera clara, específica, completa y motivada cuáles son los documentos o requisitos que eventualmente impiden la formalización del trámite, indicando expresamente cuáles reposan en el expediente administrativo y cuáles deben ser aportados o corregidos por la afiliada.
Solo a partir de una actuación administrativa desarrollada bajo esos parámetros será posible establecer si la solicitud reúne los requisitos necesarios para ser formalmente radicada y, en consecuencia, continuar con el procedimiento de calificación de pérdida de capacidad laboral previsto en la legislación. Por lo anterior, la Sala modificará la sentencia impugnada, en el sentido de negar la orden encaminada a iniciar de manera inmediata el procedimiento de calificación de ASUNTO: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIONANTE: ZUNILDA ROSA CATAÑO CUELLO.
ACCIONADO: COLFONDOS S.A. Y OTROS. RADICADO: 20001-31-09007-2026-00076-01 pérdida de capacidad laboral, pero amparará los derechos fundamentales de petición y debido proceso administrativo de la señora Zunilda Rosa Cataño Cuello, ordenando a COLFONDOS que, dentro del término señalado en la parte resolutiva, efectúe una revisión integral de la documentación allegada por la accionante y emita un pronunciamiento claro, completo y debidamente motivado sobre el estado actual de la solicitud, indicando de manera individualizada las actuaciones necesarias para su formalización y procediendo, una vez se satisfagan los requisitos legales, a impulsar el trámite correspondiente sin dilaciones injustificadas.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR, CESAR, SALA PENAL DE DECISIÓN DE TUTELAS, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución y la Ley FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 20 de mayo de 2026 por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Valledupar.
SEGUNDO: AMPARAR derechos fundamentales de petición y debido proceso administrativo de la señora Zunilda Rosa Cataño Cuello, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
TERCERO: ORDENAR a COLFONDOS S.A. que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, realice una revisión integral de la documentación allegada por la accionante y le comunique, mediante respuesta clara, expresa y motivada, el estado actual de su solicitud de calificación de pérdida de capacidad laboral, indicando de manera individualizada los documentos que reposan en el expediente, aquellos que eventualmente deban ser aportados o corregidos y las razones jurídicas y técnicas que impiden, si es el caso, la formalización del trámite.
CUARTO: EXHORTAR a COLFONDOS para que, una vez la afiliada cumpla los requisitos legalmente exigidos, imprima celeridad al procedimiento de calificación de pérdida de capacidad laboral sin imponer cargas adicionales no previstas en la ley ni incurrir en dilaciones injustificadas.
QUINTO: Notifíquese esta decisión a las partes por el medio más expedito, esto es, por correo electrónico, tal como lo autorizan lo artículos 16 y 30 del Decreto 2591 de 1991, el Decreto 306 de 1992 y el artículo 8º de la Ley 2213 de 2022.
SEXTO: Remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en los términos establecidos en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en ASUNTO: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIONANTE: ZUNILDA ROSA CATAÑO CUELLO. ACCIONADO: COLFONDOS S.A. Y OTROS. RADICADO: 20001-31-09007-2026-00076-01 concordancia con lo dispuesto en el artículo 1° del Acuerdo PCSJA20- 11594 del 13 de julio de 2020, emitido por el Consejo Superior de la Judicatura.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE: JUAN CARLOS ACEVEDO VELÁSQUEZ MAGISTRADO EDWAR ENRIQUE MARTÍNEZ PÉREZ MAGISTRADO DIEGO ANDRÉS ORTEGA NARVÁEZ MAGISTRADO ASUNTO: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIONANTE: ZUNILDA ROSA CATAÑO CUELLO. ACCIONADO: COLFONDOS S.A. Y OTROS. RADICADO: 20001-31-09007-2026-00076-01