República de Colombia Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar Sala de Decisión Penal Valledupar, diez (10) de marzo de dos mil veintiséis (2026) Asunto: Accionante: Accionados: Radicación: Origen: Funcionario: Magistrado Ponente: Decisión: Acta de Aprobación No.: Acción de Tutela de 2ª Instancia José Luis Delgado Hinojosa ADRES 20001-31-87-001-2026-03453-01 J. 1º de EPMS de Valledupar Camilo Manrique Serrano Diego Andrés Ortega Narváez Confirma 153 del 10 de marzo de 2026 I.- OBJETO DEL PRONUNCIAMIENTO Procede esta Sala de Decisión a valorar y resolver la impugnación interpuesta por José Luis Delgado Hinojosa, accionante del presente trámite constitucional, objetando el fallo de tutela de primera instancia, adiado veintidós (22) de enero de dos mil veintiséis (2026), proferido por el Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Valledupar, enmarcado dentro de la acción de tutela incoada por el mentado actor, en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, y donde fungieron como vinculados su representante legal y/o quien haga sus veces, la Dirección de Cobro Coactivo Dependencia Ejecutora y la señora Norela Montaño Pérez, por la presunta vulneración a sus derechos fundamentales al debido proceso administrativo, a la propiedad privada y al mínimo vital.
Acción de Tutela de 2° Instancia Accionante: José Luis Delgado Hinojosa Accionado: ADRES Rad: 20001-31-87-001-2026-03453-01 Decisión: Confirma II.- DE LOS HECHOS Dentro de los supuestos fácticos que rodean el relato tutelar, señaló el accionante que la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, profirió la Resolución No. 39824 del quince (15) de julio de dos mil veintidós (2022), mediante la cual le impuso la obligación de pagar la suma de cuatro millones treinta y un mil cuatrocientos pesos ($4.031.400), derivada de reclamaciones por servicios de salud originados en un accidente de tránsito ocurrido el once (11) de febrero de dos mil diecinueve (2019).
Indicó que, conforme al artículo 114 del Decreto Ley 019 de 2012, modificado por el Decreto Ley 2106 de 2019, la facultad de la ADRES para ejercer la acción de recobro o repetición se encuentra limitada a un término de dos (02) años contados desde el pago de las reclamaciones. Señaló que la entidad reconoció haber efectuado los pagos correspondientes a las reclamaciones Nos. 12006088, 12006166 y 11962325 los días veintidós (22) de octubre de dos mil veinte (2020) y veintitrés (23) de diciembre de dos mil veinte (2020), por lo que, a su juicio, el término de competencia temporal expiraba el veintidós (22) de octubre de dos mil veintidós (2022) y el veintitrés (23) de diciembre de dos mil veintidós (2022), respectivamente.
Sostuvo que los actos administrativos de carácter particular sólo adquieren obligatoriedad frente al administrado a partir de su debida notificación, y que, en el caso concreto, la Resolución No. 39824 de 2022 fue notificada por aviso entre el veintisiete (27) de junio de dos mil veintitrés (2023) y el cuatro (04) de julio de dos mil veintitrés (2023), esto es, con posterioridad al vencimiento del 2 Acción de Tutela de 2° Instancia Accionante: José Luis Delgado Hinojosa Accionado: ADRES Rad: 20001-31-87-001-2026-03453-01 Decisión: Confirma término de competencia temporal, razón por la cual —en su criterio— dicho acto carecía de eficacia jurídica.
Añadió que, pese a lo anterior, la ADRES profirió la Resolución No. 0020738 del veintiséis (26) de septiembre de dos mil veintitrés (2023), mediante la cual libró mandamiento de pago e inició proceso de cobro coactivo con fundamento en la citada resolución. Refirió igualmente que el quince (15) de octubre de dos mil veinticinco (2025) presentó solicitud de revocatoria directa, la cual fue negada por la entidad mediante Resolución No. 160076 del veintiuno (21) de noviembre de dos mil veinticinco (2025), bajo el argumento de que la expedición del acto administrativo dentro del término legal resultaba suficiente para preservar la competencia administrativa.
Finalmente, afirmó que la notificación extemporánea de la Resolución No. 39824 de 2022 impidió que esta adquiriera firmeza y fuerza ejecutoria, razón por la cual —a su juicio— carece de idoneidad como título ejecutivo, pese a lo cual actualmente soporta un proceso de cobro coactivo que afecta su patrimonio y su buen nombre. III.- DE LAS PRETENSIONES Con fundamento en los supuestos fácticos señalados en precedencia, la parte accionante solicitó el amparo tutelar de sus derechos fundamentales invocados al interior del presente trámite y, en consecuencia, se ordene a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES a dejar sin efectos el acto administrativo contenido en la Resolución No. 39824 3 Acción de Tutela de 2° Instancia Accionante: José Luis Delgado Hinojosa Accionado: ADRES Rad: 20001-31-87-001-2026-03453-01 Decisión: Confirma del quince (15) de julio de dos mil veintidós (2022), y disponer el levantamiento de los embargos y retenciones decretados dentro del proceso de cobro coactivo, en especial sobre las cuentas y productos financieros de la señora Norela Montaño Pérez, adoptando además las demás medidas necesarias para garantizar la protección efectiva de los derechos fundamentales invocados.
IV.- RESPUESTA DE LAS ENTIDADES ACCIONADAS 4.1.- La Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, manifestó que la obligación de contar con una póliza del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito – SOAT vigente recae en los propietarios de los vehículos automotores que circulan en el territorio nacional.
Señaló que, cuando ocurre un accidente de tránsito con un vehículo que carece de dicho seguro, el Estado, a través del entonces Fondo de Solidaridad y Garantía – FOSYGA, asume los costos de la atención médica brindada a las víctimas, en cumplimiento del mandato constitucional previsto en el artículo 48 de la Constitución Política, quedando posteriormente facultado para repetir contra el propietario del vehículo que incumplió dicha obligación legal.
En ese sentido, indicó que el artículo 114 del Decreto Ley 019 de 2012, modificado por el Decreto Ley 2106 de 2019, faculta al Ministerio de Salud y Protección Social para expedir actos administrativos dirigidos al cobro de los créditos a favor de la Nación derivados de reclamaciones pagadas por atenciones médicas ocasionadas en accidentes de tránsito sin cobertura del SOAT, los cuales pueden hacerse efectivos mediante jurisdicción coactiva. 4 Acción de Tutela de 2° Instancia Accionante: José Luis Delgado Hinojosa Accionado: ADRES Rad: 20001-31-87-001-2026-03453-01 Decisión: Confirma Igualmente, alegó la improcedencia de la acción de tutela, por existir otros medios de defensa judicial idóneos, particularmente ante la jurisdicción contencioso-administrativa, competente para conocer de las controversias relacionadas con actos administrativos y procesos de cobro coactivo.
Añadió que el accionante no demostró la imposibilidad de acudir a dicho mecanismo ni acreditó la existencia de un perjuicio irremediable que habilite la intervención excepcional del juez constitucional. En cuanto al caso concreto, sostuvo que la entidad actuó conforme a sus competencias legales. Precisó que las Resoluciones Nos. 39824 de dos mil veintidós (2022) y 160076 de dos mil veinticinco (2025) constituyen documentos públicos suficientes para acreditar las fechas y valores de los pagos efectuados por la ADRES por concepto de las reclamaciones Nos. 12006088, 12006166 y 11962325, por un total de cuatro millones treinta y un mil cuatrocientos pesos ($4.031.400).
Asimismo, afirmó que no operó la caducidad, puesto que el término previsto en el artículo 114 del Decreto Ley 019 de 2012 se refiere a la expedición del acto administrativo y no a su notificación, y dicha resolución fue expedida dentro del término de dos (02) años contados desde los pagos realizados en octubre y diciembre de dos mil veinte (2020).
Respecto de la notificación de la Resolución No. 39824 del quince (15) de julio de dos mil veintidós (2022), sostuvo que la entidad agotó el procedimiento previsto en los artículos 67 a 69 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo– CPACA, intentando inicialmente la notificación personal en la dirección registrada en el expediente; sin embargo, al resultar 5 Acción de Tutela de 2° Instancia Accionante: José Luis Delgado Hinojosa Accionado: ADRES Rad: 20001-31-87-001-2026-03453-01 Decisión: Confirma fallida dicha diligencia por devolución de la correspondencia con la causal “cerrado”, se procedió a la notificación por aviso en la página web institucional, la cual se tuvo por surtida el cinco (05) de julio de dos mil veintitrés (2023).
Indicó además que, una vez surtida la notificación y vencido el término para interponer recursos, la Resolución No. 39824 de 2022 quedó ejecutoriada, razón por la cual la entidad se encontraba habilitada para librar mandamiento de pago mediante Resolución No. 0020738 del veintiséis (26) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) e iniciar el proceso de cobro coactivo, dentro del cual se decretaron medidas cautelares contra el señor José Luis Delgado Hinojosa en su calidad de deudor.
Finalmente, informó que el proceso de cobro coactivo se encuentra actualmente vigente, en etapa de citación para notificación personal de la Resolución No. 109134 del tres (03) de octubre de dos mil veinticinco (2025), mediante la cual se ordena seguir adelante con la ejecución, razón por la cual concluyó que no se ha configurado vulneración alguna de los derechos fundamentales invocados por el accionante. 4.2.- No se registraron más intervenciones.
V.- DE LA DECISIÓN OBJETO DE IMPUGNACION Se trata del fallo de tutela del veintidós (22) de enero de dos mil veintiséis (2026), a través del cual el Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Valledupar declaró improcedente el amparo constitucional deprecado por el señor José 6 Acción de Tutela de 2° Instancia Accionante: José Luis Delgado Hinojosa Accionado: ADRES Rad: 20001-31-87-001-2026-03453-01 Decisión: Confirma Luis Delgado Hinojosa, en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES.
Como fundamento de su decisión, el A quo consideró que la acción de tutela no satisfacía el requisito de subsidiariedad, en tanto el accionante dispone de otros medios de defensa judicial idóneos y eficaces para controvertir los actos administrativos cuestionados — en particular la Resolución No. 39824 del quince (15) de julio de dos mil veintidós (2022) y las actuaciones adelantadas dentro del proceso de cobro coactivo—, los cuales pueden ser debatidos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mediante el ejercicio de las acciones correspondientes, sin que se hubiera acreditado la existencia de un perjuicio irremediable que habilitara la intervención excepcional del juez constitucional.
VI.- DE LA IMPUGNACIÓN El señor José Luis Delgado Hinojosa, accionante del presente trámite constitucional, impugnó el fallo reseñado en precedencia, solicitando su revocatoria integral, para, en su defecto, conceder las pretensiones invocadas en el escrito de amparo. Como sustento, Indicó que la propia entidad accionada reconoció que los pagos correspondientes a las reclamaciones Nos. 12006088, 12006166 y 11962325 fueron efectuados los días veintidós (22) de octubre de dos mil veinte (2020) y veintitrés (23) de diciembre de dos mil veinte (2020), fechas que —a su juicio— marcaron el inicio del cómputo del término de dos (02) años previsto en el artículo 114 del Decreto Ley 019 de 2012, modificado por el Decreto Ley 2106 de 2019, el cual vencía el veintidós (22) de octubre de dos mil veintidós 7 Acción de Tutela de 2° Instancia Accionante: José Luis Delgado Hinojosa Accionado: ADRES Rad: 20001-31-87-001-2026-03453-01 Decisión: Confirma (2022) y el veintitrés (23) de diciembre de dos mil veintidós (2022), respectivamente.
Sostuvo que los actos administrativos de carácter particular sólo adquieren obligatoriedad y oponibilidad frente al administrado a partir de su debida notificación, razón por la cual esta constituye el hito jurídico que perfecciona el ejercicio de la competencia administrativa. En ese sentido, precisó que la Resolución No. 39824 del quince (15) de julio de dos mil veintidós (2022) fue notificada por aviso el cinco (05) de julio de dos mil veintitrés (2023), es decir, aproximadamente seis (06) meses después de vencido el término legal, momento para el cual —según afirma— la ADRES ya había perdido competencia temporal.
En consecuencia, afirmó que dicho acto no adquirió firmeza ni fuerza ejecutoria, careciendo de idoneidad como título ejecutivo. Agregó que la entidad negó la solicitud de revocatoria directa mediante Resolución No. 160076 del veintiuno (21) de noviembre de dos mil veinticinco (2025), notificada el diecisiete (17) de diciembre de dos mil veinticinco (2025), sustentando su decisión en una interpretación que, a su juicio, resulta errónea, al considerar que la simple expedición del acto administrativo es suficiente para preservar la competencia, desconociendo que, conforme al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, solo la notificación válida permite que el acto produzca efectos jurídicos frente al administrado.
Finalmente, sostuvo que, debido a la notificación extemporánea del acto administrativo y a la posterior negativa de la revocatoria directa, los términos para promover el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ya habrían caducado, por lo que 8 Acción de Tutela de 2° Instancia Accionante: José Luis Delgado Hinojosa Accionado: ADRES Rad: 20001-31-87-001-2026-03453-01 Decisión: Confirma exigirle acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa constituiría una carga desproporcionada y contraria al derecho de acceso a la administración de justicia. En ese contexto, afirmó que la acción de tutela se configura como el único mecanismo idóneo y eficaz para evitar la consolidación de una actuación administrativa que considera ilegal y lesiva de sus derechos fundamentales.
VII.- CONSIDERACIONES 7.1. Competencia. A fin de evacuar el estudio de la presente impugnación, interpuesta por el señor José Luis Delgado Hinojosa, accionante dentro del presente trámite constitucional, contra el fallo de tutela de primera instancia proferido el veintidós (22) de enero de dos mil veintiséis (2026) por el Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Valledupar, resulta pertinente señalar que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar es competente para conocer del presente asunto en segunda instancia. De tal forma, y efectuando el reconocimiento respecto a la competencia que le asiste a esta Sala para abordar, como segunda instancia, el presente caso sometido a la Jurisdicción Constitucional resulta pertinente realizar el estudio integral del fallo proferido por el A quo, el cual, se itera que resolvió declarar improcedente el amparo constitucional de los derechos fundamentales de la parte accionante. 7.2.
Generalidades de la acción de tutela. 9 Acción de Tutela de 2° Instancia Accionante: José Luis Delgado Hinojosa Accionado: ADRES Rad: 20001-31-87-001-2026-03453-01 Decisión: Confirma De conformidad con lo descrito anteriormente, esta Sala procederá a elevar un análisis de la naturaleza de la acción de tutela a partir de su génesis en la Constitución Política de 1991.
En este sentido, el amparo constitucional fue concebido en la Carta Magna como un mecanismo de carácter directo y sumario, cuyo fin es la protección efectiva de los derechos fundamentales ante la acción u omisión de cualquier autoridad que atente o viole uno o más derechos fundamentales de una persona. En este contexto, debe tenerse en cuenta que la acción de tutela tiene unos requisitos para determinar su procedencia, los cuales se encuentran consignados en el artículo 86 de la Constitución Política y son desarrollados, posteriormente, por el Decreto Ley 2591 de 1991.
En concreto, el artículo 86 constitucional, dispone que la acción de tutela: “[…] solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […]”. 7.3. Del problema jurídico Corresponde a la Sala determinar, en el marco de la impugnación propuesta, si en el presente asunto la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES vulneró los derechos fundamentales al debido proceso administrativo, a la propiedad privada y al mínimo vital del señor José Luis Delgado Hinojosa, con ocasión de la expedición de la Resolución No. 39824 del quince (15) de julio de dos mil veintidós (2022) y de las actuaciones posteriores adelantadas dentro del proceso de cobro coactivo, pese a que la notificación del referido acto administrativo 10 Acción de Tutela de 2° Instancia Accionante: José Luis Delgado Hinojosa Accionado: ADRES Rad: 20001-31-87-001-2026-03453-01 Decisión: Confirma se habría surtido presuntamente por fuera del término de competencia temporal previsto en el artículo 114 del Decreto Ley 019 de 2012, modificado por el Decreto Ley 2106 de 2019, o si, por el contrario, la acción de tutela resulta improcedente en atención a la existencia de otros medios de defensa judicial idóneos y eficaces para controvertir dichas actuaciones administrativas. 7.4.
De las inconformidades planteadas en la impugnación En esta ocasión, la Sala de Decisión estudiará la impugnación incoada por el accionante, quien objeta la decisión de instancia de considerar que la acción de tutela que interpusiera contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES es improcedente, al no cumplir el requisito de subsidiariedad necesario para su procedencia. El requisito de subsidiariedad parte de la naturaleza residual y excepcional de la acción de tutela, la cual ha sido objeto de armónica jurisprudencia por parte de la Corte Constitucional.
Verbigracia, en la Sentencia C-132 de 2018, se dispuso que: La naturaleza subsidiaria de la tutela pretende evitar que se soslayen los cauces ordinarios para la resolución de las controversias jurídicas, se convierta en un instrumento supletorio cuando no se han utilizado oportunamente dichos medios, o sea una instancia adicional para reabrir debates concluidos.
De tal forma, la subsidiariedad de la acción de tutela implica que, prima facie, esta solo puede interponerse cuando no se disponga de otro medio de defensa judicial eficaz, salvo cuando el actor pretenda utilizarla como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable, de conformidad con lo 11 Acción de Tutela de 2° Instancia Accionante: José Luis Delgado Hinojosa Accionado: ADRES Rad: 20001-31-87-001-2026-03453-01 Decisión: Confirma dispuesto por la jurisprudencia constitucional y el artículo 86 de la Carta Política.
La pretensión del accionante se encuentra encaminada, grosso modo, a que se ordene a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES dejar sin efectos las actuaciones administrativas adelantadas en su contra dentro del proceso de cobro coactivo, particularmente la Resolución No. 39824 del quince (15) de julio de dos mil veintidós (2022) y el mandamiento de pago contenido en la Resolución No. 0020738 del veintiséis (26) de septiembre de dos mil veintitrés (2023), mediante las cuales se le impuso la obligación de pagar la suma de cuatro millones treinta y un mil cuatrocientos pesos ($4.031.400).
Para la Sala de Decisión, existen otros mecanismos judiciales al alcance del extremo actor para obtener lo pretendido. Para el efecto, véase el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, que señala lo siguiente:
ARTÍCULO 104. DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
Igualmente conocerá de los siguientes procesos: 1. Los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable. 2. Los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado. 3.
Los relativos a contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios en los cuales se incluyan o hayan debido incluirse cláusulas exorbitantes. 12 Acción de Tutela de 2° Instancia Accionante: José Luis Delgado Hinojosa Accionado: ADRES Rad: 20001-31-87-001-2026-03453-01 Decisión: Confirma 4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público. 5.
Los que se originen en actos políticos o de gobierno. 6. Los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades. 7. Los recursos extraordinarios contra laudos arbitrales que definan conflictos relativos a contratos celebrados por entidades públicas o por particulares en ejercicio de funciones propias del Estado.
PARÁGRAFO. Para los solos efectos de este Código, se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%.
(Subrayado fuera de texto). La controversia traída a colación puede haber sido o ser dirimida ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de conformidad al ordinal 4º del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En particular, tendría el actor la oportunidad de agotar la sede administrativa en cuestión, ante la autoridad llamada a responder para tal efecto -ADRES- y posterior a ello, de persistir su inconformidad, acudir a los medios de control establecidos en la Ley 1437 de 2011, como lo es el de nulidad, contemplado en el artículo 138 ibidem, así:
ARTÍCULO 138. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel. 13 Acción de Tutela de 2° Instancia Accionante: José Luis Delgado Hinojosa Accionado: ADRES Rad: 20001-31-87-001-2026-03453-01 Decisión: Confirma En todo caso, ha sostenido la Corte Constitucional que la naturaleza subsidiaria y residual de la acción de tutela no se deriva únicamente de la existencia de otros medios judiciales de defensa, sino de su eficacia en el caso particular.
Al respecto, la Alta Corporación de lo Constitucional, en Sentencia T-381 de 2022, M.P. José Fernando Reyes Cuartas, indicó lo siguiente: 14. La Corte se ha pronunciado en diversas ocasiones sobre la idoneidad y eficacia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En la providencia T-161 de 2017 se afirmó que “por regla general la acción de tutela no es procedente para controvertir actos administrativos toda vez que las discrepancias suscitadas por la aplicación o interpretación de los mismos deben ser dirimidas a través de la jurisdicción contenciosa administrativa”.
Igualmente, en la sentencia T-442 de 2017 se reiteró que la acción de tutela tiene una naturaleza subsidiaria y que “el carácter residual de este especial mecanismo obedece a la necesidad de preservar el reparto de competencias establecido por la Constitución y la Ley a las diferentes autoridades y que se fundamenta en los principios de autonomía e independencia judicial”. 15.
Esto es así pues la ley dotó a los procesos que se tramitan ante dicha jurisdicción de una “perspectiva garantista, dado que amplió la procedencia de las medidas cautelares que pueden ser decretadas en el ejercicio de cualquier acción propia de esta jurisdicción lo que admite, entre otras cosas, que la protección de los derechos constitucionales pueda llevarse, al menos prima facie, de manera efectiva. 16.
Precisamente en esa dirección, señaló la Corte que de la referida acción se predican cinco características que evidencian su capacidad para la protección de los derechos y que contrastan con la regulación de la acción de nulidad y restablecimiento en el régimen anterior, contenido en el Decreto 01 de 1984. Estas son: i) existe una serie amplia de medidas cautelares entre las que se encuentran el restablecimiento inmediato de un derecho, la suspensión de un procedimiento, la orden de adopción a la administración de una decisión, la demolición de una obra o las órdenes de imponer obligaciones de hacer o no hacer; ii) fue suprimida la expresión “manifiesta infracción” como condición para decretar la medida de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo; iii) se estableció un sistema innominado de medidas cautelares; iv) se conciben las medidas cautelares de forma autónoma a la demanda presentada, a tal punto que el requisito de conciliación prejudicial no le es aplicable; y v) se prevén las medidas de urgencia que, por la finalidad que persiguen, fueron estructuradas como medios preliminares dotados de eficacia inmediata para la protección de los derechos fundamentales. 17.
En el punto relativo a las medidas cautelares es importante señalar que el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 -Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)- establece la posibilidad de decretar estas medidas “en todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso”.
Igualmente, el artículo 233 de la misma normativa indica que “la medida cautelar podrá ser solicitada desde la presentación de la demanda y en cualquier estado del proceso”. Este esquema se ve reforzado por las medidas cautelares de urgencia que establece el artículo 234 del CPACA con un trámite abreviado. 14 Acción de Tutela de 2° Instancia Accionante: José Luis Delgado Hinojosa Accionado: ADRES Rad: 20001-31-87-001-2026-03453-01 Decisión: Confirma A raíz de la exposición vertida por la Corte Constitucional, debe señalarse que la acción de tutela, por regla general, es improcedente en el escenario que pretende traer a colación el accionante, dado que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho cuenta con un régimen de medidas cautelares robusto y garantista.
No obstante, puede proceder de manera excepcional en caso de que se evidencie que: i) el medio no es idóneo o efectivo, o que ii) puede configurarse un perjuicio irremediable. En este caso, la Sala evidencia que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es, o fue, idóneo y eficaz para rebatir las pretensiones dirigidas a cuestionar las decisiones de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad social en salud- ADRES.
Se trata de una discusión, donde el actor solicita y se decrete la nulidad de actuaciones administrativas relacionadas con el proceso de determinación de la obligación y cobro coactivo adelantado por la ADRES, situación que amerita un control propio de los jueces administrativos. Descendiendo al caso concreto, se observa que el accionante pretende que, por vía de tutela, se deje sin efectos la Resolución No. 39824 del quince (15) de julio de dos mil veintidós (2022), así como las actuaciones adelantadas dentro del proceso de cobro coactivo iniciado mediante Resolución No. 0020738 del veintiséis (26) de septiembre de dos mil veintitrés (2023), al considerar que la Administración habría perdido competencia temporal para ejercer la facultad de cobro, debido a que la notificación del acto administrativo se surtió con posterioridad al vencimiento del término previsto en el artículo 114 del Decreto Ley 019 de 2012. 15 Acción de Tutela de 2° Instancia Accionante: José Luis Delgado Hinojosa Accionado: ADRES Rad: 20001-31-87-001-2026-03453-01 Decisión: Confirma En efecto, del material probatorio allegado al expediente se advierte que la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES efectuó pagos correspondientes a las reclamaciones Nos. 12006088, 12006166 y 11962325 los días veintidós (22) de octubre de dos mil veinte (2020) y veintitrés (23) de diciembre de dos mil veinte (2020), por un valor total de cuatro millones treinta y un mil cuatrocientos pesos ($4.031.400), sumas que posteriormente dieron origen al acto administrativo de determinación de la obligación contenido en la Resolución No. 39824 del quince (15) de julio de dos mil veintidós (2022).
No obstante, la inconformidad del accionante no se dirige propiamente a una vulneración autónoma de derechos fundamentales, sino a cuestionar la legalidad de los actos administrativos proferidos por la ADRES y las actuaciones adelantadas dentro del proceso de cobro coactivo, lo cual constituye una controversia de naturaleza eminentemente administrativa.
En tal sentido, el ordenamiento jurídico colombiano prevé mecanismos judiciales específicos para controvertir la legalidad de este tipo de actuaciones, particularmente el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, al que se hizo referencia anteriormente. Así las cosas, la controversia planteada por el accionante se enmarca en el ámbito competencial de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, la cual se encuentra instituida precisamente para resolver litigios derivados de actos administrativos expedidos por entidades públicas, como ocurre en el presente caso. 16 Acción de Tutela de 2° Instancia Accionante: José Luis Delgado Hinojosa Accionado: ADRES Rad: 20001-31-87-001-2026-03453-01 Decisión: Confirma Ahora bien, el accionante sostiene que la acción de tutela resulta procedente debido a que los términos para ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho habrían caducado, en razón a que la Resolución No. 39824 de 2022 fue notificada mediante aviso el cinco (05) de julio de dos mil veintitrés (2023), momento a partir del cual comenzó a correr el término de cuatro (4) meses previsto en el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA para demandar el acto administrativo.
En criterio del actor, dicho término habría expirado en el mes de noviembre de dos mil veintitrés (2023), y la posterior solicitud de revocatoria directa presentada en el año dos mil veinticinco (2025) no tenía la virtualidad de revivir los términos judiciales, conforme lo dispone el artículo 96 del CPACA. Sin embargo, este argumento no resulta suficiente para habilitar la procedencia de la acción de tutela.
La Corte Constitucional ha reiterado de manera constante que la acción de tutela no puede emplearse para subsanar la falta de ejercicio oportuno de los medios ordinarios de defensa judicial, ni para reabrir términos procesales que han fenecido por inactividad del interesado. En este sentido, la jurisprudencia ha señalado que la subsidiariedad no se satisface cuando el actor deja transcurrir los términos legales para acudir a la jurisdicción competente y posteriormente pretende sustituir dicho mecanismo mediante el uso de la acción de tutela.
En consecuencia, el hecho de que el accionante considere que los términos para acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa han caducado no convierte automáticamente la acción de tutela en el mecanismo procedente, pues admitir lo contrario implicaría 17 Acción de Tutela de 2° Instancia Accionante: José Luis Delgado Hinojosa Accionado: ADRES Rad: 20001-31-87-001-2026-03453-01 Decisión: Confirma desnaturalizar el carácter residual y subsidiario de este instrumento constitucional.
Adicionalmente, la Sala advierte que el accionante plantea una discusión jurídica relativa a la interpretación del artículo 114 del Decreto Ley 019 de 2012, particularmente en lo concerniente a si el término de dos (02) años allí previsto se refiere a la expedición del acto administrativo de cobro o a su notificación al administrado. Tal controversia involucra un análisis detallado del régimen jurídico aplicable al procedimiento administrativo, así como del alcance de las normas del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA relacionadas con la eficacia, ejecutoriedad y firmeza de los actos administrativos.
Este tipo de debates interpretativos, que requieren un examen exhaustivo de legalidad, deben ser resueltos por el juez natural de la jurisdicción contencioso-administrativa, en el marco del proceso correspondiente, donde se cuenta con amplias posibilidades probatorias y con las herramientas procesales necesarias para valorar de manera integral la actuación administrativa cuestionada.
Por consiguiente, no corresponde al juez constitucional, en sede de tutela, adelantar un juicio de legalidad sobre actos administrativos ni sustituir la competencia atribuida por la ley a los jueces administrativos. De igual forma, no se evidencia en el acervo probatorio que se haya presentado una situación que configure una amenaza, inminencia u ocurrencia de un perjuicio irremediable, que tenga la capacidad de afectar los derechos invocados por el extremo actor, ni se demostró dentro del plenario la imposibilidad del accionante de acudir ante 18 Acción de Tutela de 2° Instancia Accionante: José Luis Delgado Hinojosa Accionado: ADRES Rad: 20001-31-87-001-2026-03453-01 Decisión: Confirma los medios ordinarios a su disposición, para que estos valoren de fondo su solicitud.
En efecto, si bien el accionante afirma que el proceso de cobro coactivo ha generado afectaciones patrimoniales, lo cierto es que tales consecuencias son inherentes a los procedimientos de recaudo adelantados por la administración y, por sí solas, no constituyen una amenaza grave, inminente y urgente que amerite la intervención excepcional del juez constitucional.
En este sentido, la Corte Constitucional ha precisado que las controversias derivadas de procesos de cobro coactivo o de la legalidad de actos administrativos de contenido económico deben ser debatidas ante la jurisdicción contenciosa, salvo que se acrediten circunstancias extraordinarias que comprometan de manera directa e inmediata derechos fundamentales, lo cual no se encuentra demostrado en el presente asunto.
Ergo, es el juez contencioso administrativo, prima facie, quien se encontraría llamado a decidir el fondo del asunto planteado por la tutelante, en consideración a que la cuestión que conforma la litis requiere de un análisis detallado y probatorio que no debe surtirse en sede constitucional, con la premura temporal que éste implica. Bajo este contexto, sobre la importancia del derecho al juez natural, la Corte Constitucional1 se ha pronunciado de la siguiente manera: Este Tribunal ha puntualizado que la garantía del juez natural tiene una finalidad más sustancial que formal, en razón a que su campo de protección no es solamente el claro establecimiento de la jurisdicción encargada del juzgamiento, previamente a la consideración del caso, sino también la seguridad de un juicio imparcial y con plenas garantías para las partes.
Conforme con ello, ha precisado que dicho principio opera como un instrumento necesario de la rectitud en la administración de justicia y como 1 Sentencia C-328 del veintisiete (27) de mayo de dos mil quince (2015), demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 102 y 106 (parcial) de la Ley 1123 de 2007 “Por la cual se establece el Código Disciplinario del Abogado”, Magistrado Ponente: Dr. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 19 Acción de Tutela de 2° Instancia Accionante: José Luis Delgado Hinojosa Accionado: ADRES Rad: 20001-31-87-001-2026-03453-01 Decisión: Confirma una garantía frente a la posible arbitrariedad de la actuación de los poderes del Estado en perjuicio de los ciudadanos. (…) El derecho al juez natural comprende una doble garantía: (i) para quien se encuentra sometido a una actuación judicial o administrativa, en cuanto le asegura “el derecho a no ser juzgado por un juez distinto a los que integran la Jurisdicción, evitándose la posibilidad de crear nuevas competencias distintas de las que comprende la organización de los jueces”; y (ii) para la Rama Judicial, “en cuanto impide la violación de principios de independencia, unidad y ‘monopolio’ de la jurisdicción ante las modificaciones que podrían intentarse para alterar el funcionamiento ordinario.
En este sentido, se tiene que, más que una preferencia del juez constitucional o un criterio que pueda establecerse dentro de la sede constitucional, el derecho al juez natural se configura como un verdadero derecho subjetivo, conformado por una serie de garantías sustanciales y procesales relevantes para la búsqueda y obtención de una justicia material para las partes involucradas en una controversia litigiosa.
Por tal motivo, entrar a valorar el fondo del asunto respecto al actor, iría en contra de las garantías procesales y sustanciales propias de un proceso ordinario y, aunque en el presente podrían existir derechos ius fundamentales en discusión, éstos pueden protegerse de una manera más completa y efectiva en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Consecuente con lo anterior, esta Sala de Decisión confirmará el fallo de tutela de primera instancia, adiado veintidós (22) de enero de dos mil veintiséis (2026), proferido por el Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Valledupar, a través del cual se declaró improcedente el amparo constitucional deprecado por el señor José Luis Delgado Hinojosa, en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad 20 Acción de Tutela de 2° Instancia Accionante: José Luis Delgado Hinojosa Accionado: ADRES Rad: 20001-31-87-001-2026-03453-01 Decisión: Confirma Social en Salud – ADRES, y así se consignará en el aparte resolutivo de la presente providencia. 8.
Decisión. Con fundamento en las anteriores consideraciones, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar en Sala Penal de Decisión, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la Constitución y la Ley, RESUELVE Primero. – Confirmar el fallo de tutela de primera instancia, adiado veintidós (22) de enero de dos mil veintiséis (2026), proferido por el Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Valledupar, a través del cual se declaró improcedente el amparo constitucional deprecado por el señor José Luis Delgado Hinojosa, en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, según lo expuesto en la parte motiva de este proveído.
Segundo. – Ordenar el envío del expediente dentro del término indicado en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y Cúmplase, Los Magistrados, 21 Acción de Tutela de 2° Instancia Accionante: José Luis Delgado Hinojosa Accionado: ADRES Rad: 20001-31-87-001-2026-03453-01 Decisión: Confirma DIEGO ANDRES ORTEGA NARVAEZ Permiso JUAN CARLOS ACEVEDO VELÁSQUEZ EDWAR ENRIQUE MARTÍNEZ PÉREZ 22