REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE ARMENIA SALA DE DECISIÓN PENAL Armenia, noviembre diez de dos mil catorce. Radicado 63-001-22-04-000-2014-00156-00 Accionante LINA MARÍA GALLEGO GAVIRIA Accionado Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura Decisión Declara Improcedente Magistrado Ponente: HENRY NIÑO MÉNDEZ Aprobado mediante Acta No. 171 de la fecha.
1. ASUNTO POR TRATAR El Tribunal conoce la acción de tutela instaurada por la señora LINA MARÍA GALLEGO GAVIRIA contra la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, en procura de obtener la protección de sus derechos fundamentales. 2. H E C H O S La señora LINA MARÍA GALLEGO GAVIRIA, el 27 de octubre de 2014, instauró acción de tutela en contra de la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, por considerar que le estaba vulnerando los derechos a la educación, al libre desarrollo de la personalidad, a la igualdad, al debido proceso, a la buena fe, al trabajo y a escoger profesión u oficio, toda vez que a pesar de haber realizado la judicatura ad-honorem al servicio de la Asamblea Departamental entre el 5 de enero y el 5 de noviembre de 2014, la autoridad accionada, mediante resolución No. 2165 del 24 de abril de 2014, confirmada a través de resolución No. 5479 del 6 de octubre de 2014, le negó el reconocimiento de la práctica jurídica establecida como requisito para optar por el título de abogada, bajo el argumento de que las asambleas departamentales, a pesar de ser órganos y/o entidades del orden territorial, no hacen parte de la rama ejecutiva y como tal, al igual que los concejos municipales, no están llamadas legalmente a realizar este tipo de vínculos.
De esa manera, después de señalar que el argumento esgrimido por la autoridad accionada no es válido (i) porque las asambleas departamentales son el órgano de control político del departamento y en tal virtud, pertenecen a la rama ejecutiva del poder público; (ii) porque el artículo 151 de la Ley 446 de 1998, entre otras opciones de judicatura, establece el desarrollo de labores jurídicas en entidades públicas del orden nacional, departamental o municipal;
(iii) porque el reglamento interno de la Asamblea Departamental del Quindío, en su artículo 155, señala que es viable que los estudiantes egresados de los programas de derecho hagan su judicatura remunerada o gratuita en esa entidad y (iv) porque en la resolución 5479 de octubre de 2014 por medio de la cual se confirmó la negativa inicial, se indica que es válida hacerla en dicho organismo, siempre que sea remunerada, invoca la protección de sus derechos fundamentales y, consecuencialmente, tras dejar sin efectos las resoluciones 2165 del 24 de abril de 2014 y la 5479 del 6 de octubre de 2014, se le ordene a la autoridad accionada expedir una nueva resolución aprobando el reconocimiento de la práctica jurídica ad-honorem realizada en la Asamblea Departamental del Quindío como requisito para optar por el título de abogada.
3. ACTUACIÓN PROCESAL Por auto del 28 de octubre de 2014, se avocó el conocimiento de la presente acción y se dispuso remitir copia de la demanda a la autoridad accionada a fin de que ejerciera el derecho de contradicción y defensa si lo estimaba pertinente. La Directora de la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, el 6 de noviembre de 2014, allegó memorial en el que luego de aludir a los antecedentes de la actuación, expuso que efectivamente la práctica jurídica realizada por la señora GALLEGO GAVIRIA no puede ser reconocida como judicatura por haber sido realizada en una entidad no autorizada para ello.
Así, después de relacionar las diversas opciones con las que cuentan los egresados de las facultades de derecho para hacer su práctica jurídica, acudiendo para el efecto a lo preceptuado por el Decreto 1862 de 1989, Ley 23 de 1991, Ley 941 de 2005, Ley 24 de 1992, Ley 878 de 2004, Decreto 2636 de 2006, Ley 1086 de 2006, Ley 1322 de 2009, Ley 1395 de 2010, Decreto 3200 de 1979, indicó que la presente acción carece de vocación de prosperidad por inexistencia de vulneración de garantías fundamentales.
4. CONSIDERACIONES DE LA SALA 4.1. Necesario se hace recordar, que la acción de tutela es un mecanismo concebido para la protección inmediata de los derechos fundamentales, cuando estos resulten amenazados o vulnerados por cualquier acción u omisión, siempre que no exista otro recurso o medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Se trata, por lo tanto, de un instrumento jurídico confiado a los jueces, cuya justificación y propósito consiste en brindar a las personas la posibilidad de acudir, sin mayores requerimientos de índole formal y con la certeza que obtendrán una pronta solución, a la protección directa e inmediata del Estado, a objeto de que en su caso, consideradas las circunstancias específicas y a falta de otros medios, se haga justicia frente a situaciones de hecho que representen quebranto o amenaza de sus derechos fundamentales, lográndose así que se cumpla uno de los fines esenciales del Estado: garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en el canon 2º de la Constitución Política de Colombia.
Dicha institución, tiene como características esenciales las de subsidiariedad e inmediatez. La primera, por cuanto sólo procede cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial, a no ser que busque evitar un perjuicio irremediable. La segunda, puesto que se trata de un remedio que es preciso administrar en guarda de la efectividad concreta y actual del derecho sujeto a violación o amenaza.
De tal suerte que, cuando no exista otro medio de defensa judicial para buscar la eficacia del derecho atacado o amenazado, surge la acción de tutela como única medida a disposición del titular de aquél, con el fin de llevar a la práctica la garantía que en abstracto le ha conferido la Constitución. Por ello, si el Juez encuentra que efectivamente el demandante de tutela es titular de un derecho fundamental vulnerado o amenazado, y se dan todas las condiciones indispensables para que la acción prospere, según prescripción inserta en el artículo 86 de la Carta Política, se concederá ese amparo.
De no ser así, habrá de ser negado. 4.2. De acuerdo con los hechos expuestos en el libelo de demanda, el problema jurídico que debe analizar la Sala en esta oportunidad, se circunscribe a establecer si, atendiendo las particularidades que rodean el caso, las resoluciones 2165 del 24 de abril de 2014 y la 5479 del 6 de octubre de 2014, por medio de las cuales se negó el reconocimiento de la práctica jurídica establecida como requisito para optar al título de abogada a la señora GALLEGO GAVIRIA, puede ser cuestionada a través de la acción de tutela.
La Sala, teniendo en cuenta que el reseñado planteamiento está orientado a censurar la legalidad de un acto administrativo de contenido particular y concreto, recordará los antecedentes jurisprudenciales sobre los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones de dicha naturaleza, para seguidamente analizar el caso concreto.
La Honorable Corte Constitucional, frente a la procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos de contenido particular y concreto, en reiterados pronunciamientos, entre ellos, en la Sentencia T-232 proferida el 13 de abril de 2013 con ponencia del H. M. Dr. LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ, precisó: 4.1. Procedencia de la acción de tutela contra Actos Administrativos de Contenido Particular y Concreto “En concordancia con lo anterior, en principio, la acción de tutela resulta improcedente contra actos administrativos, puesto que la persona dispone de otro medio de defensa judicial, esto es la acción de nulidad simple y la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, según la naturaleza del acto, consagradas en los artículos 137 y 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, respectivamente.
Igualmente, se ha considerado que la solicitud de suspensión provisional del acto administrativo, consagrada en el artículo 230 del mismo código, es también un medio judicial que puede utilizar la persona para evitar la vulneración de sus derechos fundamentales. “Sin embargo, esta Corporación ha sostenido que cuando a una persona, por medio de un acto administrativo, se le desconozcan derechos fundamentales, y se pretenda evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, la acción de tutela procede como mecanismo transitorio.
En este sentido, se estableció que “procederá el amparo transitorio contra las actuaciones administrativas, cuando se pretenda evitar la configuración de un perjuicio irremediable, caso en el cual el juez constitucional podrá suspender la aplicación del acto administrativo, mientras se surte el proceso respectivo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.”[] (…) “En conclusión, por regla general la acción de tutela es improcedente cuando el ordenamiento jurídico dispone otro medio judicial para la defensa de los derechos fundamentales.
En el caso de conflictos presentados a partir de un acto administrativo particular y concreto, el mecanismo ordinario de defensa judicial se ha de presentar ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. Sin embargo, cuando se verifique que hay derechos fundamentales en juego, y se esté ante la ocurrencia de un perjuicio irremediable o queda demostrado que el mecanismo ordinario es ineficaz o inapropiado para la protección de los derechos constitucionales, la tutela se vuelve procedente para conceder un amparo transitorio o definitivo, según las circunstancias del caso concreto”.
La Sala, establecidas las exigencias para la procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos de contenido particular y concreto, desde ya debe indicar que en el caso bajo estudio no es posible analizar de fondo las pretensiones de la actora, pues aunado a que la misma no cumplió con la carga de agotar todos los medios de defensa judicial ordinarios, como lo era la presentación de la demanda de rigor ante la jurisdicción contencioso administrativa, no se advierte que haya acudido a este mecanismo excepcional para evitar la consumación de un perjuicio irremediable, entendido por la Corporación encargada de la guarda de la Carta Política, de la siguiente manera: “En tratándose del amparo constitucional como mecanismo transitorio, el perjuicio irremediable exigido se refiere a “un grave e inminente detrimento de un derecho fundamental, que deba ser contrarrestado con medidas urgentes, de aplicación inmediata e impostergables” que neutralicen, cuando ello sea posible, la violación del derecho.
En caso de darse un perjuicio de tal naturaleza, es razonable la protección excepcional por vía de tutela de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados, por lo que aún ante la existencia de mecanismos de defensa alternativos, la acción de tutela resulta ser impostergable, con el fin de asegurar su preeminencia constitucional y la eficacia de los derechos fundamentales.
Las características propias del perjuicio irremediable, ha sido descritas así: “1. Inminencia en la amenaza, deben existir evidencias fácticas de la amenaza real en un corto lapso, que justifica las medidas prudentes y oportunas para evitar algo probable y no una mera conjetura hipotética. “2. Las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes, existe una relación directa entre la inminencia y la respectiva actuación: si la primera hace relación a la prontitud del evento que está por realizarse, la segunda alude a su respuesta proporcionada en la prontitud.
“3. No basta cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona. No se trata de cualquier tipo de irreparabilidad, sino sólo de aquella que recae sobre un bien de gran significación para la persona, objetivamente, es decir, la gravedad debe ser determinada o determinable, so pena de caer en la indefinición jurídica, a todas luces inconveniente”[1].
“Se puede concluir que la acción de tutela procede cuando de continuar las circunstancias de hecho en que se encuentra una persona, es inminente e inevitable la destrucción grave de un bien jurídicamente protegido, de manera que urge la protección inmediata e impostergable por parte del Estado ya en forma directa o como mecanismo transitorio”.
En el caso que nos ocupa, se indica que de no disponerse el amparo tutelar se configuraría el aludido perjuicio “ante la prolongación indebida en el tiempo de la obtención de su título como abogada, lo que, como se dijo, incide en el ejercicio de otros derechos fundamentales como el trabajo”, confundiendo de esa manera, dos presupuestos autónomos e independientes que deben concurrir a cabalidad para la procedencia excepcional de la acción en las condiciones anotadas, argumento que no es de recibo porque sumado a que desconoce “que la sola apreciación del actor con relación a que el proceso judicial contencioso administrativo que tendría que iniciar tardaría mucho tiempo, no es suficiente para desvirtuar la ineficacia del mencionado mecanismo judicial”[2], dejada de lado, que el derecho al trabajo a pesar de estar catalogado como fundamental, no es de aplicación inmediata como lo dispone el artículo 85 Superior y en esa medida no puede ser objeto de protección constitucional, salvo cuando se encuentra en conexidad con otras garantías que sí ostentan tal carácter y cuando las personas deben recibir la especial protección del Estado por las condiciones de vulnerabilidad en las que se encuentran, supuestos que no se evidencian en el sub examine.
Por manera que, al no estar acreditada la configuración del perjuicio irremediable en los términos anotados, es claro que dicha situación descarta de plano la viabilidad de censurar la negativa de reconocimiento de la práctica jurídica realizada por la accionante a través de la presente herramienta excepcional, a la que es evidente se acudió con el fin de subsanar la referida omisión, posición que no resulta admisible si se tiene en cuenta que la acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o la amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho; es decir, tiene cabida dentro del ordenamiento constitucional para dar respuesta eficiente y oportuna a circunstancias en que, por carencia de previsiones normativas específicas o por la falta de idoneidad de las acciones legalmente establecidas para el efecto, el afectado queda sujeto, de no ser por la tutela, a una clara indefensión frente a los actos u omisiones de quien lesiona su derecho fundamental.
De allí que, como lo señala el artículo 86 de la Carta Política, tal acción no es procedente cuando los afectados tienen o han tenido a su disposición un mecanismo ordinario de defensa, como en este caso, lo es la iniciación del trámite de rigor ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, mas no acudir a esta herramienta como si se tratara de una instancia adicional a las previstas por el Legislador en el trámite de la actuación. La Honorable Corte Constitucional, sobre la temática, ha indicado: “Así entonces, la tutela no es un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto.
Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales[3].
“Es criterio reiterado de esta Corporación, que en materia de amparo judicial de los derechos fundamentales, la acción de tutela es el último mecanismo judicial para la defensa de esos derechos, al que puede acudir el afectado por su violación o amenaza sólo después de ejercer infructuosamente todos los medios de defensa judicial ordinarios, o ante la inexistencia de los mismos[4].
La Corte ha señalado al respecto: “( ) no es propio de la acción de tutela el [de ser un] medio o procedimiento llamado a remplazar los procesos ordinarios o especiales, ni el de ordenamiento sustitutivo en cuanto a la fijación de los diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni el de instancia adicional a las existentes, ya que el propósito específico de su consagración, expresamente definido en el artículo 86 de la Carta, no es otro que el de brindar a la persona protección efectiva, actual y supletoria en orden a la garantía de sus derechos constitucionales fundamentales ( )[5]”.
Frente a la necesidad de preservar el principio de subsidiariedad de la acción de tutela[6], se ha sostenido que aquella es improcedente si quien tiene o ha tenido a su disposición las vías judiciales ordinarias de defensa, no las utiliza oportuna ni adecuadamente, acudiendo en su lugar a la acción constitucional. Ello por cuanto a la luz de la jurisprudencia pertinente, los recursos judiciales ordinarios son verdaderas herramientas de protección de los derechos fundamentales, por lo que deben usarse oportunamente para garantizar su vigencia so pena de convertir en improcedente el mecanismo subsidiario que ofrece el artículo 86 superior, como ocurre en el presente evento en el que la accionante acude a la acción de tutela dejando de lado que para cuestionar las resoluciones que generaron su inconformidad, cuenta con la posibilidad de acudir a la mencionada jurisdicción, de donde emerge que se confunde esta herramienta excepcional con una instancia alternativa y/o adicional a las consagradas por el legislador para en este específico caso, lograr la materialización de sus derechos, situación que no puede permitir el Tribunal, pues de lo contrario contribuiría indebidamente a la paulatina sustitución de los mecanismos ordinarios de protección de derechos y de solución de controversias y al uso indiscriminado de la misma.
La Sala, consecuente con lo anterior, declarará IMPROCEDENTE el empeño tutelar. El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia, en Sala de Decisión Penal, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, en razón y mérito de lo expuesto, R E S U E L V E PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo invocado por la señora LINA MARÍA GALLEGO GAVIRIA contra la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
SEGUNDO: Si la presente decisión no fuere impugnada, remítase la actuación a la Honorable Corte Constitucional, para su eventual revisión conforme a lo prescrito por el Decreto 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, HENRY NIÑO MÉNDEZ CLAUDIA PATRICIA REY RAMÍREZ JHON JAIRO CARDONA CASTAÑO (Con aclaración de voto) TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO ARMENIA, QUINDÍO SALA PENAL ACLARACIÓN DE VOTO Radicación: 63-001-22-04-000-2014-00156-00 Asunto Acción de tutela Actora Lina María Gallego Gaviria Acta de discusión del proyecto, número 171 Magistrado Jhon Jairo Cardona Castaño Noviembre diez (10) de dos mil catorce (2014) Estoy de acuerdo con la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela en el presente caso para buscar la solución al problema planteado por la demandante, quien, para ello, debe acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa, por los medios previstos en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Mi disenso tiene que ver con la consideración hecha en la parte motiva en el sentido que el derecho al trabajo, a pesar de estar catalogado como derecho fundamental, solo puede protegerse cuando se encuentra en conexidad con otros derechos “que sí ostentan tal carácter” o cuando se trata de personas de especial protección constitucional. En mi criterio, el hecho que el derecho al trabajo no aparezca en el listado de derechos de aplicación inmediata del artículo 85 de la Constitución Política no trae como consecuencia que no se pueda proteger por medio de la acción de tutela.
A manera de ejemplo, basta con recordar los múltiples casos en que se ha amparado el derecho al acceso al trabajo en los procesos de selección para cargos públicos, eventos en los que no necesariamente se ha exigido la conexidad con otros derechos. Sobre el contenido del derecho al trabajo, la doctrina de la Corte Constitucional, expresada, entre otras, en la sentencia C-645 de 2011, ha enseñado: “En relación con todas las anteriores modalidades, el mandato constitucional de brindar especial protección al trabajo implica dos tipos de responsabilidades para el Estado.
Por un lado, el deber de promover las condiciones que permitan a todas las personas que lo requieran acceder a un trabajo para generar los ingresos necesarios y, por otro, velar porque el trabajo se desarrolle en condiciones de dignidad, particularmente cuando se realiza bajo subordinación y dependencia, dado que, en ese escenario, se presenta una contraposición de intereses, dentro de la cual el trabajador es el extremo más débil.
El deber de promover el empleo, en cualquiera de sus formas, responde a un imperativo de la dignidad de la persona humana, porque busca dar una respuesta, no sólo a los requerimientos materiales de las personas, sino también a sus necesidades de autosuficiencia, realización personal y contribución a la vida social. A su vez, la garantía de las condiciones de dignidad en el trabajo, implica promover una cultura laboral acorde con las mismas, definir un mínimo de derechos del trabajador y aplicar el poder del Estado para proscribir las conductas contrarias a ese mínimo, así como para señalar el marco obligatorio dentro del cual deben desenvolverse las distintas modalidades de trabajo.
Esta última dimensión tiene particular sentido cuando existe oposición de intereses y se interviene en favor del extremo más débil de la relación.” (http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2011/C-645-11.htm) Esta reflexión breve, para significar que, aunque en este caso no procedía acceder a las pretensiones de la demandante, sí existe la posibilidad de proteger el derecho fundamental al trabajo en algunos eventos, sin exigir su conexidad con otros derechos del mismo rango.
JHON JAIRO CARDONA CASTAÑO Magistrado ----------------------- [1] Sentencia T-227 de 2010, reiterada en la Sentencia T-641 de 2013. [2] T-641-13. [3] Ha considerado la Corte que con estas características, la tutela no desplaza las acciones ordinarias y evita que por esta vía se llegue a desarticular el sistema de competencias y procedimientos propio del Estado Constitucional de derecho.
Ha sostenido: “que la paulatina sustitución de los mecanismos ordinarios de protección de derechos y de solución de controversias por el uso indiscriminado e irresponsable de la acción de tutela entraña (i) que se desfigure el papel institucional de la acción de tutela como mecanismo subsidiario para la protección de los derechos fundamentales, (ii) que se niegue el papel primordial que debe cumplir el juez ordinario en idéntica tarea, como quiera que es sobre todo éste quien tiene el deber constitucional de garantizar el principio de eficacia de los derechos fundamentales (artículo 2 Superior) y (iii) que se abran las puertas para desconocer el derecho al debido proceso de las partes en contienda, mediante el desplazamiento de la garantía reforzada en que consisten los procedimientos ordinarios ante la subversión del juez natural (juez especializado) y la transformación de los procesos ordinarios que son por regla general procesos de conocimiento (no sumarios).” (Sentencia T-514 de 2003). [4] Ver entre muchas otras, las sentencias T-1151 de 2004, T-066, T-068, T- 109, T-613 y T-685 de 2005. [5] H. Corte Constitucional.
Sentencia T-753 de 2006. M. P. DRA. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ. [6] Sobre la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela, la Corte en sentencia T-1222 de 2001 afirmó: “ el desconocimiento del principio de subsidiaridad que rige la acción de tutela implica necesariamente la desarticulación del sistema jurídico. La garantía de los derechos fundamentales está encomendada en primer término al juez ordinario y solo en caso de que no exista la posibilidad de acudir a él, cuando no se pueda calificar de idóneo, vistas las circunstancias del caso concreto, o cuando se vislumbre la ocurrencia de un perjuicio irremediable, es que el juez constitucional está llamado a otorgar la protección invocada.
Si no se dan estas circunstancias, el juez constitucional no puede intervenir”.