DEBIDO PROCESO DISCIPLINARIO/TUTELA PARA CUESTIONAR ACTOS DE TRAMITE “Resulta claro que los actos de trámite como para este caso lo son el informe evaluativo de la indagación preliminar y el auto que dispuso abrir la investigación… no son susceptibles de acción de tutela, no solo porque no finalizaron la actuación administrativa disciplinaria –pues apenas le dieron inicio-, sino también porque el actor cuenta en dicho proceso con los recursos para defender sus intereses contra un eventual fallo sancionatorio, y porque ese acto definitivo, el fallo, junto con los demás actos precedentes pueden demandarse ante la jurisdicción contencioso administrativa.
“En el proceso disciplinario la ley 734 de 2002 le otorga al implicado varias oportunidades para su defensa y para alegar las irregularidades que a su juicio existan, siendo esos escenarios los que el actor debe utilizar a su favor. Por ejemplo, los artículos 161, 166, 168 y 171 principalmente, disponen que ante la formulación del pliego de cargos –propio de la investigación y no de la indagación preliminar-, el implicado puede rendir sus descargos, presentar y solicitar la práctica de pruebas y, en caso de continuar la actuación, impugnar un eventual fallo sancionatorio, oportunidades que no limitan la naturaleza de las alegaciones y, por lo tanto, le permiten presentar los reclamos que equivocadamente plantea por esta vía el demandante.
“En ese entendido, al disponer el actor de los instrumentos citados, no es viable el amparo, pues no aparece posible la ocurrencia de un daño irremediable que requiera la tutela como medio de protección y, además, porque el proceso disciplinario aún está en curso y se desconoce por tanto si su desenlace le será o no desfavorable al disciplinado. [pic] TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL SALA PENAL ARMENIA, QUINDÍO Demandante: Luis Carlos Villada Gómez Demandado: Procuraduría Regional del Quindío Radicación: 63-001-31-09-004-2014-00083-01 Acción de tutela segunda instancia Magistrado Ponente: Jhon Jairo Cardona Castaño Acta de aprobación número 156 Octubre dieciséis (16) de dos mil catorce (2014) La Sala resuelve la impugnación presentada contra el fallo del 23 de septiembre de 2014, por medio del cual el Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Armenia negó la tutela solicitada por el señor Luis Carlos Villada Gómez, en contra de la Procuraduría Regional del Quindío. 1.
HECHOS Y TRÁMITE A LA DEMANDA DE TUTELA. El actor sostuvo que dentro del proceso disciplinario IUC-D75-2012-526500 que le adelanta la Procuraduría Regional del Quindío, se le violó su derecho fundamental al debido proceso, pues mediante oficio del 19 de mayo de 2014 solicitó a través de su apoderado declarar la nulidad de lo actuado con base en los ordinales 2º y 3º del artículo 143 de la ley 734 de 2002, por desconocerse su derecho de defensa y pesar sobre el trámite irregularidades sustanciales.
Dice que su solicitud fue negada aún luego de resolverse un recurso de reposición, quedando agotados los medios de los cuales disponía dentro de la acción disciplinaria. Expuso que la indagación preliminar superó los 6 meses previstos en el artículo 150 de la ley 734 de 2002, pues inició el 19 de junio de 2012 y culminó el 18 de diciembre de 2012, siendo nula cualquier prueba practicada con posterioridad a dicho plazo y debiendo ser excluida al momento de calificar la indagación preliminar, evaluación que si bien puede hacerse vencidos los 6 meses debe atender sólo las pruebas producidas dentro de ese lapso.
Su argumento, dijo, se respalda con decisiones de la Corte Constitucional[1] en cuanto ha establecido que si las actuaciones surtidas con posterioridad al término legal fijado para la indagación preliminar inciden en el proceso disciplinario, sí se afectarían garantías constitucionales como en su caso, en el cual se practicaron pruebas expirados los 6 meses citados, lo que produjo una vía de hecho.
Con ese fundamento pidió que se declare la nulidad del trámite disciplinario y se “rehaga el proceso emitiéndose un nuevo auto de evaluación de la indagación con las pruebas válidamente recaudadas”. La Procuraduría Regional del Quindío contestó que las pruebas se practicaron dentro de los 6 meses que dispone la ley para adelantar la indagación, que lo que ocurrió fue que la Contraloría Departamental contestó pasado dicho término un requerimiento que sí se hizo oportunamente, en tanto le permitía ejercer los derechos de defensa y contradicción al “gerente del HOSPITAL auditado” en actuación promovida por el ente de control fiscal tal como se dijo en el auto que negó la nulidad, motivo por el cual no se violaron derechos fundamentales pues “se ha dado aplicación al precedente de la jurisprudencia y doctrina que sobre el tema ha decantado la Procuraduría General de la Nación”[2].
Propuso la entidad además, que la acción es improcedente porque no es posible por su medio atacar actos administrativos, pues existen otras acciones de defensa judicial para debatir el asunto en aplicación de la subsidiariedad que rige la tutela y, porque no entiende de qué manera se violó el debido proceso por aportar una prueba que se solicitó oportunamente y la que se produjo luego que el disciplinado pudo controvertirla.
Finalmente solicitó declarar no próspera la acción de tutela. Emitido el fallo de primera instancia por la Sala Civil Familia Laboral de este Tribunal, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia declaró nula la actuación y ordenó enviarla a los Juzgados del Circuito de este distrito, la que conocida por el Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Armenia produjo la decisión objeto de censura.
2. LA SENTENCIA IMPUGNADA El Juzgado indicó las pruebas del proceso disciplinario y enfatizó que según la jurisprudencia deben mirarse las razones concretas por las cuales no es posible calificar la indagación preliminar disciplinaria dentro de los 6 meses que fija la ley, sin que ello implique automáticamente una afectación de garantías constitucionales.
La tutela fue negada al encontrar que la información pedida a la Contraloría Departamental del Quindío se decretó desde la apertura de indagación preliminar el 19 de junio de 2012, solicitándose la misma antes del vencimiento de los 6 meses, lo cual indica, en consonancia con la respuesta del ente de control fiscal del 10 de diciembre de 2012, que si no se entregó la información dentro de dicho plazo fue por trámites externos y válidos que lo justifican.
3. LA IMPUGNACIÓN El actor expuso que la prueba se practicó fuera de los seis meses que fija la ley y que ni la jurisprudencia[3] ni el Código Disciplinario contemplan excepciones que permitan desconocer ese plazo. Agregó que la Procuraduría no apremió a la Contraloría para suministrar la información oportunamente en el estado en que se encontrara fijándole un término perentorio, y que hubo una prueba trasladada de otra causa disciplinaria que violó su derecho al debido proceso pues también excedió los seis meses citados.
Con ese fundamento pidió revocar el fallo impugnado y acceder a las pretensiones fijadas en su demanda. 4.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN. La inconformidad del demandante busca que se revise si se violó su derecho fundamental al debido proceso por incorporarse pruebas al proceso disciplinario, luego de vencer los 6 meses previstos en el artículo 150 de la ley 734 de 2002 para adelantar la indagación preliminar disciplinaria. Para estudiar la viabilidad de esos reclamos debe acudirse al artículo 86 de la Constitución Política en cuanto dispone que la acción de tutela “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.”, en el entendido que este instituto no es un mecanismo concebido para suplir las vías ordinarias de defensa que prevé la ley, y que en caso de buscar la solución de un asunto por vía de tutela es necesario demostrar la amenaza de un daño tal que la haga impostergable.
El actor reprocha en concreto que culminada la indagación preliminar y para abrir la investigación disciplinaria, se hayan tenido en cuenta pruebas a su juicio inválidas que le violaron el debido proceso por incorporarse a destiempo. En ese sentido, es necesario indicar que la apertura de la investigación es un acto de trámite, no solo porque simplemente le abre paso a otra etapa procesal y concluye una anterior –la indagación-, sino también porque no tiene por objeto resolver cuestiones sustanciales como definir responsabilidades, imponer sanciones, decretar las pruebas que exclusivamente determinen la suerte de la investigación y porque no le pone fin a la actuación. Su naturaleza solo le abre las puertas a una investigación en la que sí se resolverán todos esos asuntos pero garantizando la participación y defensa del presunto implicado.
Sobre los actos de simple trámite la Corte Constitucional en la sentencia T-499 de 2013 precisó: “en el marco de las actuaciones administrativas y disciplinarias, según la doctrina calificada sobre la materia[4], los actos administrativos según el contenido de la decisión que en ellos se articula y sus efectos, son de dos tipos. Los primeros denominados actos de trámite o preparatorios, son los que se encargan de dar impulso a la actuación o disponen organizar los elementos de juicio que se requieren para que la administración pueda adoptar la decisión de fondo sobre el asunto mediante el acto definitivo, y salvo contadas excepciones, no crean, modifican o extinguen situación jurídicas concretas; y los segundos llamados actos definitivos, son los que ponen fin a la actuación administrativa, es decir, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto.
El nuevo Código Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), en su artículo 43, señala que los actos definitivos son aquellos que resuelven directa o indirectamente el fondo del asunto o que hacen imposible continuar la actuación; por ende, aquellos actos que no refieran a ese contenido específico, se consideran como actos de trámite dentro de actuaciones administrativas o disciplinarias por ser meramente instrumentales.” (Negrillas del Tribunal).
Por lo tanto, debe revisarse si para atacar un auto de trámite existen otros medios de defensa que impidan su reproche en sede de tutela. Al respecto, la Corte Constitucional en la misma decisión citada sostuvo: “la acción de tutela es improcedente para cuestionar actos de trámite dictados dentro de un proceso disciplinario que aún no ha concluido, por cuanto el accionante tiene a su alcance otros medios de defensa procesal como son pedir nulidades, interponer recursos o intervenir en el trámite en procura de defender sus derechos, a la vez que puede cuestionar dicho acto posteriormente por vía contencioso administrativa de forma conjunta con el acto que ponga fin a la actuación administrativa.” (Énfasis del Tribunal).
Bajo tales explicaciones, resulta claro que los actos de trámite como para este caso lo son el informe evaluativo de la indagación preliminar y el auto que dispuso abrir la investigación contra el señor Villada Gómez, no son susceptibles de acción de tutela, no solo porque no finalizaron la actuación administrativa disciplinaria –pues apenas le dieron inicio-, sino también porque el actor cuenta en dicho proceso con los recursos para defender sus intereses contra un eventual fallo sancionatorio, y porque ese acto definitivo, el fallo, junto con los demás actos precedentes pueden demandarse ante la jurisdicción contencioso administrativa.
En el proceso disciplinario la ley 734 de 2002 le otorga al implicado varias oportunidades para su defensa y para alegar las irregularidades que a su juicio existan, siendo esos escenarios los que el actor debe utilizar a su favor. Por ejemplo, los artículos 161, 166, 168 y 171 principalmente, disponen que ante la formulación del pliego de cargos –propio de la investigación y no de la indagación preliminar-, el implicado puede rendir sus descargos, presentar y solicitar la práctica de pruebas y, en caso de continuar la actuación, impugnar un eventual fallo sancionatorio, oportunidades que no limitan la naturaleza de las alegaciones y, por lo tanto, le permiten presentar los reclamos que equivocadamente plantea por esta vía el demandante.
En ese entendido, al disponer el actor de los instrumentos citados, no es viable el amparo, pues no aparece posible la ocurrencia de un daño irremediable que requiera la tutela como medio de protección y, además, porque el proceso disciplinario aún está en curso y se desconoce por tanto si su desenlace le será o no desfavorable al disciplinado.
Ahora bien, sobre las diversas argumentaciones que presentó el actor en su recurso sobre el término en que se incorporaron las pruebas al expediente o la falta de decretarse algunas de ellas, el Tribunal encuentra que estas no tienen fundamento para anular la indagación, pues lo medular del proceso disciplinario se produce propiamente en la etapa investigativa donde el disciplinado cuenta con todas las garantías para su defensa a través de varios mecanismos.
La ley 734 de 2002 dispone en su artículo 150 que: “En caso de duda sobre la procedencia de la investigación disciplinaria se ordenará una indagación preliminar. La indagación preliminar tendrá como fines verificar la ocurrencia de la conducta, determinar si es constitutiva de falta disciplinaria o si se ha actuado al amparo de una causal de exclusión de la responsabilidad.
En caso de duda sobre la identificación o individualización del autor de una falta disciplinaria se adelantará indagación preliminar ” (Se destaca). Precisamente la indagación preliminar de la cual se queja el actor y la que derivó en la apertura de una investigación en su contra, surgió “contra funcionarios por determinar del hospital la Misericordia de Calarcá, por presuntas irregularidades relacionadas con CORPONAL - Empresa Intermedia Laboral.”[5], lo que demuestra que la finalidad de la indagación no lo es como sí en la investigación disciplinaria[6], determinar la responsabilidad en la comisión de una falta que seguramente amerite una sanción o determinar otro asunto substancial.
Por lo tanto, alegar nulidades en dicha etapa cuando apenas se adelantan averiguaciones previas para posteriormente decidir si se abre la investigación formal no es procedente, pues ni siquiera para entonces en este caso, se tenía claro que el señor Luis Carlos Villada Gómez iba a ser investigado, porque precisamente el objetivo de la indagación fue, como se dijo, determinar en contra de quién o de quiénes debía adelantarse la investigación, resultando ilógico que en ese momento se le violara derecho alguno al actor por la práctica de las pruebas que denuncia, pues, se reitera, no había sido aún vinculado al proceso.
Caso distinto habría ocurrido si la indagación hubiera cursado en su contra desde el inicio. La anterior afirmación se consolida con la misma sentencia SU-901 de 2005 citada por el actor en su defensa y por el Juzgado de primera instancia, no solo porque la providencia enseña que “el incumplimiento del término de indagación previa no conduce a que el órgano de control disciplinario incurra automáticamente en una grave afectación de garantías constitucionales y a que como consecuencia de ésta toda la actuación cumplida carezca de validez”, pues “frente a cada caso, debe determinarse el motivo por el cual ese término legal se desconoció, si tras el vencimiento de ese término hubo lugar o no a actuación investigativa y si ésta resultó relevante en el curso del proceso y la incidencia de tal actuación en lo que es materia de investigación.”, sino también porque los hechos de esa sentencia que con tanto empeño presentó el actor no se equiparan a los suyos en el proceso disciplinario, pues en aquellos la investigación había concluido y contaba con fallos de primera y segunda instancia[7], mientras que en el proceso que motiva estas diligencias ni siquiera se ha formulado pliego de cargos, lo que hace que se mantengan todas las herramientas procesales para defender sus intereses sin que sea posible valerse de la tutela y sin que se asemeje su caso al del precedente enunciado.
Finalmente, las manifestaciones que hizo la Procuraduría en su respuesta sobre la temeridad del actor al presentar otra acción de tutela por los mismos hechos serán desestimadas, pues, de un lado, la propia entidad expuso en su escrito que “el accionante ha iniciado acción de tutela invocando los mismos hechos (pero frente a otro expediente) ante el Juzgado Penal del Circuito Especializado”[8]; y, de otro lado, según obra en el cuaderno[9], fue esta Sala la que conoció la impugnación contra el fallo emitido por el Juzgado Penal del Circuito Especializado, encontrando que esa demanda de tutela apuntaba al proceso disciplinario radicado con el No IUC-D-2012-75-534768, mientras que estas diligencias atacan la validez del proceso disciplinario radicado con el No IUC-D-75-2012-526500, verificándose así la disparidad de las actuaciones atacadas y por tanto descartando la temeridad propuesta. 5.
DECISIÓN. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia Quindío, en Sala de decisión Penal, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE CONFIRMAR la sentencia del 23 de septiembre de 2014, por medio de la cual el Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Armenia, negó la tutela solicitada por el señor Luis Carlos Villada Gómez contra la Procuraduría Regional del Quindío. De conformidad con el artículo 32 del decreto 2591 de 1991, remítase el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, JHON JAIRO CARDONA CASTAÑO HENRY NIÑO MÉNDEZ CLAUDIA PATRICIA REY RAMÍREZ El Secretario, ALBERTO BERMÚDEZ MOLINA ----------------------- [1] SU-901 de 2005 y C-728 de 2000. [2] Folio 74. [3] Sentencias SU-901 de 2005 y C-728 de 2000. [4] Entre otros: García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás-Ramón, Curso de derecho administrativo Tomo I. Editorial Civitas, Madrid, 1992;
González Pérez, Jesús, Manual de derecho procesal administrativo. Editorial Civitas, Madrid, 1992; y Gordillo, Agustín, Tratado de derecho administrativo. Tomo III. Editorial Macchi, Buenos Aires, 1979. [5] Folio 18 del cuaderno No 1 (Ver DVD). [6] Artículo 153. Finalidades de la decisión sobre investigación disciplinaria. La investigación disciplinaria tiene por objeto verificar la ocurrencia de la conducta; determinar si es constitutiva de falta disciplinaria; esclarecer los motivos determinantes, las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que se cometió, el perjuicio causado a la administración pública con la falta, y la responsabilidad disciplinaria del investigado [7] La reseña fáctica de esa sentencia contempla que “El 16 de septiembre de 2002 se formularon cargos contra los investigados y el 23 de abril de 2003 fueron sancionados con destitución e inhabilidad para ejercer funciones públicas durante cinco años.
Esta decisión fue luego confirmada por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación”. [8] Folio 79. [9] Folio 154.