REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE ARMENIA SALA DE DECISIÓN PENAL Armenia, abril tres de dos mil catorce. Radicado 63-001-31-09-005-2014-00013-01 Accionante ORLANDO DE JESÚS LÓPEZ BEDOYA Accionado Dirección General del INPEC y otros Motivo Conoce impugnación fallo de tutela Magistrado Ponente: HENRY NIÑO MÉNDEZ.
Aprobado mediante Acta No. 046 de la fecha.
1. ASUNTO POR TRATAR La Sala procede a resolver la impugnación interpuesta por el Director Territorial de CAPRECOM EPS-S Valledupar, contra la sentencia del veintiuno (21) de febrero de dos mil catorce (2014), por medio de la cual el Juzgado Quinto Penal del Circuito de Armenia, tuteló el derecho fundamental a la salud en favor del señor ORLANDO DE JESÚS LÓPEZ BEDOYA. 2.
H E C H O S El señor ORLANDO DE JESÚS LÓPEZ BEDOYA, el siete (7) de febrero de dos mil catorce (2014), a través de apoderado judicial instauró acción de tutela en contra de las entidades mencionadas, al considerar que le estaban vulnerando sus derechos a la salud, a la vida, a la dignidad humana y a la integridad personal, toda vez que a pesar de presentar problemas de diabetes, no ha podido acceder al servicio médico requerido, pues en su calidad de condenado se encuentra afiliado a la EPS CAPRECOM de Valledupar y no ha sido posible que le modifiquen el registro para esta ciudad que es en la cual se encuentra en prisión domiciliaria.
Invoca, consecuente con lo anterior, que en garantía de los derechos mencionados, se le ordene a la entidad demandada afiliar al señor OROZCO MORALES en CAPRECOM EPS-S Armenia, así como la prestación de los servicios médicos de rigor.
3. ACTUACIÓN PROCESAL El Juzgado Quinto Penal del Circuito de Armenia, mediante auto del 10 de febrero de 2014 admitió la demanda de tutela y tras integrar debidamente el contradictorio, dispuso remitir copia de la misma a las entidades accionadas para que ejercieran el derecho de contradicción y de defensa si lo estimaban pertinente. De esa manera, el Director del EPMSC de Armenia, allegó memorial de contestación en el que solicita la exoneración de responsabilidad de la entidad que representa, argumentando para el efecto que es la EPS-S CAPRECOM la que no solo tiene a su cargo la salud del interno, sino además la que debe resolver la situación que generó la inconformidad del mismo por tratarse de un trámite administrativo.
Por su parte, el Director Territorial Quindío de CAPRECOM EPS-S, presentó escrito en el que después de hacer alusión al contrato interadministrativo suscrito con el INPEC con el fin de atender a la población reclusa del país, expuso que la vulneración de las garantías fundamentales del actor se le debe atribuir a la última entidad enunciada por haber omitido clasificarlo en tal calidad.
El Director Territorial del César de CAPRECOM EPS-S, se pronunció en similares términos. Luego de precisar que están a la espera de que AFILIACIONES INPEC agote el trámite pertinente frente al actor quien figura retirado en el sistema, solicitó su exoneración de responsabilidad.
4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Jueza de primera instancia, a través de sentencia proferida el veintiuno (21) de febrero de dos mil catorce (2014), concedió el empeño tutelar. Después de hacer alusión a las generalidades de la acción de tutela y al deber del INPEC de garantizar el derecho a la salud de la población reclusa del país, le ordenó (i) al Director del EPMSC de Armenia y al Líder Operativo Proyecto INPEC que de manera inmediata procedieran a realizar las gestiones administrativas necesarias para vincular al interno LÓPEZ BEDOYA al sistema de seguridad social en salud en calidad de privado de la libertad y a cargo del INPEC y (ii) a la EPS-S CAPRECOM y al INPEC viabilizar las autorizaciones y en general el tratamiento integral que para el manejo de la diabetes requiera el actor.
5. DE LA IMPUGNACIÓN El Director Territorial del Cesar de CAPRECOM EPS-S impugnó el fallo detallado. Tras reiterar los argumentos inicialmente esbozados en el sentido de que quien debe reportar la novedad de afiliación es el INPEC, invoca la desvinculación de la entidad que representa.
6. CONSIDERACIONES DE LA SALA 6.1. Necesario se hace recordar, que la acción de tutela es un mecanismo concebido para la protección inmediata de los derechos fundamentales, cuando estos resulten amenazados o vulnerados por cualquier acción u omisión, siempre que no exista otro recurso o medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Se trata de un instrumento jurídico confiado a los jueces, cuya justificación y propósito consiste en brindar a las personas la posibilidad de acudir, sin mayores requerimientos de índole formal y con la certeza que obtendrá una pronta solución, a la protección directa e inmediata del Estado, a objeto de que en su caso, consideradas las circunstancias específicas y a falta de otros medios, se haga justicia frente a situaciones de hecho que representen quebranto o amenaza de sus derechos fundamentales, lográndose así que se cumpla uno de los fines esenciales del Estado: garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en el canon 2º de la Carta Política.
La enunciada institución ostenta como dos de sus características esenciales, las de subsidiariedad e inmediatez. La primera, por cuanto sólo procede cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial, a no ser que busque evitar un perjuicio irremediable. La segunda, puesto que se trata de un remedio que es preciso administrar en guarda de la efectividad concreta y actual del derecho sujeto a violación o amenaza.
Por manera que, cuando no exista otro medio de defensa judicial para buscar la eficacia del derecho atacado o amenazado, surge la acción de tutela como única medida a disposición del titular de aquél, con el fin de llevar a la práctica la garantía que en abstracto le ha conferido la Constitución. En consecuencia, si el Juez encuentra que efectivamente el demandante de tutela es titular de un derecho fundamental vulnerado o amenazado, y se dan todas las condiciones indispensables para que la acción prospere, según prescripción inserta en el artículo 86 de la Carta Política, se concederá ese amparo.
De no ser así, habrá de ser negado. 6.2. La Sala, atendiendo la situación planteada, debe establecer si las entidades accionadas han venido vulnerado los derechos fundamentales del señor ORLANDO DE JESÚS LÓPEZ BEDOYA. Para dicho efecto, recordaremos el precedente constitucional sobre (i) la relación de especial sujeción frente al Estado de las personas privadas de la libertad y (ii) el derecho fundamental a la salud de los internos y la obligación de garantizarles el mismo, para finalmente ingresar en el análisis del caso concreto.
La H. Corte Constitucional, sobre las enunciadas temáticas, entre otros pronunciamientos, en la Sentencia T-355 del 5 de mayo de 2011, con ponencia del H. M. Dr. GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO, precisó: “4. Relación de especial sujeción de las personas privadas de la libertad frente al Estado. Reiteración de Jurisprudencia. “En reiterada jurisprudencia esta Corporación se ha pronunciado respecto de la situación de subordinación y sometimiento a un régimen jurídico especial, que afrontan las personas privadas de la libertad frente al Estado.
Dichas limitaciones disciplinarias y administrativas están encaminadas a lograr la resocialización de los reclusos. “Lo anterior, supone el “nacimiento de un vínculo en el que, de un lado, el recluso se sujeta a las determinaciones que se adopten en relación con las condiciones del centro carcelario o penitenciario respectivo, lo que incluye la restricción en el ejercicio de ciertos derechos, y, del otro, el Estado asume la responsabilidad por la protección y cuidado del interno durante su tiempo de reclusión.” (Subrayado fuera del texto).
“Al respecto, la Corte Constitucional, en Sentencia T-1275 de 6 de diciembre de 2005, señaló que: “la pena privativa de la libertad implica una drástica limitación de los derechos fundamentales de los reclusos”, no obstante, los Establecimientos Penitenciarios y Carcelarios deben proceder dentro de los términos estrictamente necesarios para lograr los fines de la pena, de tal manera que cualquier limitación adicional ha de ser tenida como “un exceso y, por lo tanto, como una violación de los derechos de los internos. La órbita de los derechos del preso cuya limitación resulta innecesaria, es tan digna de respeto y protección constitucional es tan fuerte y efectiva como la de cualquier persona no sometida a las condiciones carcelarias”.
“Siguiendo esta línea interpretativa, esta Corporación ha indicado que los derechos fundamentales de los reclusos pueden clasificarse en tres grupos: (i) los derechos intocables, aquellos que son inherentes a la naturaleza humana y no pueden suspenderse ni limitarse por el hecho de que su titular se encuentre recluido. En este grupo se encuentran los derechos a la vida, la dignidad humana, la integridad personal, la igualdad, libertad religiosa, debido proceso y petición, (ii) los derechos suspendidos, son consecuencia lógica y directa de la pena impuesta, tales como: la libertad personal, la libre locomoción entre otros, (iii) los derechos restringidos, son el resultado de la relación de sujeción del interno para con el Estado, dentro de éstos encontramos los derechos al trabajo, a la educación, a la intimidad personal y familiar, de reunión, de asociación, libre desarrollo de la personalidad, libertad de expresión. “Por consiguiente, la relación de especial sujeción que existe entre las personas que se encuentran privadas de la libertad y el Estado, no es otra cosa que “una relación jurídica donde el predominio de una parte sobre la otra no impide la existencia de derechos y deberes para ambas partes”.
“Desde esa perspectiva, “surge para el Estado el deber especial de garantizar que [los internos] puedan ejercer plenamente los derechos fundamentales que no les han sido suspendidos, y parcialmente aquellos que les han sido [limitados]. Ello implica, no solamente que el Estado no deba interferir en la esfera de desarrollo de estos derechos, sino también que debe ponerse en acción para asegurarle a los internos el pleno goce de los mismos”.
Lo anterior se justifica en la medida en que las personas privadas de la libertad se encuentran en una situación de indefensión y vulnerabilidad ante la imposibilidad de satisfacer por sí mismas cada una de sus necesidades. (…) “5. El derecho fundamental a la salud de los internos y la obligación del Estado de garantizarlo. Reiteración de Jurisprudencia “De acuerdo con el artículo 48 de la Constitución Política, la seguridad social goza de una doble connotación jurídica.
Por una parte, es considerada como un servicio público de carácter obligatorio, que debe ser prestado bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en acatamiento de los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. Y, por otra, se erige como un derecho irrenunciable, que debe ser garantizado a todas las personas, sin distinción alguna, y que comporta diversos aspectos, dentro de los que se encuentra el acceso a los servicios de salud.
“Así mismo, el artículo 49 Superior, establece que la salud hace parte de la seguridad social y como tal, se constituye en un servicio público y en un derecho fundamental autónomo en cabeza de todas las personas. “Es por ello que el derecho a la salud de los internos en los establecimientos penitenciarios o carcelarios pertenece a la categoría de aquellos que no pueden ser suspendidos ni limitados en virtud de dicha condición, toda vez que guarda una estrecha relación con las garantías fundamentales, inherentes al ser humano, tales como la vida y la dignidad humana.
Por tanto, es deber del Estado garantizar íntegramente su prestación, a través del Sistema Nacional Penitenciario y Carcelario, más específicamente, del INPEC. “Así las cosas, el sometimiento del recluso a un régimen jurídico especial supone la creación de normas encaminadas a regular las condiciones en las cuales se desarrolla su actividad en la administración penitenciaria y carcelaria, aspecto que, a su vez, abarca la reglamentación del servicio público de salud.
“Por esta razón, el Congreso de la República expidió la Ley 65 de 1993 (Código Penitenciario y Carcelario). En dicho estatuto dispuso, en el Título IX, la reglamentación de la forma como debe garantizarse la prestación del servicio público de salud a los reclusos. “En los artículos 104, 105, 106 del Código Penitenciario y Carcelario, se estableció: “ARTÍCULO 104.
SERVICIO DE SANIDAD. En cada establecimiento se organizará un servicio de sanidad para velar por la salud de los internos, examinarlos obligatoriamente a su ingreso al centro de reclusión y cuando se decrete su libertad; además, adelantará campañas de prevención e higiene, supervisará la alimentación suministrada y las condiciones de higiene laboral y ambiental.
“Los servicios de sanidad y salud podrán prestarse directamente a través del personal de planta o mediante contratos que se celebren con entidades públicas o privadas. “ARTÍCULO 105. SERVICIO MÉDICO PENITENCIARIO Y CARCELARIO. El servicio médico penitenciario y carcelario estará integrado por médicos, psicólogos, odontólogos, psiquiatras, terapistas, enfermeros y auxiliares de enfermería. “ARTÍCULO 106.
ASISTENCIA MÉDICA. Todo interno en un establecimiento de reclusión debe recibir asistencia médica en la forma y condiciones previstas por el reglamento. Se podrá permitir la atención por médicos particulares en casos excepcionales y cuando el establecimiento no esté en capacidad de prestar el servicio.” “Así mismo, la Ley 1122 de 2007, por medio de la cual se hacen algunas modificaciones al Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones, en su artículo 14, literal m, establece: “La población reclusa del país se afiliará al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
El Gobierno Nacional determinará los mecanismos que permitan la operatividad para que esta población reciba adecuadamente sus servicios”. “En cumplimiento de lo anterior el Gobierno Nacional expidió los Decretos 1141 de 2009 y 2777 de 2010 a través de los cuales reglamentó la afiliación de la población reclusa al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
En dicha normatividad señaló el deber del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario-INPEC- de realizar la afiliación de las personas privadas de la libertad internas en establecimientos penitenciarios o carcelarios, al Régimen Subsidiado, a través de una Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado, EPS-S, de naturaleza pública, la cual tendrá a cargo la prestación de los servicios médicos incluidos dentro del Plan Obligatorio de Salud.
Así mimo, señaló que la prestación de los servicios de salud a los reclusos no incluidos en el POS será financiada con cargo a los recursos del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario-INPEC. (…) “En conclusión, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corte, el Estado se encuentra obligado a proteger los derechos fundamentales de la personas que están privadas de la libertad y recluidas en uno de sus centros carcelarios o penitenciarios, so pena de desconocer el principio de dignidad humana que rige sus actuaciones.
Por ello, el ordenamiento constitucional obliga al Estado a proveer los medios necesarios y suficientes para garantizar una atención médica oportuna, eficiente y adecuada de los reclusos a efecto de cumplir con su deber legal y constitucional. “Finalmente, es pertinente resaltar que esta Corporación ha considerado que, en el marco de las relaciones de especial sujeción, el derecho a la salud adquiere la categoría de derecho fundamental autónomo y, por lo tanto, procede su amparo, de manera directa, a través del ejercicio de la acción de tutela”.
En ese orden de ideas, para que la obligación del Estado de velar por la salud del recluso se haga exigible, no es necesario que el interno esté afectado de tal manera que la situación involucre una amenaza de violación del derecho a la vida o de otro derecho fundamental, pues la mencionada obligación no se refiere únicamente a aquellas situaciones de urgencia, o de peligro para la vida de quien se encuentra privado de la libertad en un centro de reclusión; también comprende la atención de la salud en dolencias de otra índole y en medicina preventiva.
De tal suerte que, la Dirección General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC- y la Caja de Previsión Social de Comunicaciones -CAPRECOM EPS-S-, en aras de hacer efectiva dicha garantía suscribieron el contrato de aseguramiento No. 1172 del 22 de julio de 2009, por medio del cual ésta se obligó a asumir los servicios de salud que llegaren a requerir los reclusos del país, siempre que se encuentren incluidos en el Plan Obligatorio de Salud del Régimen Subsidiado, en tanto que los excluidos del mismo deben ser asumidos por el INPEC.
Establecidas las premisas básicas en relación con el derecho a la salud de los internos, desde ya debemos señalar, que efectivamente en el caso que nos ocupa resulta indispensable conceder el amparo tutelar, con la precisión de que la orden debe recaer exclusivamente sobre el EPMSC de Armenia, pues con claridad emerge que la imposibilidad en la que se halla el señor LÓPEZ BEDOYA de acceder a los servicios médicos necesarios para el tratamiento de la diabetes que lo aqueja, tiene como génesis la omisión de dicha autoridad en reportar ante CAPRECOM EPS-S que el mismo se encuentra bajo su custodia como consecuencia de la condición de convicto que ostenta, para que de esa manera, se modifique su status en el sistema de “retirado” a “activo” y consecuencialmente pueda acceder a los servicios que su patología demanda.
De otra parte, teniendo en cuenta que en el numeral tercero de la sentencia impugnada se dispuso la garantía del tratamiento integral, necesario resulta recordar que la H. Corte Constitucional, frente al particular, concretamente en la Sentencia T-365 del 22 de mayo de 2009, indicó: “3.5. Principio de integralidad del derecho a la salud.
Casos en los que procede la orden de tratamiento integral y exoneración total de los pagos moderadores. “La Corte Constitucional ha desarrollado el principio de integralidad de la garantía del derecho a la salud desde dos perspectivas. La primera de ellas se refiere a la “integralidad” del concepto mismo de salud y comprende las diferentes dimensiones que tienen las necesidades de las personas en materia de salud (acciones preventivas, educativas, informativas, fisiológicas, psicológicas, entre otras).
“La segunda perspectiva, es la que se refiere a la necesidad de proteger el derecho a la salud de manera tal que todas las prestaciones requeridas por una persona en determinada condición de salud, sean garantizadas de manera efectiva. Esto es, que la protección sea integral en relación con todo aquello que sea necesario para conjurar la situación particular de un paciente.
“Bajo esta dimensión, el principio de integralidad comprendería la obligación que tiene las autoridades que prestan el servicio de salud en el país, de suministrar los tratamientos, medicamentos, intervenciones, procedimientos, exámenes, seguimiento y demás requerimientos que un médico tratante considere necesarios, para atender el estado de salud de un afiliado, con límite únicamente en el contenido de las normas legales que regulan la prestación del servicio de seguridad social en salud y su respectiva interpretación constitucional.
“La Ley 100 de 1993 establece este principio cuando el numeral 3° del artículo 153, señala que: “El sistema general de seguridad social en salud brindará atención en salud integral a la población en sus fases de educación, información y fomento de la salud y la prevención, diagnóstico, tratamiento y rehabilitación, en cantidad, oportunidad, calidad y eficiencia, de conformidad con lo previsto en el artículo 162 respecto del plan obligatorio de salud”.
De igual forma, el literal c) del artículo 156 ibídem, expresa que “Todos los afiliados al sistema general de seguridad social en salud recibirán un plan integral de protección de la salud, con atención preventiva, médico quirúrgica y medicamentos esenciales, que será denominada el plan obligatorio de salud.” “Ahora bien, en los supuestos en los que el conjunto de prestaciones que conforman la garantía integral del derecho a la salud no estén necesariamente establecidos a priori, de manera concreta por el médico tratante, la protección de este derecho conlleva para juez constitucional la necesidad de hacer determinable la orden en el evento de conceder el amparo, por ejemplo, (i) mediante la descripción clara de una(s) determinada(s) patología(s) o condición de salud diagnosticada por el médico tratante, (ii) por el reconocimiento de un conjunto de prestaciones necesarias dirigidas a lograr el diagnóstico en cuestión; o (iii) por cualquier otro criterio razonable.
“De tal suerte, que el reconocimiento de la prestación integral del servicio de salud debe ir acompañado de indicaciones precisas que hagan determinable la orden del juez o jueza de tutela, ya que no le es posible dictar órdenes indeterminadas ni reconocer mediante ellas prestaciones futuras e inciertas”. (Negrillas del Tribunal). Del anterior aparte jurisprudencial, se deduce posición reiterada en la Sentencia T-091 del 15 de febrero de 2011, que por vía de tutela es viable garantizar el tratamiento integral de un paciente, siempre que exista un criterio razonable que descarte de plano la indeterminación del mismo y que sin lugar a dudas exista un precedente real, actual y contundente sobre la negativa de la entidad prestadora del servicio de salud de proceder conforme a sus obligaciones legales.
Ahora, si bien en el asunto objeto de análisis el aludido criterio se encuentra representado en la descripción de la patología que padece el señor LÓPEZ BEDOYA, debe observarse que en la actualidad no es viable atribuirle omisión alguna a la EPS-S en dispensar el servicio médico pues se trata de un usuario que no está siquiera afiliado al sistema de seguridad social y por consiguiente, si se parte de la base que la acción de tutela procede únicamente frente acciones u omisiones que transgreden los derechos fundamentales de las personas, es evidente que no es posible impartir una orden en tal sentido, so pena de fundamentarla en una supuesta negativa que de manera alguna puede sustentar una determinación de la naturaleza reseñada.
La Sala, ante la realidad enunciada, dispondrá (i) MODIFICAR el numeral segundo del fallo de primer nivel, en el sentido de señalar que la única autoridad que debe acatar la orden impartida es el EPMSC de Armenia, en tanto que, el Líder Operativo INPEC, funcionario del INPEC, debe ser exonerado de responsabilidad por no haber incurrido en comportamiento alguno que transgreda las garantías fundamentales del actor;
(ii) REVOCAR el numeral tercero, para en su lugar, declarar que no es viable disponer la garantía del tratamiento integral y (iii) ENVIAR la actuación a la H. Corte Constitucional, conforme a lo señalado en la parte final del artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, a fin de que se surta su eventual revisión. el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia, en Sala Penal de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, En razón y mérito de lo expresado, R E S U E L V E PRIMERO: MODIFICAR el numeral segundo de la sentencia proferida el 21 de febrero de 2014 por el Juzgado Quinto Penal del Circuito de Armenia, en el sentido de señalar que, por las razones esbozadas en la parte motiva de esta decisión, la orden de tutela se imparte exclusivamente en contra del Director del EPMSC de Armenia.
SEGUNDO: EXONERAR de responsabilidad al Líder Operativo Proyecto INPEC, funcionario de CAPRECOM.
TERCERO: REVOCAR el numeral tercero de la sentencia de instancia, para en su lugar, declarar que no es viable disponer la garantía del tratamiento integral.
CUARTO: DISPONER, en aplicación a lo previsto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, el envío de la actuación a la H. Corte Constitucional, a fin de que se surta su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, HENRY NIÑO MÉNDEZ CLAUDIA PATRICIA REY RAMÍREZ JHON JAIRO CARDONA CASTAÑO ALBERTO BERMÚDEZ MOLINA Secretario