TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL SALA DE DECISIÓN CIVIL- FAMILIA - LABORAL ARMENIA - QUINDÍO MAGISTRADA SUSTANCIADORA: SONYA ALINE NATES GAVILANES IMPUGNACIÓN DE TUTELA No. 630013103002-2013-00176-01(0448) ACTA DE DISCUSIÓN No. 407 Armenia, Quindío, veintitrés (23) de octubre de dos mil trece (2013). Se procede a decidir la impugnación interpuesta por la señora LUZ MARINA LOMBO MANTILLA, contra el fallo proferido por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Armenia, Quindío, el 9 de septiembre de 2013, a través del cual se protegieron los derechos incoados en la acción de tutela instaurada contra la UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VICTIMAS, la ALCALDIA DE MONTENEGRO y el INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR- ICBF.
I.
ANTECEDENTES Mediante escrito visible a folios 11 a 15 del expediente, la señora LUZ MARINA LOMBO MANTILLA, obrando en nombre propio, instauró acción de tutela contra la UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A VICTIMAS, la ALCALDIA DE MONTENEGRO y el INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR para que se protejan los derechos que considera le han sido vulnerados por las entidades accionadas.
La solicitud anterior se fundamentó en los siguientes,
1. SUPUESTOS FÁCTICOS Manifiesta la accionante que residía en Arauca siendo víctima de desplazamiento forzado junto con su núcleo familiar, por hechos ocurridos el 1 de julio de 1999, que por razones de seguridad y temor guardó silencio. Que el día 18 de octubre del 2012 rindió declaración ante la Defensoría del Pueblo de Armenia, siendo incluida en el Registro Único de Víctimas, mediante resolución No 2013-70163 del 1 de marzo de 2013.
2. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA Habiendo correspondido su conocimiento al Juzgado Segundo Civil del Circuito de Armenia, Quindío, mediante auto del 28 de agosto de 2012, se admitió la acción tutelar, profiriendo sentencia el 9 de septiembre de 2013 tutelando los derechos fundamentales de la accionante y ordenando a la UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VICTIMAS que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de la sentencia, proceda a realizar el Plan de Atención, Asistencia y Reparación Integral para calificar la situación de emergencia y vulnerabilidad de la señora LUZ MARINA LOMBO MANTILLA.
II. CONSIDERACIONES
1. OBJETO DE LA IMPUGNACIÓN La Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas exhibió su desacuerdo con la decisión de la Juez de primera instancia, argumentando su inconformidad en los siguientes términos: Afirma que la Unidad Accionada y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF, tienen competencia en cada uno de los componentes de la fase de ayuda, alojamiento temporal y alimentación para la población desplazada.
Que el artículo 112 del Decreto 4800 de 2011 señala las condiciones para hacer efectiva la fase de ayuda humanitaria, entendiendo que cuando el desplazamiento forzado ha ocurrido en un término igual o superior a 10 años antes de la solicitud, no se hace efectiva la entrega de la ayuda sino que se remite a tal población a la oferta institucional disponible, en aras de garantizar la estabilidad socioeconómica.
La entidad accionada afirma que no vulneró derecho fundamental alguno a la accionante, por cuanto las decisiones adoptadas han estado ajustadas a la Ley 1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios, argumentos que no fueron acogidos por el juez de instancia. Solicita se requiera a la actora para que se acerque a la entidad y pueda realizarse el Plan de Atención, Asistencia y Reparación Integral.
2. ANÁLISIS DE LA SALA 1. COMPETENCIA De conformidad con lo dispuesto en los artículos 31 y 32 del Decreto 2591 de 1991, se tiene que el fallo de tutela puede ser impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, para ante el superior funcional, a quien se le confiere competencia, que en el caso sub-judice le corresponde al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia, a través de su Sala de Decisión Civil- Familia- Laboral.
2.2. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de nuestra Constitución Política, faculta para acudir ante el órgano jurisdiccional en demanda de protección, a quien se sienta amenazado o vulnerado en alguno de sus derechos constitucionales fundamentales por una acción u omisión proveniente bien sea de una autoridad pública o de un particular, siempre y cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, a menos que se ejercite para evitar un perjuicio irremediable.
En el caso sub-exámine, la actora señala la vulneración de su derecho fundamental a la vida en condiciones dignas y al mínimo vital, por no haberle brindado la “atención integral de asistencia humanitaria y transición” a que tiene derecho por su condición de desplazada. Reiteradamente ha señalado la jurisprudencia constitucional que las personas desplazadas merecen un trato digno y humanitario cuando acuden a las autoridades competentes para quedar inscritos en el R.U.V., lo que exige de dichas entidades tener consideración a la situación de vulnerabilidad, exclusión y marginalidad de la dicha población, como sujeto de especial protección constitucional.
En tal sentido, es preciso resaltar que es finalidad primordial del Estado proteger a la población desplazada, cuyos derechos fundamentales deben ser resguardados con especial esmero al encontrarse en circunstancia de debilidad manifiesta. Para obtener el mejoramiento, restablecimiento, consolidación y estabilización de la situación de los desarraigados las entidades estatales deben tomar las medidas necesarias para efectivizar la entrega de los auxilios, de los cuales son titulares los desplazados, dependiendo de sus condiciones particulares.
En cuanto a la atención humanitaria de emergencia, establece la Ley 387 de 1997, que es aquella que se brinda a la población desplazada con la finalidad de socorrer, asistir, proteger y atender sus necesidades de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas.
Tal asistencia debe “concederse y prorrogarse hasta que el afectado esté en condiciones de asumir su autosostenimiento”[1]. Es así como la H. Corte Constitucional, mediante sentencia C-278 de abril 18 de 2007, al analizar el parágrafo del artículo 15 de la Ley 387 de 1997, declaró inexequibles las expresiones “máximo” y “excepcionalmente por otros tres (3) más”, y consideró como exequible el resto del parágrafo, “en el entendido que el término de la atención humanitaria de emergencia previsto en esa disposición será prorrogable hasta que el afectado esté en condiciones de asumir su autosostenimiento.” Y en cuanto a la ayuda humanitaria de transición, dicha Corporación en Auto 099 de 21 de mayo de 2013, por medio del cual se hace seguimiento a las acciones adelantadas por el Gobierno Nacional para la superación del estado de cosas inconstitucional declarado mediante sentencia T-025 de 2004, en relación con el componente de ayuda humanitaria y se dictan las medidas necesarias para mejorar la atención de la población desplazada por la violencia, afirma que dicho concepto no ha sido del todo claro en la política pública de atención a la población desplazada, y hace un recuento normativo, que sintetiza así: “Es importante recordar que no se encuentra presente en la ley 387 de 1997 ni en su decreto reglamentario 2569 del 2000.
Su primera aparición, todavía de forma embrionaria, se puede rastrear en el anterior Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia, adoptado mediante el decreto 250 de 2005 (numeral 5.2.2.). En el 2010, mediante la resolución 3069 de Acción Social, se introduce esta tercera etapa en la entrega de la ayuda humanitaria (artículo 3), y en la ley 1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios se afianza (artículo 65 y artículos 112 respectivamente).
El propósito de esta ayuda es paliar las necesidades de la población desplazada relacionadas con la alimentación y el alojamiento[2] mientras no cuente con los elementos necesarios para su subsistencia mínima, hasta que se logre “el acceso efectivo del hogar a los componentes de alimentación, alojamiento temporal, salud, y educación” (arts 114 y 117 decreto 4800 de 2011).
De acuerdo con lo anterior, y como su nombre lo indica, se trata de un auxilio que debe ser transitorio y servir como soporte mientras la población desplazada supere la situación de emergencia producto del desplazamiento forzado a través de distintas fuentes: mediante el acceso a los programas sociales del Estado; a los programas de retorno o reubicación; o por sus propios medios (art 117 decreto 4800 de 2011).
De acuerdo con el Gobierno Nacional, el tránsito de la etapa en la que se entrega la ayuda humanitaria, caracterizada por un enfoque asistencialista, al acceso a los programas sociales del Estado, instancia en la que se procura “superar el enfoque de asistencia (requerido en la urgencia y en la emergencia)”[3], debe ser acompañado por la Red Unidos[4].” Ahora bien, una lectura atenta de este marco normativo permite concluir que la ayuda humanitaria de transición, tal como se introdujo con la resolución 3069 de 2010, no era sustancialmente distinta de lo que se denominaba coloquialmente, en referencia a la ley 387 de 1997, como prórroga de la ayuda humanitaria para aquellas personas que ya recibieron la ayuda de emergencia en alguna ocasión[5].
En esa medida, las conclusiones que se expusieron acerca de la falta de efectividad, oportunidad e integralidad en la entrega de la prórroga de la ayuda de emergencia se aplican a la ayuda humanitaria de transición establecida mediante la resolución 3069 de 2010.” Y en la misma providencia hace un estudio de las falencias que se han identificado respecto a esta ayuda, precisando: “3.
Consideraciones respecto de las falencias identificadas en materia de ayuda humanitaria de transición y de la respuesta estatal. 3.1. Vulneración de los derechos de la población desplazada como consecuencia de las falencias identificadas en la entrega de la ayuda humanitaria de transición. A pesar de que la ayuda humanitaria de transición, tal como su nombre lo indica, consiste en un auxilio que debe ser temporal y servir como garantía de ciertos mínimos mientras la población desplazada supera la situación de emergencia producto del desplazamiento forzado, el diagnostico que se realizó en este pronunciamiento y en los autos de seguimiento que se han pronunciado sobre la materia, permiten concluir que distintas falencias en el funcionamiento de la ayuda de transición se traducen en la perpetuación de la dependencia de la población desplazada de la entrega de la ayuda humanitaria.
Cuando la población desplazada ingresa de manera directa a la etapa de transición por el simple paso del tiempo, es decir, por el hecho de no haber realizado la declaración durante el año siguiente a la ocurrencia del desarraigo, de tal manera que la ayuda entregada no se corresponde necesariamente con su situación vulnerabilidad y así dificulta la superación de la situación de emergencia; en los casos en los que la ayuda de transición se entrega de manera insuficiente, inoportuna, discontinua y desarticulada; y en las situaciones en las que no se presenta un acompañamiento integral por parte de la Red Unidos para superar esta etapa de urgencia, todas estas situaciones que fueron diagnosticadas en esta providencia repercuten en que la población desplazada se vuelva dependiente de la entrega de la ayuda humanitaria de transición y en consecuencia, que se prolongue el estado de emergencia de los meses siguientes a la ocurrencia del desarraigo.
Tal como se comentó al evaluar algunas de las falencias relacionadas con el reconocimiento de la ayuda humanitaria, la jurisprudencia de la Corte Constitucional consideró como una falsa premisa que el simple paso del tiempo disminuya la condición de vulnerabilidad de la población desplazada (ver sección 3.2.1.1.). En esa ocasión, sostuvo que tal tipo de razonamiento no sólo desconoce las condiciones materiales y las circunstancias fácticas en las que se encuentra esa población, a las que se tienen que atener en todas las circunstancias las autoridades en el momento de reconocer la ayuda humanitaria de emergencia (ver sección 3.2.1), sino que afirmó que en muchas ocasiones, como se presenta con el caso de los adultos mayores, las condiciones de vulnerabilidad se acrecientan con el paso del tiempo.
En esa medida, el simple paso del tiempo no puede ser un criterio para que, por sí mismo, se deje de entregar la ayuda humanitaria. De igual manera, la jurisprudencia constitucional ha establecido que se vulnera el derecho a la subsistencia mínima cuando la entrega de la ayuda humanitaria no se acompaña del acceso a salidas efectivas frente a la situación de emergencia fruto del desplazamiento sino que perpetúa la condición de vulnerabilidad en la que se encuentra la población desplazada.
Bajo esta perspectiva, esta Corporación ha enfatizado que la efectividad de la ayuda humanitaria depende de la existencia del acceso a tales salidas (ver sección 3.2.3.3.). En la misma dirección, ha sostenido que se vulnera el derecho a la subsistencia mínima cuando la ayuda humanitaria se brinda de manera tan inoportuna, incompleta, dispersa y parcial que se ve desprovista de toda posibilidad de contribuir efectivamente a que la persona que se ha desplazado pueda solventar sus necesidades mínimas (ver secciones 3.2.3.1 y 3.2.3.2.).
Estas situaciones, ha sostenido la Corte, no sólo desnaturalizan el propósito que debe regir la entrega de la ayuda humanitaria sino que perpetúan la situación de emergencia producto del desplazamiento forzado, razón por la cual implican una vulneración del derecho a la subsistencia mínima de esa población (ver sección 3.2.3.). A partir de estas consideraciones, la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004 declarará que las distintas falencias en el funcionamiento de la ayuda de transición que se traducen en la perpetuación de la dependencia de la población desplazada de la entrega de la ayuda humanitaria implican una vulneración del derecho a la subsistencia mínima de la población desplazada y un desconocimiento de la jurisprudencia constitucional sobre la materia. 3.2.
Valoración de la respuesta del Estado. 3.2.1. Valoración de la respuesta estatal en relación con el ingreso directo de la población desplazada que no presentó la declaración dentro del año siguiente a la ocurrencia del desarraigo a la etapa de transición. Tal como se consignó en el diagnóstico de esta providencia, la Comisión de Seguimiento llamó la atención en el marco de la anterior resolución 3069 del 2010 sobre la presunción de menor vulnerabilidad a partir de la cual las personas que no declararon dentro del año siguiente a la ocurrencia del desplazamiento ingresaban inmediatamente a la ayuda humanitaria de transición, como si el simple transcurso de ese año significara que no se encontraban en la situación de gravedad y urgencia que ameritaba la ayuda de emergencia. Actualmente, la ley 1448 de 2011 en su artículo 65 establece que la ayuda humanitaria de transición se entregará a las personas incluidas en el Registro Único de Víctimas “que aún no cuenten con los elementos necesarios para sus subsistencia mínima, pero cuya situación, a la luz de la valoración hecha por la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, no presenta las características de gravedad y urgencia que los haría destinatarios de la Atención Humanitaria de Emergencia” (énfasis agregados).
¿En qué casos la población desplazada no cuenta con elementos necesarios para su subsistencia mínima pero no se encuentra en la situación de gravedad y urgencia que los haría destinatarios de la atención de emergencia? Uno de los factores que el Gobierno tiene en cuenta a nivel reglamentario, que no se encuentra consagrado en la ley, para diferenciar una etapa de la otra es precisamente el factor temporal sobre el cual la Comisión de Seguimiento ya había llamado la atención en el anterior esquema.
En la ley 1448 de 2011, ni el artículo 64 relativo a la atención humanitaria de emergencia ni el artículo 65 relativo a la ayuda humanitaria de transición introducen algún criterio de temporalidad para diferenciar una etapa de la otra sino que en ambos casos se hace necesario tener en cuenta “el grado de necesidad y urgencia respecto de la subsistencia mínima” (art. 64).
Sin embargo, el Decreto 4800 de 2011, reglamentario de la ley de víctimas, define la procedencia de la ayuda humanitaria de emergencia a favor de “la población incluida en el Registro Único de Víctimas, cuyo hecho victimizante haya ocurrido dentro del año previo a la declaración” (énfasis agregado) (art. 109), mientras que la ayuda de transición “se brinda a la población víctima de desplazamiento incluida en el Registro Único de Víctimas, cuyo desplazamiento haya ocurrido en un término superior a un año contado a partir de la declaración y que, previo análisis de vulnerabilidad, evidencie la persistencia de carencias en los componentes de alimentación y alojamiento como consecuencia del desplazamiento forzado” (énfasis agregado) (art 112).
La persistencia de carencias en los componentes de alimentación y alojamiento se corresponde con la referencia a la población desplazada que “no cuente con los elementos necesarios para su subsistencia mínima” establecido en el artículo 65 de la ley 1448, pero ¿qué permite establecer que la población no se encuentra en la situación de gravedad y urgencia que los haría destinatarios de la atención de emergencia que establece el artículo 64? El paso del tiempo, o más precisamente, si el desplazamiento ocurrió o no en un término superior a un año contado a partir de la declaración. Detrás de esta disposición, tal como señaló la Comisión de Seguimiento en el anterior esquema e insistió en la nueva reglamentación, se encuentra una presunción según la cual el paso del tiempo disminuye la situación de gravedad y urgencia en la que pueda encontrarse la población desplazada[6].
O en otras palabras, para responder a la pregunta con la que se abrieron las anteriores consideraciones, la nueva reglamentación asume que las personas que no declararon dentro del año siguiente a su desplazamiento “no presenta las características de gravedad y urgencia que los haría destinatarios de la Atención Humanitaria de Emergencia”.
Además de la necesidad de contar con un mecanismo que permita controvertir tal presunción, tal como se expuso en la sección anterior relativa a la ayuda humanitaria de emergencia, esta Sala Especial considera que es necesario referirse acerca de los efectos que produce, tanto para la población desplazada como para la administración, la diferencia entre una etapa y la otra y el ingreso inmediato en la ayuda de transición en los términos expuestos.
Desde que se introdujeron las tres fases de la ayuda humanitaria, tanto en su formulación embrionaria por medio del decreto 250 de 2005 como en su consolidación por medio de la resolución 3069 de 2010 de Acción Social, una de las características que diferencia la ayuda humanitaria de transición de aquella de emergencia es que esta última cubre más necesidades y otorga más bienes que la primera[7], diferencia que también queda recogida en la actual reglamentación[8].
Otra divergencia importante radica en la autoridad encargada de satisfacer dichas necesidades. La ley 387 establecía en cabeza del Gobierno Nacional la responsabilidad de entregar la ayuda humanitaria de emergencia y su prórroga. De acuerdo con la regulación establecida en la resolución 3069 del 2010 la ayuda humanitaria de transición reemplazó la prórroga de la ayuda de emergencia[9].
Ni en esta resolución ni en la circular que la desarrolla (circular 001 de 2010 de Acción Social) se sustrae el Gobierno Nacional de la responsabilidad de entregar la ayuda humanitaria de transición, aunque se contempla la posibilidad de que otras entidades del entonces sistema de atención a la población desplazada, al igual que los entes territoriales, contribuyan con alguno de los componentes de la ayuda humanitaria de transición. Por el contrario, en la actual reglamentación, el Gobierno Nacional descarga parte de la responsabilidad de atender a la población desplazada durante esta fase de transición en las entidades territoriales (artículo 116 del decreto 4800 de 2011).
Sobre el particular, es importante recordar que distintos factores que van desde la falta de capacidad local, presupuestal y administrativa hasta la poca voluntad política a nivel local dificultan que las entidades territoriales entreguen la ayuda humanitaria en términos de igualdad en todo el territorio nacional sin que varíe dependiendo de la situación concreta en la que se encuentre cada entidad territorial.
Las modificaciones que se introducen con la nueva reglamentación radican, entonces, no sólo en la diferencia entre las necesidades cubiertas y los bienes entregados, sino en que se somete a la población desplazada a un trato diferenciado en el momento de acceder a la ayuda humanitaria de transición, pues su entrega efectiva, al menos de algunos de sus componente, varía de acuerdo con la entidad territorial en la que se encuentre.
Este trato diferenciado se sustenta para una gran parte de la población desplazada en una presunción de vulnerabilidad que depende del simple paso del tiempo que no se corresponde necesariamente con la realidad y frente a la cual no se contemplan mecanismos para controvertirla, tal como se expuso con anterioridad. Estos tratos distintos se manifiestan en que la población desplazada no recibe, en el caso de la presunción de menor vulnerabilidad, la integralidad de los bienes que son necesarios de acuerdo con la situación de urgencia en la que se encuentra, y en otras ocasiones, debido a las circunstancias diversas que afectan cada entidad territorial, no reciben la ayuda de manera integral y oportuna en términos de igualdad, pues el componente de alojamiento ahora es responsabilidad compartida con las entidades territoriales.
Lo anterior propicia una entrega parcial, inoportuna y desarticulada de la ayuda de transición que produce, tal como se ha explicado en varias ocasiones, una desnaturalización de la ayuda humanitaria y una perpetuación de la situación de dependencia frente a la misma. Por lo tanto, la Corte Constitucional considera que el ingreso directo de la población desplazada que no presentó la declaración dentro del año siguiente a la ocurrencia del desarraigo a la etapa de transición, tal como está regulado en la actualidad, pone en riesgo y/o vulnera su derecho a la subsistencia mínima e implica un desconocimiento de la jurisprudencia constitucional sobre la materia, en los términos definidos en las secciones anteriores.
De igual manera, implica una vulneración del derecho a la igualdad de esa población. (…) IV. DECISION En mérito de lo expuesto, la Sala Especial de Seguimiento a la sentencia T-025 de 2004 de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE Primero.- DECLARAR que en el componente de ayuda humanitaria, tanto en sus etapas de urgencia y emergencia como de transición, persiste un conjunto de falencias administrativas, presupuestales e institucionales identificadas con anterioridad en el marco del seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004 y que fueron recogidas en el auto 219 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), que ponen en riesgo y/o vulneran el derecho fundamental al mínimo vital de la población desplazada, en los términos definidos en este pronunciamiento.
A pesar del tiempo transcurrido, de los logros alcanzados, de los esfuerzos presupuestales realizados, y de las modificaciones introducidas en el nuevo marco de la ley 1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios, los distintos informes presentados por el Gobierno Nacional evidencian que el componente de ayuda humanitaria no ha superado las falencias que impiden que la población desplazada tenga acceso efectivo, oportuno e integral, en términos de igualdad, a la ayuda humanitaria en los días y meses posteriores al desarraigo.
(…) Décimo.- ORDENAR a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas que, en adelante, se ABSTENGA de definir la continuidad de la población desplazada en el programa de alojamiento temporal de la etapa de transición únicamente a partir de consideraciones estrictamente temporales e inflexibles. Por el contrario, en todos los casos en que deba definir acerca de la suspensión de la ayuda deberá considerar las circunstancias materiales en las que se encuentra esa población en los términos de la jurisprudencia constitucional recogida en este pronunciamiento.
Décimo primero.- ORDENAR al Departamento Nacional de Planeación y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público reservar el presupuesto necesario para atender oportunamente la totalidad de la demanda de los componentes de alimentación y de alojamiento en la etapa de transición de la ayuda humanitaria. En ese sentido, deberán autorizar las adiciones presupuestales requeridas por la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, o quien haga sus veces, y por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) para lograr que la ayuda humanitaria de transición se entregue de manera oportuna, completa y continua.” CASO CONCRETO Descendiendo al caso bajo estudio, la accionante se encuentra incluida en Registro Único de Víctimas, mediante resolución No 2013-70163 del 1 de marzo de 2013 y si bien se tardó más de un año en solicitar su inclusión, atendiendo los lineamientos de la jurisprudencia constitucional dicho factor temporal no puede ser un criterio inflexible para decidir acerca de la continuidad de la ayuda humanitaria de transición, pues resulta ineludible instituir las circunstancias materiales en las que se encuentra la actora para establecer la necesidad de la ayuda.
Siendo así, a diferencia de lo afirmado por la entidad impugnante, aún con el paso de los años no se ha logrado hacer la transición de la accionante y lograr su estabilización socioeconómica, pues tan solo fue incluida al programa en este año asignándole un auxilio por valor de $735.000 y suspendiendo la ayuda, con lo cual se continúa vulnerado el derecho a la subsistencia mínima en su condición de desplazada y a la vez se desconoce la jurisprudencia constitucional sobre la materia, pues faltó un acompañamiento integral por parte de las entidades del orden nacional y territorial para garantizarle el acceso a la ayuda humanitaria de manera oportuna, completa y en términos de igualdad.
Y es que la Corte en el Auto 099 de 2013 le ordenó a la UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VICTIMAS abstenerse de definir la continuidad de la ayuda humanitaria en la etapa de transición únicamente a partir de consideraciones estrictamente temporales e inflexibles, pues en todos los casos debe considerar las circunstancias materiales en las que se encuentran los desplazados.
La UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VICTIMAS al impugnar el fallo manifiesta que está en desacuerdo con el fallo de primera instancia, pues considera que no se le ha vulnerado derecho alguno a la accionante, ya que en todo se ha gobernado por la normatividad que rige la materia. Sin embargo, solicita que se incite a la señora LUZ MARINA LOMBO MANTILLA a acercarse a las instalaciones del punto de atención del municipio de su domicilio, para que se pueda realizar el PAARI.
(Fl. 82). Ahora bien, el a quo al conceder la tutela precisamente le ordenó a la UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VICTIMAS que proceda a realizar el Plan de Atención, Asistencia y Reparación Integral (PAARI), para calificar la situación de extrema urgencia y vulnerabilidad de la accionante y con base en ello determine si procede la entrega de la atención humanitaria en la etapa de transición. Como se advierte, no existe discrepancia alguna en cuanto al paso a seguir en el caso de la accionante, pues la misma entidad impugnante admite que debe realizarse el Plan de Atención, Asistencia y Reparación Integral (PAARI), a fin de determinar la situación actual en que se encuentra la actora y su grupo familiar, ya que es precisamente la condición de no poder atender por sí misma sus necesidades básicas el factor que debe motivar la asistencia a la desplazada, hasta la verdadera superación de las penurias provenientes del desarraigo y que las autoridades comprueben que ha logrado un estado de autosuficiencia integral y en condiciones de dignidad, momento en el cual podrá procederse, mediante decisión motivada, a la suspensión de la misma, como lo ha reiterado H. Corte Constitucional.
En consecuencia, conforme la jurisprudencia Constitucional, se ha de modificar el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia objeto de impugnación, y en su lugar se ha de ordenar a las entidades accionadas, dentro del límite de sus competencias, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de esta sentencia, procedan a otorgarle la ayuda humanitaria en la etapa de transición a la accionante LUZ MARINA LOMBO MANTILLA, la que debe suministrarse de manera integral, completa e ininterrumpida, hasta el momento en que se proceda a realizar el Plan de Atención, Asistencia y Reparación Integral (PAARI), para calificar la situación de extrema urgencia y vulnerabilidad de la accionante, haciéndole conocer los criterios bajo los cuales fue clasificada, la calificación obtenida, y dándole la oportunidad de controvertir tal calificación, en los términos establecidos en el auto 219 de 2011 proferido por la H. corte Constitucional.
Si las autoridades comprueban que ha logrado un estado de autosuficiencia integral y en condiciones de dignidad, podrá procederse, mediante decisión motivada y debidamente notificada a la accionante, a la suspensión de la ayuda. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL SUPERIOR DE ARMENIA, QUINDÍO, SALA DE DECISIÓN CIVIL - FAMILIA - LABORAL, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO. MODIFICAR el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia de 9 de septiembre de 2013, proferida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Armenia, Quindío, objeto de impugnación, y en su lugar se DISPONE: ORDENAR a la UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VICTIMAS, al MUNICIPIO DE MONTENEGRO y al INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR- ICBF, que dentro del límite de sus competencias, en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de esta sentencia, procedan a otorgarle la ayuda humanitaria en la etapa de transición a la accionante LUZ MARINA LOMBO MANTILLA, la que debe suministrarse de manera integral, completa e ininterrumpida, hasta el momento en que se proceda a realizar el Plan de Atención, Asistencia y Reparación Integral (PAARI), para calificar la situación de extrema urgencia y vulnerabilidad de la accionante, haciéndole conocer los criterios bajo los cuales fue clasificada, la calificación obtenida, y dándole la oportunidad de controvertir tal calificación, en los términos establecidos en el auto 219 de 2011 proferido por la H. Corte Constitucional.
Si las autoridades comprueban que ha logrado un estado de autosuficiencia integral y en condiciones de dignidad, podrá procederse, mediante decisión motivada y debidamente notificada a la accionante, a la suspensión de la ayuda.
SEGUNDO. CONFIRMAR en los demás la sentencia impugnada.
TERCERO. Vía fax o por el medio más eficaz la Secretaría de la Sala hará conocer lo resuelto en este fallo tanto al accionante como a las entidades accionadas.
CUARTO. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de la presente providencia remítase el expediente ante la H. Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Los Magistrados, SONYA ALINE NATES GAVILANES Tutela No. 630013103002-2013-00176-01 (0448) Magistrada Sustanciadora. MARCOS ISAÍAS RAMÍREZ LUNA Tutela No. 630013103002-2013-00176-01 (0448) Magistrado. LUÍS FERNANDO SALAZAR LONGAS Tutela No. 630013103002-2013-00176-01 (0448) Magistrado ----------------------- [1] Sentencia C-278 de abril 18 de 2007, M. P. Nilson Pinilla Pinilla. [2] En la actualidad, la responsable del componente de alimentación es la Nación, por medio del ICBF.
En relación con el alojamiento, los responsables son nuevamente la Nación, en esta ocasión por medio de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, y las entidades territoriales de acuerdo con el artículo 116 del decreto 4800 de 2011. A pesar de que el artículo 112 del decreto 4800 establece que esa ayuda cubre también los artículos de aseo, no asigna un responsable concreto al respecto. [3] “El subsistema de promoción social, que hace parte del Sistema de Protección Social, se diferencia de la atención humanitaria en que procura superar el enfoque de asistencia (requerido en la urgencia y en la emergencia) y contar con tratamientos integrales para la población con mayores carencias, entre ellas la población en situación de desplazamiento, contribuyendo a la objetivación de los riesgos por parte de las familias y desarrollando mecanismos de promoción por parte de la oferta.
Lo anterior con el objetivo de superar las condiciones adversas que no permiten que las familias se inserten en los esquemas de protección social definidos”. Acción Social. Informe de Gobierno avance en la superación del estado de cosas inconstitucional, presentado el 30 de octubre de 2009, pág 53. [4] “Teniendo en cuenta los vacíos identificados en la articulación de la etapas de atención al interior de la política de atención a la población desplazada, se hace necesaria la creación de diferentes estrategias de intervención que deben actuar de manera simultánea para facilitar la superación de las condiciones adversas provocadas por el desplazamiento.
Este esquema de atención contempla, además de la atención humanitaria de emergencia, el tránsito de la etapa de emergencia al sistema de Protección Social, y particularmente al de Promoción Social, con el fin de que dichos programas contribuyan a la subsistencia mínima. Dentro de la política de Atención Humanitaria de Emergencia, el acompañamiento a la población desplazada se realiza a través de la Red Juntos” Acción Social.
Informe de Gobierno avance en la superación del estado de cosas inconstitucional, presentado el 30 de octubre de 2009, pág 57. Esta estrategia es ratificada por el Gobierno Nacional en el informe del 01 de julio de 2010, de la siguiente manera: “La Estrategia JUNTOS proporciona adicionalmente un acompañamiento a la población, el cual es requerido durante el tránsito de la etapa de atención de emergencia al Sistema de Protección Social, y particularmente al de Promoción Social, con el fin de que dichos programas contribuyan a la subsistencia mínima”.
Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada - SNAIPD -. Informe del Gobierno Nacional a la Corte Constitucional Sobre la Superación del Estado de Cosas Inconstitucional Declarado Mediante la Sentencia T-025 de 2004, presentado el 01 de julio de 2010. [5]Art 15 de la ley 387 de 1997; artículo 7 resolución 3069 de 2010.
Por esta razón, la resolución 3069 establecía que la ayuda de transición es la que se presta a la persona desplazada que “ya haya sido atendida con uno o más componentes de la Atención Humanitaria”. [6] “Sin que la Ley lo prescriba, la propuesta reglamentaria restringe la ayuda en estos términos [AHE] a aquellos cuyo desplazamiento hubiera ocurrido dentro de los 12 meses anteriores a la declaración. El gobierno presupone, sin que se establezcan valoraciones individuales, que quienes fueron desplazados en un tiempo superior a un año anterior a la declaración, no requieren de la AHE.
Para la Comisión el contenido de la reglamentación en este punto excede la interpretación y va más allá del sentido que el legislador otorgó a la norma”. Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado. Comentarios a los informes del 11 y del 24 de noviembre de 2011 del gobierno nacional a la corte constitucional sobre las órdenes contenidas en el auto 219 de 2011, presentado en enero de 2012, pág 80. [7] Por ejemplo, la resolución 3069 de 2010 establece en su artículo sexto que los componentes de la ayuda de emergencia son la asistencia alimentaria y artículos de aseo; auxilio de alojamiento; artículos de habitabilidad y cocina; y vestuario (por vulnerabilidad acentuada).
Por el contrario, en su artículo undécimo establece que hacen parte de los componentes de la ayuda de transición sólo la asistencia alimentaria y los artículos de aseo y el auxilio de alojamiento. [8] El artículo 112 del decreto 4800, relativo a la ayuda de transición, establece que “esta ayuda cubre los componentes de alimentación, articulas de aseo y alojamiento temporal”; mientras que el artículo 109 del mismos decreto, relativo a la ayuda de emergencia, dispone que “brindará los componentes de alimentación, artículos de aseo, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina y alojamiento transitorio a la población incluida en el Registro Único de Víctimas”.
De igual manera, a pesar de que el artículo 112 establece que la ayuda humanitaria de transición incluye elementos de aseo, en lo que queda de la reglamentación ni en los informes presentados por el gobierno se menciona cuál es la autoridad encargada de cubrir tales bienes. [9] “Artículo Séptimo: Temporalidad de la Atención Humanitaria de Emergencia. La Atención humanitaria de Emergencia será entregada para tres (3) meses, luego de los cuales, de presentarse una nueva solicitud, atendiendo el resultado de la evaluación de necesidades y capacidades del hogar, de ser necesaria una nueva entrega de Atención humanitaria, se procederá a iniciar el trámite de la Atención Humanitaria de Transición. (…) Artículo Décimo: Atención Humanitaria de Transición. Es la atención que se brindará a la población en Situación de Desplazamiento incluida en el Registro Único de Población Desplazada, cuyo desplazamiento haya acaecido hace más de un (1) año (…) y ya haya sido atendida con uno o más componentes de la Atención Humanitaria”.