ACCIÓN DE TUTELA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA - IMPUGNACIÓN RADICACIÓN: 63-001-31-03-002-2013-00180-01 RADICACIÓN TRIBUNAL: T-0467 RAD. INT. 157/13 ACCIONANTE: MARÍA ANGÉLICA QUIROGA ACCIONADOS: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL REGIONAL Y NACIONAL- UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS DE ORDEN REGIONAL Y NACIONAL – INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR (ICBF), ALCALDÍA DE MONTENEGRO y GOBERNACIÓN DEL QUINDÍO VINCULADOS: MINISTERIO DE TRABAJO y EL SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE (SENA).
TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE ARMENIA SALA DE DECISIÓN CIVIL FAMILIA LABORAL MAGISTRADO PONENTE: MARCOS ISAÍAS RAMÍREZ LUNA Proyecto discutido y aprobado según Acta No. 409 Armenia, Q., veintitrés (23) de octubre de dos mil trece (2013). La Sala conoce de la impugnación al fallo proferido el 24 de septiembre de 2013, por el JUZGADO SEGUNDO CIVIL DEL CIRCUITO DE ARMENIA, dentro de la acción de tutela promovida por MARÍA ANGÉLICA QUIROGA contra el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL REGIONAL Y NACIONAL, UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS DE ORDEN REGIONAL Y NACIONAL, INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR (ICBF), ALCALDÍA DE MONTENEGRO y GOBERNACIÓN DEL QUINDÍO, trámite al cual se vinculó al MINISTERIO DE TRABAJO y al SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE (SENA). 1.
ANTECEDENTES
1.1. MARÍA ANGÉLICA QUIROGA interpuso acción de tutela tendiente a obtener la protección de los derechos fundamentales a la vida, a la paz, a la libre circulación, a la familia, al trabajo, a la integridad personal, a la dignidad humana, a la educación y a la vivienda. En concreto, clama que se ordene a las entidades demandadas el pago de la indemnización administrativa, el restablecimiento socioeconómico y la reparación directa por daños y perjuicios. 1.2.
Como supuestos fácticos relató que es desplazada desde el 13 de enero de 1998, del municipio de Chaparral, Tolima, cuando los integrantes de su familia fueron amenazados por los grupos al margen de la ley, su hermano fue reclutado por las Farc e intentaban hacer lo mismo con ella. Que salió de su región sin bienes ni riquezas; que su familia perdió todo lo que tenía y que realizó su declaración de desplazamiento en el año 2010, ante las entidades territoriales competentes para prestarle los servicios como dispone la Ley 1448.
Que solicitó a la UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN A LAS VÍCTIMAS un proyecto de generación de ingreso o un proyecto productivo y se lo negaron; asimismo, pidió que la visitaran y verificaran su situación precaria, pero el enlace municipal que fue contratado no los tiene en cuenta. Que no tiene vivienda y que el Alcalde del municipio de Montenegro manifestó que no cuenta con un lote para realizar la construcción de las viviendas de las víctimas. 1.3.
Admitida la tutela para su trámite y noticiados los accionados y vinculados se allegaron las siguientes respuestas: 1.3.1. La ALCALDÍA DE MONTENEGRO arrimó pronunciamiento en el cual manifestó que en este evento se configura la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, dado que es la UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL DE LAS VÍCTIMAS la encargada de velar por el pago de subsidios a desplazados y por las políticas de protección de la población vulnerable. 1.3.2.
La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL REGIONAL Y NACIONAL expresó que, conforme al nuevo marco jurídico establecido y a las competencias específicas en el reconocidas, el Ministerio del Trabajo y el SENA, bajo la coordinación de la Unidad de Víctimas, son responsables de la empleabilidad de las víctimas de la violencia, teniendo la obligación de diseñar y ejecutar el programa de generación de empleo rural y urbano. Por lo anterior, solicitó su desvinculación y que se nieguen las peticiones incoadas en el escrito de tutela, en razón a que para acceder a la oferta institucional dirigida a las personas en situación de desplazamiento no necesitan acudir a este mecanismo constitucional sino, por el contrario, asistir a las entidades y seguir los procedimientos establecidos por cada una de ellas para brindar una atención equitativa y en igualdad de condiciones, más aún cuando no es el DEPARTAMENTO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL la entidad competente para brindar toda clase de beneficios como educación, salud, generación de ingresos o vivienda. 1.3.3.
El INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR, a través de la Jefe de Oficina Asesora afirmó que en este asunto se configura un hecho superado por carencia actual de objeto, como consecuencia del cumplimiento del ICBF de cada una de sus obligaciones legales y constitucionales. Por último, solicitó se desvincule a la entidad y se termine el proceso, toda vez que en lo concerniente a la asistencia humanitaria de transición, en la cual es competente el ICBF, la entidad ha realizado las funciones propias de su delegación legal, por lo cual no ha incurrido en acciones u omisiones que amenacen o vulneren los derechos del accionante. 1.3.4.
La UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS, en escrito de contestación indicó que el artículo 19 de la Ley 387 de 1997, precisa cuáles son las entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada y que no es la única entidad del Estado que tiene una responsabilidad constitucional y legal con la población desplazada, sino que la atención a la misma se integra al conjunto más extendido de instituciones a que alude la citada norma.
Que el accionante debe acudir a estas entidades y adelantar el procedimiento señalado por cada una de ellas a efectos de acceder a esta oferta institucional, en razón a que la UARIV no puede entrar a asumir competencias que no le corresponden y que son propias de cada entidad y pidió se nieguen las peticiones incoadas por la accionante en razón a que se evidencia que no se ha producido violación a derecho fundamental alguno, ni se han negado o desconocido los derechos que como persona en situación de desplazamiento tiene la accionante. 1.3.5.
La GOBERNACIÓN DEL QUINDÍO acercó escrito de pronunciamiento y precisó que es evidente que no ha vulnerado ni amenazado ningún derecho fundamental en virtud a que no es la autoridad competente para ejecutar las políticas de atención y reparación integral a las víctimas, siéndolo la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL y que se está en presencia de una clara falta de legitimación por pasiva. 1.3.6.
El SENA, en pronunciamiento visible a folios 97 a 99, rindió informe sobre los requerimientos para las acciones de formación de la población vulnerable y víctima del año 2013. 1.4. El JUZGADO SEGUNDO CIVIL DEL CIRCUITO DE ARMENIA, en sentencia del 24 de septiembre de 2013, tuteló el derecho a la reparación de las víctimas de desplazamiento forzado de la accionante con la salvedad que de la protección de este derecho no se deriva orden de pago alguno, e impuso al representante legal de la UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS el mandato de que en el término de 48 horas contadas a partir del día siguiente a la notificación de la sentencia, suministre a MARÍA ANGÉLICA QUIROGA información clara, precisa y concreta en relación con el trámite del reconocimiento y pago de la indemnización por vía administrativa, así como de los programas de las entidades gubernamentales, en los cuales la actora se puede inscribir para efectos de participar en los programas de generación de ingresos y vivienda, y que en el mismo término contacte a la accionante y construir el Plan de Atención, Asistencia y Reparación Integral, para determinar las circunstancias de extrema urgencia y vulneración de la parte actora. 1.5.
La UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS impugnó el fallo. En su apoyo afirmó que en ningún momento se le ha negado a la accionante su derecho a la reparación administrativa y que en el acervo probatorio no existe solicitud alguna elevada por ésta ante la entidad en relación con este tema. Que la accionante cuenta con otro mecanismo para lograr el reconocimiento de sus derechos, como lo es la presentación de la solicitud formal de su reparación administrativa ante la Unidad de Víctimas y la realización de las gestiones mínimas para su vinculación en los programas que ofrecen las entidades del SNARIV.
Que el fallo emitido por el juez constitucional pasa por alto los procedimientos legales que la Unidad Administrativa usa para garantizar el acceso y el goce a los derechos fundamentales de las víctimas sino también los principios en que se funda la gestión administrativa y los precedentes jurisprudenciales sobre la materia objeto de discusión constitucional. 2.
CONSIDERACIONES 2.1. El artículo 86 de Constitución Política establece que toda persona tiene derecho a promover acción de tutela ante los jueces con miras a obtener la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando por acción u omisión le sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o por particulares, en los casos previstos de forma expresa en la ley, siempre que no exista otro medio de defensa judicial o, existiendo, cuando la tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar la materialización de un perjuicio irremediable. 2.2.
En el presente caso, la Sala deberá determinar la procedencia de la presente acción de tutela como mecanismo de protección de los derechos fundamentales de la actora y, por ende, si las entidades accionadas y vinculadas, vulneran los mismos. 2.3. La peticionaria vino en pos de que se le reconozca la indemnización administrativa establecido tanto a la luz del Decreto 1290 de 2008 como el Decreto 4800 de 2011.
Al efecto, el artículo 151 del mencionado Decreto 4800, señala el procedimiento para la solicitud de indemnización, así:
ARTÍCULO 151. - Procedimiento para la solicitud de indemnización. Las personas que hayan sido inscritas en el Registro Único de Víctimas podrán solicitarle a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, la entrega de la indemnización administrativa a través del formulario que ésta disponga para el efecto, sin que se requiera aportar documentación adicional salvo datos de contacto o apertura de una cuenta bancaria o depósito electrónico, si la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas lo considera pertinente.
Desde el momento en que la persona realiza la solicitud de indemnización administrativa se activará el Programa de Acompañamiento para la Inversión Adecuada de los Recursos de que trata el presente Decreto. La Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas entregará la indemnización administrativa en pagos parciales o un solo pago total atendiendo a criterios de vulnerabilidad y priorización. Para el pago de la indemnización administrativa la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas no deberá sujetarse al orden en que sea formulada la solicitud de entrega, sino a los criterios contemplados en desarrollo de los principios de progresividad y gradualidad para una reparación efectiva y eficaz, de conformidad con lo establecido en el artículo 8 del presente Decreto.
Parágrafo 1. En los procedimientos de indemnización cuyo destinatarios o destinatarias sean niños, niñas y adolescentes, habrá acompañamiento permanente del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. En los demás casos, habrá un acompañamiento y asesoría por parte del Ministerio Público. Parágrafo 2. La Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas deberá orientar a los destinatarios de la indemnización sobre la opción de entrega de la indemnización que se adecue a sus necesidades, teniendo en cuenta el grado de vulnerabilidad de la víctima y las alternativas de inversión adecuada de los recursos en los términos del artículo 134 de la Ley 1448 de 2011.
La víctima podrá acogerse al programa de acompañamiento para la inversión adecuada de la indemnización por vía administrativa independientemente del esquema de pago por el que se decida, sin perjuicio de que vincule al programa los demás recursos que perciba por concepto de otras medidas de reparación. (Negrilla fuera de la Sala). Ahora, ciertamente, una de las obligaciones que se ha establecido para los organismos estatales encargados de velar por la protección de los derechos de los desplazados por la violencia hace referencia al deber de suministrar información pertinente, eficaz y oportuna a estos grupos de especial protección. Este deber mínimo de información al Estado, es necesario para identificar cuáles son las circunstancias específicas de su situación individual y/o familiar, sus necesidades particulares, destrezas y conocimientos, con el fin de poder brindarle una alternativa de subsistencia digna y autónoma que le permita iniciar o continuar con un proyecto de vida sostenible.
Lo anterior implica un compromiso definitivo para las autoridades competentes, en el sentido de atender sus necesidades con un grado particular de diligencia y celeridad. Así las cosas, la H Corte Constitucional en Sentencia T-025 de 2004, señaló el procedimiento a seguir cuando se reciban peticiones de los desplazados: “Cuando las distintas autoridades reciban una petición proveniente de un desplazado, en la cual se solicite la protección de alguno de sus derechos, la autoridad competente procederá a: 1) incorporarlo en la lista de desplazados peticionarios, 2) informarle al desplazado dentro del término de 15 días el tiempo máximo dentro del cual le dará respuesta a la solicitud; 3) informarle dentro del término de 15 días si la solicitud cumple con los requisitos para su trámite, y en caso contrario, indicarle claramente cómo puede corregirla para que pueda acceder a los programas de ayuda.
(Subrayado y negrilla fuera del texto). Estos requisitos conllevan un seguimiento informativo en el que se le indiquen a la persona los pasos a seguir para lograr el paquete de ayudas que ha dispuesto el Estado en protección de los derechos fundamentales de los desplazados por la violencia. En la sentencia T-328 de 2007, se consignó un pronunciamiento acerca del deber de las entidades estatales de brindar información a los desplazados: “Es fundamental recordar que la Corte Constitucional ya ha sostenido que es obligación del Estado “suministrar a la persona desplazada que lo requiera, información sobre sus derechos y cómo ponerlos en marcha, en forma clara, precisa y oportuna.
Teniendo en cuenta que el grupo que lo requiere es el más vulnerable, ya que se encuentra, en la generalidad de los casos, en una ciudad extraña, lo que hace más difícil para ellas conocer y acceder a las instituciones para obtener la ayuda humanitaria a la que tienen derecho. ( ) situaciones como la descrita son lo más alejado a un Estado social de derecho, porque es al Estado al que le corresponde suministrar atención e información precisa para la solución de las necesidades de las personas que sufren el desplazamiento forzado y facilitar los procedimientos, como reconocimiento de la dignidad humana, principio garantizado por la Constitución”. 2.4.
Puestas las cosas en esa dimensión, no cabe duda que es obligación del Estado, en cabeza de las autoridades competentes, el suministrar información clara, precisa y oportuna a la población vulnerable víctima del desplazamiento, contando para ello con un término de 15 días para dar a conocer al desplazado el tiempo máximo dentro del cual le dará respuesta a la solicitud e informarle dentro del mismo término si la solicitud cumple con los requisitos para su trámite y, en caso contrario, decirle claramente cómo puede corregirla para acceder a los programas de ayuda; labor de acompañamiento informativo que debe permitir, identificar y clasificar cada caso en particular, otorgando con pertinencia y prontitud la debida atención y consideración a las condiciones particulares de cada desplazado o su grupo familiar.
Así mismo, es indudable que para acceder a la entrega de la indemnización administrativa se debe diligenciar el formulario que dispone para el efecto la UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS, sin que se requiera aportar documentación adicional salvo datos de contacto o apertura de una cuenta bancaria o depósito electrónico, si la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS lo considera pertinente. 2.5.
Descendiendo al asunto bajo examen, se colige que la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS no incurrió en vulneración de los derechos fundamentales alegados por la accionante, puesto que una vez revisado el expediente, se advierte que MARÍA ANGÉLICA QUIROGA no acompañó con el escrito de tutela instrumento que acredite que solicitó ante la mencionada entidad información con el fin de participar en los programas de generación de ingresos y de vivienda, asimismo se echa de menos la petición de visita con el fin de verificar su precaria situación, ni menos aún aportó demostrativo que acredite la negativa por parte de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS para brindar la información por ella requerida.
Y en lo que se refiere a la solicitud de reparación administrativa y al restablecimiento económico y reparación directa por daños y perjuicios, la accionante tampoco acreditó que previamente a la interposición de la acción de tutela que ahora nos ocupa, hubiese diligenciado ante la entidad accionada el formulario previsto para tal fin como requisito para que se realice la entrega de la indemnización incoada, por lo que no agotó el trámite administrativo regulado en el artículo 151 del Decreto 4800 de 2011.
Cabe anotar que, aunque el juez a quo tuteló el derecho a la reparación de las víctimas de desplazamiento forzado de MARÍA ANGELICA QUIROGA, en la parte motiva de su decisión anotó lo siguiente: “(…) el paso inicial es la presentación del formulario debidamente diligenciado; documento que no fue aportado por la parte actora y sobre el mismo no hizo pronunciamiento en el escrito de tutela, de lo cual se desprende que la demandante ha hecho uso en forma directa de la acción de tutela para obtener la reparación administrativa, sin agotar previamente el trámite administrativo” (Subraya la Sala).
La resaltada enunciación corrobora que la accionante no demostró la presentación de la solicitud formal de su reparación administrativa ante la Unidad de Víctimas y la realización de las gestiones mínimas para su vinculación en los programas que ofrecen las entidades del SNARIV, tal como lo señaló la entidad accionada en el escrito de impugnación. En ese panorama, la Sala estima que las autoridades accionadas y vinculadas no desconocieron la protección a los derechos mencionados por la peticionaria, puesto que con su actuación no se evidencia vulneración a derecho fundamental alguno, así como tampoco se incurrió en acción contraria a la normatividad establecida en relación al trámite de reconocimiento y pago de indemnización administrativa, por lo que necesariamente se torna imperativo revocar el fallo objeto de impugnación, para en su lugar, declarar la improcedencia de la acción de tutela dada la ausencia de vulneración de los derechos fundamentales alegados por MARÍA ÁNGELICA QUIROGA.
Sin más consideraciones, la SALA DE DECISIÓN CIVIL FAMILIA LABORAL del TRIBUNAL SUPERIOR DE DISTRITO JUDICIAL DE ARMENIA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
Primero: REVOCAR el proveído de 24 de septiembre de 2013, pronunciado por el JUZGADO SEGUNDO CIVIL DEL CIRCUITO DE ARMENIA, QUINDÍO, y en su lugar se dispone: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela promovida por MARÍA ANGÉLICA QUIROGA contra el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL REGIONAL Y NACIONAL- UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS DE ORDEN REGIONAL Y NACIONAL – INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR (ICBF) ALCALDÍA DE MONTENEGRO Y GOBERNACIÓN DEL QUINDÍO, trámite al cual se vinculó al MINISTERIO DE TRABAJO y al SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE (SENA).
SEGUNDO: NOTIFICAR esta decisión por el medio más expedito a las partes. Comuníquese al Juzgado de origen lo resuelto en este fallo.
TERCERO: REMITIR el expediente dentro de la oportunidad legal, ante la honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE.
NOTIFÍQUESE. CÚMPLASE. LOS MAGISTRADOS, MARCOS ISAÍAS RAMÍREZ LUNA LUIS FERNANDO SALAZAR LONGAS JORGE ARTURO UNIGARRO ROSERO (Con incapacidad)