Temas: PREVARICATO - Por acción: ausencia de dolo por error de tipo vencible / RETÉN SOCIAL - Protección laboral especial: improcedencia sin proceso de reestructuración / SERVIDOR PÚBLICO - Condición jurídica: contratista con funciones permanentes / ESTABILIDAD LABORAL - Protección reforzada: confusión con retén social en actos administrativos Resumen: El Tribunal resolvió el recurso de apelación interpuesto por la Fiscalía contra la sentencia absolutoria emitida por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Armenia, que favoreció a tres funcionarios acusados de prevaricato por acción. Los hechos se relacionan con la expedición de 28 resoluciones mediante las cuales se reconoció la protección laboral conocida como retén social a diversos servidores públicos del Departamento del Quindío. Aunque el Tribunal coincidió en que tales actos eran contrarios a la ley, por no existir proceso de renovación administrativa, consideró que no se demostró el elemento subjetivo del tipo penal.
Se acreditó que los acusados actuaron bajo la creencia errada de que dichas condiciones de vulnerabilidad habilitaban el uso del retén social, apoyados incluso en orientaciones recibidas durante reuniones de empalme convocadas por autoridades nacionales. El Tribunal concluyó que los acusados incurrieron en un error de tipo vencible, sin intención dolosa, al confundir esta figura con la estabilidad laboral reforzada.
La conducta no es punible por no estar prevista la modalidad culposa del delito de prevaricato, motivo por el cual se confirmó la absolución. Fuentes: artículos 22, 32 y 413 del Código Penal; artículos 7, 16, 373 y 381 de la Ley 906 de 2004; Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, Sentencias: SP3463-2019, SP1043-2021, SP2404-2022, SP2487-2024, SP2709-2024, AP4091-2024.
República de Colombia Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia Sala Penal Magistrado ponente: Jhon Jairo Cardona Castaño Armenia, Quindío, veintiuno (21) de febrero de dos mil veinticinco (2025) Radicación 63 001 60 00059 2016 00131 Procesados: Héctor Mario Campuzano Londoño, José Reinel Henao López y Laura Marcela Quintero Gómez Delitos Prevaricatos Acta número 29 Lectura de sentencia: 28 de febrero de 2025, 10:00 am.
La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la Fiscalía contra la sentencia emitida por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Armenia, por medio de la cual absolvió a los acusados Héctor Mario Campuzano Londoño, José Reinel Henao López y Laura Marcela Quintero Gómez de los cargos que se les formularon por la comisión de varios delitos de Prevaricato por acción.
HECHOS Y ACUSACIÓN El 15 de diciembre de 2015, el señor Héctor Mario Campuzano Londoño, como Director de Talento Humano del Departamento del Quindío, emitió 28 resoluciones en las cuales declaró la protección laboral especial conocida como “retén social”, en relación con sendos servidores públicos de la Gobernación del Quindío. Esos actos administrativos fueron proyectados por la señora Laura Marcela Quintero Gómez, quien cumplía con un contrato de prestación de servicios profesionales con esa entidad territorial, y fueron revisados antes de su firma por el señor José Reinel Henao López, como Director del Fondo Territorial de Pensiones del Departamento del Quindío. La Fiscalía General de la Nación ha sostenido que las 28 resoluciones referidas son manifiestamente contrarias a la ley, porque el Director de Talento Humano del Departamento del Quindío carecía de competencia para emitirlas, ya que la competente era la Gobernadora del Departamento, y porque ninguna de las 28 personas beneficiadas con esos actos administrativos cumplía con las condiciones previstas en la Ley 790 del 2002, sus normas reglamentarias y la jurisprudencia, ya que sus cargos no se encontraban en programas de renovación de la administración pública, de fusión, restructuración, modificación o liquidación. La Fiscalía afirmó que las decisiones se tomaron para entorpecer el inicio de la nueva administración departamental elegida popularmente, que empezaría sus actividades en enero de 2016, y que sería asumida por personas de tendencias políticas contrarias a quien culminaba su mandato.
Tales actos administrativos fueron: Resolución 540 del 15 de diciembre de 2015, mediante la cual se declara protección especial denominada retén social por su condición de prepensionada a la señora María Victoria Giraldo Londoño, quien ejercía el cargo Secretaria de Hacienda, el cual es de libre nombramiento y remoción. Resolución 541 del 15 de diciembre de 2015, mediante la cual se declara protección especial denominada retén social por su condición de prepensionado al señor Efraín Sáenz, quien ejercía el cargo de Director de Calidad Educativa, el cual es de libre nombramiento y remoción. Resolución 542 del 15 de diciembre de 2015, mediante la cual se declara protección especial denominada retén social por su condición de madre cabeza de familia sin alternativa económica a la señora Estefanni Obregón Ceballos, quien ejercía en provisionalidad el cargo de Auxiliar Administrativa.
Resolución 543 del 15 de diciembre de 2015, mediante la cual se declara protección especial denominada retén social por su condición de persona con limitación física a la señora Margarita Ruth Barros Vélez, quien ejercía en provisionalidad el cargo de Profesional Universitaria. Resolución 544 del 15 de diciembre de 2015, mediante la cual se declara protección especial denominada retén social por su condición de prepensionada a la señora Miryam Astrid Giraldo Londoño, quien ejercía en provisionalidad el cargo de Profesional Universitaria.
Resolución 545 del 15 de diciembre de 2015, mediante la cual se declara protección especial denominada retén social por su condición de madre cabeza de familia sin alternativa económica a la señora Luz Stella Martínez Londoño, quien ejercía en provisionalidad el cargo de Auxiliar del Área de Salud. Resolución 546 del 15 de diciembre de 2015, mediante la cual se declara protección especial denominada retén social por su condición de prepensionada a la señora Gloria Eugenia Giraldo Patiño, quien ejercía en provisionalidad el cargo de Técnica Administrativa.
Resolución 547 del 15 de diciembre de 2015, mediante la cual se declara protección especial denominada retén social por su condición de prepensionada a la señora Jafet Flórez Penagos, quien ejercía el cargo de Jefa de Oficina de Contabilidad, el cual es de libre nombramiento y remoción. Resolución 548 del 15 de diciembre de 2015, mediante la cual se declara protección especial denominada retén social por su condición de madre cabeza de familia sin alternativa económica a la señora María Constanza Dueñas Jaramillo, quien ejercía en provisionalidad el cargo de Técnica Operativa.
Resolución 549 del 15 de diciembre de 2015, mediante la cual se declara protección especial denominada retén social por su condición de padre cabeza de familia sin alternativa económica al señor Orlando Velásquez Fierro, quien ejercía en provisionalidad el cargo de Profesional Universitario. Resolución 550 del 15 de diciembre de 2015, mediante la cual se declara protección especial denominada retén social por su condición madre cabeza de familia sin alternativa económica a la señora Alexa Johanna Correa Cuéllar, quien ejercía en provisionalidad el cargo de Auxiliar Administrativa.
Resolución 551 del 15 de diciembre de 2015, mediante la cual se declara protección especial denominada retén social por su condición de prepensionada y por sufrir enfermedad catastrófica a la señora Aleyda Marín Betancourth, quien ejercía el cargo de Directora Tributaria, el cual es de libre nombramiento y remoción. Resolución 552 del 15 de diciembre de 2015, mediante la cual se declara protección especial denominada retén social por su condición de madre cabeza de familia sin alternativa económica a la señora Paola Uribe Londoño, quien ejercía en provisionalidad el cargo de Auxiliar Administrativa.
Resolución 553 del 15 de diciembre de 2015, mediante la cual se declara protección especial denominada retén social por su condición de madre cabeza de familia sin alternativa económica a la señora Rosa Salazar Vigoya, quien ejercía en provisionalidad el cargo de Profesional Universitaria. Resolución 554 del 15 de diciembre de 2015, mediante la cual se declara protección especial denominada retén social por su condición de persona con limitación física al señor Juan Carlos Coral Quintero, quien ejercía en provisionalidad el cargo de Auxiliar Administrativo.
Resolución 555 del 15 de diciembre de 2015, mediante la cual se declara protección especial denominada retén social por su condición de prepensionada a la señora María Nelly Aponte Valencia, quien ejercía el cargo de Secretaria de Cultura, el cual es de libre nombramiento y remoción. Resolución 556 del 15 de diciembre de 2015, mediante la cual se declara protección especial denominada retén social por su condición de madre cabeza de familia sin alternativa económica a la señora Erika Fernanda Falla García, quien ejercía el cargo de Directora de Logística, el cual es de libre nombramiento y remoción. Resolución 557 del 15 de diciembre de 2015, mediante la cual se declara protección especial denominada retén social por su condición de madre cabeza de familia sin alternativa económica a la señora Angélica María Celis, quien ejercía en provisionalidad el cargo de Técnica en Salud.
Resolución 558 del 15 de diciembre de 2015, mediante la cual se declara protección especial denominada retén social por su condición de madre cabeza de familia sin alternativa económica a la señora Isabel Cristina Vélez Ocampo, quien ejercía en provisionalidad el cargo de Profesional Universitaria. Resolución 559 del 15 de diciembre de 2015, mediante la cual se declara protección especial denominada retén social por su condición de padre cabeza de familia sin alternativa económica al señor Carlos Guillermo Torres Pérez, quien ejercía en provisionalidad el cargo de Técnica en Salud.
Resolución 560 del 15 de diciembre de 2015, mediante la cual se declara protección especial denominada retén social por su condición de persona con limitación física a la señora Sandra Beatriz Sánchez Soto, quien ejercía en provisionalidad el cargo de Técnica en Salud. Resolución 561 del 15 de diciembre de 2015 mediante la cual se declara protección especial denominada retén social por su condición de madre cabeza de familia sin alternativa económica a la señora Magda Jhoana Arias Gálviz, quien ejercía en provisionalidad el cargo de Profesional Universitaria.
Resolución 562 del 15 de diciembre de 2015, mediante la cual se declara protección especial denominada retén social por su condición de prepensionada a la señora Dora Inés Osorio Narváez, quien ejercía en provisionalidad el cargo de Profesional Universitario. Resolución 563 del 15 de diciembre de 2015, mediante la cual se declara protección especial denominada retén social por su condición de prepensionada a la señora Gloria Inés Melo Ceda, quien ejercía el cargo de Auxiliar de Servicios Generales, el cual es de libre nombramiento y remoción. Resolución 572 del 15 de diciembre de 2015, mediante la cual se declara protección especial denominada retén social por su condición de persona con limitación física a la señora Elizabeth García Serrano, quien ejercía en provisionalidad el cargo de Auxiliar Administrativa.
Resolución 570 del 15 de diciembre de 2015, mediante la cual se declara protección especial denominada retén social por su condición de prepensionada a la señora Gloria Patricia Sánchez Cáceres, quien ejercía el cargo de Asesora, el cual es de libre nombramiento y remoción. Resolución 573 del 15 de diciembre de 2015, mediante la cual se declara protección especial denominada retén social por su condición de prepensionado al señor Carlos Alberto Londoño Mejía, quien ejercía el cargo de Director de Emprendimiento Rural, el cual es de libre nombramiento y remoción. Resolución 566 del 15 de diciembre de 2015, mediante la cual se declara protección especial denominada retén social por su condición de prepensionada a la señora Beatriz Elena Gómez Ibáñez, quien ejercía el cargo de Secretaria Ejecutiva del despacho de la Gobernación. Por estos hechos, ante el Juzgado Sexto Penal Municipal con función de Control de Garantías de Armenia, el 29 de agosto de 2017, la Fiscalía General de la Nación formuló imputación a Héctor Mario Campuzano Londoño, José Reinel Henao López y Laura Marcela Quintero Gómez como coautores de un concurso de delitos de Prevaricato por acción. Culminada la investigación, en audiencia realizada ante el Juzgado Primero Penal del Circuito de Armenia, el 8 de octubre de 2018, la Fiscalía General de la Nación acusó a los procesados, de la siguiente manera: Héctor Mario Campuzano Londoño, como autor de un concurso de delitos de Prevaricato por acción, descrito y sancionado en el artículo 413 del Código Penal.
La Fiscalía expuso que este ciudadano, como Director de Talento Humano del Departamento del Quindío, sin tener competencia funcional o delegada, emitió las 28 resoluciones relacionadas, determinaciones manifiestamente contrarias a la Ley, porque, según la Ley 790 del 2002, sus normas reglamentarias y la jurisprudencia, los cargos de los funcionarios beneficiados con dichos actos administrativos no se encontraban en programas de renovación de la administración pública, de fusión, restructuración, modificación, liquidación etc., “como tampoco la administración había emprendido acciones que amenazaran los cargos que ocupaban”.
José Reinel Henao López y Laura Marcela Quintero Gómez como cómplices del mismo concurso de delitos. Según la Fiscalía, estos dos ciudadanos contribuyeron a la realización de las conductas de Prevaricato por Acción, porque la señora Quintero proyectó y elaboró los 28 actos administrativos de retén social o protección especial, y el señor Henao los revisó, para que fueran suscritos por el Director de Talento Humano Campuzano Londoño. Como el Juez Primero Penal del Circuito de Armenia se declaró impedido para conocer de este juicio, las siguientes fases de la causa fueron dirigidas por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de esta ciudad.
SENTENCIA APELADA Fue emitida el 25 de mayo de 2023. El Juzgado concluyó que la Fiscalía General de la Nación no probó más allá de duda razonable, el elemento subjetivo del tipo penal por el que se presentaron las acusaciones. Declaró probadas las condiciones de servidores públicos de los tres enjuiciados. Especialmente, con base en la sentencia SP3463-2019 de la Sala de Casación Penal, concluyó que la enjuiciada Laura Marcela Quintero Gómez, vinculada por contrato de prestación de servicios con la Gobernación del Quindío, sí tenía la calidad de servidora pública, debido al objeto contractual y a las labores que se le encomendaron en su desarrollo.
Adujo que no se pusieron en duda la existencia de los actos administrativos objetos de los delitos, ni sus objetivos de proteger con la figura del retén social a varios servidores que tenían las calidades de pre pensionados, madres o padres cabeza de familia, discapacitados o con enfermedades catastróficas, condiciones que tampoco fueron desvirtuadas.
Encontró acreditado que el acusado Campuzano Londoño tenía la competencia para emitir las resoluciones cuestionadas y que las profirió por delegación que le hizo la gobernadora del departamento por medio del Decreto 251 del 29 de abril 2014, documento allegado al juicio cuya autenticidad no se desvirtuó y fue confirmada por la entonces gobernadora con su testimonio.
Desestimó el razonamiento de la acusación según el cual uno de los elementos de los prevaricatos está en el hecho de haber sido expedidas las resoluciones por la Gobernación del Quindío y no por la Gobernadora del Quindío, pues, se trata de un aspecto formal, así como tampoco pueden tildarse esos actos como contrarios a la ley por no invocar el decreto de delegación, el que sí existe.
Luego, calificó como manifiestamente contrarias a la ley todas las resoluciones, porque reconocieron la protección del denominado retén social a pesar de que la entidad no se encontraba en un programa de renovación, supuesto de hecho indispensable para ello. Esta conclusión la basó en el análisis de la jurisprudencia de la Corte Constitucional citada por la defensa, en la que se diferencian claramente la estabilidad laboral reforzada y el retén social como uno de los mecanismos para su protección. La juzgadora fundó especialmente ese enunciado en la sentencia T-460 de 2017, emitida por la Corte Constitucional, en la que se analizó el caso del señor Efraín Sáenz, quien fue beneficiado con el retén social, mediante resolución 541 del 15 de diciembre de 2015, por su condición de prepensionado, en la que la Corte concluyó que este ciudadano no era beneficiario del retén social porque la Gobernación del Departamento del Quindío no se encontraba en proceso de reestructuración. También respondió a la defensa que en la sentencia emitida el 30 de septiembre de 2019 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia no se analizó la legalidad del acto de reconocimiento del retén social, sino la del acto que declaró insubsistente a la demandante, a pesar de la existencia del reconocimiento de estabilidad laboral bajo el mecanismo de retén social, a través de un acto administrativo que no fue demandado ante la jurisdicción contenciosa.
Destacó que con los testimonios recibidos en el juicio quedó claro que ni siquiera los denunciantes tenían clara la razón por la cual, los actos son contrarios a la ley, como lo admitió Jamer Chaquip Giraldo Molina, en su calidad de Secretario de Representación y Defensa Judicial del Departamento, quien explicó que es posible aplicar el retén social por fuera de los casos de renovación de la administración, como son los eventos de transición o cambio en los que se afecten las condiciones laborales del funcionario.
Por tanto, no se puede predicar que los procesados tuvieran conocimiento de la manifiesta ilegalidad de los actos administrativos. Campuzano no era abogado, se apoyó en el director del Fondo Territorial de Pensiones, quien encomendó el análisis a la contratista, quien, a su vez, hizo el estudio de las solicitudes y confundió también el retén social con la estabilidad laboral reforzada.
Para llegar a esta conclusión, el juzgado analizó los criterios señalados en la sentencia SP1043-2021 de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, para demostrar el dolo en el Prevaricato. Finalmente, declaró que no se probó que las conductas objeto de juicio se hubieran cometido para impedir la gobernabilidad por parte de la nueva administración departamental.
APELACIÓN Fiscalía apelante La señora Fiscal pidió que se revoque la sentencia y que se condene a los tres acusados, por los cargos que se les formularon. Expuso que la Fiscalía probó que los tres enjuiciados tenían las capacidades para ejercer sus cargos, pues, José Reinel Henao López fue designado para apoyar a Héctor Campuzano, pero este envió a los servidores de la Gobernación las comunicaciones para que los servidores que creyeran estar en las condiciones para tener derecho al denominado retén social así lo informaran; además, se contrató a Laura Marcela precisamente por ser abogada con experiencia en temas de seguridad social.
Con esas capacidades, Laura Marcela proyectó las resoluciones manifiestamente contrarias a la ley, con el conocimiento que así lo hacía, lo que se infiere del análisis sesgado que hizo de la jurisprudencia. Los procesados emitieron los actos administrativos sin mencionar el acto de delegación que les otorgaría competencia y reconocieron derechos a personas vinculadas en cargos de libre nombramiento y remoción con la finalidad de entorpecer el inicio de la administración del gobernador entrante, que era de filiación política contraria a la de la mandataria seccional saliente, hechos “que son públicos en el Departamento del Quindío”.
Desestimó la existencia de instrucciones dadas supuestamente desde la Procuraduría General de la Nación para que se procediera a proteger a las personas que estaban en condiciones vulnerables ante el cambio de las administraciones departamentales, pues, de ellas no se trajeron documentos y en los actos administrativos ilícitos se dijo de manera ambigua que las directrices provenían de una “alta corporación”.
La apelante adujo que Héctor Mario Campuzano Londoño y José Reinel Henao López sabían que emitían actos administrativos manifiestamente contrarios a la ley, al aplicar normas del retén social a casos que no correspondían con los definidos en la ley para tal efecto y que sólo podrían recibir tratamiento especial ante la supresión, restructuración o fusión de una entidad pública, situación muy distinta a la transición de una administración a otra, como se observa del texto de la Ley 790 de 2002, para cuya comprensión no se requiere tener estudios en derecho.
La recurrente expuso que con la emisión de las resoluciones objeto de este juicio sí se produjo lesión a la administración pública, al declarar la estabilidad laboral reforzada de varias personas, a pesar de que no se cumplía con uno de los supuestos de hecho de la ley que consagra el retén social, con lo que se buscó que el gobernador entrante no pudiera disponer de esos cargos.
No recurrentes La Defensa de Héctor Mario Campuzano pidió la confirmación de la absolución, porque él actuó sin dolo, pues, no era abogado, tampoco experto en derecho administrativo laboral, no tenía experiencia específica relacionada con las funciones del cargo, y existió una confusión conceptual entre retén social y estabilidad laboral reforzada, lo que determinó el error en la expedición de los actos administrativos.
El defensor de Laura Marcela Quintero adujo que la procesada no hizo una interpretación caprichosa de la Ley 790 de 2002, ya que su alcance no ha sido definido de manera pacífica por la jurisprudencia, lo que hace que su actuación no sea manifiestamente contraria a la ley. Expuso que la enjuiciada se apoyó en pronunciamientos de la Corte Constitucional, según los cuales, el retén social se debe aplicar también a funcionarios del orden departamental o local (T-862/09, T-084/18), que no solo resulta procedente respecto de funcionarios de carrera administrativa, sino también de libre nombramiento o remoción (T-892/09, T-802/12), inclusive en provisionalidad (T-084/18, T-623/15), y que es posible aplicarla no solo ante la supresión, fusión, liquidación o renovación de la administración, sino en escenarios que pongan en riesgo la estabilidad laboral del empleo público (T-186/13, T-326/14).
El defensor agregó que, además de no haber sido un acto manifiestamente contrario a la ley, se podría aducir que se trató de una interpretación equivocada de la norma, lo que corresponde con un error de tipo que suprime el dolo. Destacó que se probó que el Juzgado 4 Administrativo Oral del Circuito de Armenia, por medio de sentencia del “30/09/19”, dispuso el reintegro a la Gobernación del Quindío de la funcionaria Gloria Sánchez, quien había sido beneficiada con el retén social en los hechos materia de este juicio, pero cuyo nombramiento se declaró insubsistente luego de que se le reconociera ese derecho.
CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL La Sala confirmará la sentencia recurrida. Delimitación del debate en segunda instancia La apelación de la Fiscalía se refiere a dos aspectos puntuales: la prueba del dolo y la antijuricidad de las conductas de los acusados. La Sala está de acuerdo con la conclusión del Juzgado de primera instancia en el sentido que las 28 resoluciones materia de este juicio fueron manifiestamente contrarias a la ley, porque reconocieron la protección laboral conocida como retén social, sin que se cumpliera con uno de los principales supuestos de hecho de la Ley 790 del 2002 -- que la entidad pública estuviera en programa de renovación--, norma invocada como fundamento de esas decisiones, cuyo artículo 12 dispone: “Artículo 12.
Protección especial. De conformidad con la reglamentación que establezca el Gobierno Nacional, no podrán ser retirados del servicio en el desarrollo del Programa de Renovación de la Administración Pública las madres cabeza de familia sin alternativa económica, las personas con limitación física, mental, visual o auditiva, y los servidores que cumplan con la totalidad de los requisitos, edad y tiempo de servicio, para disfrutar de su pensión de jubilación o de vejez en el término de tres (3) años contados a partir de la promulgación de la presente ley.” Tal afirmación fue respaldada por la señora jueza con un análisis juicioso y detenido de la jurisprudencia constitucional en relación con la aplicación del llamado retén social y, particularmente, de la sentencia T-460 de 2017, en la que la Corte Constitucional resolvió una acción de tutela interpuesta por el señor Efraín Sáenz, ex director de calidad educativa del Departamento del Quindío, uno de los casos a los que se refiere este proceso, beneficiado con la protección del retén social con resolución 541 del 15 de diciembre de 2015, por su condición de prepensionado.
En esa decisión, la Corte Constitucional concluyó que el demandante no era beneficiario del retén social, porque la Gobernación del Quindío no se encontraba en proceso de reestructuración. Tal situación también se predica de los otros 27 casos en los que se reconoció la protección denominada retén social, a pesar de que la Gobernación del Quindío no estaba en proceso de restructuración, sino que iniciaba una etapa de transición entre dos administraciones departamentales, como consecuencia de la elección popular de gobernador.
La conclusión sobre la tipicidad objetiva de las conductas no fue apelada y el Tribunal reitera que se acreditó. Tampoco fueron objeto de disenso las declaraciones del Juzgado en el sentido que los tres enjuiciados eran servidores públicos para la época de los hechos y que intervinieron en la expedición de los actos administrativos contrarios a la ley, por razón de sus funciones.
En la apelación, la Fiscalía insiste en que los actos administrativos son ilegales porque en ellos no se invocó el acto de delegación de esas atribuciones; sin embargo, la recurrente deja esa situación apenas enunciada y no expone porqué, a pesar de que en el juicio se probó esa delegación, la falta de su mención hace que las resoluciones sean contrarias a la ley, situación que, dijo el juzgado, es apenas formal, criterio que este Tribunal comparte.
La Fiscalía cuestiona el hecho que durante su investigación no encontró ese acto administrativo de delegación, el que fue aportado por la defensa en el juicio; pero ello no es fundamento para desestimar su autenticidad, la que se presume por ser un documento público y fue confirmada con el testimonio en el juicio de la gobernadora de esa época que la confirió (artículo 425 del Código de Procedimiento Penal).
La Fiscalía no introdujo ningún elemento de prueba para desvirtuar esa autenticidad. Como también lo destacó el juzgado de primer grado, la existencia de las condiciones de madres o padres cabezas de familia, personas pre pensionadas o con limitaciones físicas o enfermedades catastróficas predicadas de quienes fueron beneficiarias de los decretos contrarios a la ley no fue desvirtuada; por el contrario, con el investigador de la defensa Omar Enrique Pulido González, se aportaron documentos (historias clínicas, historias laborales) que apoyaron esas situaciones, y con los testimonios de varios de los beneficiados con los actos administrativos se detallaron circunstancias que apoyaron esos fundamentos fácticos.
La Fiscalía no aportó prueba en contrario, ni refutó la capacidad probatoria de tales medios de conocimiento. Debe advertirse también que en la acusación no se mencionaron como hechos jurídicamente relevantes de las conductas objeto de juicio el que las personas beneficiadas no tuvieran las calidades que se enunciaron para declarar su estabilidad laboral reforzada.
En este orden de ideas, los temas a tratar en esta instancia tienen que ver con la tipicidad subjetiva de los delitos y, si se concluye que la hubo, debe analizarse la antijuridicidad de las conductas. La tipicidad subjetiva Para contextualizar, debe recordarse que el delito de Prevaricato por acción es de comisión dolosa; en otras palabras, se requiere probar que la persona que incurre en esa conducta conocía los hechos constitutivos de la infracción penal y quería su realización (artículo 22 del Código Penal).
La Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia SP2487-2024 (radicación 57115), ha recordado que, para acreditar el dolo en el delito de Prevaricato, se deben tener en cuenta criterios como (i) la intención de generar beneficios propios o ajenos con exposición de argumentos caprichosos, arbitrarios o absurdos, (ii) las explicaciones basadas en hechos inexistentes, (iii) la naturaleza de la decisión, (iv) la complejidad del asunto, (v) la claridad de las normas aplicables, (vi) la trayectoria profesional del acusado, entre otros.
Esa Corporación, en la misma providencia, también reiteró que no son objeto de reproche penal las decisiones producto de la impericia, ignorancia o inexperiencia del servidor público y que la conducta efectivamente se configura cuando no está presente «la convicción de acertar, de obrar bien, de buena fe, sino la finalidad opuesta a estos propósitos».
Con el fin de abordar el estudio de estos aspectos, es necesario recordar los siguientes hechos probados, en relación con las conductas desarrolladas por cada uno de los enjuiciados. Se probó que el señor Héctor Mario Campuzano Londoño, como Director de Talento Humano del Departamento del Quindío, emitió una circular con destino a todos los servidores de la Gobernación del departamento para que informaran a esa dirección quiénes se encontraban en alguna de las situaciones de retén social.
Así lo expuso Campuzano al rendir su testimonio en el juicio. Tal documento fue introducido en el juicio con la investigadora de la Fiscalía Lucía Herrera Gutiérrez, quien leyó su contenido. La circular tiene fecha 10 de noviembre de 2015 y en ella se invita a quienes sean cabezas de hogar, pre pensionados, personas con enfermedades graves o con discapacidades para que informen esas situaciones.
Los acusados, en sus testimonios, expusieron de manera acorde que, una vez recibidos los documentos, se dispuso su trámite por medio de José Reinel Henao López como director del Fondo Territorial de Pensiones del Departamento del Quindío, quien, a su vez, encomendó la proyección de los actos administrativos a la profesional Laura Marcela Quintero Gómez, contratista del ente territorial.
Elaborados los 28 proyectos, fueron aprobados por Henao López, y Campuzano Londoño expidió las 28 resoluciones enunciadas al inicio de esta sentencia. La señora Sandra Paola Hurtado Palacio, quien fue la gobernadora del Departamento del Quindío en la época de los hechos, juró que, cuando fue informada por varios funcionarios sobre unas recomendaciones de la Procuraduría para garantizar la estabilidad laboral de los empleados que tuvieran condiciones especiales durante el empalme de su administración saliente con la entrante, dio instrucciones para que esa garantía se hiciera efectiva, y que el Director de Talento Humano del Departamento del Quindío tenía la función de resolver las peticiones que se hicieran al respecto por los servidores, porque ella se la delegó, por medio del Decreto 251 de 2014, el que fue introducido como prueba por la defensa.
Pues, bien. En relación con las cualidades profesionales de los enjuiciados, se tiene. Héctor Mario Campuzano Londoño, al rendir su testimonio en el juicio, juró ser administrador de empresas y técnico en investigación judicial. Aseveró haber trabajado como conductor en la Empresa de Servicios Públicos del Quindío; luego, como técnico en la Secretaría de Hacienda del Departamento del Quindío, donde intervenía en operativos de control fiscal de cigarrillos y licores; seguidamente, desde 2012 y hasta 2014, fue jefe de evaluación financiera de contratos y después, desde septiembre de 2014, asumió la Dirección de Talento Humano de esa entidad territorial.
Como puede verse, en la época de los hechos (finales del año 2015), el señor Campuzano tenía una profesión diferente a la jurídica y su experiencia en manejo de situaciones laborales era de un año. El señor José Reinel Henao López declaró en el juicio que es abogado, ejerce su profesión desde 1997 y se especialista en derecho administrativo.
Ha laborado como secretario de Inspección de Policía (1985 a 1988), director de un fondo del municipio de Quimbaya (1995 a 1997), contratista para cobros persuasivos y coactivos de cuotas partes pensionales en la Secretaría de Hacienda del Quindío, personero municipal de Quimbaya (2001 a 2004), alcalde municipal de Quimbaya (2008 a 2011), Secretario de Gobierno del Quindío (6 meses durante 2012) y director del fondo territorial de pensiones de este Departamento, cargo que desempeñó durante 3 años y medio.
Este servidor tenía conocimientos especializados en derecho administrativo y experiencia en manejo de situaciones laborales del sector público durante 7 años y medio, aproximadamente, en cargos como alcalde municipal y director del fondo territorial de pensiones. La señora Laura Marcela Quintero Gómez en su testimonio aseguró que es abogada y, para la época de los hechos, había tenido experiencia en el manejo de cuotas partes pensionales los departamentos de Caldas y Huila (marzo de 2007 hasta agosto de 2009), en el Fondo de previsión del Congreso de la República, en auditorías en regalías al servicio de la Contraloría General de la República (hasta septiembre del 2010), como abogada de fondos de pensiones (desde junio de 2010 hasta abril de 2013), como abogada en la Unidad de Víctimas (desde octubre de 2013 hasta febrero de 2014), como litigante y como contratista del fondo territorial de pensiones del Quindío (2015).
Esta abogada había tenido experiencia aproximadamente durante seis años en asuntos laborales, pero específicamente en temas pensionales. Hasta aquí se tiene que el señor Henao y la señora Quintero eran quienes tenían mejores conocimientos especializados en temas laborales y mayor experiencia en su manejo, frente a los que tenía el señor Campuzano, quien no era abogado y había trabajado con funciones relacionadas con talento humano durante apenas un año. Enseguida, se analizarán los sustentos fácticos de las explicaciones dadas por los acusados para justificar sus conductas.
Los enjuiciados aseveraron que procedieron a realizar las gestiones para hacer efectivo el retén social por instrucciones de la Procuraduría. Como testigo de la Fiscalía, en el juicio declaró Ana María Arroyave, quien desempeñó el cargo de Secretaria Administrativa de la de la Gobernación del Quindío desde 23 de julio de 2012 hasta diciembre 31 del 2015.
Juró que ella estuvo durante todo el proceso de empalme entre las administraciones saliente y entrante. Por ello, estuvo en dos reuniones, una en Bogotá y otra en Pereira, relacionadas con los aspectos que debían tenerse en cuenta para esa transición; entre ellas, se les recomendó aplicar el retén social. Como la Procuraduría hizo esa recomendación, se procedió a seguirla en la Gobernación del Quindío. Dijo que a esas reuniones también fueron Leyda, la directora de Planeación, y María Victoria Giraldo y que esa reunión fue antes de las elecciones populares.
Jimmy Alejandro Quintero declaró como testigo de la Fiscalía. Juró que laboraba para la dirección de Talento Humano de la Gobernación del Quindío en la época de los sucesos y que participó en una reunión convocada por la Procuraduría General de la Nación hacia el mes de agosto de 2015 en la que les dieron indicaciones sobre cómo se hacía un empalme, dada la proximidad de cambio de administración. Uno de los puntos fue la aplicación del retén social.
Por ello, se procedió a su implementación. Informó que la doctora Ana María asistió a esa reunión. Como testigo de la Defensa, María Victoria Giraldo declaró en la audiencia y dijo que fue Secretaria de Hacienda del departamento del Quindío para la época de los sucesos. Juró que desconocía la existencia de una norma que protegía a los trabajadores próximos a pensionarse, lo que se enteró en Bogotá, en una reunión relacionada con los empalmes entre administraciones salientes y entrantes, en las que se les dijo que se debía reconocer el retén social a las personas pre pensionadas.
Cuando regresó a Armenia, se pusieron a realizar las gestiones y ella fue una de las beneficiadas por tener esa condición. La dirección de Talento humano de la gobernación envió una circular para que los servidores informaran si estaban en circunstancias que correspondieran con el retén social. Esta declarante expuso que no recuerda si la reunión fue convocada por la Procuraduría o por un Ministerio.
El enjuiciado Héctor Mario Campuzano aseveró que las gestiones para hacer efectivo el retén social las inició cuando fue informado que la Procuraduría así lo recomendó en las reuniones con las comisiones de empalme, con el fin de garantizar la estabilidad laboral de los funcionarios. Contó que a esas reuniones asistieron sus compañeros de trabajo Jimmy y Luz Derly.
En relación con este tema, la Sala encuentra que la prueba sobre las reuniones y las recomendaciones de aplicar el retén social es más confirmatoria que de desestimación. Fue una de las testigos de la Fiscalía, Ana María Arroyave, quien habló de este hecho. La Fiscalía no refutó sus afirmaciones y, por el contrario, le hizo varias preguntas sobre esas reuniones y expresamente acerca de la instrucción de aplicar el retén social, con cuyas respuestas la declarante las confirmó. Luego, Jimmy Alejandro Quintero, también testigo de la Fiscalía, al contestar a la defensa, informó sobre la reunión y la instrucción de la Procuraduría para aplicar el retén social en el empalme.
La Fiscalía no hizo preguntas que llevaran a desvirtuar esa versión. La testigo de la defensa, María Victoria Giraldo, corroboró la ocurrencia de las reuniones y de las instrucciones para aplicar el retén social, aunque su testimonio se resiente porque dudó sobre la autoridad que impartió las recomendaciones y porque tiene interés personal en la situación, ya que quedó beneficiada por ser pre pensionada.
Los tres tenían relación directa con el objeto de su percepción, pues, ocupaban los cargos de Secretaria Administrativa, servidor en la dirección de Talento Humano y Secretaria de Hacienda en la Gobernación del Quindío, claves para el proceso de entrega a la nueva administración departamental; por ello, es creíble que asistieron a reuniones en las que se dieron instrucciones para esa transición. Los tres han sido mencionados como asistentes a esa reunión. La ocurrencia de las reuniones y de las instrucciones podía acreditarse con cualquier medio de conocimiento válido, por el principio de libertad probatoria que rige en el procedimiento penal (artículo 373 de la Ley 906), sin que la ley establezca una prueba específica para establecerlo, como la documental, como lo insinúa la Fiscalía, parte que, se reitera, aportó dos de las pruebas testimoniales sobre tales hechos.
Los actos administrativos se refirieron a supuestos de hecho que fueron sustentados con pruebas en el juicio. Aquí la Sala reitera que la defensa introdujo pruebas documentales (historias clínicas, historias laborales) con las que acreditó la existencia de las condiciones de madres o padres cabezas de familia, personas pre pensionadas o con limitaciones físicas o enfermedades catastróficas predicadas de quienes fueron beneficiarias de los decretos objeto de los delitos.
La autenticidad y veracidad de esos documentos no fueron desvirtuados por la Fiscalía. Además, varios de los testigos beneficiados con los actos administrativos tantas veces referidos declararon en el juicio sobre sus condiciones laborales, personales, familiares, de salud, que sirvieron como bases para concederles protección laboral reforzada.
El único supuesto de hecho que no existió fue el de reestructuración de la administración pública que da origen a la aplicación de la figura del retén social, como una de las formas de protección a la estabilidad laboral reforzada en personas en condiciones especiales de vulnerabilidad. No todos los que solicitaron fueron beneficiados. Así lo declararon los acusados Héctor y Laura Marcela, quienes aseguraron que hubo varias solicitudes que no cumplían los requisitos legales y por ello fueron negadas.
No se probó más allá de duda razonable que los tres acusados hubieran tenido como finalidad entorpecer la gobernabilidad de la administración departamental que iniciaría dos semanas después de los sucesos. Al respecto, la inferencia lógica expuesta por la Fiscalía es que, como las elecciones para asumir la Gobernación del departamento fueron ganadas por un grupo político contrario al que la detentaba hasta ese momento, se infiere que el gobierno saliente tenía intenciones de dificultar la gobernabilidad para quienes recibirían ese mandato.
El hecho indicador (la Gobernación iba a ser asumida por un grupo político contrario al saliente) es un hecho notorio, por ser, según la Fiscalía, “de público conocimiento en el departamento del Quindío”. Tal inferencia, a juicio de este Tribunal, no alcanza, en este caso, un alto grado de probabilidad, pues, no existe una regla de la experiencia que establezca que siempre que un grupo político pierde las elecciones realiza maniobras para impedir la gobernabilidad del que asume el poder para el nuevo período.
En el juicio declaró el señor Carlos Eduardo Osorio Buriticá, quien fue el elegido popularmente para asumir el cargo de Gobernador del Departamento del Quindío en el período siguiente al de la administración para la que trabajaban los acusados. El fiscal le preguntó: “Brevemente, doctor Carlos, ¿usted señaló que el tema de retén social, en sus palabras, era para impedir un buen gobierno suyo?” Y el testigo respondió: “Es lo que yo creo, señor.” Tal respuesta no ofrece la contundencia requerida para dar por probada esa intención más allá de duda razonable.
Es cierto que algunas personas beneficiadas con las resoluciones cuestionadas ocupaban cargos de libre nombramiento y remoción, por ser de confianza de la gobernadora o del gobernador: María Victoria Giraldo Londoño (Secretaria de Hacienda), Efraín Sáenz (Director de Calidad Educativa), María Nelly Aponte Valencia, (Secretaria de Cultura), Aleyda Marín Betancourth (Directora Tributaria), Carlos Alberto Londoño Mejía (Director de Emprendimiento Rural), para señalar los más relevantes; por ello, la administración entrante declaró la insubsistencia de los nombramientos de varios de ellos.
Sin embargo, la mayoría de las otras personas continuaron vinculadas en sus cargos públicos. La testigo Catalina Gómez, Secretaria Administrativa de la Gobernación entrante, declaró que sólo se declararon insubsistentes las designaciones de cuatro personas que eran de libre nombramiento y remoción. El testigo Jamer Chaquip Giraldo Molina, Secretario de Representación Judicial y Defensa del Departamento del Quindío de la administración departamental entrante, juró en el juicio que varias personas de las beneficiadas con el “retén social”, incluso, que ocupaban cargos en provisionalidad, permanecieron en el servicio de la entidad territorial nueva administración por que se les reconoció la estabilidad laboral reforzada, aunque no con amparo en esa figura, sino por sus condiciones personales de salud, cabezas de hogar o pre pensionados.
María Victoria Giraldo Londoño declaró que fue desvinculada de esa manera el primero de enero de 2016, Aleyda Marín Betancourt contó en el juicio que fue retirada del servicio en septiembre de 2016, Carlos Alberto Londoño atestiguó que fue desvinculado en septiembre de 2016 y Efraín Suárez también fue retirado, como se conoció con la sentencia T-460 de 2017 de la Corte Constitucional analizada por la juzgadora de primera instancia y a la que se ha hecho referencia en esta providencia. Las demás personas mantuvieron sus vinculaciones, como se acreditó con los testimonios de Estefany Obregón Ceballos (Auxiliar Administrativa), Isabel Cristina Vélez Ocampo, Miryam Astrid Giraldo Londoño y Rosa Salazar Vigoya (Profesionales Universitarias).
De acuerdo con este recuento, de las pruebas referidas se infiere que, aunque no bajo el amparo de la figura del retén social, la mayoría de las personas beneficiadas con los actos administrativos sí tenían condiciones que les conferían el derecho a la estabilidad laboral reforzada, lo que demerita el valor suasorio de la inferencia según la cual el fin de las actuaciones administrativas cuestionadas fue entorpecer el funcionamiento de la nueva administración departamental.
Para la Sala, con base en el análisis probatorio, los acusados actuaron bajo un error de tipo, vencible. El numeral 10 del artículo 32 del Código Penal establece que no habrá lugar a responsabilidad penal cuando “Se obre con error invencible de que no concurre en su conducta un hecho constitutivo de la descripción típica o de que concurren los presupuestos objetivos de una causal que excluya la responsabilidad.
Si el error fuere vencible la conducta será punible cuando la ley la hubiere previsto como culposa.” Sobre esta figura, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia SP2404-2022 (radicación 51624), ha expresado: “Con mayor precisión, dice la jurisprudencia de la Sala, “en el error de tipo, la persona o autor desconoce el alcance de sus actos en la medida en que supone erróneamente la ausencia de circunstancias constitutivas del delito que sí están presentes en la realidad objetiva donde se desarrolla su acción. Por consiguiente, tal error se configura cuando el sujeto activo de la acción desconoce que su comportamiento se adecúa a un delito y por lo mismo, excluye el dolo porque afecta su aspecto cognitivo, incidiendo así en la responsabilidad.
Clásicos ejemplos, el que se apodera de cosa mueble ajena (hurto, artículo 239 C.P.), suponiendo que se trata de cosa propia; penetra en habitación ajena (artículo 189 C.P.), creyendo entrar en la propia; o realiza acceso carnal con persona menor de 14 años (artículo 208 C.P.), creyendo que es mayor de edad.” A lo cual agrega que, “la equivocación será invencible cuando no le sea exigible al autor ni aún actuando en forma diligente y cuidadosa, es decir, que la errada interpretación o comprensión no dependa de su culpa o negligencia, circunstancia que produce la atipicidad subjetiva; y, vencible, en caso de que el agente lo pueda superar con un esfuerzo factible y que le era exigible con arreglo a las circunstancias de posibilidad de conocimiento, oportunidad y demás que rodearon la ocurrencia de los hechos.” (…)” Y en la sentencia SP2709-2024 (radicación 61315), la Sala de Casación Penal reiteró: “Esta Sala ha señalado que esta categoría jurídica: [H]ace referencia al desconocimiento o conocimiento defectuoso de las circunstancias objetivas del hecho que pertenecen al tipo legal, con independencia de que estas tengan carácter fáctico, de naturaleza descriptiva (cosa, cuerpo, causalidad), o normativa, de esencia comprensiva (ajenidad, documento, funcionario) (CSJ SP, 10 abr. 2013, rad. 40116).
Frente a la consecuencia del reconocimiento de un error de tipo vencible, en eventos en que la conducta no se halla prevista en la modalidad culposa, se ha establecido que el mismo conduce a la atipicidad del comportamiento.” El error de tipo excluye el dolo y, por tanto, la tipicidad subjetiva, ya que uno de los elementos del dolo es el conocimiento de los hechos por parte del sujeto activo de la conducta, en la medida en que ese error “implica que el agente desconoce que su conducta se adecúa objetivamente a una descripción típica del Código Penal” (Corte Suprema de Justicia, auto AP4091-2024 --radicación 58010).
Dicho error se ha presentado en este caso, en el que los tres enjuiciados incurrieron, como lo declaró el Juzgado, en una confusión conceptual entre la estabilidad laboral reforzada y el retén social como una de las formas de su protección. La Fiscalía, en la apelación, ha planteado que tal error no se presentó porque “cualquier persona que no fuera abogada lo vería evidente” que no se podía aplicar la figura del retén social en el caso concreto en el que la Gobernación no estaba en proceso de reestructuración, sino que estaba en transición del cambio de administración que es normal.
Las pruebas aportadas por la Fiscalía demuestran que ese error conceptual es común, incluso entre los abogados. La señora Catalina Gómez Restrepo, Secretaria Administrativa del Departamento del Quindío en la administración entrante, quien dijo no ser abogada, aseguró que para concluir la ilegalidad de los actos administrativos que reconocían el retén social tuvieron que dedicar mucho tiempo al estudio de la situación, con el director de talento humano. Luego, expuso que la figura de estabilidad laboral reforzadas es “más conocida como retén social”.
El abogado Carlos Eduardo Osorio Buriticá, quien fue el gobernador entrante, juró que tuvo conocimiento de la ilegalidad de los actos administrativos por que así se lo dijeron sus abogados asesores. La defensa lo cuestionó así: “Gracias, señor doctor Carlos Eduardo, usted indicó que el retén social se limita a entidades en liquidación. ¿Es eso cierto?”, ante lo cual el testigo contestó: “Eso fue lo que me informaron, señor”.
Pregunta de la defensa: “¿Usted dice que buscaron jurisprudencia que le diera fundamento al acto administrativo, es eso cierto?”, respuesta del declarante: “Entenderá el señor que soy el ex gobernador y simplemente recibía información de asesores sobre el tema.” El abogado Jamer Chaquip Giraldo Molina, representante judicial del Departamento en la administración entrante, quien analizó detenidamente la legalidad de las resoluciones que dieron origen a este juicio, también fue interrogado al respecto por la defensa, así: Preguntado: “¿Según la jurisprudencia, es posible aplicar el retén social en situaciones que no corresponden con renovación de la administración?”, contestó: “Sí, la figura digamos que regula los casos específicos de renovación, reestructuración, fusión o escisión de entidades públicas, pero el retén social tiene otras normas de manera general que, como lo dije también anteriormente, no era necesario hacer esos reconocimientos, por así decirlo, ya que existen normas de carácter administrativo laboral, mediante las cuales estas personas, pues, gozan de la estabilidad laboral reforzada sin necesidad de que haya un acto administrativo de por medio que le reconozca dicha situación.” Preguntado: “¿Es decir, es posible aplicar retén social por fuera de los casos de renovación de la administración sí o no?” Contestó: “sí, claro…” Luego, ante peguntas de la Procuraduría, el funcionario informó que, entre las personas beneficiadas con las resoluciones referidas, varias permanecieron en la administración porque estaban en condiciones que generaban su estabilidad laboral reforzada, para lo cual, advirtió, no era necesario expedir actos administrativos.
Expuso que hubo casos de personas con discapacidades y de personas en condiciones de pre pensionadas. En este orden de ideas, los tres procesados obraron con la convicción errada de que la forma de proteger la estabilidad laboral reforzada de las personas que estaban en las condiciones de vulnerabilidad que fueron probadas era la aplicación de la figura del retén social.
Esa convicción errada era vencible, pues, un estudio más juicioso de la jurisprudencia, como quedó demostrado con el que hizo el juzgado de primera instancia, los habría llevado a comprender que la figura del retén social no podía aplicarse en los casos mencionados, porque la administración departamental no estaba en proceso de transformación. De acuerdo con el numeral 10 del artículo 32 del Código Penal, cuando el error es vencible, la conducta será punible cuando la ley la hubiere previsto como culposa.
El delito de Prevaricato no ha sido previsto con modalidad culposa por el legislador, de manera que no hay lugar a declaración de responsabilidad en este caso. Los anteriores razonamientos llevan a la confirmación de la absolución en este caso. DECISIÓN Por lo expuesto, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia, Quindío, Sala Penal, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, CONFIRMA la sentencia apelada, por medio de la cual el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Armenia absolvió a los acusados Héctor Mario Campuzano Londoño, José Reinel Henao López y Laura Marcela Quintero Gómez de los cargos que se les formularon por la comisión de varios delitos de Prevaricato por acción. Esta decisión se notifica en estrados y contra ella procede el recurso extraordinario de casación que, de ser utilizado, deberá ser interpuesto en los 5 días siguientes a esta audiencia. Los magistrados, JHON JAIRO CARDONA CASTAÑO LUIS ARTURO SALAS PORTILLA JUAN CARLOS SOCHA MAZO