Temas: ACCIÓN DE TUTELA > PROCEDENCIA DE LA TUTELA > PÉRDIDA DE CAPACIDAD LABORAL > REQUISITOS – La improcedencia de la tutela puede fundamentarse en la existencia de otro medio judicial, aunque se permite su uso como medida transitoria por perjuicio irremediable o como recurso definitivo si los medios ordinarios son ineficaces. «(…) Tratándose de la procedencia del amparo para obtener la calificación de la pérdida de capacidad laboral, la Corte Constitucional ha establecido que la tutela procede de manera excepcional ante la falta de idoneidad y eficacia de los mecanismos de defensa judiciales al alcance de los accionantes, requisito que se torna más flexible cuando se trata de sujetos de especial protección constitucional, como las personas en situación de discapacidad (Sentencia T-402 de 2022); así, tratándose de asuntos que involucran solicitudes a las entidades que conforman el Sistema General de Seguridad Social acerca de la calificación de pérdida de la capacidad laboral, enseña la jurisprudencia que tales llamados comprometen derechos prioritarios.
(…) En tal sentido, la misma fuente ha establecido que la calificación de la pérdida de capacidad laboral es un derecho que tiene toda persona, que cobra gran importancia al ser el medio para la realización efectiva de otras garantías fundamentales como la salud, la seguridad social y el mínimo vital, porque permite determinar el tipo de prestaciones a las que tiene derecho el afectado por una enfermedad o accidente, producido con ocasión o como consecuencia de la actividad laboral o por causas de origen común; asimismo, ha determinado que tal derecho no se encuentra supeditado a un término perentorio para su ejercicio, pues la idoneidad del momento en que el afiliado requiere la definición del estado de invalidez o la determinación del origen de la misma, no depende de un plazo específico, sino de sus condiciones reales de salud, del grado de evolución de la enfermedad o del proceso de recuperación o rehabilitación suministrado (Sentencia T-876 de 2013)».
ACCIÓN DE TUTELA > PÉRDIDA DE CAPACIDAD LABORAL > ENTIDAD COMPETENTE PARA LA CALIFICACIÓN > PROCEDENCIA – Se establece que la calificación de pérdida de capacidad laboral para Fuerzas Militares y Policía debe hacerse por su régimen especial, no por el Sistema de Seguridad en Salud. «(…) Ahora, en cuanto a la entidad competente para realizar la calificación de la pérdida de la capacidad laboral, cuando se solicita una prestación económica ante las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, la Corte ha determinado que, en dichos eventos, la calificación debería provenir del Régimen Especial de Seguridad Social de la Fuerza Pública, comoquiera que la prestación económica a la que tendría derecho eventualmente el solicitante sería reconocida por una entidad de dicho régimen, con independencia de que el accionante estuviere afiliado al Régimen General del Sistema de Seguridad en Salud, pues a los regímenes especiales o exceptuados les corresponde asumir los riesgos de vejez y muerte, tanto de sus afiliados como de los beneficiarios de estos (Sentencia T-250 de 2022).
(…) Del anterior recuento se evidencia el quebranto de los derechos fundamentales al debido proceso administrativo y a la calificación de pérdida de capacidad laboral del promotor del amparo, porque la negativa de la Unidad Prestadora de Salud de Departamento de Policía del Quindío se fundamentó en la falta de afiliación de accionante a dicho régimen exceptuado de salud; sin embargo, tal argumento resulta exiguo, porque el régimen exceptuado de salud debe realizar la calificación de pérdida de capacidad laboral de quienes reclamen el reconocimiento de una prestación económica proveniente del mismo régimen, al margen de que carezcan de afiliación alguna a este, de allí que la negativa de la entidad impusiera una barrera injustificada para obtener el dictamen que determine su pérdida de capacidad laboral, mismo que resulta indispensable para continuar el trámite de la sustitución de la asignación de retiro de su padre, situación que percutió las prerrogativas fundamentales del accionante».
Fuentes: Sent, T de 11 de agosto de 2008, Exp. No. 00039-01, Sentencia SU108 de 2018, Decreto 2591 de 1991 Artículo 6, Sentencia T-402 de 2022, Sentencia T-401 de 2004, Sentencia T-876 de 2013, Sentencia T-250 de 2022, Decreto 1796 de 2000. RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL SUPERIOR DE ARMENIA SALA CIVIL FAMILIA LABORAL Magistrado Ponente CÉSAR AUGUSTO GUERRERO DÍAZ Exp.
No. 63-001-31-03-003-2024-00043-01 (123) Armenia Quindío, dieciocho de abril de dos mil veinticuatro Aprobado en Acta de Discusión No. 133 La Sala resuelve la impugnación formulada contra la sentencia de 5 de marzo de 2024, proferida por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Armenia, que concedió el amparo dentro de la acción de tutela promovida por Javier Augusto Villanueva Arismendi, mediante agente oficiosa, contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Departamento de Policía Quindío – Grupo de Medicina Laboral, trámite al que fueron vinculados la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – en adelante CASUR - y Nueva EPS S.A.
ANTECEDENTES 1. El accionante pretendió la protección constitucional de los derechos de petición, seguridad social, vida digna y mínimo vital, para lo cual, solicitó que se ordenara a la Policía Nacional que autorizara la valoración de pérdida de capacidad laboral, para acceder a la sustitución pensional de su padre y al sistema de salud de la misma entidad (c. 01 PDF 003 fl. 3 e.d.).
La demanda está soportada en que el tutelista sufre de discapacidad, por lo que carecía de posibilidades de valerse por sí mismo y dependía económicamente de su padre José de Jesús Villanueva Hernández, pensionado de la Policía Nacional y que falleció el 29 de junio de 2018; expuso que estuvo afiliado al sistema de salud de la Policía Nacional como beneficiario mientras su papá vivía, por lo que el Grupo de Medicina Laboral de dicha entidad expidió el 7 de diciembre de 2000 una certificación que demostraba su incapacidad absoluta; sin embargo, después del deceso de su progenitor, la accionada negó los servicios de salud.
República de Colombia Tribunal Superior de Armenia Sala Civil Familia Laboral Sostuvo que había solicitado la sustitución pensional ante la Policía Nacional, pero la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR - informó el 30 de enero de 2020 que debía presentar el certificado del estado de invalidez y la fecha de estructuración expedido por la Dirección de Sanidad – Área de Medicina Laboral de la Policía Nacional, de conformidad con el Acuerdo 048 de 2007, de allí que solicitara verbalmente al Departamento de Policía del Quindío que autorizara dicha valoración, petición que fue negada bajo el argumento de que carecía de afiliación al sistema de salud de la Policía. Explicó que, ante las constantes negativas verbales, radicó el 25 de enero de 2024 un derecho de petición para ser incluido en el sistema de información de personal de la Policía y que se autorizara la valoración de pérdida de capacidad laboral; sin embargo, el Departamento de Policía del Quindío – Grupo de Medicina Laboral negó la solicitud el 15 de febrero de 2024, tras argumentar que carecía de derecho a la afiliación al subsistema de salud de la Policía Nacional, porque se encontraba afiliado en el régimen subsidiado de salud en Nueva EPS S.A., sin que tampoco pudiera realizarse la valoración, respuesta que vulneró sus derechos fundamentales, en tanto la negativa fue injustificada (c. 01 PDF 003 fls. 1 a 5 e.d.). 2.
La Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Departamento de Policía Quindío – Grupo de Medicina Laboral – Unidad Prestadora de Salud Quindío solicitó que se declarara improcedente el amparo por ausencia de inmediatez, subsidiariedad y falta de vulneración de derechos fundamentales; de manera subsidiaria y en caso de que se concediera la tutela, solicitó que se emitieran obligaciones compartidas entre esa entidad y la EPS actual del accionante, así como que el promotor del amparo se desplazara a Pereira para la realización del comité de valoración a beneficiarios y se concediera el recobro ante el ADRES por los servicios y atenciones en salud necesarios para efectuar el estudio.
La accionada aceptó que José de Jesús Villanueva Hernández era pensionado de la Policía Nacional, que falleció el 29 de junio de 2018 y que el accionante era hijo de aquel; sin embargo, expuso que el amparo era improcedente por inmediatez, pues el demandante había solicitado el reconocimiento de la sustitución pensional un año y cinco meses después del deceso del padre, oportunidad en que la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional informó el 30 de enero de 2020 que era necesaria la valoración de pérdida de capacidad laboral para estudiar el reconocimiento pensional; sin embargo, transcurrieron casi cuatro años hasta que el accionante solicitó el 25 enero de 2024 dicha valoración ante el Grupo de Medicina Laboral Quindío y más de cinco 5 años desde el deceso del progenitor, situaciones que demostraban que el Exp.
No. 63-001-31-03-003-2024-00043-01 (123) 2 República de Colombia Tribunal Superior de Armenia Sala Civil Familia Laboral pretensor incumplió el impulso de las actuaciones a su cargo; asimismo, sostuvo que el accionante había omitido por más de veintitrés (23) años las gestiones para actualizar el certificado de discapacidad absoluta y permanente expedido el 7 de diciembre de 2000 por el Grupo de Sanidad de Medicina Laboral de Caldas, documento que debía actualizarse cada tres (3) años.
De otro lado, expuso que la tutela era improcedente para definir derechos litigiosos de contenido prestacional, pues el accionante cuenta con la vía contenciosa administrativa para obtener el reconocimiento de la sustitución pensional pretendida, sin que el Grupo de Medicina Laboral fuera competente para reconocer o pagar dicha prestación económica.
En lo de fondo, expuso que ninguna prueba existía de la presunta discapacidad del solicitante, ni de la dependencia económica respecto del padre, mientras que el tutelista carecía de afiliación al Subsistema de Salud de la Policía Nacional, pues estaba afiliado al Régimen Subsidiado del Sistema General de Salud, mediante Nueva EPS S.A. desde el 17 de marzo de 2022; de igual forma, sostuvo que el demandante omitió informar en la solicitud de 25 de enero de 2024 que CASUR había solicitado desde el 31 de enero de 2020 la presentación de la calificación de pérdida de capacidad laboral expedida por el Grupo de Medicina Laboral de la Policía Nacional, sin que tampoco se hubiera pronunciado frente a la respuesta proferida el 15 de febrero de 2024, de allí que hubiera guardado silencio sobre hechos importantes, con lo que podía inducir a error al funcionario judicial.
De igual forma, sostuvo que la solicitud de 25 de enero de 2024 fue contestada el 15 de febrero de 2024, documento en que explicó los motivos de la improcedencia de la afiliación al Subsistema de Salud de la Policía Nacional, pues era imposible jurídica y materialmente que el accionante ingresara al Régimen Exceptuado del Subsistema de Salud de la Policía Nacional, porque ocurría un riesgo inminente de incurrir en múltiple afiliación entre los Regímenes de Seguridad Social en Salud, lo cual estaba prohibido, de allí que era necesario que el accionante se desafiliara de su EPS actual para realizar la afiliación transitoria en el Subsistema de Salud de la Policía Nacional y así surtir la calificación solicitada; sin embargo, en el caso en que la calificación arrojara un porcentaje inferior al 50% de pérdida de capacidad laboral, el accionante debería desafiliarse del Subsistema de Salud de la Policía Nacional y afiliarse nuevamente a la EPS de su preferencia en el Sistema General de Seguridad en Salud.
Finalmente, precisó que el trámite de valoración de pérdida de capacidad laboral se surtía ante el Grupo de Medicina Laboral de la Unidad Prestadora de Salud del Exp. No. 63-001-31-03-003-2024-00043-01 (123) 3 República de Colombia Tribunal Superior de Armenia Sala Civil Familia Laboral Quindío y tenía diversas etapas, así: i) inicio de estudio, que correspondía a la apertura médica del caso, la atención médica, revisión de la historia clínica, realización de exámenes médicos y/o valoraciones médicas especializadas; ii) revisión y preparación del caso, previa a la calificación de invalidez, que consistía en verificar si el expediente estaba completo, cerrado y ajustado a las exigencias normativas, para emitir la autorización para la realización del Comité de Valoración a Beneficiarios; iii) Comité de Valoración a Beneficiarios, conformado por tres autoridades médico laborales que conformaban una Sala y emitían el dictamen respectivo; iv) notificación del acta de valoración a beneficiarios; y v) trámites administrativos ante las instancias correspondientes, de allí que fuera necesario surtir todas las etapas para obtener el dictamen, mientras que explicó que el Comité de Valoración a Beneficiario debía realizarse en Pereira, por ser la autoridad competente más cercana para evaluar el porcentaje de pérdida de capacidad laboral y ocupacional junto con el grado de invalidez del paciente (c. 01 PDF 011 fls. 1 a 27 e.d.). 3.
La Dirección de Sanidad de la Policía Nacional solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, para lo cual, expuso que dicha dependencia era la encargada de administrar el subsistema de salud e implementar las políticas del mismo, sin que fuera competente para conocer la tutela, pues las responsables de tramitar los hechos debatidos eran la Regional de Aseguramiento en Salud No. 3, que estaba encargada de administrar los recursos, realizar los procesos de contratación y supervisar la prestación de los servicios de salud en las Unidades Prestadoras de Salud, así como la Unidad Prestadora de Salud de Risaralda, que era responsable de dar trámite a la tutela, mediante su red propia y/o contratada.
De otro lado, la entidad estimó que, en cumplimiento de la orden de tutela, el Director de Sanidad había ordenado al Jefe de la Regional de Aseguramiento en Salud No. 3 y la Unidad Prestadora de Salud Quindío que cumplieran la orden relacionada con la afiliación de los servicios de salud y la valoración médico laboral (c. 01 PDF 008 fls. 1 a 5 e.d.). 4.
La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional - CASUR - solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, para lo cual, expresó que conformaba una entidad diferente de la Policía Nacional y su responsabilidad se limitaba a reconocer y pagar las asignaciones de retiro del personal de oficiales, suboficiales, agentes y demás estamentos de la Policía Nacional que adquirieran el derecho; asimismo, expuso que dicha entidad había reconocido una asignación de retiro a José de Jesús Villanueva Hernández mediante la Resolución No. 2914 de 21 de marzo de 1980, que recibió la solicitud de sustitución pensional y la misma fue Exp.
No. 63-001-31-03-003-2024-00043-01 (123) 4 República de Colombia Tribunal Superior de Armenia Sala Civil Familia Laboral contestada el 30 de enero de 2020; de otro lado, sostuvo que carecía de competencia para pronunciarse o resolver las pretensiones del accionante, porque era la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional la competente para ello, mientras que la certificación del estado de invalidez y la fecha de estructuración de la misma, debían ser solicitados al Área de Medicina Laboral de la Policía Nacional (c. 01 PDF 014 fls. 1 a 5 e.d.). 5.
Nueva EPS S.A. solicitó la denegación del amparo por falta de vulneración de derechos fundamentales, así como su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, para lo cual, sostuvo que las pretensiones de la tutela estaban dirigidas contra la Policía Nacional - Subsistema de Salud - Grupo de Medicina Laboral, mientras que el accionante carecía de afiliación a aquella EPS, pues estuvo afiliado allí hasta el 21 de febrero de 2024, fecha en que fue trasladado al régimen de excepción (c. 01 PDF 019 fls. 1 a 5 e.d.). 6.
El juez a quo concedió el amparo y, en consecuencia, ordenó a la Policía Nacional – Subsistema de Salud que, en el término de quince días, realizara las gestiones necesarias para efectuar la calificación de invalidez del accionante, tras encontrar cabales la inmediatez y subsidiariedad, porque la presunta vulneración de derechos fundamentales ocurrió por la denegación de la valoración de pérdida de capacidad laboral fechada el 15 de febrero de 2024, mientras que los mecanismos judiciales existentes para resolver las controversias contra las entidades del sistema de seguridad social eran inidóneos, en tratándose de sujetos de especial protección constitucional por situaciones de discapacidad.
En lo de fondo, sostuvo que la jurisprudencia constitucional había establecido que la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional debía adelantar los trámites necesarios para realizar la valoración médica de las personas que solicitaran el reconocimiento de una pensión, pues la negativa de la calificación con fundamento en la falta de afiliación del peticionario resultaba contraria a la Constitución y suponía la imposición de cargas adicionales, ajenas a las previstas en el ordenamiento, para lo cual, citó la sentencia T-090 de 2019 (c. 01 PDF 021 fls. 1 a 7 e.d.). 7.
La Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Departamento de Policía Quindío – Grupo de Medicina Laboral – Unidad Prestadora de Salud Quindío impugnó el fallo de primera instancia y solicitó su revocatoria, para que se declarara improcedente el amparo por ausencia de inmediatez, subsidiariedad y falta de vulneración de derechos fundamentales; de manera subsidiaria, solicitó que se ampliara el plazo otorgado para cumplir la orden de tutela, teniendo en cuenta las actividades que debía ejecutar para realizar la calificación; asimismo, que se Exp.
No. 63-001-31-03-003-2024-00043-01 (123) 5 República de Colombia Tribunal Superior de Armenia Sala Civil Familia Laboral impartieran obligaciones compartidas entre el accionante y la recurrente, pues el promotor del amparo debía aportar los resultados de los exámenes médicos que se realizaran ante el Grupo de Medicina Laboral de la Unidad Prestadora de Salud Quindío, así como desplazarse a Pereira para la realización del Comité de Valoración a Beneficiarios; finalmente, solicitó que se concediera el recobro ante el ADRES por los servicios y atenciones en salud necesarios para emitir del dictamen.
La impugnante reiteró los argumentos expuestos en primera instancia y agregó que el a quo había omitido el estudio de todos los argumentos expuestos en la contestación, pues el accionante ocultó información relevante sobre su caso en la vía administrativa, con lo que pretendía inducir a error a los funcionarios judiciales; asimismo, adujo que la sentencia citada como precedente era inaplicable al caso concreto, porque la accionante de entonces contaba con el reconocimiento pensional; finalmente, argumentó que el plazo de quince días concedido para efectuar la calificación, era desproporcionado y ajeno a la realidad del caso, pues dicho término era insuficiente para realizar todas las etapas de tal procedimiento, mismas que reiteró (c. 01 PDF 024 fls. 1 a 22 e.d.). 8.
El Tribunal ordenó notificar la existencia del proceso al Agente Especial Interventor de Nueva EPS S.A.; asimismo, requirió a la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, la Unidad Prestadora de Salud Quindío y a Nueva EPS S.A. para que informaran si el accionante estuvo afiliado en salud a tales entidades y, en caso positivo, la fecha hasta la cual permaneció en tal condición y el motivo de retiro, así como también ordenó a la Secretaría de la Corporación que descargara de las páginas web de la Consulta de la Base de Datos Única de Afiliados – BDUA – y el Registro Único de Afiliados – RUAF –, la información sobre la entidad de salud a la que se encontraba afiliado el promotor del amparo (c. 02 PDF 06 fl. 1 e.d.). 9.
La Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Departamento de Policía Quindío – Grupo de Medicina Laboral – Unidad Prestadora de Salud Quindío contestó que el accionante carecía de afiliación actual al Régimen Exceptuado del Subsistema de Salud de la Policía Nacional, sin que tampoco hubiera sido afiliado por su padre en vida, mientras que la plataforma de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES – certificaba que había estado afiliado en el régimen subsidiado de salud en Nueva EPS S.A. desde el 17 de marzo de 2022 hasta el 20 de febrero de 2024, fecha que coincidía con la interposición de la acción de tutela, sin que la entidad conociera los motivos del retiro de Nueva EPS S.A. Exp.
No. 63-001-31-03-003-2024-00043-01 (123) 6 República de Colombia Tribunal Superior de Armenia Sala Civil Familia Laboral De otro lado, informó que, en cumplimiento de la sentencia de tutela, había realizado una valoración médico laboral al accionante el 8 de marzo de 2024 y en la misma fecha, solicitó la autorización para la realización del Comité de Valoración a Beneficiarios ante la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, entidad que autorizó el Comité el 5 de abril de 2024, por lo que el expediente fue remitido a las Unidades Prestadoras de Salud de Quindío y Risaralda para la fijación de la fecha del mencionado Comité, mismo que debía realizarse en Pereira (c. 02 PDF 08 fls. 3 a 7 e.d.). 10.
La Secretaría de la Corporación descargó de la internet, los documentos decretados (c. 02 PDF 09 fls. 1 a 5 e.d.), mientras que la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional y la Nueva EPS S.A. guardaron silencio frente al requerimiento realizado en esta instancia. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. El numeral tercero (sic) de la sentencia de primera instancia será modificado, para precisar que el trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral del accionante deberá ser realizado por la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Departamento de Policía Quindío – Grupo de Medicina Laboral – Unidad Prestadora de Salud, así como para otorgar el término de treinta días para la expedición y notificación del dictamen respectivo, trámite en que deberán garantizarse los recursos procedentes contra la calificación; en lo demás, se confirmará la sentencia, porque el amparo resultaba procedente ante el cumplimiento de los requisitos de inmediatez y subsidiariedad y, en lo de fondo, corresponde al Régimen Exceptuado del Subsistema de Salud de la Policía Nacional, la calificación de pérdida de capacidad laboral de las personas que soliciten una prestación económica de dicho régimen, sin que pueda pretextarse la falta de afiliación a dicho subsistema de salud y sin que la orden de calificación implique una múltiple afiliación en salud; a la postre, los recobros son asuntos de naturaleza legal y ajenos a la vía constitucional. 2.
Dentro de las reglas que gobiernan la acción de tutela, la Corte Constitucional ha enseñado que la inmediatez o prontitud debe acompañar el reclamo de protección de los derechos, tanto que, con apoyo en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, ha sentenciado que “el transcurso de un lapso mayor a seis meses para resolver amparos excede el principio de plazo razonable” (Sent.
T de 11 de agosto de 2008, Exp. No. 00039-01, criterio reiterado en otras providencias de la misma fuente, de 14 de septiembre de 2007, Exp. No. 2007-01316- Exp. No. 63-001-31-03-003-2024-00043-01 (123) 7 República de Colombia Tribunal Superior de Armenia Sala Civil Familia Laboral 00; 29 de abril de 2009, Exp. No. 0009-01 y 13 de noviembre de 2009, Exp.
No. 200901903-00 y en la Sent. T-038 de 30 de enero de 2017). También la Corte Constitucional ha erigido el postulado descrito, al analizar que este “se debe estudiar y analizar a partir de tres reglas. En primer lugar, se debe tener en cuenta que la inmediatez es un principio que busca proteger la seguridad jurídica y garantizar la protección de los derechos fundamentales de terceros, que puedan verse afectados por la interposición de la acción de tutela dentro de un tiempo que no es razonable.
En segundo lugar, el análisis de la inmediatez debe hacerse a partir del concepto de razonabilidad, teniendo en cuenta las particularidades de cada caso concreto. En tercer lugar, es evidente que el concepto de plazo razonable se predica de la naturaleza misma de la acción de tutela, en tanto ésta constituye una respuesta urgente e inmediata ante una vulneración o amenaza a los derechos fundamentales” (Sentencia SU-108 de 2018, fallo que reiteró la doctrina expuesta en la sentencia SU-158 de 2013).
De otro lado, también emerge como motivo de improcedencia de la tutela, que los hechos denunciados tengan otro recurso o medio de defensa judicial, a pesar de lo cual, el resguardo puede ser utilizado como mecanismo transitorio, siempre que se pruebe la existencia de un perjuicio irremediable o como vía definitiva, si se demuestra que las acciones judiciales ordinarias carecen de eficacia para la protección de los derechos invocados, todo según el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 1, postulado aquel, que ha sido calificado como requisito de subsidiariedad.
Tratándose de la procedencia del amparo para obtener la calificación de la pérdida de capacidad laboral, la Corte Constitucional ha establecido que la tutela procede de manera excepcional ante la falta de idoneidad y eficacia de los mecanismos de defensa judiciales al alcance de los accionantes, requisito que se torna más flexible cuando se trata de sujetos de especial protección constitucional, como las personas en situación de discapacidad (Sentencia T-402 de 2022); así, tratándose de asuntos que involucran solicitudes a las entidades que conforman el Sistema General de Seguridad Social acerca de la calificación de pérdida de la capacidad laboral, enseña la jurisprudencia que tales llamados comprometen derechos prioritarios, de manera que “el juez de tutela adquiere competencia, no para intervenir en las discusiones de carácter legal, pero sí para garantizar la protección a los derechos fundamentales.
Como lo ha mencionado la Corte en casos relativos a infracciones al debido proceso en materia laboral, cuando las actuaciones de las autoridades pueden llevar a un 1 Norma sobre la cual se han decidido demandas de exequibilidad, mediante sentencias C-18 y 531 de 1993 y 132 de 2018. Exp. No. 63-001-31-03-003-2024-00043-01 (123) 8 República de Colombia Tribunal Superior de Armenia Sala Civil Familia Laboral perjuicio ius fundamental ‘la controversia trasciende el mero plano legal para adquirir un carácter constitucional cuando se compromete la efectividad del derecho fundamental a obtener [la pensión]’” (Sentencia T-401 de 2004, citada en el fallo T154 de 2018).
En tal sentido, la misma fuente ha establecido que la calificación de la pérdida de capacidad laboral es un derecho que tiene toda persona, que cobra gran importancia al ser el medio para la realización efectiva de otras garantías fundamentales como la salud, la seguridad social y el mínimo vital, porque permite determinar el tipo de prestaciones a las que tiene derecho el afectado por una enfermedad o accidente, producido con ocasión o como consecuencia de la actividad laboral o por causas de origen común; asimismo, ha determinado que tal derecho no se encuentra supeditado a un término perentorio para su ejercicio, pues la idoneidad del momento en que el afiliado requiere la definición del estado de invalidez o la determinación del origen de la misma, no depende de un plazo específico, sino de sus condiciones reales de salud, del grado de evolución de la enfermedad o del proceso de recuperación o rehabilitación suministrado (Sentencia T-876 de 2013).
También la Corte ha establecido que se genera una lesión a las garantías fundamentales de la persona, por i) la denegación del derecho a la valoración, ii) la negativa a su actualización, o iii) la dilación injustificada de la misma, pues dichas circunstancias dejan indefenso a quien requiere acudir a la calificación para conocer la disminución o alcance de la capacidad laboral y sus orígenes, para con esto precisar cuál entidad es la encargada de asumir el pago de las prestaciones económicas y asistenciales derivadas de su afección (Sentencias T-876 de 2013 y T-250 de 2022).
Ahora, en cuanto a la entidad competente para realizar la calificación de la pérdida de la capacidad laboral, cuando se solicita una prestación económica ante las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, la Corte ha determinado que, en dichos eventos, la calificación debería provenir del Régimen Especial de Seguridad Social de la Fuerza Pública, comoquiera que la prestación económica a la que tendría derecho eventualmente el solicitante sería reconocida por una entidad de dicho régimen, con independencia de que el accionante estuviere afiliado al Régimen General del Sistema de Seguridad en Salud, pues a los regímenes especiales o exceptuados les corresponde asumir los riesgos de vejez y muerte, tanto de sus afiliados como de los beneficiarios de estos (Sentencia T-250 de 2022).
Así, la misma fuente ha determinado que este régimen especial está comprendido por diferentes normas, pues el artículo 15 del Decreto 1796 de 2000 Exp. No. 63-001-31-03-003-2024-00043-01 (123) 9 República de Colombia Tribunal Superior de Armenia Sala Civil Familia Laboral señala las funciones de las Juntas Médico Militares o de Policía, mientras que el Acuerdo 48 de 2007 suscrito por el Consejo Superior de Salud de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, fija los lineamientos generales para la valoración de beneficiarios con limitación psicofísica y los parámetros de la calificación de la invalidez absoluta y permanente de los miembros de la Fuerza Pública y del personal civil que prestara sus servicios a las Fuerzas Militares o al Ministerio de Defensa Nacional, mientras que el artículo 4° del Acuerdo 48 de 2008 determinaba que la acreditación de la condición de invalidez debía ser certificada por los equipos de evaluación designados por las Direcciones de Sanidad respectivas (Sentencia T-250 de 2022). 3.
En el presente asunto, aplicados los criterios anteriores, la Sala advierte que, contrario a los reproches elevados por la impugnante, resultaba procedente el amparo ante el cumplimiento del requisito de inmediatez, pues más allá de cualquier otro hito, la vulneración denunciada ocurrió como consecuencia de la negativa de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Departamento de Policía Quindío – Grupo de Medicina Laboral – Unidad Prestadora de Salud de realizar la calificación de pérdida de capacidad laboral, decisión que fue emitida y notificada el 15 de febrero de 2024 (c. 01 PDF 003 fls. 16 a 18 y subcarpeta 012 PDF ANEXOS fls. 22 a 25 e.d.), mientras que la acción de tutela fue interpuesta el 20 de febrero de 2024 (c. 01 PDF 004 fl. 1 e.d.), de donde viene que el amparo hubiera sido promovido dentro del término de seis meses establecido por la jurisprudencia como razonable, máxime si la calificación de pérdida de capacidad laboral es un derecho que puede ser solicitado en cualquier momento, de allí que ninguna afectación produzca en tal aspecto el tiempo transcurrido entre el deceso del pensionado – 29 de junio de 2018 – (c. 01 PDF 003 fl. 21 e.d.) y la solicitud de calificación – 25 de enero de 2024 – (c. 01 PDF 003 fls. 13 a 15 e.d.).
También se cumple el requisito de subsidiariedad, porque si bien el accionante cuenta con la jurisdicción contencioso administrativa para debatir la negativa de la accionada, dicho mecanismo judicial luce inidóneo e ineficaz ahora, ante la calidad de sujeto de especial protección del promotor del amparo, como se deriva del certificado expedido el 7 de diciembre de 2000 por el Departamento de Policía Caldas – Grupo de Sanidad – Medicina Laboral, según el cual, el accionante presenta una incapacidad absoluta permanente desde los primeros meses de vida, debido a un déficit en el desarrollo psicomotor (c. 01 PDF 002 fl. 22 e.d.), mientras que la Escritura Pública No. 979 de 6 de julio de 2023, evidencia que se suscribió un acuerdo de apoyo para que la progenitora del accionante realizara los trámites para la obtención del reconocimiento y pago de la sustitución pensional a favor de su hijo, debido a su situación de discapacidad (c. 01 PDF 003 fls. 23 a 26 e.d.), documentos de los que se Exp.
No. 63-001-31-03-003-2024-00043-01 (123) 10 República de Colombia Tribunal Superior de Armenia Sala Civil Familia Laboral infiere desproporcionado exigir al promotor del amparo que acudiera ante la jurisdicción contencioso administrativa o las juntas de calificación de invalidez para obtener la calificación de pérdida de capacidad laboral, debido a la situación de vulnerabilidad en la que se encuentra.
Así, ante la procedencia de la tutela, resulta necesario analizar si la accionada vulneró los derechos fundamentales del promotor del amparo al negar la solicitud de calificación de pérdida de capacidad laboral; al respecto, se evidencia que la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR - emitió un oficio, el 30 de enero de 2020 dirigido a la apoderada especial del accionante, en que informó que para analizar la procedencia de la sustitución de la asignación de retiro que pudiera corresponder en calidad de hijo con discapacidad, era indispensable aportar, entre otros, la constancia en original expedida por la Dirección de Sanidad – Área de Medicina Laboral de la Policía Nacional que certificara el estado de invalidez y fecha de estructuración, de conformidad con el Acuerdo 048 de 9 de octubre de 2007, en el papel de seguridad establecido por esa dependencia (c. 01 PDF 003 fls. 19 y 20 e.d.).
En consecuencia, el promotor del amparo solicitó el 25 de enero de 2024 al Departamento de Policía Quindío su inclusión en el sistema de información de personal de la Policía y/o beneficiarios de los miembros de la Policía Nacional y la valoración de la pérdida de capacidad laboral en calidad de hijo discapacitado del pensionado fallecido José de Jesús Villanueva Hernández, petición que fundamentó en que había solicitado repetidamente dicho examen, pero la entidad la había denegado, porque ningún registro aparecía en el sistema de información de personal de la Policía Nacional (c. 01 PDF 003 fls. 13 a 15 e.d.).
La Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Departamento de Policía Quindío – Grupo de Medicina Laboral – Unidad Prestadora de Salud Quindío denegó la solicitud mediante oficio de 15 de febrero de 2024, notificado en la misma fecha, tras argumentar que el peticionario carecía de derecho a ser afiliado en el Subsistema de Salud de la Policía Nacional, mientras que estaba afiliado a Nueva EPS S.A. en el régimen subsidiado de salud desde el 17 de marzo de 2022, motivo que estimó suficiente para denegar la calificación (c. 01 PDF 003 fls. 16 a 18 y subcarpeta 012 PDF ANEXOS fls. 22 a 25 e.d.).
Del anterior recuento se evidencia el quebranto de los derechos fundamentales al debido proceso administrativo y a la calificación de pérdida de capacidad laboral del promotor del amparo, porque la negativa de la Unidad Prestadora de Salud del Departamento de Policía del Quindío se fundamentó en la falta de afiliación del Exp. No. 63-001-31-03-003-2024-00043-01 (123) 11 República de Colombia Tribunal Superior de Armenia Sala Civil Familia Laboral accionante a dicho régimen exceptuado de salud; sin embargo, tal argumento resulta exiguo, porque el régimen exceptuado de salud debe realizar la calificación de pérdida de capacidad laboral de quienes reclamen el reconocimiento de una prestación económica proveniente del mismo régimen, al margen de que carezcan de afiliación alguna a este, de allí que la negativa de la entidad impusiera una barrera injustificada para obtener el dictamen que determine su pérdida de capacidad laboral, mismo que resulta indispensable para continuar el trámite de la sustitución de la asignación de retiro de su padre, situación que percutió las prerrogativas fundamentales del accionante.
En cuanto al reproche relacionado con el riesgo de una posible múltiple afiliación al régimen de salud, la Sala advierte que resulta infundado, pues la responsabilidad de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Departamento de Policía Quindío – Grupo de Medicina Laboral – Unidad Prestadora de Salud Quindío corresponde a la realización de las diferentes etapas que concluyan en la expedición dictamen de pérdida de capacidad laboral, sin que ello implique la afiliación o prestación de servicios de salud por parte del régimen exceptuado, máxime si para efectuar el dictamen, la Unidad Prestadora Salud Quindío puede solicitar a Nueva EPS S.A. la historia clínica del accionante, teniendo en cuenta que el promotor del amparo se encontraba afiliado a dicha EPS al tiempo en que presentó la acción constitucional (c. 02 PDF 09 fls. 4 y 5 e.d.).
De otro lado, tampoco se advierte que el accionante hubiera omitido información relevante en vía administrativa que pudiera conducir a error a los funcionarios administrativos o judiciales, pues el hecho de que el promotor del amparo hubiera omitido aportar con la solicitud del 25 de enero de 2024, la respuesta proferida por CASUR el 31 de enero de 2020, en nada afectaba la obligación legal de la accionada de realizar el trámite de calificación. En lo que atañe con el reproche relacionado con la inaplicabilidad de la sentencia T-019 de 2019 aplicada como antecedente en el fallo de primera instancia, la Sala advierte que, efectivamente, dicha providencia era inaplicable al caso de ahora por disanalogía fáctica, de allí que resultara inviable como precedente en el presente asunto, pues en aquella oportunidad, el amparo se dirigía contra la negativa de CASUR de reconocer la sustitución de la asignación de retiro a la accionante de entonces, porque dicha entidad exigía que el dictamen de pérdida de capacidad laboral fuera expedido por el Área de Medicina Laboral de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional y, en tal sentido, omitió el dictamen emitido por la EPS de la accionante, Exp.
No. 63-001-31-03-003-2024-00043-01 (123) 12 República de Colombia Tribunal Superior de Armenia Sala Civil Familia Laboral mientras que la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional también se rehusó a expedir un dictamen ante la falta de afiliación de la peticionaria al subsistema de salud de la Policía Nacional, providencia en la que la Corte concluyó que dichas exigencias eran inconstitucionales y que podía tenerse en cuenta el dictamen de la EPS, caso cuyos perfiles tampoco calzan con los hechos juzgados ahora.
Sin embargo, la falta de aplicación del precedente citado en primera instancia, para nada trasciende en el cambio de rumbo de la controversia, pues la Corte Constitucional ha reconocido que el Régimen Especial de Salud de la Policía Nacional tiene que realizar la calificación de pérdida de la capacidad laboral de quienes soliciten el reconocimiento de una prestación económica por parte de dicho sistema2.
De otro lado, no escapa a la Sala que el a quo incurrió en una imprecisión en la decisión impugnada, pues dirigió la orden de tutela contra la Policía Nacional – Subsistema de Salud, sin precisar la dependencia encargada de realizar el trámite de calificación, pese a que tal especificación resultaba indispensable, con vista en que los funcionarios judiciales deben asegurar la eficacia práctica de las órdenes que profieren y conjurar las nuevas dificultades que pudieran afrontar los usuarios para obtener el cumplimiento de las decisiones que los protegen.
En consecuencia, se modificará el numeral tercero (sic) de la sentencia, para precisar que la encargada de realizar el trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral es la Nación - Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Departamento de Policía Quindío – Grupo de Medicina Laboral – Unidad Prestadora de Salud Quindío, dependencia que deberá realizar todas las gestiones para la expedición de dicho dictamen, incluida la remisión de los documentos al Comité de Valoración a Beneficiarios de Pereira, ante la falta de un Comité de dicha categoría en la ciudad de Armenia, como fue mencionado por dicha entidad.
Ahora, el desplazamiento del accionante con su acompañante a la ciudad de Pereira para la realización del Comité de Valoración a Beneficiarios es un asunto que escapa del debate de la tutela, comoquiera que el accionante en ningún momento de la demanda reclamó asistencia para efectuar dicho traslado, de allí que resulte innecesario impartir alguna orden en tal sentido.
En cuanto a la insuficiencia del plazo de quince días concedido en primera instancia, la Sala advierte que el trámite de calificación requiere la realización de diversas etapas como i) la recopilación de la historia clínica del paciente, el análisis 2 Por todas, la sentencia T-250 de 2022. Exp. No. 63-001-31-03-003-2024-00043-01 (123) 13 República de Colombia Tribunal Superior de Armenia Sala Civil Familia Laboral científico de los antecedentes médicos y/o conceptos emitidos por los médicos tratantes, evaluación médica, análisis psico-funcional, solicitud de conceptos, exámenes o procedimientos médicos complementarios para emitir un concepto definitivo, ii) la solicitud de autorización para la realización del Comité de Evaluación a Beneficiarios, iii) la realización del Comité de Evaluación a Beneficiarios, y iv) la expedición y notificación del dictamen, por lo que se modificará el numeral tercero (sic) de la sentencia, para otorgar a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Departamento de Policía Quindío – Grupo de Medicina Laboral – Unidad Prestadora de Salud Quindío el término de treinta (30) días para adelantar dichas etapas, expedir y notificar el dictamen de calificación de pérdida de capacidad laboral de Javier Augusto Villanueva Arismendi; asimismo, se ordenará a la accionada que, luego de la notificación del dictamen, garantice al calificado los eventuales medios de impugnación que procedan contra el mismo.
Finalmente, relativo al recobro, la Sala advierte que la acción constitucional es un mecanismo inadecuado para instar o decidir acerca de tales devoluciones, cuya regulación y procedimiento corresponde a la ley, por lo que su petición debe efectuarse, de conformidad con ella, ante las entidades correspondientes a partir de los reglamentos aplicables en ese ámbito.
En armonía con lo expuesto, la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia, Quindío, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
Primero: Modificar el numeral tercero (sic) de la sentencia de 5 de marzo de 2024, proferida por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Armenia, que concedió el amparo dentro de la acción de tutela promovida por Javier Augusto Villanueva Arismendi, mediante agente oficiosa, contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Departamento de Policía Quindío – Grupo de Medicina Laboral, trámite al que fueron vinculados la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR - y Nueva EPS S.A. Dicho numeral quedará así: “Tercero: Ordenar a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Departamento de Policía Quindío – Grupo de Medicina Laboral – Unidad Prestadora de Salud que, en el término de treinta (30) días, contado a partir de la Exp.
No. 63-001-31-03-003-2024-00043-01 (123) 14 República de Colombia Tribunal Superior de Armenia Sala Civil Familia Laboral notificación del fallo, realice el procedimiento de calificación de pérdida de capacidad laboral de Javier Augusto Villanueva Arismendi, que incluya la expedición y notificación del dictamen; asimismo, luego de la notificación de tal acto, deberá garantizar los medios de impugnación que procedan contra el mismo”.
Segundo: Confirmar, en lo demás, la sentencia impugnada. Tercero: Notificar lo decidido a todos los interesados por el medio más ágil y remitir oportunamente el expediente a la Corte Constitucional para efectos de la eventual revisión. Notifíquese, CÉSAR AUGUSTO GUERRERO DÍAZ Exp. No. 63-001-31-03-003-2024-00043-01 (123) SONYA ALINE NATES GAVILANES ADRIANA RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ Exp.
No. 63-001-31-03-003-2024-00043-01 (123) Exp. No. 63-001-31-03-003-2024-00043-01 (123) Exp. No. 63-001-31-03-003-2024-00043-01 (123) 15