DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO Y PROPIEDAD PRIVADA/Procedimiento para clarificar la condición de bien inmueble. “…De lo ocurrido en el caso concreto se evidencia que el municipio de Salento transgredió el debido proceso al resolver la petición del tutelante en la que presentó oferta para adquirir un predio; pues, aunque el municipio aceptó que los bienes baldíos urbanos son administrados por los entes territoriales y se enteró del contenido del certificado emitido por la Oficina de Registro, según el cual, el inmueble en cuestión puede ser de naturaleza baldía; es decir existiendo un indicio de que podría tratarse de patrimonio público bajo su administración, decidió endilgar al peticionario falta de diligencia en establecer la propiedad privada de ese predio, a pesar de que el interesado ya había promovido un proceso judicial para obtener la propiedad de ese bien, en el que se dispuso archivar la actuación al concluir que pertenece al Estado.
Ante esta situación, si el municipio de Salento tenía dudas acerca de la naturaleza de bien baldío, en lugar de dejar sin definición el asunto puesto a su consideración, debió emplear herramientas para dilucidar el tema, más aún porque existen indicios de que tiene la condición de baldío. Por ejemplo, pudo comunicar lo ocurrido al INCODER, hoy Agencia Nacional de Tierra, entidad que decide la necesidad de adelantar el procedimiento de clarificación de la propiedad y, en caso de que sí se requiera, se encarga de desarrollarlo, de acuerdo con los Decretos 1465 de 2013 y 1071 de 2015.
CITAS: T-549 de 2016; T-460 de 2018; C-980 de 2010; Dcto 1465 de 2013 art 39 y 40, reiterado en el Dcto 1071 del 26 de mayo de 2015; Dcto 2363 de 2015, art. 4 num 24; instrucción conjunta No. 13 del 14 de noviembre de 2014. [pic] República de Colombia Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia Sala Penal Magistrado ponente: Jhon Jairo Cardona Castaño Armenia, Quindío, veinte (20) de marzo de dos mil veinte (2020) Radicación 63 001 31 09 004 2020 00006 01 Sentencia de tutela de segunda instancia Demandante: D.T.M. Demandado: Municipio de Salento, Concejo Municipal de Salento, Juzgado Promiscuo Municipal de Salento, Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Armenia, Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Corporación Autónoma Regional del Quindío, Agencia Nacional de Tierras, Superintendencia de Notariado y Registro Acta número: 38 La Sala resuelve la impugnación presentada por el actor contra el fallo emitido el 13 de febrero de 2020 por el Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Armenia que negó la protección reclamada.
ANTECEDENTES El señor D.T.M. afirma que es poseedor de un inmueble que es de propiedad del municipio de Salento, predio ubicado en el área urbana de tal localidad e identificado con la matrícula inmobiliaria 280-76548 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Armenia. Expone que, dada la condición de bien baldío del predio, el 27 de febrero de 2019 hizo una oferta de compra al Municipio de Salento, la que fue rechazada bajo el argumento de que el inmueble tiene propietario inscrito y, por ende, no puede ser vendido por el ente territorial.
El demandante aduce que con ello se desconoce que el Juzgado Promiscuo Municipal de Salento declaró que el bien mencionado es imprescriptible. El actor asegura que, por lo ocurrido, no ha logrado definir su situación frente a ese predio, a pesar de que desea solucionar tal inconveniente y no dejar problemas a sus hijos, ya que él tiene más de 90 años de edad.
Pretende el amparo de sus derechos al debido proceso y a la propiedad privada, y que se ordene a las entidades demandadas “brindarme los medios necesarios para legalizar la posesión” sobre el aludido inmueble. El 31 de enero de 2020, el Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Armenia avocó conocimiento de la demanda de tutela. El Municipio de Salento contestó que, de acuerdo con los datos suministrados por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Armenia, el inmueble materia de esta acción carece de titular de dominio, por ello solicitó correr traslado a la citada entidad de registro, de la escritura pública No. 12 de 1911 para que indique si ese instrumento público desvirtúa la calidad de baldío del predio y, en caso de que se ratifique el bien como baldío, iniciará el trámite de adjudicación ante la aludida Oficina de Registro y posteriormente realizará un acercamiento con el actor para discutir la oferta presentada.
El Concejo Municipal de Salento adujo que el derecho a la propiedad privada no es una garantía fundamental ni está conexo con ningún derecho de esa índole. Indicó, frente al debido proceso, que no ha iniciado trámites relacionado con los hechos de la demanda; además, no le compete conocer asuntos similares ni ha emitido acto administrativo alguno autorizando al ejecutivo para enajenar inmuebles.
El Juzgado Promiscuo Municipal de Salento expuso que tramitó proceso para la titulación de la posesión de un predio y, mediante auto del 27 de noviembre de 2018, dispuso su archivo, dado que el bien del que se pretendía su titulación es propiedad del municipio de Salento, debiendo el actor acudir al trámite administrativo ante esa entidad para obtener su propiedad.
La Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Armenia adujo que en el folio de matrícula 280-76548 quedó inscrita como primera anotación el acto de compraventa de cosa ajena; es decir, en falsa tradición, y no se ha ingresado ningún acto de saneamiento de la titulación, razón por la cual, a la fecha, no hay titular del derecho real de dominio, información que fue suministrada al Juzgado Promiscuo Municipal de Salento mediante oficio del año 2017, en la que también explicó que el inmueble en mención puede ser un predio baldío. El Instituto Geográfico Agustín Codazzi dijo que es ajeno a la problemática planteada, porque no le compete determinar la titularidad sobre un inmueble.
La Corporación Autónoma Regional del Quindío sostuvo que el objeto de la tutela no es competencia de esa entidad y que, como, al parecer, el predio es propiedad del municipio de Salento, el interesado deberá efectuar los trámites pertinentes ante ese ente territorial, que goza de autonomía sobre sus bienes, previa autorización del Concejo Municipal.
La Agencia Nacional de Tierras explicó que no le compete intervenir frente a predios ubicados dentro del perímetro urbano o determinar si se encuentra dentro del sector rural o urbano. Afirmó que, si el predio materia de la tutela es baldío, por hallarse en perímetro urbano, es competencia de las gobernaciones y alcaldías, entre otras, determinar el uso y ocupación del espacio.
La Notaría Primera de Armenia, en respuesta a petición del Juzgado, adjuntó copia de la escritura 2650 de 2002, a través de la cual el tutelante afirma que le fue trasferida la posesión de un inmueble, precisando que la matrícula inmobiliaria mencionada por el Despacho Judicial no corresponde a la inscrita en la escritura pública. FALLO IMPUGNADO La señora jueza decidió no conceder la tutela reclamada.
Expuso que se cumplen los requisitos de inmediatez y subsidiariedad. Sostuvo que el actor no menciona en su escrito la autoridad que ha vulnerado el debido proceso. Agregó que la actuación de las entidades demandadas, en especial el ente territorial municipal, se ajustó al ordenamiento jurídico; además, en el proceso surtido en el despacho judicial demandado no se advierte vicio que transgreda el debido proceso.
Adujo que el interesado no ha invocado el amparo de sus derechos como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, ni demostró su configuración; sólo menciona que tiene 90 años de edad, pero no lo probó. LA IMPUGNACIÓN El actor impugnó el fallo. Expuso que sobre el tema debatido ya se ha fijado una postura jurisprudencial, y el criterio adoptado por la Alcaldía de Salento es contrario a la posición de las demás entidades demandadas, lo que deja el tema sin definición, pues, ha tratado de resolver el asunto por vía ordinaria, administrativa, por lo que la única posibilidad que tiene es esta acción. CONSIDERACIONES DE LA SALA El Tribunal debe determinar si la acción de tutela es procedente para amparar los derechos al debido proceso y propiedad privada del actor.
En caso afirmativo, si las entidades demandadas vulneraron garantías fundamentales. 1. Para dilucidar el primer asunto planteado, es necesario recordar que, de acuerdo con los artículos 86 de la Constitución Política y 6º del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela es residual, subsidiaria; es decir, solamente procede ante la ausencia de otros mecanismos ordinarios de defensa, la falta de idoneidad o eficacia de los mismos o la necesidad de evitar un perjuicio irremediable.
De igual manera, debe ser promovida en un término razonable a partir de la situación que se invoca como transgresora de garantías fundamentales. 1.1. Este mecanismo de amparo fue ejercido en un término razonable porque: i) el actor solicita que se ordene a las entidades demandadas que le brinden los medios necesarios para legalizar la posesión sobre un predio, ii) el municipio de Salento a través de Resolución No. 419 del 12 de diciembre de 2019 decidió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del tutelante frente a la negativa a la oferta de compra del inmueble del que el interesado afirma ser poseedor, iii) esta acción fue promovida el 31 de enero de 2020 (folios 25, 118 vuelto a 121). 1.2.
Respecto a la existencia de otras herramientas de defensa, la Corte Constitucional en sentencia T-460 del 3 de diciembre de 2018 explicó que estas no son idóneas cuando el diseño legislativo no ofrece una respuesta adecuada a las distintas facetas del derecho fundamental comprometido; por su parte, no son eficaces cuando, analizadas las condiciones particulares de la parte actora, la vía ordinaria no ofrece la protección oportuna e integral que requiere el derecho fundamental comprometido.
El interesado controvierte la decisión del municipio de Salento de no reconocer como baldío el inmueble materia de este asunto; por tanto, podría acudir a la jurisdicción contencioso administrativa para reclamar la nulidad de tal pronunciamiento, sin embargo, más allá de reclamar que el ente territorial acepte la naturaleza baldía del predio, la pretensión del tutelante es que se legalice la posesión que alega sobre el mismo y solo el primer paso para alcanzarlo es determinar si ese inmueble es del Estado o de propiedad privada; así que, someterlo a un proceso de esa naturaleza únicamente para establecer ese tema inicial, desnaturaliza la idoneidad y eficacia de ese medio de defensa, por lo cual se cumple la exigencia de subsidiariedad, así que es procedente examinar el fondo del asunto. 2.
La Corte Constitucional en sentencia C-980 del 1 de diciembre de 2010 explicó que el derecho al debido proceso, en el ámbito de las actuaciones administrativas, hace referencia al comportamiento que deben observar las autoridades públicas en el ejercicio de sus funciones, en cuanto estas se encuentran obligadas a “actuar conforme a los procedimientos previamente establecidos en la ley, con el fin de garantizar los derechos de quienes puedan resultar afectados por las decisiones de la administración que crean, modifican o extinguen un derecho o imponen una obligación o una sanción”. 3.
El Decreto 1465 de 2013 artículos 39 y 40, reiterado en el Decreto 1071 del 26 de mayo de 2015 reguló, entre otros asuntos, el procedimiento agrario de clarificación de la propiedad a cargo del INCODER, hoy Agencia Nacional de Tierras, mediante el cual –como su nombre lo indica- se aclara la situación jurídica de las tierras a fin de identificar si “han salido o no del dominio del Estado y facilitar el saneamiento de la propiedad privada”. 4.
El Decreto 2363 de 2015 en su artículo 4 numeral 24 establece que son funciones de la Agencia Nacional de Tierras “adelantar los procedimientos agrarios de clarificación”. 5. La Superintendencia de Notariado y Registro en compañía del INCODER emitieron la instrucción conjunta No. 13 del 14 de noviembre de 2014[1] y, al definir la naturaleza jurídica de los predios baldíos, expusieron: “Los baldíos, son inmuebles rurales (los baldíos nacionales no solamente son de carácter rural, también existen predios baldíos urbanos, cuya administración recae sobre las entidades municipales de acuerdo al artículo 123 de la Ley 388 de 1997 sin ser óbice, que quien determina o clarifica la propiedad de esta clase de predios, es el INCODER, por lo que es pertinente omitir la palabra "rurales"), que se encuentran dentro del territorio nacional y que le pertenecen al Estado por carecer de dueño (…)” 6.
La Corte Constitucional en sentencia T-549 del 11 de octubre de 2016, al resolver acción de tutela contra providencia judicial, señaló que al interpretar de manera armónica varias disposiciones relacionadas con los bienes baldíos, se concluye que “en todos los casos en los que no exista propietario registrado en la matrícula de un bien inmueble, debe presumirse que este es un bien baldío” 7.
En el caso concreto, se demostró que el tutelante promovió proceso “para la titulación de la posesión” en el Juzgado Promiscuo Municipal de Salento, que culminó con el archivo de la actuación el 27 de noviembre de 2018, al considerar que el predio objeto de ese asunto es de propiedad del municipio de Salento (folio 76). 8. La Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Armenia, por solicitud del Juzgado Promiscuo Municipal de Salento, informó, mediante certificado No. 136 del 19 de octubre de 2017 que, en relación con el inmueble consultado, identificado con folio de matrícula inmobiliaria 280- 76548 “no se puede certificar a ninguna persona como titular de derechos reales, toda vez que los actos posesorios inscritos no dan cuenta de la titularidad de los mismos” y por ende, concluyó que “puede tratarse de un predio de naturaleza baldía, que solo se puede adquirir por resolución de la entidad territorial correspondiente, artículo 123 de la ley 388 de 1997” (folio 85). 9.
El actor presentó ante el municipio de Salento una oferta para adquirir el derecho de dominio del predio con folio de matrícula inmobiliaria 280- 76548 ubicado en el área urbana del mismo, para lo cual afirmó que el inmueble es propiedad del ente territorial y que actúa “como poseedor de buena fe” del mismo (folio 106). 10. El municipio de Salento, mediante oficio del 14 de marzo de 2019, así como Resoluciones números 68 --del 21 de junio-- y 419 --del 12 de diciembre de 2019--, en respuesta a la aludida oferta, indicó que el inmueble materia de esa oferta tiene dueño aparente, pues el predio colindante al mismo sí tiene propietario registrado, así que el interesado no efectuó una “buena investigación” respecto de “los antecedentes registrales” ni “de donde viene el predio madre objeto de análisis” (folio 116); por ello, concluyó que no es procedente incorporar ese bien como baldío al inventario del municipio (folios 112 a 121). 11.
De lo ocurrido en el caso concreto se evidencia que el municipio de Salento transgredió el debido proceso al resolver la petición del tutelante en la que presentó oferta para adquirir un predio; pues, aunque el municipio aceptó que los bienes baldíos urbanos son administrados por los entes territoriales y se enteró del contenido del certificado emitido por la Oficina de Registro, según el cual, el inmueble en cuestión puede ser de naturaleza baldía; es decir existiendo un indicio de que podría tratarse de patrimonio público bajo su administración, decidió endilgar al peticionario falta de diligencia en establecer la propiedad privada de ese predio, a pesar de que el interesado ya había promovido un proceso judicial para obtener la propiedad de ese bien, en el que se dispuso archivar la actuación al concluir que pertenece al Estado.
Ante esta situación, si el municipio de Salento tenía dudas acerca de la naturaleza de bien baldío, en lugar de dejar sin definición el asunto puesto a su consideración, debió emplear herramientas para dilucidar el tema, más aún porque existen indicios de que tiene la condición de baldío. Por ejemplo, pudo comunicar lo ocurrido al INCODER, hoy Agencia Nacional de Tierra, entidad que decide la necesidad de adelantar el procedimiento de clarificación de la propiedad y, en caso de que sí se requiera, se encarga de desarrollarlo, de acuerdo con los Decretos 1465 de 2013 y 1071 de 2015.
En virtud de lo anterior, se amparará el derecho fundamental al debido proceso ordenando al municipio de Salento que, en atención al procedimiento de clarificación de la propiedad establecido en los Decretos 1465 de 2013 y 1071 de 2015, comunique lo ocurrido con el inmueble objeto de la oferta presentada por el actor, a la Agencia Nacional de Tierras para que esta última adelante los trámites de su competencia. Finalmente se aclaran los siguientes puntos: i) Si bien esta decisión se fundó en algunos documentos que se aportaron al expediente con posterioridad a la sentencia impugnada, los mismos aparecen expedidos por el municipio de Salento; es decir, no son desconocidos por éste, y el actor los había solicitado como prueba en el escrito de tutela. ii) No se demostró que las demás demandadas hubiesen vulnerado el derecho al debido proceso del actor, pues, de acuerdo con lo probado en esta actuación, fue ante el municipio de Salento que se promovió el tema relacionado con la intención del tutelante de adquirir la propiedad del inmueble por considerarlo de naturaleza baldío y fue el ente territorial el que no adelantó trámite alguno para definir el asunto puesto a su consideración. iii) Una vez haya completado el procedimiento administrativo para clarificar la condición del bien inmueble materia de la demanda, el municipio de Salento deberá resolver de fondo sobre la oferta de compra que ha hecho el actor.
El juez de tutela no puede imponer el sentido de esa decisión, la que compete a la entidad territorial. DECISIÓN Por lo expuesto, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia, Quindío, Sala Penal, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR el fallo emitido el 13 de febrero de 2020 por el Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Armenia. En su lugar AMPARAR el derecho fundamental al debido proceso vulnerado por el Municipio de Salento.
SEGUNDO: ORDENAR al municipio de Salento que, en el término de tres (3) días contados a partir de la notificación de esta providencia, INFORME a la Agencia Nacional de Tierras lo ocurrido con el predio objeto de la oferta presentada por el tutelante, comunicándole que existe indicio de que se trate de un bien baldío y exponiendo sus dudas acerca de esa condición de baldío, para lo cual deberá remitir a dicha entidad toda la documentación en su poder sobre el inmueble.
TERCERO: ORDENAR al municipio de Salento que, una vez haya completado el procedimiento administrativo para clarificar la condición del bien inmueble materia de la demanda, defina la situación planteada por el actor.
CUARTO: DECLARAR que el Concejo Municipal de Salento, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Armenia, el Juzgado Promiscuo Municipal de Salento, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi Dirección Territorial Quindío, la Corporación Autónoma Regional del Quindío, la Agencia Nacional de Tierras y la Superintendencia de Notariado y Registro no han vulnerado garantía fundamental alguna al tutelante.
Como contra esta decisión no proceden recursos, de conformidad con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, remítase la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los magistrados, JHON JAIRO CARDONA CASTAÑO HENRY NIÑO MÉNDEZ JUAN CARLOS SOCHA MAZO ----------------------- [1]Consultada en: https://www.supernotariado.gov.co/portalsnr/images/archivosupernotariado/Nor matividad2014/Instrucciones/insadmt13de2014.pdf