DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO/Trámite para reconocimiento de bono pensional. “…En el asunto examinado, se observa que las entidades accionadas han transgredido el derecho al debido proceso administrativo, pues a pesar de que consideran no ser competentes para la expedición de bono pensional por el período que la actora reclama, no han adelantado el trámite descrito en la Ley 1437 de 2011.
“…El artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, si bien faculta a la persona interesada para que promueva los conflictos de competencia administrativa, como atrás se indicó, también señala un procedimiento que las autoridades que se consideren incompetentes para adelantar actuaciones, deben adoptar. CITAS: T-477 de 2017; T-568 de 2013; C-980 de 2010.
REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE ARMENIA SALA DE DECISIÓN PENAL Armenia, octubre siete de dos mil diecinueve. Radicado 63-001-31-87-001-2019-00045-01 Accionante OLGA MARÍA VALENCIA GONZÁLEZ Accionado HOSPITAL MUNICIPAL DE CAICEDONIA VALLE, FONDO NACIONAL TERRITORIAL DE PENSIONES, MUNICIPIO DE CAICEDONIA, DEPARTAMENTO DEL VALLE Asunto Conoce Impugnación. Magistrado Ponente: HENRY NIÑO MÉNDEZ.
Aprobado mediante Acta No. 135 de la fecha.
1. ASUNTO POR TRATAR La Sala conoce la impugnación interpuesta por LUCIANO CARDONA BARBOSA, Gerente de la E.S.E. Hospital Santander de Caicedonia, contra la sentencia del 26 de agosto de 2019, por medio de la cual el Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Armenia, amparó los derechos de petición y a la seguridad social, invocados por la señora OLGA MARÍA VALENCIA GONZÁLEZ. 2.
HECHOS La señora OLGA MARÍA VALENCIA GONZÁLEZ, manifestó que el 22 de febrero de 2018, solicitó el reconocimiento de pensión al fondo Porvenir y le informaron que el pago del bono pensional se haría por el tiempo que laboró en el Hospital de Caicedonia, pero el referido trámite no se ha definido, pues aunque se diligenciaron algunos formatos, al parecer, esa información no reúne los requisitos legales; además, entre la Alcaldía de Caicedonia y el Fondo Nacional Territorial de Pensiones -FONPET- se han encargado de evadir sus responsabilidades en materia del bono pensional.
Afirmó que se encuentra desempleada y padece “mastoiditis crónica” que le genera mucho vértigo y no le permite laborar; por ello, requirió el amparo de los derechos fundamentales de petición y seguridad social, a fin de que se ordene a la E.S.E. Hospital Santander de Caicedonia y/o Fondo Nacional Territorial de Pensiones, resolver de fondo la solicitud de reconocimiento de bono pensional por el período comprendido entre el 1 de enero de 1994 y el 31 de marzo de 1995: además, se exhorte a Porvenir en el cumplimiento de los requisitos necesarios para el posterior reconocimiento de su pensión de vejez.
3. ACTUACIÓN PROCESAL El Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Armenia, por auto del 12 de agosto de 2019 avocó el conocimiento de la acción en contra del Hospital Municipal de Caicedonia, Valle, el Fondo Nacional Territorial de Pensiones y el municipio de Caicedonia y el departamento del Valle, disponiendo remitirles copia de la demanda y de sus anexos, para que ejercieran el derecho de contradicción y de defensa, si lo estimaban pertinente.
El señor LUIS FERNANDO ZAPATA BONILLA, Jefe Oficina Asesora Jurídica de la Secretaría de Salud del departamento del Valle, informó que revisada la base de datos del pasivo prestacional del sector salud, certificada por el Ministerio de Salud – Dirección General del Descentralización-, la actora tiene derecho al pago de un bono pensional por el período entre el 15 de enero de 1982 y el 31 de diciembre de 1993, que fue cancelado mediante Resolución No. 263 del 4 de junio de 2019, a favor del fondo de pensiones Porvenir, y respecto al tiempo del 1 de enero de 1994 al 31 de marzo de 1995, debe ser asumido por el Hospital Santander de Caicedonia; por tanto, el fondo Porvenir debe realizar el cobro directo de la cuota parte del bono pensional por el último lapso mencionado.
La señora CLAUDIA MARCELA GONZÁLEZ HURTADO, Alcaldesa del municipio de Caicedonia, indicó que de acuerdo a la jurisprudencia constitucional, la acción de tutela no procede para el pago de acreencias laborales ni pensionales porque existen otros mecanismos ordinarios de defensa judicial. Recuerda, que la Empresa Social del Estado Hospital Santander, en el año 1994, obtuvo su personería jurídica y, por ello, es responsable directa de las obligaciones, entre ellas, las pensionales; que las entidades encargadas de reconocer el bono pensional son aquellas que han recibido los aportes del trabajador o el empleador en el evento que descuente las cotizaciones pero no realice los aportes; además, no se adjuntaron documentos ni elementos de juicio que demuestren que el municipio está obligado a responder por el tiempo de servicios reclamado.
4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Jueza Primera de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Armenia, en sentencia del 26 de agosto de 2019, amparó los derechos fundamentales de petición y seguridad social, ordenando al Hospital Santander de Caicedonia, emitir y ordenar el pago de la cuota parte del bono pensional a favor de la actora, por el periodo comprendido entre el 1 de enero de 1994 y el 31 de marzo de 1995, exponiendo que aquella es sujeto de especial protección constitucional porque en el escrito de tutela manifestó que se encuentra desempleada y padece una enfermedad crónica en el oído izquierdo; afirmación no desvirtuada por las accionadas, así que la falta de pago de la prestación solicitada afecta sus derechos fundamentales.
Precisó, además, que el transcurso de más de un año y medio de peticiones infructuosas, luego de las cuales no se ha definido la entidad competente para el reconocimiento del bono pensional, es suficiente para afirmar que el medio judicial ordinario es ineficaz. Aseveró que a partir del 1º de enero de 1994, el Hospital Santander de Caicedonia tenía la obligación de hacer las cotizaciones en pensión al Seguro Social o al Fondo Pensional elegido por el trabajador, de manera que si no lo hizo, es responsable directo del reconocimiento de la cuota parte del bono pensional, máxime que esa entidad cuenta con personería jurídica desde antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.
5. DE LA IMPUGNACIÓN El señor LUCIANO CARDONA BARBOSA, Gerente de la E.S.E. Hospital Santander de Caicedonia, indicó que la Ley 1753 de 2015. en su artículo 147, estableció la forma de financiar el pasivo pensional de las entidades hospitalarias que no fueron incluidas dentro de los convenios de concurrencia; norma que permitió que los entes territoriales, en este caso el municipio de Caicedonia, asuma como aquel como propio, lo pague con recursos del FONPET y una vez asumido ese pago, la entidad territorial puede solicitar el reintegro del mismo, según lo dispone la Ley 1949 de 2019 en su artículo 7º; por ello, el citado municipio junto al FONPET, son los encargados de asumir el reconocimiento, emisión, marcación, redención y pago del bono pensional reclamado por la actora, así que solicitó se exonere de responsabilidad.
6. CONSIDERACIONES DE LA SALA 6.1 La acción de tutela, se recuerda, es un mecanismo concebido para la protección inmediata de los derechos fundamentales, cuando estos resulten amenazados o vulnerados por cualquier acción u omisión, siempre que no exista otro recurso o medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Se trata, por tanto, de un instrumento jurídico confiado a los jueces, cuya justificación y propósito consiste en brindar a las personas la posibilidad de acudir, sin mayores requerimientos de índole formal y con la certeza que obtendrá una pronta solución, a la protección directa e inmediata del Estado, a objeto de que en su caso, consideradas las circunstancias específicas y a falta de otros medios, se haga justicia frente a situaciones de hecho que representen quebranto o amenaza de sus derechos fundamentales, lográndose así que se cumpla uno de los fines esenciales del Estado: garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en el canon 2º de la Constitución Política de Colombia.
Dicha institución, tiene como características esenciales las de subsidiariedad e inmediatez. La primera, por cuanto solo procede cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial, a no ser que busque evitar un perjuicio irremediable. La segunda, puesto que se trata de un remedio que es preciso administrar en guarda de la efectividad concreta y actual del derecho sujeto a violación o amenaza.
Por manera que, cuando no exista otro medio de defensa judicial para buscar la eficacia del derecho atacado o amenazado, la acción de tutela surge como única medida a disposición del titular de aquél, con el fin de llevar a la práctica la garantía que la Constitución le ha conferido en abstracto. Por ello, si el Juez encuentra que el demandante de tutela es titular de un derecho fundamental vulnerado o amenazado, y se dan todas las condiciones indispensables para que la acción prospere, según prescripción inserta en el artículo 86 de la Carta Política, ese amparo se concederá. De no ser así, habrá de ser negado. 6.2.
La pretensión principal de la actora, es el amparo de los derechos fundamentales de petición y seguridad social, ordenando que se brinde una respuesta de fondo y sin demoras a su solicitud de reconocimiento de bono pensional, correspondiente a los períodos comprendidos entre el 1 de enero de 1994 y el 31 de marzo de 1995. De acuerdo a los artículos 86 de la Constitución Política y 6º del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela es residual, subsidiaria, es decir, procede ante la ausencia de otros mecanismos ordinarios de defensa, la falta de idoneidad, eficacia de los mismos o la necesidad de evitar un perjuicio irremediable.
La Corte Constitucional, frente a este último concepto, en sentencia T-477 del 21 de julio de 2017, con ponencia de la magistrada GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO, explicó: “(..) en cuanto a la ocurrencia de un perjuicio irremediable, este Tribunal, en la sentencia T-225 de 1993, señaló que de acuerdo con el inciso 3º del artículo 86 Superior, aquel se presenta cuando existe un menoscabo moral o material injustificado que es irreparable, debido a que el bien jurídicamente protegido se deteriora hasta el punto que ya no puede ser recuperado en su integridad.
Adicionalmente, en la sentencia T-808 de 2010, reiterada en la T-956 de 2014, la Corte estableció que se debe tener en cuenta la presencia de varios elementos para determinar el carácter irremediable del perjuicio. En primer lugar, estableció que el daño debe ser inminente, es decir que está por suceder en un tiempo cercano, a diferencia de la mera expectativa ante un posible menoscabo.
Este presupuesto exige la acreditación probatoria de la ocurrencia de la lesión en un corto plazo que justifique la intervención del juez constitucional. Es importante resaltar que la inminencia no implica necesariamente que el menoscabo esté consumado. Asimismo, indicó que las medidas que se debían tomar para conjurar el perjuicio irremediable deben ser urgentes y precisas ante la posibilidad de un daño grave evaluado por la intensidad del menoscabo material a los derechos fundamentales de una persona.
En esa oportunidad, la Corte señaló que la gravedad del daño depende de la importancia que el orden jurídico le concede a determinados bienes bajo su protección. Finalmente estableció que la acción de tutela debe ser impostergable para que la actuación de las autoridades y de los particulares sea eficaz y pueda asegurar la debida protección de los derechos comprometidos.” En el asunto analizado, de los documentos aportados al escrito de tutela, se desprende que la actora ha obtenido respuesta de distintas entidades referidas a la expedición de bonos pensionales, pero ninguna de ellas ha sido favorable a sus pretensiones porque se han encaminado a informarle que no son competentes para emitirlos; ante esta situación, el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, establece que la persona interesada puede promover un conflicto de competencias administrativas para que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal, definan cuál es la entidad obligada a resolver su situación. Lo anterior, quiere significar, que la accionante cuenta con otro mecanismo de defensa; además, no se configura un perjuicio irremediable porque si bien demostró que padece “mastoiditis crónica” anexando apartes de su historia clínica y afirmó que no se encuentra laborando, sin que las entidades accionadas controvirtieran esas manifestaciones como lo resaltó el Juzgado de primera instancia, por lo cual el derecho al mínimo vital de la actora no está siendo transgredido, pues consultada la página web de la base de datos única de afiliados, se evidenció que la accionante se encuentra afiliada en el régimen contributivo de salud en calidad de beneficiaria, es decir, tiene mínimamente una persona dentro de su núcleo familiar que devenga ingresos que le permiten sobrellevar, por lo menos, necesidades mínimas.
El argumento anterior, podría llevar a declarar la acción improcedente porque no se reúne el requisito de subsidiariedad. Sin embargo, la Corte Constitucional ha avalado que el Juez de tutela examine la procedencia de adoptar decisiones por fuera de lo pedido. Al respecto, en sentencia T-568 del 26 de agosto de 2013, con ponencia del Magistrado LUIS ERNESTO VARGAS SILVA, explicó: “El juez de tutela está revestido de amplias facultades oficiosas que debe asumir de manera activa para brindar la adecuada protección a los derechos constitucionales de las personas, al punto que puede decidir más allá de lo pedido o sobre pretensiones que no hicieron parte de la demanda.
El funcionario jurisdiccional podrá usar dicha potestad ultra o extra petita, siempre que se establezca la infracción a los derechos del demandante.” En el asunto examinado, se observa que las entidades accionadas han transgredido el derecho al debido proceso administrativo, pues a pesar de que consideran no ser competentes para la expedición de bono pensional por el período que la actora reclama, no han adelantado el trámite descrito en la Ley 1437 de 2011.
La Corte Constitucional, es importante recordar, en sentencia C-980 del 1 de diciembre de 2010, con ponencia del magistrado GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO, explicó que una de las garantías del debido proceso administrativo, es el derecho a que la actuación se adelante con pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico; en ese sentido, indicó: “(…) la Corte se ha referido el debido proceso administrativo como “(i) el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa, (ii) que guarda relación directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal”.
Ha precisado al respecto, que con dicha garantía se busca “(i) asegurar el ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus propias actuaciones y, (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados” 5.4. Así entendido, en el ámbito de las actuaciones administrativas, el derecho al debido proceso hace referencia al comportamiento que deben observar las autoridades públicas en el ejercicio de sus funciones, en cuanto éstas se encuentran obligadas a “actuar conforme a los procedimientos previamente establecidos en la ley, con el fin de garantizar los derechos de quienes puedan resultar afectados por las decisiones de la administración que crean, modifican o extinguen un derecho o imponen una obligación o una sanción”.” El artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, si bien faculta a la persona interesada para que promueva los conflictos de competencia administrativa, como atrás se indicó, también señala un procedimiento que las autoridades que se consideren incompetentes para adelantar actuaciones, deben adoptar.
La norma citada refiere: “Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.
En los dos eventos descritos se observará el siguiente procedimiento: recibida la actuación en Secretaría se comunicará por el medio más eficaz a las autoridades involucradas y a los particulares interesados y se fijará un edicto por el término de cinco (5) días, plazo en el que estas podrán presentar alegatos o consideraciones. Vencido el anterior término, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado o el tribunal, según el caso, decidirá dentro de los veinte (20) días siguientes.
Contra esta decisión no procederá recurso alguno.” En el caso concreto, aunque la E.S.E. Hospital Santander de Caicedonia Valle y el municipio de Caicedonia le han informado a la tutelante que no están facultados para reconocer y pagar bonos pensionales por el período comprendido entre el 1 de enero de 1994 y el 31 de marzo de 1995, asignan a otros la competencia para ello, es decir, la primera de las entidades citadas asegura que “deben ser asumidos con los recursos que tiene disponible en sector salud del Fondo Nacional Territorial de Pensiones –FONPET- el municipio de Caicedonia”, al paso que el municipio de Caicedonia afirma que: “no es dable afirmar que el municipio tenga responsabilidad en el pago y/o financiamiento de dicho bono pensional (…) realmente la responsabilidad sigue estando ya sea en cabeza del Departamento del Valle del Cauca y/o de la entidad Hospitalaria que fuere su empleadora” Asimismo, al pronunciarse sobre el escrito de tutela, reiteran las respuestas que le han dado a la actora, sin que se evidencie que ante sus manifestaciones de incompetencias, hubieren promovido el trámite señalado en el aludido artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.
La Sala, en consecuencia, REVOCARÁ la sentencia impugnada porque existe otro mecanismo para definir el responsable del reconocimiento y pago de bonos pensionales; sin embargo, TUTELARÁ el derecho al debido proceso administrativo, ordenando que el municipio de Caicedonia y la E.S.E. Hospital Santander de Caicedonia, adelanten el trámite establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011; además, en obedecimiento a lo previsto por el Decreto 2591 de 1991, DISPONDRÁ el envío de la actuación a la Corte Constitucional, a fin de que se surta su eventual revisión. El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia, en Sala de Decisión Penal, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, en razón y mérito de lo expuesto,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 26 de agosto de 2019, proferida por el Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Armenia.
SEGUNDO: TUTELAR el derecho al debido proceso administrativo de la señora OLGA MARÍA VALENCIA GONZÁLEZ. En consecuencia, ORDENAR al municipio de Caicedonia Valle y a la E.S.E. Hospital Santander de Caicedonia Valle, que dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de esta providencia, adelanten el trámite establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 respecto del reconocimiento y pago de bono pensional por el período reclamado por la señora OLGA MARÍA VALENCIA GONZÁLEZ, esto es, del 1 de enero de 1994 al 31 de marzo de 1995.
TERCERO: DISPONER, en aplicación a lo previsto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, el envío de la actuación a la Corte Constitucional, a fin de que se surta su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, HENRY NIÑO MÉNDEZ JHON JAIRO CARDONA CASTAÑO JUAN CARLOS SOCHA MAZO (En uso de permiso)