VINCULACIÓN DE ENTIDADES TRANSGRESORAS DE DERECHOS FUNDAMENTALES/ No es necesaria la vinculación, si se imparten órdenes accesorias. “…En este caso, si bien el artículo 25 de la Ley 100 de 1993 creó el fondo de solidaridad pensional, establecido “como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, adscrita al Ministerio de Trabajo” con el fin de otorgar subsidios económicos para la protección de adultos mayores, entre otros grupos poblacionales, lo cierto es que esa norma también señaló que los recursos del fondo en mención serían administrados por una sociedad fiduciaria, en este caso, Fiduagraria S.A., que dentro de sus responsabilidades tiene el deber de girar mensualmente dichos subsidios y la controversia en este asunto se dirige al trámite de la entrega real y efectiva de los mismos al beneficiario, sin que para dilucidar ese tema se requiera examinar si el Ministerio de Trabajo como ordenador del gasto, vulneró garantías fundamentales porque no es objeto de debate el ejercicio de esa función, así que no es necesario vincularlo a esta acción. DERECHO A LA PERSONALIDAD JURIDICA/PAGO DE SUBSIDIO COLOMBIA MAYOR/Cédula de ciudadanía en trámite.
“…la sentencia impugnada se encuentra ajustada a derecho en tanto amparó las garantías a la vida en condiciones dignas y mínimo vital del accionante porque, se reitera, si bien es viable que las accionadas exijan la cédula de ciudadanía original para entregar el subsidio de Colombia Mayor, en el asunto examinado el tutelante está imposibilitado, temporalmente, para acreditar ese requisito y ante esa circunstancia las entidades demandadas deben propiciar mecanismos para verificar la identidad de quien reclama ese auxilio, sin que la aplicación de tales medios implique imponerle cargas que no está en el deber de soportar.
“…De otra parte, respecto de la actuación de la mencionada Registraduría Nacional del Estado Civil, se evidencia que esa entidad al pronunciarse en primera instancia adujo que la expedición de la cédula de ciudadanía implica el agotamiento de varios trámites dispendiosos y solicitó que se le otorgara un plazo de 30 días, más el término de la distancia, para garantizar la entrega del citado documento de identificación; lapso que se estima razonable tomando en cuenta que el actor requirió el duplicado de su cédula el 11 de febrero de 2019; sin embargo, transcurrido el término en mención la Registraduría aún no ha cumplido su deber de entregarlo, vulnerando el derecho fundamental a la personalidad jurídica.
“…De igual manera, considerando que el subsidio de Colombia Mayor se causa mensualmente y el fallo impugnado ordenó solo el pago correspondiente al mes de febrero de 2019, no obstante la cédula de ciudadanía aún no ha sido entregada, entonces, con el fin de garantizar una protección efectiva a los derechos fundamentales protegidos, se requiere precisar que Fiduagraria y Super Giros S.A., deben cancelar el subsidio hasta tanto la Registraduría Nacional del Estado Civil entregue al accionante la cédula de ciudadanía. CITAS: Corte Constitucional, auto 294 del 13 de julio de 2016, magistrada MARÍA VICTORIA CALLE CORREA;
T-561 de 2012; T-833 de 2010; T-623 de 2014. REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE ARMENIA SALA DE DECISIÓN PENAL Armenia, veinticuatro de abril de dos mil diecinueve. Radicado 63-130-31-09-001-2019-00057- 01 Accionante ROBERTO PERDOMO Accionado Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario Fiduagraria S.A. Registraduría Nacional del Estado Civil Red de Servicios del Quindío S.A. Asunto Conoce Impugnación. Magistrado Ponente: HENRY NIÑO MÉNDEZ.
Aprobado mediante Acta No. 050 de la fecha.
1. ASUNTO POR TRATAR La Sala conoce la impugnación interpuesta por la apoderada judicial de Fiduagraria S.A., contra la sentencia del 15 de marzo de 2019, por medio de la cual el Juzgado Único Penal del Circuito de Calarcá, amparó en favor del señor ROBERTO PERDOMO los derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas y mínimo vital. 2.
HECHOS El señor ROBERTO PERDOMO, señaló que es beneficiario del subsidio al adulto mayor y el dinero que recibe por ese concepto constituye su único ingreso económico porque está enfermo y no puede trabajar; que extravió su cédula de ciudadanía, por ello, se dirigió a la Registraduría Nacional del Estado Civil para tramitar el duplicado respectivo, recibiendo la contraseña como documento provisional de identidad, motivo por el cual se dirigió a la empresa “Facilísimo” que es la encargada de entregarle el subsidio, pero le indicaron que no era posible desembolsar el dinero porque no tenía su cédula de ciudadanía.
3. ACTUACIÓN PROCESAL El Juzgado Único Penal del Circuito de Calarcá, por auto del 7 de marzo de 2019 avocó el conocimiento de la acción contra la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario Fiduagraria S.A., la Registraduría Nacional del Estado Civil y la Red de Servicios del Quindío, disponiendo remitirles copia de la demanda y de sus anexos para que ejercieran el derecho de contradicción y de defensa, si lo estimaban pertinente.
Además, consideró que si bien la tutela también se dirigió contra el Ministerio de Trabajo, este no tiene legitimación en la causa por pasiva porque previamente adelantó proceso licitatorio para adjudicar la administración fiduciaria del fondo de solidaridad pensional, asignando esa responsabilidad a la empresa Fiduagraria S.A. El señor ANDRÉS FELIPE GÓMEZ RESTREPO, Representante Legal de la Red de Servicios del Quindío S.A., sostuvo que dentro del proceso de pagos del subsidio Colombia Mayor únicamente actúa como pagador, de acuerdo con el contrato de colaboración empresarial suscrito con la empresa Supergiros S.A. y que esta última, a su vez, firmó con Fiduagraria S.A. quienes fijaron la directriz en el sentido que el subsidio únicamente se entrega con la exhibición de la cédula de ciudadanía, con el fin de evitar suplantaciones.
El señor HAROLD EDWARD LARA SOTO, Registrador Municipal del Estado Civil de Calarcá, Quindío, en respuesta a requerimiento del Juzgado de primera instancia, señaló que el señor ROBERTO PERDOMO solicitó duplicado de su cédula de ciudadanía y se le entregó una contraseña con vigencia de tres meses, cuya autenticidad puede ser verificada a través de la página web de la Registraduría Nacional, pues la necesidad de expedir certificación sobre esa contraseña fue eliminada por el Decreto Ley 19 de 2012.
La señora JEANETHE RODRÍGUEZ PÉREZ, Jefa de la oficina asesora jurídica de la Registraduría Nacional del Estado Civil, expuso que el duplicado de la cédula de ciudadanía del accionante se encuentra en proceso de producción, razón por la que solicitó un plazo de 30 días, más el término de la distancia, para garantizar la entrega efectiva del citado documento, salvo que se presenten inconvenientes en la línea final de producción. La señora DIANA CAROLINA BLANCO RODRÍGUEZ, apoderada judicial de Fiduagraria S.A. sostuvo que si bien el Juzgado determinó que el Ministerio de Trabajo carece de legitimación en la causa por pasiva, en este asunto sí debe ser vinculado porque es el ordenador del gasto del Fondo de Solidaridad Pensional, así que el administrador fiduciario carece de competencia para girar recursos sin previa autorización de ese Ministerio; además, precisó que el tutelante es beneficiario del subsidio a cargo del programa Colombia Mayor que se cancela mensualmente y el último pago programado corresponde a febrero de 2019, el que debe ser reclamado con la cédula de ciudadanía a fin de evitar fraudes, conforme las leyes 757 de 2002 y 999 de 2005, así como el Decreto 4969 de 2009 y la circular No. 12 de la Registraduría Nacional del Estado Civil, porque las contraseñas o certificaciones son fácilmente falsificadas.
Añadió, que el manual operativo del programa Colombia Mayor indica que cuando el beneficiario no cuenta con su documento de identidad original, puede otorgar poder autenticado a un tercero para cobrar el subsidio.
4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juez Único Penal del Circuito de Calarcá, en sentencia del 15 de marzo de 2019, amparó los derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas y mínimo vital del señor ROBERTO PERDOMO; en consecuencia, ordenó a la empresa Red de Servicios del Quindío S.A. y la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario Fiduagraria S. A., adelantar las gestiones necesarias para realizar en favor del accionante el pago del subsidio económico Colombia Mayor, correspondiente al mes de febrero de 2019, advirtiendo, a su vez, que las autoridades públicas no deben desconocer la obligación que se deriva de la inversión de la carga de la prueba, porque sobre ellas recae la responsabilidad de desvirtuar cualquier afirmación de las personas de la tercera edad en tanto son sujetos de especial protección constitucional y exigirle al actor que presente la cédula de ciudadanía es un requisito imposible de cumplir porque, como lo explicó la Registraduría Nacional, el documentos se encuentra en trámite de producción.
5. DE LA IMPUGNACIÓN La señora DIANA CAROLINA BLANCO RODRÍGUEZ, apoderada judicial de Fiduagraria S.A., solicitó declarar la nulidad de lo actuado porque no se conformó el litisconsorcio necesario con el Ministerio del Trabajo, que es el ordenador del gasto del fondo de solidaridad pensional y en caso de efectuar movimientos de dinero sin previa autorización de ese Ministerio puede incurrir en sanciones por indebida administración de recursos públicos; situación que no fue estudiada por el Juez de primera instancia. Sobre la decisión adoptada en el fallo de tutela, expuso que la Corte Constitucional, en sentencia C-511 de 1999 estableció que la cédula de ciudadanía original es el medio idóneo e irremplazable para acreditar la personalidad del titular y en providencia T-69 de 2012, explicó que la exigencia de presentación de ese documento de identificación no es una medida desproporcionada porque permite asegurar que las ayudas económicas se entregan a los beneficiarios.
Aseguró que el Juez no tuvo en cuenta que para conceder el amparo debía establecer si existían medidas alternativas para obtener el mismo objetivo, herramientas que en este caso sí existen porque de acuerdo al Manual Operativo del Programa Colombia Mayor, el beneficiario podía otorgar un poder y/o autorización para que un tercero reclamara el subsidio, pues el competente para efectuar la autenticación de ese documento acreditaría la identidad del beneficiario; por tanto, ante esa opción, el Funcionario Judicial concluyó señalando que no podía intervenir en la ejecución de políticas públicas.
6. CONSIDERACIONES DE LA SALA 6.1. L acción de tutela, se recuerda, es un mecanismo concebido para la protección inmediata de los derechos fundamentales cuando estos resulten amenazados o vulnerados por cualquier acción u omisión, siempre que no exista otro recurso o medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Se trata, por lo tanto, de un instrumento jurídico confiado a los jueces, cuya justificación y propósito consiste en brindar a las personas la posibilidad de acudir, sin mayores requerimientos de índole formal y con la certeza que obtendrá una pronta solución a la protección directa e inmediata del Estado, a objeto de que en su caso, consideradas las circunstancias específicas y a falta de otros medios, se haga justicia frente a situaciones de hecho que representen quebranto o amenaza de sus derechos fundamentales, lográndose así que se cumpla uno de los fines esenciales del Estado: garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en el canon 2º de la Constitución Política de Colombia.
Dicha institución tiene como características esenciales las de subsidiariedad e inmediatez. La primera, por cuanto sólo procede cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial, a no ser que busque evitar un perjuicio irremediable. La segunda, puesto que se trata de un remedio que es preciso administrar en guarda de la efectividad concreta y actual del derecho sujeto a violación o amenaza.
De tal suerte que, cuando no exista otro medio de defensa judicial para buscar la eficacia del derecho atacado o amenazado, la acción de tutela surge como única medida a disposición del titular de aquél con el fin de llevar a la práctica la garantía que en abstracto la Constitución le ha conferido. Por ello, si el Juez encuentra que efectivamente el demandante de tutela es titular de un derecho fundamental vulnerado o amenazado y se dan todas las condiciones indispensables para que la acción prospere, según prescripción inserta en el artículo 86 de la Carta Política, se concederá ese amparo.
De no ser así, habrá de ser negado. 6.2. La entidad recurrente solicitó declarar la nulidad de lo actuado porque en su calidad de administrador fiduciario del fondo de solidaridad pensional no está facultado para girar recursos sin autorización del Ministerio de Trabajo, que tiene la función de ordenador del gasto, así que este último debió ser vinculado al trámite de tutela.
Al respecto, es necesario mencionar que la Corte Constitucional en auto 294 del 13 de julio de 2016, con ponencia de la magistrada MARÍA VICTORIA CALLE CORREA, declaró que aun cuando se requiere vincular al trámite de tutela a las entidades que se declaran transgresoras de derechos fundamentales, no es necesario hacerlo si se imparten órdenes accesorias a autoridades orientadas a cumplir un deber emanado de la legislación. En ese sentido, señaló: “Si bien la Corte Constitucional, o un juez de tutela, no pueden declarar a una autoridad pública como responsable de la violación de un derecho fundamental sin la garantía previa del derecho de defensa dentro del proceso, esa limitación no es incompatible con la jurisprudencia, que ha avalado en el contexto de la nulidad, la posibilidad de impartir órdenes a autoridades públicas orientadas a cumplir un deber emanado de la legislación y la reglamentación, y no del conflicto resuelto en la sentencia, que resulte preciso para garantizar el goce efectivo ulterior de un derecho fundamental.
Esto tiene desde luego una explicación clara, y es que una autoridad pública no tiene que ser vinculada a un proceso de tutela para cumplir un deber impuesto específicamente por la ley. Mientras el juez constitucional (i) se abstenga de definir si la autoridad oficial ha incurrido en la violación de un derecho fundamental, (ii) muestre con suficiencia y motivadamente el contenido de la ley o la reglamentación, y sus implicaciones, y (iii) exista una relación de conexidad razonable entre el contenido de la ley o el reglamento y el goce efectivo de un derecho fundamental, puede impartirles órdenes a autoridades públicas no vinculadas al proceso.” En este caso, si bien el artículo 25 de la Ley 100 de 1993 creó el fondo de solidaridad pensional, establecido “como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, adscrita al Ministerio de Trabajo” con el fin de otorgar subsidios económicos para la protección de adultos mayores, entre otros grupos poblacionales, lo cierto es que esa norma también señaló que los recursos del fondo en mención serían administrados por una sociedad fiduciaria, en este caso, Fiduagraria S.A., que dentro de sus responsabilidades tiene el deber de girar mensualmente dichos subsidios y la controversia en este asunto se dirige al trámite de la entrega real y efectiva de los mismos al beneficiario, sin que para dilucidar ese tema se requiera examinar si el Ministerio de Trabajo como ordenador del gasto, vulneró garantías fundamentales porque no es objeto de debate el ejercicio de esa función, así que no es necesario vincularlo a esta acción. Dilucidado lo anterior y frente al fondo del asunto, la Corte Constitucional en Sentencia T-561 del 17 de julio de 2012, con ponencia de la magistrada MARÍA VICTORIA CALLE CORREA, analizó la tutela presentada por una persona en condición de desplazamiento a quien se le negó el pago de la ayuda humanitaria porque no presentó la cédula de ciudadanía, en esa oportunidad se concluyó que la medida de exigir la plena identificación de beneficiarios de apoyos económicos estatales es razonable porque persigue un fin constitucionalmente válido, cual es evitar suplantaciones y brindar seguridad al grupo poblacional al que se dirige el auxilio pecuniario, pero esa medida no podía justificar la restricción de los derechos fundamentales de los desplazados y la identidad del reclamante podía establecerse con otros medios probatorios.
En el asunto examinado, se recuerda que el programa Colombia Mayor, como lo indicó Fiduagraria S.A. está dirigido a brindar una ayuda económica a las personas de la tercera edad que se encuentran desamparadas, no cuentan con una pensión, viven en la indigencia o pobreza extrema, es decir, sus beneficiarios son sujetos de especial protección constitucional.
Sobre la protección prevalente de la población de la tercera edad, la Corte Constitucional en sentencia T-833 del 21 de octubre de 2010, con ponencia del magistrado NILSON PINILLA PINILLA, refirió: “Tratándose de los derechos de las personas de la tercera edad, los deberes que se imponen al Estado resultan imperiosos para procurar verdaderas condiciones materiales de existencia digna.
De esa manera, las personas que se encuentran en la mencionada categoría son acreedoras de una especial protección, proveniente no sólo del Estado sino de los miembros de la sociedad. Tal situación tiene su fundamento, por una parte, en el mandato contenido en el artículo 13 de la Constitución Política y, por otra, en lo dispuesto por el artículo 46 del mismo texto constitucional.” El tutelante, en su escrito de tutela, aseguró que es adulto mayor y se encuentra con graves quebrantos de salud, que le impiden laborar; situación que no fue desvirtuada por las entidades accionadas; además, se acreditó que obtuvo un puntaje de 24.70 en la encuesta efectuada por el SISBEN, lo que permite presumir que padece dificultades económicas.
Respecto de las posibilidades de establecer la identidad del accionante mientras se tramita la entrega del duplicado de la cédula de ciudadanía, la Registraduría Nacional del Estado Civil, por medio de la circular No. 222 del 13 de diciembre de 2016 dirigida a las entidades públicas y privadas, indicó que a través de su página web es posible obtener el comprobante de que el documento de identidad se encuentra en trámite por duplicado.
La Corte Constitucional, de igual manera, en sentencia T-561 de 2012 referida en párrafos anteriores, recordó que existen otros mecanismos para individualizar a los beneficiarios de subsidios económicos. En ese sentido, expuso: “A manera de ejemplo, la pluralidad de certificaciones aportadas en el asunto que se revisa; la presentación de documentos que presenten características de seguridad similares a las de la cédula de ciudadanía junto con aquellos que acreditan que la cédula se encuentra en trámite; el establecimiento de comunicación directa entre el Banco y la Registraduría Nacional del Estado Civil; o sistemas de identificación por biometría, deberían ser considerados como medidas para que las personas víctimas de desplazamiento accedan a sus recursos.
No corresponde a la Sala indicar cuál de esos medios es el adecuado, pero las órdenes de prevención a adoptar se encaminarán a contribuir en la creación de tales mecanismos.” La entidad Fiduagraria S.A., en la impugnación alega que el manual operativo del programa Colombia Mayor establece que el subsidio también puede ser cobrado por un tercero, previo otorgamiento de un poder autenticado a fin de que en la Notaría se identifique plenamente al accionante, alternativa que, en concepto de la entidad recurrente, es idónea y no fue evaluada por el Juez.
La Sala, sin embargo, considera que en tratándose del caso que nos ocupa, esa herramienta no es idónea para garantizar el derecho al mínimo vital, pues como se indicó, el accionante se encuentra en una precaria situación económica y de salud que le impide laborar, siendo su único ingreso el citado auxilio de Colombia Mayor, así que exigirle: (i) adelantar un trámite notarial que no es gratuito; y (ii) encontrar una persona de su plena confianza para que cobre en su nombre el subsidio, se considera una carga desproporcionada para el tutelante quien es sujeto de especial protección constitucional.
En ese sentido, la sentencia impugnada se encuentra ajustada a derecho en tanto amparó las garantías a la vida en condiciones dignas y mínimo vital del accionante porque, se reitera, si bien es viable que las accionadas exijan la cédula de ciudadanía original para entregar el subsidio de Colombia Mayor, en el asunto examinado el tutelante está imposibilitado, temporalmente, para acreditar ese requisito y ante esa circunstancia las entidades demandadas deben propiciar mecanismos para verificar la identidad de quien reclama ese auxilio, sin que la aplicación de tales medios implique imponerle cargas que no está en el deber de soportar.
De otra parte, respecto de la actuación de la mencionada Registraduría Nacional del Estado Civil, se evidencia que esa entidad al pronunciarse en primera instancia adujo que la expedición de la cédula de ciudadanía implica el agotamiento de varios trámites dispendiosos y solicitó que se le otorgara un plazo de 30 días, más el término de la distancia, para garantizar la entrega del citado documento de identificación; lapso que se estima razonable tomando en cuenta que el actor requirió el duplicado de su cédula el 11 de febrero de 2019; sin embargo, transcurrido el término en mención la Registraduría aún no ha cumplido su deber de entregarlo, vulnerando el derecho fundamental a la personalidad jurídica.
En efecto, la Corte Constitucional en Sentencia T-623 del 28 de agosto de 2014, aseguró que el derecho fundamental a la personalidad jurídica contenido en el artículo 14 de la Carta Política, abarca ciertos atributos que constituyen su esencia e individualización, tales como la acreditación de la ciudadanía, la determinación de la identidad personal, entre otros, siendo la cédula de ciudadanía una herramienta para ejercer ese derecho porque es un instrumento para confirmar la identificación. En virtud de lo señalado, se hace necesario amparar el derecho a la personalidad jurídica ordenando a la Registraduría Nacional del Estado Civil que en el término de 5 días contados a partir de la notificación de esta providencia entregue al señor ROBERTO PERDOMO su cédula de ciudadanía. De igual manera, considerando que el subsidio de Colombia Mayor se causa mensualmente y el fallo impugnado ordenó solo el pago correspondiente al mes de febrero de 2019, no obstante la cédula de ciudadanía aún no ha sido entregada, entonces, con el fin de garantizar una protección efectiva a los derechos fundamentales protegidos, se requiere precisar que Fiduagraria y Super Giros S.A., deben cancelar el subsidio hasta tanto la Registraduría Nacional del Estado Civil entregue al accionante la cédula de ciudadanía. La Sala, en conclusión TUTELARÁ el derecho a la personalidad jurídica vulnerado por la Registraduría Nacional del Estado Civil y se dispone que esta entregue al demandante su documento de identidad; en consecuencia, se CONFIRMARÁ la decisión de desvincular a la Registraduría Municipal del Estado Civil de Calarcá, por las razones expresadas en precedencia; además, MODIFICARÁ el numeral segundo del fallo recurrido en el sentido de indicar que Fiduagraria S.A. y la Red de Servicios del Quindío S.A., deben garantizar el pago del subsidio de Colombia Mayor hasta que la Registraduría Nacional del Estado Civil entregue la cédula de ciudadanía al accionante; de otro lado, en obedecimiento a lo previsto por el Decreto 2591 de 1991, DISPONDRÁ el envío de la actuación a la Corte Constitucional, a fin de que se surta su eventual revisión. El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia, en Sala de Decisión Penal, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, en razón y mérito de lo expuesto,
RESUELVE
PRIMERO: AMPARAR el derecho a la personalidad jurídica del señor Roberto Perdomo, vulnerado por la Registraduría Nacional del Estado Civil, razón por la cual se ordena que dicha entidad haga entrega al accionante de su cédula de ciudadanía dentro de los cinco (5) días siguiente a la notificación de esta providencia; consecuencialmente, se CONFIRMA la desvinculación de la Registraduría Municipal del Estado Civil de Calarcá, por las razones precisadas en la parte motiva de la decisión.
SEGUNDO: MODIFICAR el numeral segundo de la sentencia del 15 de marzo de 2019, proferida por el Juzgado Único Penal del Circuito de Calarcá, en el sentido de señalar que Fiduagraria S.A. y la Red de Servicios del Quindío S.A., deben garantizar el pago del subsidio de Colombia Mayor hasta que la Registraduría Nacional del Estado Civil entregue la cédula de ciudadanía al señor ROBERTO PERDOMO.
TERCERO: CONFIRMAR, en lo demás, la providencia impugnada.
CUARTO: DISPONER, en aplicación a lo previsto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, el envío de la actuación a la Corte Constitucional, a fin de que se surta su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, HENRY NIÑO MÉNDEZ JHON JAIRO CARDONA CASTAÑO JORGE HUMBERTO CORONADO PUERTO