ACCESO A SUBSIDIOS DE CONSORCIO COLOMBIA MAYOR/Procedimiento para su accesibilidad. Criterios de priorización y requisitos que debe cumplir el beneficiario. TRIBUNAL SUPERIOR DE DISTRITO JUDICIAL SALA DE DECISIÓN CIVIL FAMILIA LABORAL Magistrado Ponente: JORGE ARTURO UNIGARRO ROSERO. Armenia, cuatro (4) de septiembre de dos mil diecisiete (2017).
Ref.: Impugnación de Tutela N° 2017-00211-01/0447. I.- OBJETO DE LA DECISIÓN: Le incumbe a la Sala resolver los mecanismos de debate formulados por el reclamado CONSORCIO COLOMBIA MAYOR 2013, integrado por las empresas FIDUPREVISORA S.A., FIDUCOLDEX S.A., y FIDUCENTRAL S.A., y el vinculado MINISTERIO DEL TRABAJO, respecto del fallo adiado a 25 de julio de la anualidad que cursa, expedido por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Armenia en el marco del asunto arriba especificado, promovido por OLGA CARDOZO DE VELÁSQUEZ contra el nombrado CONSORCIO y la SECRETARÍA DE DESARROLLO SOCIAL DEL MUNICIPIO DE ARMENIA.
II.- RESUMEN DE LAS ACTUACIONES: A.- EL AMPARO PROPUESTO: La implorante relató que si bien se encontraba afiliada al régimen contributivo en salud, ello se debía a que su hija realizaba el correspondiente pago. Con todo, aclaró que la mencionada descendiente, en razón de sus propias obligaciones económicas, le resultaba difícil solventar la citada suma mensual.
De otro lado, explicó que contaba con 57 años de edad y que padecía de cáncer, a pesar de lo cual las entidades perseguidas se habían abstenido de otorgarle el subsidio al que tenía derecho como adulta mayor y tomándose en cuenta su precaria situación financiera. De ese modo, solicitó que por vía de tutela, se impusiera a las instituciones encartadas la provisión del comentado auxilio.
B.- PROCEDIMIENTO DESARROLLADO POR EL DESPACHO DE CONOCIMIENTO: El titular de la célula judicial de origen admitió la demanda de protección por medio de auto fechado a 12 de julio de 2017, ordenando a los organismos comprometidos que rindieran un informe sobre los hechos en que se fundaron las pretensiones. Posteriormente, a través de proveído calendado a 21 de julio ulterior, dispuso la vinculación del MINISTERIO DEL TRABAJO y de la REGIONAL PEREIRA DEL CONSORCIO COLOMBIA MAYOR.
C.- LAS CONTESTACIONES DE LOS ENTES IMPLICADOS: La agremiación consorcial inicialmente suplicada refirió que sus actividades, orientadas a administrar el FONDO DE SOLIDARIDAD PENSIONAL, se sujetaban a las instrucciones y número de cupos determinados por el prenombrado despacho ministerial. Igualmente, anotó que la implorante fue rechazada del programa de priorización, en tanto que figuraba como cotizante en el sistema contributivo, y que era necesario que el MUNICIPIO DE ARMENIA efectuara una visita domiciliaria, con el fin de verificar sus condiciones pecuniarias.
Por su lado, la ALCALDÍA de la citada localidad indicó que la enunciada SEDE PEREIRA DEL CONSORCIO COLOMBIA MAYOR era la encargada de cotejar las bases de datos, con miras a establecer si una persona puede ser beneficiaria de la correspondiente subvención. Seguidamente, advirtió que la postulante, como afiliada contribuyente en la EPS SERVICIO OCCIDENTAL EN SALUD, no cumplía con los requerimientos para ser destinataria de la buscada prerrogativa.
Finalmente, los vinculados optaron por guardar silencio. D.- LA SENTENCIA CONTROVERTIDA: El despacho de primer grado otorgó la salvaguardia y, en consecuencia, ordenó a la SECRETARÍA DE DESARROLLO SOCIAL DEL MUNICIPIO DE ARMENIA que en el lapso de 10 días efectuara el estudio socio-económico respecto de la accionante. Adicionalmente, dispuso que la SECCIONAL PEREIRA de la organización consorcial involucrada, una vez vencido aquel término, procediera a otorgar el procurado subsidio, siempre que la peticionaria resultara beneficiaria del mismo.
Lo anterior, considerando que la mentada oficina local contaba con la potestad para adelantar las gestiones enderezadas a definir si la rogante satisfacía las exigencias estatuidas legalmente para acceder al ingreso solicitado. E.- LAS IMPUGNACIONES ENTABLADAS: El CONSORCIO COLOMBIA MAYOR, inconforme con la descrita decisión, insistió en que la suplicante carecía de los requisitos para obtener el auxilio dirigido a los adultos mayores y que para pedir nuevamente su concesión debía allegar la correspondiente documentación, especialmente la certificación expedida por la EPS, en la que se evidenciara que ya no era cotizante.
En ese sentido, resaltó que la visita domiciliaria era insuficiente para tomar determinaciones frente a la situación concreta. A la par de ello, expresó que la impetrante debía someterse a una lista de espera, que era inviable dejar de lado, por cuanto se vulnerarían el derecho a la igualdad de los restantes interesados. Finalmente, expresó que la medida tuitiva emitida en primera instancia era de imposible cumplimiento.
A su vez, el desacuerdo planteado por la convocada cartera ministerial se fundó en los siguientes argumentos: (i) que el acceso al pretendido subsidio dependía de criterios aplicados en el trámite de priorización, del grado de vulnerabilidad del aspirante, los turnos asignados según los anteriores factores, la cobertura y las novedades generadas;
(ii) que el programa contaba con recursos limitados, de manera que en lo absoluto resultaban bastantes para cubrir las necesidades de la totalidad de aspirantes y que cumplían las respectivas condiciones; y, (iii) que la providencia emitida significaba pasar por alto la prelación que tenían otros adultos mayores que, contrario a la actora, sí habían agotado el susodicho proceso de priorización. III.- ETAPAS ADELANTADAS POR LA JUDICATURA: La Corporación le abrió las puertas de la segunda instancia a los aludidos medios de debate a través de providencia datada a 4 de agosto del año que cursa, sin que las partes intervinieran en este estadio ritual.
IV.- RAZONES JURÍDICAS Y FÁCTICAS: A.- COMPETENCIA: La Sala se encuentra revestida de la facultad-deber para solucionar las incoadas herramientas de disenso, en tanto que es la superior jerárquica de la entidad judicial cognoscente. B.- LA TUTELA: Este instrumento de protección, erigido por el art. 86 de la Carta Política y reglamentado por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992 y 1382 de 2000, responde a una serie de características que permiten establecer sus objetivos y lo diferencian de otros mecanismos de similar estirpe.
Así, entre las aducidas connotaciones se encuentra que su propósito es contrarrestar los actos y omisiones provenientes de una autoridad pública o un particular, según el caso, que quebranten prebendas fundamentales, es decir las contempladas por el Capítulo I, Título II Constitucionales o las relacionadas con la dignidad del ser humano; que en virtud de la naturaleza subsidiaria que lo arropa, su procedibilidad depende de la ausencia de medios alternos de defensa, salvo cuando se estructura un perjuicio irremediable, el cual hace factible que se conceda provisionalmente el amparo; y, finalmente, que la decisión de resguardo se proferirá después de agotar un trayecto breve, sumario y preferente, conformado por lapsos perentorios y que culmina con una sentencia, la misma que puede cuestionarse en segunda instancia y someterse a la eventual revisión que ejerce la Máxima Guardiana del Ordenamiento Básico.
C.- EXAMEN DEL ASUNTO INSTAURADO: Expuestos el concepto y los alcances de la salvaguardia, le corresponde a la Colegiatura definir si las determinaciones de protección emitidas en primera instancia resultan viables. De este modo, a fin de contestar el enunciado problema jurídico, recordemos, a tenor de lo enseñado por el Máximo Tribunal Constitucional[1], que el principio supralegal de solidaridad impone al Estado una serie de obligaciones encaminadas a hacer efectivas las prerrogativas esenciales y las que responden a una índole social y económica, cuyo principal objetivo es alcanzar el bienestar de los habitantes del territorio nacional.
En ese contexto, le incumbe al ente estatal formular políticas y programas enderezados a proporcionar las condiciones necesarias para que los ciudadanos ejerzan sus prebendas, desarrollen capacidades de forma autónoma y logren la satisfacción de sus aspiraciones. Desde esta perspectiva, en lo que incumbe a los adultos mayores, le corresponde procurar los medios materiales y las asistencias que garanticen una existencia digna, máxime al considerarse que las mencionadas personas, en razón de su avanzada edad, su vulnerabilidad y la situación de debilidad manifiesta, son destinatarias de una especial protección, en cuyo escenario han de garantizarse intereses medulares como el mínimo vital y la igualdad, tomándose en cuenta los cambios fisiológicos y las mayores cargas que genera el paso del tiempo, además del impacto que ello implica sobre el bienestar físico y psicológico.
Lo anterior, sin dejarse de lado que el conjunto de los aludidos adultos mayores no es homogéneo, sino que en su ámbito y a raíz de la edad, mínima en algunos casos y avanzada en otros, pueden originarse situaciones disímiles que reclaman una particular custodia o un trato diferencial, con miras a materializar los atributos básicos. En ese contexto, la Ley 797 de 2003, en su art. 2º, creó la subcuenta de subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional, que busca resguardar a los mentados adultos mayores que se encuentren en circunstancias de indigencia o pobreza extrema, a través de la entrega de un subsidio económico; ámbito en el cual, el Consejo Nacional de Política Económica y Social instó al Ministerio de Protección Social a que emitiera el Manual Operativo, en el cual debían definirse los mecanismos de identificación, selección y priorización de los beneficiarios del sistema, siendo que aquella reglamentación fue adoptada inicialmente a través de Resolución 3.908 de 2005, la misma que se actualizó mediante Resolución 1.370 de 2013.
Así, esa última normativa estableció que recibirán el correspondiente auxilio quienes hubieran residido en el país los últimos 10 años, que tuvieran 3 anualidades menos que la edad establecida para acceder al rubro de vejez en el sistema general de pensiones, que se hallaran clasificados en los niveles 1 y 2, conforme a la encuesta SISBEN, entendiéndose que carecen de recursos propios para subsistir, y que reunieran determinados presupuestos fácticos como los enlistados a continuación: (i) que vivieran solos y su ingreso mensual no superara medio salario mínimo legal mensual vigente;
(ii) que estuvieran en la calle y dependieran de la caridad pública; (iii) que de convivir con su familia, la remuneración percibida por el núcleo filial no alcanzara la retribución mínima; y, (iv) que residieran en un centro de bienestar del adulto mayor o asistieran como usuarios a un establecimiento diurno. Sin embargo, el cumplimiento de estos aspectos de ninguna manera significa que adquieran inmediatamente el derecho a recibir el indicado apoyo pecuniario, por cuanto los cupos asignados son reducidos, por lo cual se ha implementado una metodología de priorización, que lleva a escoger a la población de avanzada edad más pobre.
A sus integrantes se les otorga la subvención cada 2 meses, en una de las siguientes modalidades: (i) un ingreso económico directo, es decir dinero que se gira a la persona, por medio de la red bancaria, entidades contratadas para ello o la tesorería municipal; y, (ii) un rubro pecuniario indirecto, representado en servicios sociales básicos, que se entrega a través de los entes designados para ese fin.
De otro lado, es menester advertir que la enunciada Resolución 1.370 de 2013, preceptúa que la entidad territorial en que resida el interesado es la encargada de llevar a cabo la política local y la ejecución del programa en su jurisdicción, por lo cual le corresponde, entre otras funciones, coordinar, controlar y vigilar el suministro y recibo del subsidio.
Adicionalmente, le incumbe constatar el grado de vulnerabilidad económica del postulante para sugerir la inclusión en el plan gubernamental. En ese entorno, la aducida división territorial ha de aplicar los enunciados factores de priorización, los cuales apuntan a que el auxilio monetario se dirija a los individuos que realmente afronten una situación apremiante o urgente y que necesiten ayuda preferente en relación con otros posibles beneficiarios.
En ese sentido, los aducidos parámetros son, entre otros, la edad del aspirante, que se encuentre en niveles 1 y 2 según el SISBEN, la discapacidad física o mental, personas a cargo, pérdida anterior del subsidio y que viva solo y no dependa económicamente de un tercero, a los cuales se asignan puntajes preestablecidos. Luego el ente territorial enviará al CONSORCIO COLOMBIA MAYOR la base de datos de priorizados, acompañada de copia de la cédula de ciudadanía, la certificación del puntaje SISBEN y la constancia de postulación donde conste que el adulto mayor carece de pensión, rentas u otros rubros para la vejez.
A su vez, el nombrado CONSORCIO, de conformidad con el Anexo Técnico Nº 2 del Manual Operativo, realizará un cruce de información con las bases de datos de afiliados, compensación, pensionados, aportantes y afines, en aras de corroborar el cumplimiento de requisitos, con lo cual se consolidará el listado de potenciales destinatarios de la subvención a nivel nacional, después de calificar las condiciones de priorización, generándose el turno para cada aspirante.
Puestas en ese orden las cosas, frente al conflicto propuesto, es evidente que la decisión proferida por el A quo, si bien apuntó a salvaguardar los derechos fundamentales que le asisten a la incoante, como persona de avanzada edad y en circunstancias de padecer una enfermedad catastrófica, dejaron de lado el proceso que debe surtirse para efectos de que aquella ciudadana sea seleccionada como beneficiaria del programa del que se viene tratando.
Ello, habida cuenta de que en la sentencia examinada se dispuso que la SECRETARÍA DE DESARROLLO SOCIAL DE ARMENIA adelantaría el estudio socioeconómico frente a la rogante, para acceder al apoyo económico propugnado, y que después de haberse desarrollado esa actuación, la organización COLOMBIA MAYOR tenía que otorgar el respectivo auxilio, de ser conducente.
Empero, como se ha visto, la actividad de verificación que le concierne a la indicada oficina municipal no debe limitarse a la realización de un examen de las condiciones pecuniarias de la actora, como tampoco es suficiente ese procedimiento para que la misma acceda al procurado beneficio, sino que en tal marco es necesario aplicar los criterios de priorización y que se lleve a cabo la labor de constatación que le concierne a la administradora fiduciaria del Fondo de Solidaridad Pensional.
Esto, según los pasos establecidos en el pertinente Manual Operativo, que de ninguna manera puede dejarse de lado en el asunto planteado, en vista de que apunta precisamente a confirmar las condiciones alegadas por la implorante para obtener el solicitado subsidio y que llevarán a asignarle el pertinente turno, de resultar corroborados, sin desconocer el debido proceso que ha de surtirse en el comentado campo y garantizándose las prerrogativas de las que son titulares los adultos mayores que se encuentran a la espera de la subvención o que se han postulado para tales efectos.
Con todo, es inviable exigirle a la impetrante que anexe soportes adicionales a los efectivamente contemplados por la regulación en cita, puesto que tal medida implicaría imponer otras cargas que en lo absoluto se hallan respaldadas por la normativa expedida sobre la materia. D.- CONCLUSIÓN: En mérito de las explicaciones que preceden, se modificará el num. 2º del fallo controvertido, disponiéndose que la SECRETARÍA DE DESARROLLO SOCIAL DEL MUNICIPIO DE ARMENIA despliegue el estudio socieconómico allí indicado en cuanto a la pretensora, pero aplicándose los denominados criterios de priorización y remitiéndose al CONSORCIO COLOMBIA MAYOR-REGIONAL PEREIRA los documentos establecidos por el Manual Operativo.
Asimismo, se reformará el ord. 3º del especificado pronunciamiento, estableciéndose que el susodicho CONSORCIO, una vez recibida la señalada información y soportes, deberá adelantar las tareas de constatación establecidas en aquella reglamentación, teniéndose que de ser procedente asignará a la suplicante el turno para acceder al pedido subsidio.
En todo caso, le informará sobre los resultados obtenidos frente a su caso. En lo restante, la cuestionada providencia se mantendrá ilesa. V.- DECISIÓN: En mérito de las consideraciones que anteceden, el TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE ARMENIA, en SALA DE DECISIÓN CIVIL FAMILIA LABORAL, “administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley”
RESUELVE
PRIMERO. - MODIFICAR el ord. “SEGUNDO” de la sentencia adiada a 25 de julio de 2017, proferida por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Armenia frente al abordado expediente, indicándose que la SECRETARÍA DE DESARROLLO SOCIAL DEL MUNICIPIO DE ARMENIA, en el lapso de 10 días allí establecido, adelantará el estudio socioeconómico frente a la situación de la accionante, atendiendo los criterios de priorización erigidos por la Resolución 1.370 de 2013 o Manual Operativo que rige la materia.
En seguida, dentro del mismo término, enviará al CONSORCIO COLOMBIA MAYOR- REGIONAL PEREIRA la documentación de la que tratan aquellas regulaciones, a fin de que esa última entidad adelante los actos que son de su resorte. SEGUNDO.- REFORMAR el num. “TERCERO” de la mencionada determinación, señalándose que una vez recibidos los aducidos documentos, el precitado CONSORCIO, en lo referente a la incoante, llevará a cabo las tareas de verificación estatuidas en el antes dicho Manual Operativo y definirá el turno para recibir el reclamado auxilio, de haber lugar a ello.
En todo caso, le informará a la postulante el resultado del estudio realizado. TERCERO.- CONFIRMAR en lo demás la examinada providencia. CUARTO.- NOTICIAR a las partes por el mecanismo más expedito y eficaz. QUINTO.- En el instante de ley, ENVIAR las sumarias a la Corte Constitucional, con el propósito de que se adelante su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE ARTURO UNIGARRO ROSERO MAGISTRADO En uso de permiso CÉSAR AUGUSTO GUERRERO DÍAZ MAGISTRADO SONYA ALINE NATES GAVILANES MAGISTRADA Acta N° ----------------------- [1]. C Const., sentencias T-025 de 23/01/2015 y T-339 de 19/05/2017.