DERECHO FUNDAMENTAL DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA/Derecho autómo consagrado en la Constitución Política art. 74. Obtención de información en indagación preliminar al proceso penal por parte de la víctima. INFORMACIÓN SUJETA A RESERVA/La ley establece de manera expresa la información sujeta a reserva. “El derecho de acceso a la información pública está consagrado como fundamental en el artículo 74 de la Constitución Política, según el cual “Todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que establezca la ley.
El secreto profesional es inviolable”. Aunque es una especie del derecho de petición, el constituyente lo consagró como autónomo, por su especificidad. Con la sola lectura de la norma superior se concluye que no es acertado el razonamiento de la autoridad demandada cuando aduce que no expide las copias pedidas porque no hay disposición que permita el acceso a ellas.
Por el contrario, la Constitución Política, norma de normas, establece como regla general que los documentos públicos pueden ser conocidos por cualquier persona y que su reserva solo puede ser fijada por la ley. No sobra aclarar que aunque el derecho al acceso a la información pública está íntimamente relacionado con el derecho de petición, el constituyente decidió consagrarlo como autónomo, razón por la que puede ser protegido, independientemente del primero, por medio de la acción de tutela, cuando sea transgredido o amenazado… En este orden de ideas, no solo por el mandato constitucional, sino por su reiteración en la ley estatutaria referida, la Fiscalía General de la Nación, como integrante de la Rama Judicial del Poder Público, está obligada a permitir el acceso a la información con que cuenta, porque es pública, salvo que la ley disponga expresamente que es reservada… No encuentra la Sala ninguna disposición en la ley 906 de 2004 que establezca la reserva de la indagación preliminar o de la investigación. Por el contrario, las normas rectoras declaran la publicidad de la actuación y solo se presentan algunas situaciones puntuales que imponen la reserva de la misma, como ocurre, por ejemplo, con los eventos en que se faculta al Juez para restringir la publicidad por razones de orden público, seguridad nacional, moral pública, seguridad y respeto a las víctimas, interés de la justicia, regulados por los artículos 149 y siguientes de la ley 906 de 2004 y las audiencias reservadas señaladas en el canon 155 del mismo estatuto, entre otras expresamente calificadas como tales… Recapitulando, de acuerdo con lo considerado, el funcionario judicial debe permitir el acceso a la información a las víctimas y solo podrá restringir la publicidad cuando se presente alguna de las situaciones de reserva enunciadas, u otras calificadas como reservadas por una ley, caso en el cual, como lo exige la jurisprudencia constitucional, deberá presentar una justificación acorde con esas circunstancias.
Para responder a los argumentos de la entidad demandada, debe decirse que la Sala no desconoce que hay casos puntuales en los que el interés de las víctimas es contrario al de la Fiscalía (como cuando la Fiscalía solicita la preclusión de la investigación o se ordena el archivo); sin embargo no puede afirmarse que por esas situaciones específicas deban limitarse de forma generalizada unos derechos que fueron consagrados expresamente por la Constitución y la ley… A manera de ejemplo, además de las situaciones reguladas expresamente en la ley 906, están sometidos a reserva las contempladas en los artículos 18, 19 y 24 de la ley estatutaria 1712 de 2014 (por daño de derechos a personas naturales o jurídicas, por daños a los intereses públicos –entre los cuales se hallan algunas situaciones de la investigación de delitos--, por confidencialidad de algunos documentos), las previstas en la ley 1621 de 2013, estatutaria de inteligencia y contrainteligencia (para el caso específico, sobre el valor probatorio de los informes de inteligencia –artículo 35--), las historias clínicas (ley 23 de 1981), los libros contables (código de Comercio), entre otras.” CITAS: Ley estatutaria 1712 de 2014, artículo 18 de la ley 906 de 2004, sentencia C-491 de 2007, sala de tutelas de la Corte Suprema de Justicia sentencias STP15421-2016 radicación 88653 de 27 de octubre de 2016 y del 29 de marzo de 2012 radicación 59477, Tribunal Superior de Armenia Sala Penal sentencias del 12 abril de 2016 con ponencia del Magistrado Henry Niño Méndez radicación 63-001-22-04-000-2016-00042-00 y del 4 de diciembre de 2015 radicación 63-001-22-04-000-2015-00213-00.
TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL SALA DE DECISIÓN PENAL ARMENIA QUINDÍO Acción de tutela Sentencia de primera instancia Actora: María Mercedes Molina Demandado: Fiscalía Doce Seccional de Armenia Radicación: 63 001 22 04 000 2017 000102-00 Magistrado ponente: Jhon Jairo Cardona Castaño Acta de aprobación número 115 Agosto cuatro (4) de dos mil diecisiete (2017) Se emite sentencia de primera instancia en el trámite de la acción de tutela promovida por la señora María Mercedes Molina, a través de apoderado judicial, en contra de la Fiscalía Doce Seccional de Armenia, por considerar lesionados sus derechos fundamentales de petición y acceso a la información pública.
HECHOS Y TRÁMITE DE LA ACCIÓN La Fiscalía Doce Seccional de Armenia adelanta indagación preliminar bajo la radicación 63 001 60 00033 2012 00234 con el fin de establecer posibles responsabilidades penales en la muerte del señor José William Riaño Velasco. Ante esa unidad investigadora, la señora María Mercedes Molina, quien dice ser víctima del delito, solicitó expedición de copias de las actuaciones que componen el expediente que lleva la Fiscalía. Ante tal petición, el señor Fiscal Doce Seccional de esta ciudad, mediante oficio DS-11-21-SSFSC-FIS12SEC-368, fechado en “2017.06.01”, negó la expedición de las copias con base en que no existe una norma de rango constitucional o legal que dé a la víctima el rol de parte, o que la autorice para acceder a los registros que lleva la Fiscalía, mucho menos cuando apenas se evacúa la indagación. Ante tal negativa, la señora Molina interpuso acción de tutela.
Esta Sala dio trámite a la demanda mediante auto del 24 de julio de 2017. Se dispuso integrar el contradictorio por pasiva con la Dirección seccional de Fiscalías y la Fiscalía Doce Seccional de Armenia. El señor Fiscal Doce Seccional de Armenia, al responder, confirmó que, efectivamente, el pedido de la actora fue negado. Seguidamente ofreció una serie de argumentos en torno a la inexistencia de normativa concreta que obligue al órgano de persecución a entregar la información pretendida y la inconveniencia de revelarla en etapas previas al descubrimiento probatorio.
CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL La acción de tutela es un mecanismo constitucional, de naturaleza subsidiaria, al que pueden acudir las personas para obtener la protección pronta y efectiva de sus derechos cuando sean vulnerados por las autoridades públicas, o por los particulares en los casos señalados por el legislador. En este caso, teniendo en cuenta los argumentos de las partes, la Sala debe determinar si la Fiscalía Doce Seccional de Armenia, al negar la expedición de copias de todo lo actuado en la indagación por la muerte del señor José William Riaño Velasco, vulnera los derechos fundamentales de petición y acceso a la información pública de la señora María Mercedes Molina, quien dice ser una de las víctimas del hecho fatal.
Delimitado en esos términos el objeto de este pronunciamiento, desde ya se concluye que el derecho fundamental de petición de la actora no fue vulnerado por la demandada. Lo anterior, porque, tal como expresamente se reconoció en la demanda, la solicitud hecha por el abogado de la señora María Mercedes el 31 de mayo de 2017, fue contestada por la Fiscalía mediante oficio DS-11-21-SSFSC-FIS12SEC-368 del primero de junio siguiente.
En la referida comunicación (folios 12 y 13), el titular de ese despacho emitió una respuesta de fondo (negar lo solicitado), en la que expuso los fundamentos jurídicos que sustentan la postura asumida. Por tanto, el que no se haya accedido a lo que requirió la demandante no implica una transgresión de la garantía en cuestión, toda vez que el derecho de petición, consagrado en el artículo 23 constitucional, comporta únicamente el deber de responder las peticiones de forma clara, de fondo, oportuna, y con la debida publicidad.
En consecuencia, se negará la protección del derecho de petición. Ahora, debe analizarse si con dicho acto se transgrede el derecho de María Mercedes Molina a recibir información en el desarrollo del proceso investigativo que se adelanta en la Fiscalía demandada, teniendo en cuenta de forma especial la condición de víctima que adujo tener y que no controvirtió el señor Fiscal delegado.
Lo primero que debe advertir la Sala es que la cuestión conflictiva supera el examen de procedencia, porque la parte actora no cuenta con otro mecanismo de defensa judicial idóneo y eficaz en el que pueda proponer el debate sobre la negativa de la Fiscalía a entregar la información solicitada. Si bien, podría decirse que para esos efectos es viable acudir al recurso de insistencia regulado desde el artículo 26 y siguientes de la ley 1437 de 2011, a juicio de la Sala ese mecanismo es aplicable en el marco de actuaciones administrativas y no en el interior de un proceso judicial como el que se adelanta para determinar responsabilidades penales en la muerte del señor Riaño Velasco.
Así mismo, aunque no puede descartarse de plano la posibilidad de que tal solicitud sea elevada ante un juez de control de garantías en audiencia preliminar, no parece una herramienta eficaz, porque impondría la carga de acudir ante tal autoridad e, incluso, en caso de ser negada la pretensión, el deber de interponer recursos y ejercer todo el desgaste procedimental para obtener una decisión de fondo sobre el tema, sin que ello asegure la protección de su derecho.
Superado el tamiz de la subsidiariedad del mecanismo constitucional, debe analizarse el fondo del asunto. El derecho de acceso a la información pública está consagrado como fundamental en el artículo 74 de la Constitución Política, según el cual “Todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que establezca la ley.
El secreto profesional es inviolable”. Aunque es una especie del derecho de petición, el constituyente lo consagró como autónomo, por su especificidad. Con la sola lectura de la norma superior se concluye que no es acertado el razonamiento de la autoridad demandada cuando aduce que no expide las copias pedidas porque no hay disposición que permita el acceso a ellas.
Por el contrario, la Constitución Política, norma de normas, establece como regla general que los documentos públicos pueden ser conocidos por cualquier persona y que su reserva solo puede ser fijada por la ley. No sobra aclarar que aunque el derecho al acceso a la información pública está íntimamente relacionado con el derecho de petición, el constituyente decidió consagrarlo como autónomo, razón por la que puede ser protegido, independientemente del primero, por medio de la acción de tutela, cuando sea transgredido o amenazado.
Ahora bien, la ley estatutaria 1712 de 2014, “Por medio de la cual se crea la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional y se dictan otras disposiciones”, en su artículo segundo declara que “Toda información en posesión, bajo control o custodia de un sujeto obligado es pública y no podrá ser reservada o limitada sino por disposición constitucional o legal, de conformidad con la presente ley”, y en su canon 5 consagra que son sujetos obligados por dicha regulación todas las entidades públicas, “incluyendo las pertenecientes a todas las Ramas del Poder Público, en todos los niveles de la estructura estatal, central o descentralizada por servicios o territorialmente, en los órdenes nacional, departamental, municipal y distrital”.
En este orden de ideas, no solo por el mandato constitucional, sino por su reiteración en la ley estatutaria referida, la Fiscalía General de la Nación, como integrante de la Rama Judicial del Poder Público, está obligada a permitir el acceso a la información con que cuenta, porque es pública, salvo que la ley disponga expresamente que es reservada.
En relación con la situación concreta de esta acción, debe tenerse en cuenta que las víctimas en el proceso penal, tal como lo anotó el señor Fiscal al contestar la demanda, no son partes, sino que son intervinientes especiales, con expresa autorización constitucional para participar en el proceso, como lo prevé el canon 250, numeral siete, de la Carta Superior.
Esa facultad de intervenir fue regulada por el legislador al proferir la ley 906 de 2004 en los artículos 11 (normas rectoras) y 132 al 137. Una de las garantías más importantes consagradas en favor de las personas afectadas con una conducta presuntamente antisocial es el acceso a la información, y así lo dispone expresamente la norma rectora 11, literal e, de la ley 906 de 2004, que en su tenor literal prevé que tendrán derecho a recibir, desde el primer contacto con las autoridades, información pertinente para la protección de sus intereses y a conocer la verdad de los hechos que conforman las circunstancias del injusto.
Y esa facultad de acceder a la información que, de paso, impone un deber a las autoridades, se concretó en el canon 136, en el sentido que la policía judicial y la Fiscalía tienen la carga de suministrar, entre otras, información sobre los elementos pertinentes que le permitan, en caso de acusación o preclusión, seguir el desarrollo de la actuación. Con lo anterior, es viable concluir que las normas constitucionales y procedimentales autorizan a las víctimas para conocer la información relacionada con el proceso penal, incluso desde las etapas más primigenias, pues así expresamente lo consideró el legislador al disponer que podrían hacerlo desde el primer contacto con las autoridades.
Por tanto, además de la Constitución y la Ley Estatutaria citada, la ley 906 de 2004 autoriza a los afectados con un delito el acceso a la información recopilada en labores investigativas. No encuentra la Sala ninguna disposición en la ley 906 de 2004 que establezca la reserva de la indagación preliminar o de la investigación. Por el contrario, las normas rectoras declaran la publicidad de la actuación y solo se presentan algunas situaciones puntuales que imponen la reserva de la misma, como ocurre, por ejemplo, con los eventos en que se faculta al Juez para restringir la publicidad por razones de orden público, seguridad nacional, moral pública, seguridad y respeto a las víctimas, interés de la justicia, regulados por los artículos 149 y siguientes de la ley 906 de 2004 y las audiencias reservadas señaladas en el canon 155 del mismo estatuto, entre otras expresamente calificadas como tales.
Vale la pena anotar que en los anteriores estatutos procesales penales, hasta el Código de Procedimiento Penal expedido por medio de la ley 600 de 2000 (artículo 14, norma rectora), se consagraba que la investigación penal era reservada, salvo para los sujetos procesales, disposición que no se mantuvo en la ley 906 de 2004. Así, la norma rectora contenida en el artículo 18 de la ley 906 de 2004, establece: “ARTÍCULO 18.
PUBLICIDAD. La actuación procesal será pública. Tendrán acceso a ella, además de los intervinientes, los medios de comunicación y la comunidad en general. Se exceptúan los casos en los cuales el juez considere que la publicidad de los procedimientos pone en peligro a las víctimas, jurados, testigos, peritos y demás intervinientes; se afecte la seguridad nacional; se exponga a un daño psicológico a los menores de edad que deban intervenir; se menoscabe el derecho del acusado a un juicio justo; o se comprometa seriamente el éxito de la investigación.” Esta norma rectora, unida con el artículo 11 (derechos de las víctimas) que, de conformidad con el canon 26 de la misma codificación, son obligatorias, prevalecen sobre las demás del Código Procesal y deben ser usadas como fundamentos de interpretación de estas, permiten también solucionar la dicotomía que aparentemente se puede presentar entre el principio de publicidad y reglas como las contenidas en el artículo 136 de esa normativa, que indica que el acceso a los elementos de conocimiento para las víctimas se genera en caso de acusación o preclusión, y con las disposiciones que prevén que la Fiscalía no está obligada (aunque no se le prohíbe) a descubrir medios de prueba a la persona sindicada en la formulación de imputación (artículo 288), actuación que solo le es obligatoria para efectos de la solicitud de medida de aseguramiento (parcialmente, en relación con los que requiera para esos efectos) y ya plenamente en la acusación (artículos 336 ss.).
Tal problema se soluciona en favor de las víctimas, dado que tienen derecho a ese conocimiento desde el primer contacto con las autoridades (artículo 11, literal e), con diferencia al tratamiento que reciben quienes son procesados. Así lo concluyó una sala de tutelas de la Corte Suprema de Justicia, que, en sentencia STP15421-2016 (radicación 88653), de 27 de octubre de 2016, reiteró lo expresado al respecto por esa Corporación en fallo del 29 de marzo de 2012 (radicación 59477), en el que expuso: “La Sala no evidencia que con la autorización de permitir a las víctimas acceder, mediante la obtención de copia, a los registros de las actuaciones adelantadas durante la fase de indagación o investigación preliminar se resquebraje la estructura del sistema penal acusatorio.
Antes bien, ello posibilita el goce pleno de los derechos de dicho interviniente, al conocer de primera mano los elementos probatorios recaudados por la fiscalía, con lo cual podrá contribuir al aporte de otros que solidifiquen la eventual formulación de la imputación y de la acusación. Debe sí precisarse que, como ya lo expuso por vía de tutela la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, la posibilidad de acceder a las copias de los registros de los actos investigativos está restringida para el sujeto pasivo de la acción penal y su defensor, pues la Ley 906 de 2004 “garantiza la confidencialidad de la actuación de la fiscalía, en cuanto sólo la obliga a descubrir su arsenal probatorio en desarrollo de la audiencia de formulación de la acusación, salvo en el caso del artículo 306, es decir, cuando solicita la imposición de medida de aseguramiento, pues en ese evento deberá dar a conocer los elementos materiales probatorios, evidencias físicas e información legalmente obtenida en los cuales se sustenta la petición, para permitir la controversia pertinente”.
Contrastado lo anterior con la problemática planteada por el recurrente, pronto se advierte que la actuación puesta de presente en la demanda constituye una irregularidad que desquicia las bases del proceso penal, en tanto no se le permite a la víctima el acceso pleno a la investigación desde sus inicios como expresión de su derecho de obtener el goce de sus derechos a la verdad, justicia, reparación y no repetición, de modo que resulta desproporcionado que se le imponga al peticionario esperar hasta que tenga lugar el descubrimiento probatorio en la fase del juicio para expedirle las copias que requiere a efectos de ejercer sus derechos, como que la razón aducida por la demandada desconoce la relevancia de las garantías que se confiere a la víctima en el proceso penal, sin que además pueda aducirse que con la entrega de las piezas procesales reclamadas se pueda obstaculizar o torpedear la labor del ente acusador dados los fines para los que han sido solicitados”.
Recapitulando, de acuerdo con lo considerado, el funcionario judicial debe permitir el acceso a la información a las víctimas y solo podrá restringir la publicidad cuando se presente alguna de las situaciones de reserva enunciadas, u otras calificadas como reservadas por una ley, caso en el cual, como lo exige la jurisprudencia constitucional, deberá presentar una justificación acorde con esas circunstancias.
Para responder a los argumentos de la entidad demandada, debe decirse que la Sala no desconoce que hay casos puntuales en los que el interés de las víctimas es contrario al de la Fiscalía (como cuando la Fiscalía solicita la preclusión de la investigación o se ordena el archivo); sin embargo no puede afirmarse que por esas situaciones específicas deban limitarse de forma generalizada unos derechos que fueron consagrados expresamente por la Constitución y la ley.
De igual forma, en relación con el acceso a los datos de la vida íntima de las personas, aquellos actos investigativos que por su finalidad deben ser totalmente reservados, u otro tipo de información con privilegio constitucional o legal, son particularidades que deben ser examinadas con suficiente detenimiento por las autoridades judiciales, pero de ninguna forma implican la posibilidad de negar de forma generalizada el derecho de las víctimas para tener conocimiento del proceso y las actividades investigativas.
En este caso concreto, aunque la Fiscalía mostró diversas explicaciones generales para abstenerse de entregar las copias solicitadas por víctimas en etapa de indagación, pero en ningún momento analizó de forma detallada las razones específicas por las que resulta inconveniente suministrar a la mencionada ciudadana esos documentos, no refirió la existencia real de actuaciones investigativas que requieren reserva para garantizar la consecución de la finalidad, tampoco anotó si se transgredían los derechos a la intimidad de alguna persona; en fin, no dijo un motivo del caso concreto que haga necesario restringir el acceso a una ciudadana que se considera afectada con el presunto homicidio del señor Riaño Velasco.
La reserva debe basarse en situaciones concretas, amparadas por la ley, como lo expuso la Corte Constitucional en la sentencia C-491 de 2007: “Adicionalmente la Corte ha señalado que en las siguientes situaciones puede resultar legítima la reserva: (1) para garantizar la defensa de los derechos fundamentales de terceras personas que puedan resultar desproporcionadamente afectados por la publicidad de una información;
(2) ante la necesidad de mantener la reserva para garantizar la seguridad y defensa nacional; (3) frente a la necesidad de asegurar la eficacia de las investigaciones estatales de carácter penal, disciplinario, aduanero o cambiario; (4) con el fin de garantizar secretos comerciales e industriales. En todo caso cualquier restricción debe resultar razonable y proporcionada a los fines que se busca alcanzar.” A manera de ejemplo, además de las situaciones reguladas expresamente en la ley 906, están sometidos a reserva las contempladas en los artículos 18, 19 y 24 de la ley estatutaria 1712 de 2014 (por daño de derechos a personas naturales o jurídicas, por daños a los intereses públicos –entre los cuales se hallan algunas situaciones de la investigación de delitos--, por confidencialidad de algunos documentos), las previstas en la ley 1621 de 2013, estatutaria de inteligencia y contrainteligencia (para el caso específico, sobre el valor probatorio de los informes de inteligencia –artículo 35--), las historias clínicas (ley 23 de 1981), los libros contables (código de Comercio), entre otras.
En el caso concreto, como ya se anotó, la Fiscalía no ha expresado cuáles son las normas legales que establecen la reserva de las actuaciones. En la contestación hizo consideraciones generales, pero no expuso situaciones concretas que, con base en la ley, permitieran negar lo pedido; por el contrario, como ya se dijo, invirtió la orden constitucional del derecho fundamental al acceso a la información pública.
Por tanto, se han vulnerado los derechos fundamentales de la demandante al acceso a la información pública (artículo 14 de la Constitución Política) y al conocimiento de la investigación penal que tiene como víctima (artículo 250 de la Constitución Política), por lo que los mismos deben tutelarse. En consecuencia, se ordenará a la Fiscalía demandada que, en el término de dos días, suministre a la demandante las copias que solicitó, a costa de ella.
En caso que existan informaciones que sean reservadas por disposición legal, deberán explicarse a la actora las razones por las cuales no es posible que ella las conozca. Finalmente, para responder a uno de los argumentos que con mayor insistencia recalcó el señor Fiscal delegado sobre los efectos de las sentencias de tutela de varias Salas de decisión de la Corte Suprema de Justicia, el Tribunal anota que, efectivamente, por regla general, las decisiones judiciales en sede de acción de tutela tienen efectos entre las partes que se confrontaron, tal como expresamente lo ha reiterado la jurisprudencia constitucional; por tanto, las referidas providencias, aunque fueron adoptadas por una colegiatura de mayor grado funcional, no tienen fuerza de precedente para el resto de autoridades judiciales, pero sí son criterios de interpretación judicial, como lo dispone el artículo 230 de la Constitución Política.
Además de lo anterior, resulta necesario precisar que esta Sala ya ha resuelto en varias ocasiones asuntos con un supuesto fáctico similar al de la señora María Mercedes, en los cuales, esta Sala de decisión, después de analizar las particularidades de cada caso, determinó que se lesionaban los derechos fundamentales de las víctimas al negar la entrega de la documentación solicitada.
Como las providencias de esta Sala de decisión tienen fuerza vinculante, a manera de precedente horizontal para los casos similares que deban resolverse por la misma Colegiatura, el Tribunal reitera el mencionado criterio con base en los argumentos ya expuestos. DECISIÓN Por lo expuesto, la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia, Quindío, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales al acceso a la información pública y al conocimiento de la investigación penal que tiene como víctima, de la señora María Mercedes Molina, vulnerados en esta ocasión por la Fiscalía Doce Seccional de Armenia.
SEGUNDO: ORDENAR al señor Fiscal Doce Seccional de Armenia que, en el término de dos días, suministre a la demandante las copias que solicitó, a costa de ella. En caso que existan informaciones que sean reservadas por disposición legal, deberán explicarse a la actora las razones por las cuales no es posible que ella las conozca. Esta decisión puede ser impugnada dentro de los tres días siguientes a su notificación. En caso de no serlo, se remitirá a la Corte Constitucional, para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los magistrados, JHON JAIRO CARDONA CASTAÑO HENRY NIÑO MÉNDEZ CLAUDIA PATRICIA REY RAMÍREZ El secretario, ALBERTO BERMÚDEZ MOLINA