DESACATO/Procedencia de la imposición de sanciones. Decisiones sobre incidente de desacato no son apelables SUBSIDIOS DE VIVIENDA/Competencia para prorrogar su vigencia está en cabeza del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. [pic] TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL SALA PENAL ARMENIA, QUINDÍO Radicación: 63-001-22-04-000-2016-00086-00 Incidente de desacato Demandantes: Rosa Bermudez Peña y Otros Demandado: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.
Magistrado ponente: Jhon Jairo Cardona Castaño Acta de aprobación No 035 Marzo catorce (14) de dos mil diecisiete (2017) La Sala procede a resolver el trámite incidental promovido por el Personero Municipal de Pijao Quindío actuando a nombre de Rosa Bermúdez Peña, Nelly Rozo Alba, Emma Yurany Velandia Pérez, Martha Liliana Buitrago Rodríguez, Edilma Ortega Gaitán, José Eulices Reyes Morales, Cecilia Pérez, María Nancy Varela y Piedad Cecilia Flórez en contra del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.
ANTECEDENTES Mediante fallo del 21 de junio de 2016, esta Corporación tuteló el derecho fundamental a una vivienda digna a las personas atrás señaladas. Para su protección, ordenó al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio emitir “la resolución respectiva en la que prorrogue la vigencia de los subsidios otorgados a las personas referenciadas anteriormente por un plazo de 6 meses”.
Esta decisión no fue impugnada, además, conforme consulta realizada en la página web de la Corte Constitucional[1], el expediente no fue seleccionado para revisión, así que la sentencia se encuentra en firme. El 9 de febrero de 2017 el Personero Municipal de Pijao solicitó dar apertura a incidente de desacato en razón del incumplimiento del Ministerio de Vivienda, por lo cual se dispuso requerir a la titular de esa entidad para que informara las actuaciones adelantadas para acatar la decisión judicial; sin embargo, dentro del término otorgado para ello, guardó silencio.
Por lo anterior, mediante auto del 27 de febrero de 2017 se dio apertura al incidente de desacato en contra de la doctora Elsa Margarita Noguera de la Espriella en calidad de Ministra de Vivienda, Ciudad y Territorio --cuya identidad y cargo fueron verificados en la página web de esa entidad pública[2]-- brindándole la oportunidad de que se pronunciara dentro de los tres días siguientes.
El 8 de marzo de 2017, la doctora Jenny Maritza Herrera Báez, manifestando actuar en calidad de apoderada del Ministerio de Vivienda, señaló que impugnaba la providencia que dio apertura a este trámite, ya que esa entidad solo se encarga de dictar la política en materia habitacional, por tanto carece de “funciones de coordinación, asignación y/o rechazo sobre postulaciones y adjudicaciones referentes a los subsidios de vivienda de interés social, así como tampoco tiene injerencia en la inspección, vigilancia y control en este tema”.
Afirmó también que el decreto 555 de 2003 establece la creación del Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda), siendo este el competente frente a la asignación de subsidios de vivienda, además cuenta con personería jurídica propia así como autonomía presupuestal y financiera Adujo que conforme los artículos 121 de la Constitución Política y 5º de la Ley 489 de 1998 ninguna autoridad del Estado puede ejercer funciones distintas a las asignadas expresamente por la ley.
Aseveró que no vulneró los derechos fundamentales protegidos en la sentencia de tutela. Las notificaciones de la providencia que dispuso iniciar el trámite incidental se hicieron por medio de los correos electrónicos dispuestos para ese efecto en el portal de internet de ese Ministerio[3] (folio 12, cuaderno de incidente). La comunicación enviada por quien dijo ser apoderada de ese Ministerio, para impugnar “la providencia calendada el 27 de febrero de 2017”, por la cual, anota este Tribunal, se dio apertura al incidente de desacato, es la prueba de que en esa entidad se tuvo conocimiento de la actuación que se ha adelantado.
CONSIDERACIONES Impugnación contra el auto que dio apertura al incidente Mediante sentencia C-243 de 1996 la Corte Constitucional precisó que contra el auto que decide el incidente de desacato a sentencias de tutela no procede recurso alguno, y de los argumentos allí expuestos se ha concluido que ese criterio se extiende a las demás providencias proferidas dentro de ese trámite incidental.
Al respecto, la sentencia T-896/08 indicó: “( ) cabe señalar que el inciso segundo del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 al regular la figura del desacato señala textualmente que “[l]a sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción”.
El alcance de este enunciado normativo fue precisado por esta Corporación en la sentencias C-243 de 1996 en los términos siguientes: En el caso presente la norma acusada se limita a señalar que el auto que decide el incidente de desacato imponiendo una sanción será consultado, sin consagrar el recurso de apelación para ninguna de las partes ni cuando el incidente concluye en que no hay sanción, ni cuando concluye imponiéndola.
¿Debe de aquí deducirse que por aplicación del artículo 4o. del Decreto 306 de 1992 y subsiguientemente de los artículos 138 y 351 del C.de PC, el auto que decide este incidente es susceptible del recurso de apelación, tanto si impone la sanción como si no la impone? La Corte estima que esta interpretación debe ser rechazada, por las siguientes razones: -Porque el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 es la norma especial que regula la materia, y dicha norma consagra un incidente especial, cual es el de desacato dentro del trámite de la acción de tutela; en cambio, los artículos 138 y 351 del C.de P. C. que establecen cuándo y en qué efecto procede la apelación del auto que decide un incidente en el proceso civil, son normas no específicas frente al caso que regula la norma demandada. - Porque el legislador al guardar silencio sobre el otorgamiento del recurso de apelación al auto que decide el incidente de desacato, implícitamente no lo está consagrando.
Es decir, intencionalmente la norma guarda silencio para así no consagrar el recurso; esto por cuanto el principio general del procedimiento civil es exactamente ese: que sólo las providencias que expresamente se señalan por la ley como apelables, lo son. Por lo cual, si el legislador expresamente no las menciona, no lo son. - Porque si bien es cierto que puede acudirse a llenar vacíos legales por aplicación analógica, esto sólo resultará viable cuando haya un "vacío" y en el presente caso no lo hay, porque justamente la manera que tiene el legislador de no consagrar un recurso de apelación es guardar silencio sobre su otorgamiento, toda vez que sólo las providencias expresamente señaladas son apelables.
Es por ello que la correcta interpretación y alcance del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, parcialmente demandado de inexequibilidad, no puede ser otro que el que se deduce de su tenor literal y del sentido natural y obvio de sus palabras: es decir, consagra un trámite incidental especial, que concluye con un auto que nunca es susceptible del recurso de apelación, pero que si dicho auto es sancionatorio, debe ser objeto del grado de jurisdicción llamado consulta, cuyo objeto consiste en que el superior jerárquico revise si está correctamente impuesta la sanción, pero que en sí mismo no se erige como un medio de impugnación. Y ello es así por cuanto el trámite de la acción de tutela es un trámite especial, preferente y sumario que busca la protección inmediata de los derechos fundamentales, lo cual implica una especial relevancia del principio de celeridad.
De los apartes antes trascritos se deduce con extrema claridad que contra el auto que deniega la apertura del incidente de desacato no caben recursos ( )” (Destaca la Sala). Así las cosas, resulta claro que las decisiones adoptadas en el trámite del incidente de desacato no son susceptibles de ser impugnadas; por tanto, el recurso presentado por la apoderada del Ministerio de Vivienda se declarará improcedente.
Límites y facultades del Juez en el incidente de desacato La Corte Constitucional[4] ha señalado que el desacato es un mecanismo de creación legal que procede a petición de la parte interesada, con el fin que el juez constitucional en ejercicio de sus potestades disciplinarias sancione con arresto y multa a quien desatienda las órdenes proferidas mediante sentencias que buscan proteger los derechos fundamentales.
De igual manera, ha reiterado que el Juez que conoce de este trámite incidental no puede volver sobre los juicios o valoraciones que hayan sido objeto de debate en el proceso de tutela, pues implicaría “revivir un proceso concluido afectando de esa manera la institución de la cosa juzgada”[5], así que su ámbito de acción está definido por la parte resolutiva del fallo cuyo cumplimiento se reclama[6].
En este orden de ideas, según lo enseña esa Corporación en la sentencia T-1113 de 2005, la autoridad judicial que decide el desacato debe limitarse a verificar “(1) a quién estaba dirigida la orden; (2) cuál fue el término otorgado para ejecutarla; (3) y el alcance de la misma. Esto, con el objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa (conducta esperada).
(Sentencias T-553 de 2002 y T-368 de 2005). Adicionalmente, el juez del desacato debe verificar si efectivamente se incumplió la orden impartida a través de la sentencia de tutela y, de existir el incumplimiento, debe identificar si fue integral o parcial. Una vez verificado el incumplimiento debe identificar las razones por las cuales se produjo con el fin de establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho (…)”. [7] No obstante, de manera excepcional el Juez que resuelve el incidente de desacato puede proferir órdenes adicionales para asegurar la salvaguardia del derecho tutelado, siempre que se respete el alcance de la protección así como el principio de cosa juzgada.
Así se expuso por la Corte Constitucional en la sentencia T-083 de 2006: “(1) La facultad puede ejercerse cuando debido a las condiciones de hecho es necesario modificar la orden, en sus aspectos accidentales, bien porque: (a) la orden original nunca garantizó el goce efectivo del derecho fundamental tutelado, o lo hizo en un comienzo pero luego devino inane;
(b) porque implica afectar de forma grave, directa, cierta, manifiesta e inminente el interés público o (c) porque es evidente que lo ordenado siempre será imposible de cumplir. (2) La facultad debe ejercerse de acuerdo a la siguiente finalidad: las medidas deben estar encaminadas a lograr el cumplimiento de la decisión y el sentido original y esencial de la orden impartida en el fallo con el objeto de asegurar el goce efectivo del derecho fundamental tutelado.
(3) Al juez le es dado alterar la orden en sus aspectos accidentales, esto es, en cuanto a las condiciones de tiempo, modo y lugar, siempre y cuando ello sea necesario para alcanzar dicha finalidad. (4) La nueva orden que se profiera, debe buscar la menor reducción posible de la protección concedida y compensar dicha reducción de manera inmediata y eficaz.”[8]”[9] Caso Concreto Al verificar la respuesta dada por la apoderada del Ministerio de Vivienda, se observa que únicamente manifestó que carece de legitimación en la causa por pasiva para dar cumplimiento al fallo de tutela y argumenta que el competente es FONVIVIENDA.
Sin embargo, ese aspecto ya fue debatido en el proceso de tutela, pues en la parte motiva de la sentencia se indicó: “En cuanto a la autoridad competente para resolver dicha situación, el decreto 1077 del 2015[10] prevé: “ARTÍCULO 2.1.1.1.1.4.2.5. Vigencia del subsidio. La vigencia de los subsidios de vivienda de interés social otorgados con cargo a los recursos del Presupuesto Nacional, será de seis (6) meses calendario contados desde el primer día del mes siguiente a la fecha de la publicación de su asignación. En el caso de los subsidios de vivienda de interés social asignados por las Cajas de Compensación Familiar, la vigencia será de doce (12) meses calendario, contados desde el primer día del mes siguiente a la fecha de la publicación de su asignación.
PARÁGRAFO 1 °.Para los subsidios otorgados con cargo a los recursos del Presupuesto Nacional, cuyos beneficiarios a la fecha de su vencimiento hayan suscrito promesa de compraventa de una vivienda ya construida, en proceso de construcción, o un contrato de construcción de vivienda en los casos de construcción en sitio propio, la vigencia del mismo tendrá una prórroga automática de seis (6) meses adicionales, siempre y cuando el beneficiario del subsidio remita a la entidad otorgante, antes del vencimiento del mismo, la respectiva copia auténtica de la promesa de compraventa o del contrato de construcción. La suscripción de promesas de compraventa o contratos de construcción de vivienda se deberán realizar únicamente en proyectos que cuenten con su respectiva elegibilidad o licencia de construcción vigente, conforme a lo dispuesto en la normativa vigente sobre la materia.
PARÁGRAFO 2 °. En todo caso, la vigencia de los subsidios familiares de vivienda otorgados con cargo a los recursos del Presupuesto Nacional podrá ser prorrogada mediante resolución expedida por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.” La Sala considera que si el Ministerio de Vivienda esta facultado para prorrogar los subsidios otorgados a los beneficiarios del proyecto de vivienda APROPIJAO pero se abstiene de hacerlo pese a la condición de vulnerabilidad en que se encuentran, desconoce el derecho fundamental que se reclama con la presente demanda.” La decisión transcrita no fue impugnada por el Ministerio de Vivienda y se encuentra en firme pues la Corte Constitucional decidió no seleccionarla para revisión[11].
Por otro lado, el aludido decreto 1077 de 2015 se ocupó de reglamentar el sector Vivienda, Ciudad y Territorio, compilando la normativa existente sobre el tema. Así las cosas, aun cuando se garantizó el derecho de defensa de la servidora pública incidentada, brindándole la oportunidad --desde la etapa del requerimiento previo-- de pronunciarse frente a las actuaciones desarrolladas para dar cumplimiento al fallo, así como la posibilidad de solicitar o aportar pruebas, únicamente argumentó que carecía por completo de competencia limitándose a referir en términos generales las funciones asignadas a FONVIVIENDA, omitiendo hacer alusión expresa a la específica orden de tutela, encaminada a prorrogar la vigencia de los subsidios otorgados a los demandantes, decisión que –se repite-- debe ser proferida por el Ministerio de Vivienda, conforme lo dispuesto en el artículo 2.1.1.1.1.4.2.5. parágrafo segundo del decreto 1077 de 2015; por tanto, no se encuentra justificación clara que permita concluir su imposibilidad de acatar la sentencia de tutela en concordancia con la referida normativa.
Por ello, como lo disponen los artículos 27 y 52 del decreto 2591 de 1991, reglamentario del ejercicio de la acción de tutela, se le debe sancionar con “arresto hasta de seis (6) meses y multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales”. Como las sanciones deben ser proporcionadas y adecuadas a las circunstancias del caso concreto, considera la Sala procedente imponer a la doctora Elsa Margarita Noguera de la Espriella en calidad de Ministra de Vivienda, Ciudad y Territorio dos días de arresto y multa por valor de dos salarios mínimos legales mensuales correspondientes al año 2017.
Por lo expuesto el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia, en Sala de decisión Penal,
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE LA IMPUGNACIÓN presentada por la apoderada del Ministerio de Vivienda, a la providencia que dio apertura al presente incidente de desacato.
SEGUNDO: DECLARAR PROBADO el desacato al fallo de tutela proferido en esta actuación el 21 de junio de 2016, por parte de la doctora Elsa Margarita Noguera de la Espriella en calidad de Ministra de Vivienda, Ciudad y Territorio.
TERCERO: Como consecuencia del desacato, SANCIONAR a la doctora Elsa Margarita Noguera de la Espriella en calidad de Ministra de Vivienda, Ciudad y Territorio, con dos días de arresto y con multa de dos salarios mínimos legales mensuales vigentes para el año 2017.
CUARTO: Como contra esta decisión no proceden recursos, se dispone su envío a la Corte Suprema de Justicia –Sala de Casación Penal- para su consulta, según lo dispuesto por el artículo 52 del decreto 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, JHON JAIRO CARDONA CASTAÑO HENRY NIÑO MÉNDEZ CLAUDIA PATRICIA REY RAMÍREZ El Secretario, ALBERTO BERMÚDEZ MOLINA ----------------------- [1] http://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/ [2] http://www.minvivienda.gov.co/la-ministra [3]notificacionesjudiciales@minvivienda.gov.co y correspondencia@minvivienda.gov.co [4] En sentencia T-171 de 2009 [5] Sentencia T-188 de 2002 reiterada, entre otras, en sentencia T-271/15.. [6] En Sentencia T-014 de 2009 se indicó: “A este respecto se resalta, en primer lugar, que no es posible que las consideraciones que se hagan para decidir el incidente conduzcan a la reapertura del tema de fondo, ya decidido mediante la sentencia de tutela.
En este sentido debe subrayarse que en ese momento procesal el referido fallo ha hecho tránsito a cosa juzgada, por lo que la decisión en él contenida resulta inmodificable y de obligatorio acatamiento, incluso para el juez que la hubiere proferido. Es claro entonces que nada en el incidente de desacato puede implicar la reconsideración de la decisión cuyo cumplimiento se busca, ni aún con la aquiescencia del beneficiario de aquélla, ni tampoco con la del juez que la originó. // El tema se limita entonces a examinar si la orden emitida por el juez de tutela para la protección del derecho fundamental, fue o no cumplida en la forma allí señalada.
La decisión que debe adoptarse dentro de este incidente deberá tener como referente el contenido de la parte resolutiva de la sentencia de tutela cuyo cumplimiento se busca. Así, especialmente si la persona o autoridad accionada no ha estado enteramente inactiva, sino que realizó determinadas conductas a partir de las cuales alega haber cumplido con la orden de tutela que le fuera impartida, será entonces a partir del contenido de dicha parte resolutiva que podrá apreciarse la validez del reclamo planteado y/o las explicaciones de la autoridad o persona accionada.” [7] Sentencia T-1113 de 2005. [8] Corte Constitucional, Sentencia T-086 de 2003. [9] T-512/2011 Magistrado Ponente: Jorge Iván Palacio Palacio. [10] http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=62512 [11] Consultado a través de la página web: http://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/