SERVICIOS DE SALUD A LA POBLACIÓN RECLUSA/Responsabilidades conjuntas de los establecimientos penitenciarios, la Unidad de Servicios Penitenciarios y el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015. CITAS: sentencia T-127/16 TRIBUNAL SUPERIOR DE ARMENIA SALA PENAL FALLO: CONFIRMA DEMANDADOS: FIDUPREVISORA –CONSORCIO FONDO DE ATENCIÓN EN SALUD PPL 2015-, UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS, ESTABLECIMIENTO PENITENCIARIO DE ARMENIA QUINDÍO. RADICACIÓN: 63-001-31-09-002-2016-00042-01.
Magistrada Ponente: CLAUDIA PATRICIA REY RAMÍREZ. Aprobado: Acta No. 149 Armenia Quindío, octubre cuatro (04) de dos mil dieciséis (2016) La Sala resuelve la impugnación presentada por el Establecimiento Penitenciario de Armenia Q. y la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –USPEC- contra el fallo emitido por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Conocimiento de Armenia el 27 de abril de 2016 que tuteló los derechos fundamentales invocados.
HECHOS Y ACTUACIÓN PROCESAL Solicitó el accionante, a través de apoderada, que se tutelen sus derechos fundamentales a la vida, dignidad humana y salud. En consecuencia, que se ordene a las entidades accionadas la atención integral para tratar su patología de VIH – SIDA. Además, pretende que se ordene a la FIDUPREVISORA contratar la prestación del servicio integral de salud de forma oportuna a los internos con VIH SIDA que se encuentran recluidos en el Establecimiento Penitenciario de Armenia Q. Como fundamento fáctico se indica que el accionante se encuentra en prisión domiciliaria y con permiso para trabajar.
Por otro lado sostuvo, en síntesis, que la prestación del servicio integral de salud se encuentra actualmente a cargo de la FIDUPREVISORA en razón a que administra los recursos del Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad creado mediante la Ley 1709 de 2014. Sin embargo, se presentan falencias en la atención en salud a los internos recluidos en el Establecimiento Penitenciario de Armenia Q. pues se han suspendido las atenciones médicas especializadas, exámenes de control y entrega de medicamentos a quienes son portadores de VIH/SIDA, en razón a que estos servicios eran prestados por la IPS VIHONCO –contratada por CAPRECOM- que ya no tiene vinculación contractual con la nueva entidad.
La acción de tutela fue presentada el 14 de abril de 2016 y admitida el día siguiente, ordenando el trámite de notificación a las entidades accionadas. El Director del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Armenia Quindío señaló que conforme lo dispuesto en los artículos 1º inciso 1º del Decreto 2777 de 2010 y 2.2.1.11.3.3 del Decreto 2245 de 2015 corresponde al INPEC velar por la prestación del servicio de salud, así como la afiliación al Sistema de Seguridad Social en Salud de las personas privadas de la libertad y la encargada de brindar la atención en salud es el Consorcio para la Atención a la Población Intramural y Extramural Privada de la Libertad.
En consecuencia, los días 8 de febrero, 15 de marzo, 29 de marzo y 05 de abril del año en curso puso en conocimiento del aludido Consorcio las irregularidades en la prestación del servicio de salud a los internos que padecen VIH solicitando una solución urgente, por tanto adujo que esa situación no obedece a negligencia del INPEC. La Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC- sostuvo que la asistencia en salud solicitada corresponde directamente a CAPRECOM en liquidación, junto con el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015, pues ésta no se encuentra dentro de las funciones asignadas a la USPEC por el artículo 5º del Decreto 4150 de 2011.
Afirmó que a raíz de las obligaciones asignadas a su cargo como consecuencia de la liquidación de CAPRECOM, suscribió contrato de fiducia mercantil con el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015 que se encargó de administrar los dineros y garantizar los pagos dispuestos para la atención integral en salud. Posteriormente se suscribió contrato entre el Patrimonio Autónomo PAP Consorcio Fondo de atención en salud PPL 2015 y Fiduciaria La Previsora (como liquidador de CAPRECOM) con el objeto de garantizar la continuidad en la prestación de los servicios integrales de salud.
Además, en virtud de otrosí suscrito el 22 de enero de 2016 se asignó al Consorcio fiduciario la obligación de contratar la prestación de los servicios de salud que no venía realizando CAPRECOM. Concluyó entonces que el obligado a prestar los servicios de salud es el Consorcio, así que solicitó ser desvinculado de este trámite. EL FALLO IMPUGNADO El Juzgado de instancia tuteló los derechos fundamentales invocados y ordenó a la Fiduprevisora (P.A. Consorcio Fondo de Atención en SALUD PPL 2015), la USPEC, el Establecimiento Penitenciario de Armenia y CAPRECOM en liquidación, de forma solidaria, iniciar los trámites encaminados a reactivar y garantizar el tratamiento médico integral al accionante y, en caso de que no se hubiese contratado el servicio con alguna IPS, deberán adoptar medidas urgentes para la prestación del mismo de manera provisional.
Además, exhortó a las aludidas entidades a prestar el servicio de salud que requiera la población carcelaria. Para fundamentar su decisión trajo a colación precedente jurisprudencial relacionado con el derecho a la salud de la población carcelaria y de quienes padecen de VIH/SIDA, concluyendo que la liquidación de la EPS-S CAPRECOM ha traído inconvenientes que no deben ser trasladados a los reclusos, quienes gozan de especial protección. Sostuvo también que las entidades demandadas no habían realizado las gestiones administrativas o presupuestales necesarias para la continuidad en el tratamiento de esa patología, pues las actividades adelantadas por el Establecimiento Penitenciario no fueron suficientes para garantizar la prestación del servicio.
Además, consideró que CAPRECOM en liquidación es igualmente responsable del incumplimiento pues aun cuando cesó su responsabilidad a partir del 1 de febrero de 2016, el accionante ha señalado que la omisión en el servicio de salud se origina en el mes de enero del año en curso. Así mismo, sostuvo que es improcedente desvincular a la USPEC y el Establecimiento Penitenciario de Armenia pues se desconoce la existencia de contrato o convenio con el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015; por tanto, todas las entidades accionadas son solidarias en las órdenes impartidas.
IMPUGNACIONES - Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Armenia Quindío. Afirma que si bien dentro de su misión se encuentra la obligación de velar por la protección, garantía y defensa de los derechos fundamentales de los reclusos, el servicio de salud es administrado por un tercero que, en este caso, corresponde a la USPEC que a su vez contrató con la Fiduprevisora –Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL- quien es la encargada de brindar la atención médica integral, por tanto corresponde al INPEC únicamente la afiliación al servicio de salud y el traslado de los internos cuando el personal médico así lo requiera, por tanto no se trata de una obligación solidaria, como lo indicó el Juzgado de instancia de forma errada.
En consecuencia, solicita revocar parcialmente el fallo impugnado en el sentido de desvincular al INPEC – Establecimiento Penitenciario y Carcelario San Bernardo, de la orden de reactivar el tratamiento médico del accionante, pues siempre ha estado presto a dar cumplimiento a todos los requerimientos emitidos por el personal médico. -Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios.
Reiteró los argumentos invocados al rendir informe sobre el escrito de tutela, referentes a que la asistencia en salud pretendida por el accionante es responsabilidad directa de CAPRECOM en liquidación en conjunto con el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015, especialmente de este último en virtud de contratos fiduciarios suscritos en el año 2015.
Además insistió en su pretensión de ser desvinculado del trámite de tutela pues carece de competencia frente a la prestación del servicio de salud que requiere el tutelante. CONSIDERACIONES DE LA SALA El artículo 86 de, dotó a los ciudadanos de la acción de tutela para defender sus derechos fundamentales cada vez que enfrenten su amenaza o vulneración, y obtener así mediante un trámite preferencial, un fallo judicial que en caso de asistirles razón le sea favorable a sus intereses.
Con respecto a la garantía del derecho a la salud de la población privada de la libertad, la Corte Constitucional en sentencia T-127 de 2016 sintetizó los diversos pronunciamientos de ese Alto Tribunal sobre el tema, consideraciones que se traerán a colación en esta providencia: En sentencia T-388 de 2013 al declarar que el sistema penitenciario y carcelario se encontraba en un estado de cosas contrario a la Constitución Política de 1991, la Corte sostuvo que contar con un sistema de salud defectuoso e ineficiente en las penitenciarías y cárceles es una violación flagrante de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad, en la medida en que “el solo hecho del encierro puede tener impactos considerables en la salud física y mental de un ser humano, por lo que, carecer de servicios básicos adecuados de salud, es dejar de contar con un servicio público que, se sabe, se requerirá con toda seguridad”.
Este criterio fue reiterado en la sentencia T-762 de 2015 al considerar que el deficiente sistema de salud en las cárceles, que se evidencia por las demoras excesivas en la atención, la ausencia de personal médico en el interior de los centros de reclusión, la ausencia de contratos o el represamiento de las solicitudes de procedimientos y autorización de medicamentos, entre otros, sigue siendo una de las problemáticas estructurales del sector penitenciario y carcelario del país. En consonancia con lo expuesto, el Alto Tribunal recordó que la garantía del derecho a la salud no puede ser suspendida ni restringida a quienes se encuentran privados de la libertad, en tanto su desconocimiento afecta otros derechos fundamentales como la vida y la dignidad humana: “En el campo de la salud es claro que, por su misma circunstancia, quien se encuentra privado de la libertad no goza de autonomía -como la persona libre- para acudir al médico cada vez que lo desee o necesite, y que, por lo general, tampoco le es posible escoger a los facultativos que deban examinarlo, tratarlo u operarlo.
Ha de someterse a unas reglas generales y predeterminadas, indispensables por razones de organización y seguridad. Empero, lo anterior no puede significar que se diluya o haga menos exigente la responsabilidad a cargo del INPEC y de los establecimientos de reclusión, o que pueda el sistema desentenderse de la obligación inexcusable de prestar a todos los presos, en igualdad de condiciones, una atención médica adecuada, digna y oportuna.
(…) El cuidado de la salud, a cargo del establecimiento, en los campos médico, quirúrgico, asistencial, o el que implique tratamientos o terapias debe ser oportuno, es decir, ha de darse de tal modo que no resulte tardío respecto a la evolución de la enfermedad del paciente; aun en los casos en que la patología admita espera, si el preso sufre dolores intensos la atención médica o farmacéutica debe ser inmediata, por razones humanitarias, de tal manera que la demora en brindarla efectivamente no se convierta en una modalidad de tortura”.
Ahora bien, a nivel normativo se tiene que mediante la Ley 1709 de 2014 se reformaron, entre otras, algunas disposiciones de la ley 65 de 1993 -Código Penitenciario y Carcelario-, relativas a la prestación de los servicios de salud de las personas privadas de la libertad. En su artículo 65 se dejó claro que esa población tiene acceso a todos los servicios del sistema general de salud, sin discriminación por su condición jurídica, y se les debe garantizar la prevención, el diagnóstico temprano y el tratamiento adecuado de las patologías físicas o mentales que padezcan.
Para ello, el artículo 66 impuso al Ministerio de Salud y Protección Social y la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC- el deber de diseñar un modelo de atención en salud especial, para la población privada de la libertad, incluida la que se encuentra en prisión domiciliaria, financiado con recursos del Presupuesto General de la Nación. Para ello creó el Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad como una “cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica”, encargado de contratar la prestación de los servicios de salud de todas las personas privadas de la libertad, cuyos recursos serían manejados por una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta en la cual el Estado tenga más del 90% del capital, (parágrafo 1º, art. 66).
Por su parte, a través del Decreto 2245 de 2015 el Gobierno Nacional reglamentó la prestación de este servicio de salud a los reclusos e incluyó disposiciones relacionadas con el tratamiento diferencial, entre otras, a la población que padece afecciones de salud como el VIH. Además indicó en su artículo 2.2.1.11.8.1 que la implementación del esquema de atención en salud debía ser gradual, en un término no mayor a ocho meses contados a partir del 1º de diciembre de 2015, y que los servicios de salud de la población privada de la libertad continuarían prestándose por parte de la entidad que venía asumiendo dicha actividad -para ese momento la EPS Caprecom-, con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Salud de Personas Privadas de la Libertad y con la finalidad de garantizar la continuidad en la prestación de los servicios de salud.
En desarrollo de lo dispuesto en la Ley 1709 de 2014 y el Decreto 2245 de 2015, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución 5159 de 2015, mediante la cual adoptó el Modelo de Atención en Salud para la población privada de la libertad y en su artículo 3º señaló que su implementación corresponde a la USPEC en coordinación con el INPEC.
Además, por medio del Decreto 2519 de 2015 se ordenó la liquidación de CAPRECOM, por tanto hasta el 31 de diciembre de 2015 le correspondía a ésta prestar los servicios de salud, sin embargo esa contingencia, como lo ha precisado la Corte Constitucional, no puede convertirse en obstáculo para el acceso efectivo de la población privada de la libertad a los servicios de salud: ( ) “las personas privadas de la libertad, que de por sí están sujetas a bastantes limitaciones para acceder a los servicios de salud con la misma facilidad que lo haría otra persona que no se encuentre en esa condición, no tienen por qué asumir las consecuencias de una transición administrativa ni los cambios de las autoridades competentes de asumir la prestación de ese servicio.
Las autoridades penitenciarias y carcelarias están en la obligación de adoptar todas las medidas que consideren necesarias para garantizar de manera oportuna y efectiva el acceso a los tratamientos, medicamentos y servicios de salud a esa población, con independencia de los trámites administrativos o cambios estructurales que sufra el sistema carcelario”.
Ahora bien, el 23 de diciembre de 2015 se suscribió contrato de fiducia mercantil núm. 363 de 2015 entre la USPEC y el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015, integrado por la Fiduprevisora S.A. y Fiduagraria S.A., con el objeto de administrar y pagar los recursos dispuestos por el fideicomitente en el Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad, además se estableció como una de las obligaciones del contratista la de garantizar la continuidad en la prestación de los servicios de salud a la población privada de la libertad.
Por su parte, el 1º de febrero de 2016 suscribieron un otrosí a ese contrato en el cual se determinó: (i) a partir de la fecha de suscripción Caprecom en liquidación no tendrá la facultad de celebrar nuevos contratos para la prestación integral de servicios de salud; (ii) las obligaciones de Caprecom en liquidación quedan restringidas a ejecutar los contratos que se hubieran celebrado a la fecha de suscripción del otrosí; y (iii) cuando el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015 pretenda celebrar un contrato para el mismo servicio y cobertura de aquellos que Caprecom tiene vigentes, lo informará a esa entidad para que sea esta la que realice los actos tendientes a la terminación y liquidación de los contratos celebrados.
El Consorcio no podrá celebrar el nuevo contrato hasta que Caprecom no logre la terminación efectiva del que tiene vigente. De los trámites antes referidos, concluyó la Corte Constitucional que la existencia del contrato de fiducia mercantil no exime a la USPEC de su obligación de garantizar la atención en salud para las personas privadas de la libertad, en tanto que “no pueden las entidades accionadas, específicamente la USPEC, asegurar que la obligación de la prestación del servicio de salud para las personas privadas de la libertad corresponde exclusivamente al Consorcio.
El haber suscrito un contrato de fiducia mercantil, donde se estableció como una de las obligaciones del contratista la de garantizar la continuidad en la prestación de los servicios de salud a la población privada de la libertad, no exonera la responsabilidad principal a cargo de la USPEC de establecer las condiciones para que la entidad fiduciaria contrate la prestación integral y oportuna de los servicios de salud para esa población; es decir, no elimina sus deberes como principal obligada.” Así las cosas, de lo expuesto colige la Sala que es evidente y generalizada la deficiencia en la atención en salud a la población que se encuentra privada de la libertad, además la garantía en su prestación se encuentra a cargo, no solo del contratista fiduciario Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015, sino también de la Unidad de Servicios Penitenciario y Carcelarios –USPEC-.
De igual manera, frente a la competencia del Establecimiento Penitenciario de Armenia para garantizar la prestación del servicio, esta Sala de decisión en providencia anterior, indicó que corresponde a aquel velar por el respeto a los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad, para ello no solo debe garantizar su traslado cuando se requiera para brindarles atención en salud, sino también adelantar todas las gestiones administrativas necesarias para evitar la suspensión de los servicios médicos que requieran, sin que así lo hubiese hecho pues omitió poner en conocimiento de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –USPEC- las falencias en la prestación de ese servicio.
En la citada decisión el Tribunal sostuvo: “( ) dicho consorcio es un contratista al que si bien le asiste responsabilidad, en este caso, está sujeto a un cierto grado de inspección y/o vigilancia por parte de la USPEC, en cuanto al cumplimiento adecuado del contrato que esta suscribió con aquel, precisamente con el fin de garantizar el servicio de salud a los internos. Así las cosas, a dicha Unidad también debió solicitársele su intervención por ser como ella misma lo denominó en su impugnación, “una entidad especializada en la gestión y operación para el suministro de los bienes y la prestación de los servicios requeridos para garantizar el bienestar de la población privada de la libertad.
Por lo tanto, como el director del penal, responsable del mismo y de todas las situaciones en su interior, no demostró obrar en la forma como se describió anteriormente, no es posible eximirle de la responsabilidad que pretende, toda vez que como lo consignó el fallo impugnado, es responsable solidario de la vulneración del derecho a la salud de los internos y de cumplir las consecuentes medidas de amparo en lo de su competencia, recordando que el artículo 106 de la Ley 65 de 1993 le asigna funciones en tal sentido”.
Así las cosas, la Sala reitera su postura en cuanto que la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios así como el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Armenia se encuentran obligados a adoptar las medidas necesarias, enmarcadas dentro de sus competencias, encaminadas a garantizar la prestación del servicio de salud a la población privada de la libertad, criterio consonante con pronunciamiento emitido por la Corte Constitucional en sentencia T-127/16, que en su parte resolutiva ordenó: “ADVERTIR al Establecimiento Penitenciario y Carcelario La Picota de Bogotá, a Caprecom EICE en liquidación, a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC- y al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC- que: (i) la transitoriedad no puede afectar bajo ningún punto de vista el goce efectivo del derecho a la salud;
(ii) las personas privadas de la libertad no tienen por qué asumir las consecuencias de una transición administrativa, ni los cambios de las autoridades competentes y encargadas de asumir la prestación de ese servicio; y (iii) las autoridades penitenciarias y carcelarias están en la obligación de adoptar todas las medidas que consideren necesarias para garantizar de manera oportuna y efectiva el acceso a los tratamientos, medicamentos y servicios de salud a esa población, con independencia de los trámites administrativos o cambios estructurales que sufra el sistema carcelario.
Bajo ese entendido, en ejercicio de sus funciones, deben garantizar en todos los casos el acceso oportuno, adecuado y eficaz a los servicios de salud”. Resulta claro entonces que las entidades accionadas –USPEC, Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Armenia, INPEC, CAPRECOM en liquidación respecto de los contratos que tiene vigentes-, deben velar por garantizar la atención médica que requiera el tutelante para tratar su patología de VIH/SIDA, sin que las situaciones administrativas que se presenten deban afectar la prestación de ese servicio.
Finalmente, la Sala precisa que no obra en el expediente documento alguno del que pueda deducirse que las entidades demandadas han suministrado los medicamentos ordenados al tutelante en las fórmulas médicas visibles a fls. 14 y 15, aunado a que, al consultar la Base de Datos Única de Afiliados del Fosyga –BDUA con el número de cédula del accionante esta aparece en estado “retirado” de la EPS CAPRECOM, siendo otro elemento que pone en duda que éste se encuentre recibiendo de forma efectiva y oportuna el servicio de salud.
En virtud de estas consideraciones, la sentencia impugnada será confirmada en su integridad. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia Quindío, en Sala de Decisión Penal, administrando justicia en nombre de y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo emitido por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Conocimiento de Armenia el 27 de abril de 2016.
SEGUNDO: Contra la presente decisión no procede recurso alguno; en consecuencia, de conformidad con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, remítase el expediente a Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, CLAUDIA PATRICIA REY RAMÍREZ JHON JAIRO CARDONA CASTAÑO HENRY NIÑO MÉNDEZ