DEBIDO PROCESO DISCIPLINARIO/Investigación ante procuraduría “Como regla general, la tutela no procede como mecanismo principal contra actos expedidos por una autoridad administrativa, pues para ello se han previsto otros instrumentos judiciales; sólo de manera excepcional esta acción es admisible transitoriamente, cuando se compruebe la existencia de un perjuicio irremediable.
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD/Existencia de otros mecanismos de defensa “Por ningún motivo se aprecia en este caso la inexistencia de mecanismos eficaces para procurar la protección de los derechos presuntamente afectados en el proceso disciplinario a la tutelante, pues, se repite, cuenta con la jurisdicción contencioso administrativa. La procedencia de la acción de tutela se encuentra condicionada a la previa utilización por el accionante de los medios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico, dejando claro que esta acción constitucional, como mecanismo residual y subsidiario, no puede remplazar las figuras procesales destinadas a obtener la satisfacción de sus derechos.
PERJUICIO IRREMEDIABLE/Sanción disciplinaria “La mencionada sanción disciplinaria no puede considerarse, en sí misma, como un perjuicio irremediable, pues ella es la consecuencia del trámite propio de una investigación disciplinaria y, de aceptarse, lo pedido por la actora, sin duda que se abriría la puerta para que todas las sanciones disciplinarias sean cuestionadas per se a través de la acción de tutela, con lo cual la justicia constitucional usurparía la función de la jurisdicción contencioso administrativa de revisar los actos administrativos de orden disciplinario.
REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE ARMENIA SALA DE DECISIÓN PENAL Armenia, abril seis de dos mil dieciséis. Radicado 63-001-31-87-002-2016-00010-01 Accionante ADRIANA LUCÍA DUQUE VELASCO Accionado Procuradurías Regional del Quindío y Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa en Bogotá Motivo Conoce impugnación fallo de tutela Magistrado Ponente: HENRY NIÑO MÉNDEZ.
Aprobado mediante Acta No. 048 de la fecha.
1. ASUNTO POR TRATAR La Sala procede a resolver la impugnación interpuesta por la señora ADRIANA LUCIA DUQUE VELASCO contra la sentencia del veintitrés (23) de febrero de dos mil dieciséis (2016), por medio de la cual el Juzgado Penal del Circuito Especializado de Armenia, declaró improcedente el empeño tutelar promovido contra las Procuradurías Regional del Quindío y Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa en Bogotá. 2.
HECHOS La señora ADRIANA LUCÍA DUQUE VELASCO instauró acción de tutela contra las Procuradurías Regional del Quindío y Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa en Bogotá, atendiendo a los siguientes hechos: Afirmó que por razón de queja interpuesta el 27 de mayo de 2012 por el señor ALBEIRO DE JESÚS SALAZAR MARÍN, se adelantó proceso disciplinario en su contra, pues aquel refirió que presentó en los meses de enero, junio y agosto del año 2012 varios escritos a la CRQ, entidad a la cual se encuentra vinculada en calidad de Subdirectora encargada de Control y Seguimiento Ambiental, solicitando la intervención al sitio denominado casería “La Estación” Caicedonia de Sevilla, Valle, toda vez que debido a la explotación que con máquina pesada realizan los areneros y balastreros en el río “el Alambrado”, los efectos de la ola invernal se hicieron más gravosos.
Aclaró que al sitio se ordenó la inspección ocular y luego de practicada la misma, se dispuso la cesación de las actividades de explotación mecanizadas dentro del área de la placa minera FGU-141, decisión comunicada al presidente de la asociación de areneros “El Alambrado”, al Presidente de la Asociación de Mineros del Quindío, a las Alcaldías de La Tebaida, Zarzal y Sevilla, al Servicio Geológico Nacional y la Corporación Valle.
No obstante, el señor Albeiro de Jesús Salazar Marín, insistió en su inconformidad al considerar que la CORPORACIÓN CRQ había otorgado licencia a los mineros para excavación con maquinaria pesada y la explotación minera de arenaros y no había realizado ninguna gestión determinante a objeto de contrarrestar los daños causados. La Procuraduría Regional del Quindío, por lo anterior, inició proceso disciplinario en su contra, en el cual, a pesar de aportar y solicitar pruebas, estas últimas fueron negadas, actuación con la cual se vulneraron sus derechos al debido proceso y defensa, como quiera que eran vitales para su defensa; además, no contó con un abogado que asumiera su representación, así como tampoco le fue asignado uno de oficio; hechos que desencadenaron en la emisión de una sanción en su contra, consistente en la suspensión e inhabilidad especial de tres (3) meses, y en caso de no encontrarse ocupando el cargo, se daría la conversión en salarios por un valor de $ 14.801.031, providencia recurrida el 21 de enero de 2014.
Indicó, además, que la segunda instancia se surtió en la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa de Bogotá, que en providencia de 7 de diciembre de 2015 confirmó la decisión sancionatoria, sin embargo, al conocer que no se decretaron las pruebas pedidas mediante memoriales de 8 de abril y 6 de agosto de 2015, decidió impetrar acción de amparo a fin de proteger los derechos fundamentales vulnerados en el trámite de la actuación; amparo declarado improcedente mediante sentencia de febrero 23 de 2016, emitida por el Juzgado Penal del Circuito Especializado de Armenia.
3. ACTUACIÓN PROCESAL El Juzgado Penal del Circuito Especializado de esta ciudad, mediante auto de 9 de febrero de 2016, admitió la demanda de tutela y vinculó a la Procuraduría Regional del Quindío y a la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa en Bogotá, al tiempo que dispuso remitir copia de la misma y de sus anexos a las entidades accionadas para que ejercieran el derecho de contradicción y de defensa, si lo estimaban pertinente; además, requirió toda la actuación adelantada respecto de la señora ADRIANA LUCÍA DUQUE VELASCO. 3.1 CONTESTACIÓN DE LAS ACCIONADAS.
La Procuraduría Regional del Quindío, advirtió que no se vulneró el derecho al debido proceso de la accionante, toda vez que la actuación se inició por queja presentada por el ciudadano ALBEIRO SALAZAR, y una vez recaudada la información preliminar, se dispuso mediante auto de diciembre 24 de 2012 la apertura de investigación disciplinaria, la cual fue notificada a los investigados.
Durante dicha etapa se recaudaron pruebas, garantizando el derecho de defensa y contradicción, y en diligencia de versión libre, se indagó a la disciplinada si era su deseo contar con un abogado que la asistiera, ante lo cual señaló que no lo consideraba necesario. Anotó que el cierre de investigación fue objeto de recurso de reposición, siendo resuelto el 10 de marzo de 2014 y en providencia de 27 de junio de 2014 se formuló pliego de cargos, decisión debidamente notificada.
Precisó que durante la etapa de descargos se negaron dos pruebas pedidas por la encartada; la primera, referente a un testimonio, pues el mismo carecía de utilidad y pertinencia, como quiera que se dirigían a cuestionar la concesión de la licencia, asunto que no era objeto de discusión, razón por la que se consideró que su práctica sería un desgaste procesal y, la segunda, relacionada con un concepto técnico de la CRQ que hacía referencia a la afectación ambiental, al considerar que dicha prueba era inútil porque existían dos años de diferencia entre el daño causado -2011 y 2012- a la época actual y las condiciones del sector que pudieron haberse alterado; decisión que no fue recurrida por la disciplinada pese a haberse surtido la notificación personal de la misma.
Señaló asimismo, que la accionante confirió poder a un abogado para que la representara durante el trámite y, sin embargo, no presentó alegatos de conclusión, argumentando que aquel se encontraba sancionado disciplinariamente. Luego de evacuadas las etapas propias del proceso disciplinario se profirió decisión de fondo, sancionando a la Geóloga ADRIANA LUCÍA DUQUE VELASCO con suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial por el lapso de tres meses, determinación contra la cual se interpuso recurso de apelación, desatado por la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa de Bogotá. Por último, refirió que en ningún momento se vulneraron los derechos de la accionante, pues tuvo la oportunidad de controvertir las decisiones de la Procuraduría a través de los recursos, y no lo hizo; además, se le informó el derecho que le asistía a designar un defensor y, en principio, no accedió y cuando obró en tal sentido, no advirtió ninguna imposibilidad de éste en desempeñar el cargo y que en razón de ello debiera designársele uno de oficio, motivo por el cual las decisiones fueron jurídicamente sustentadas.
4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juez Penal del Circuito Especializado de Armenia, en sentencia proferida el veintitrés (23) de febrero dos mil dieciséis (2016), rechazó por improcedente el empeño tutelar, debido a que la accionante acudió de manera directa a la acción de tutela para controvertir la legalidad de un fallo sancionatorio que fue emitido en su contra, dejando de un lado el ejercicio de acciones judiciales de índole ordinario que han sido previstas por el legislador para que los ciudadanos presenten controversias del tipo que alegaba la actora y puedan obtener una solución judicial luego del agotamiento de un debido proceso ante el Juez natural, que para el caso en examen, serían los Jueces o Tribunales Administrativos, tal y como lo señalan los artículos 135 y 136 de la Ley 1437 de 2011.
Sostuvo que las inconformidades en relación con la falta del decreto de pruebas y la designación de un abogado de oficio, deben ser cuestionadas ante la jurisdicción contenciosa administrativa a través de la acción de nulidad consagrada en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011. En ese sentido, advirtió que no se configuraba ninguno de los requisitos para la prosperidad del amparo, como quiera que el trámite administrativo contaba con la posibilidad de interponer medidas cautelares, a fin de brindar de manera oportuna una protección provisional a la demandante, como que además, no se configuraba el perjuicio irremediable y la subsidiaridad de la acción, por lo cual, la solicitud impetrada es improcedente al existir otro mecanismo de defensa judicial.
5. DE LA IMPUGNACIÓN La accionante, señora ADRIANA LUCÍA DUQUE VELASCO, impugnó la sentencia. Centra su inconformidad en que la sanción impuesta por las Procuradurías presenta un perjuicio inminente, dado que el dinero que debe pagar afecta su salario y obligaciones familiares, personales y bancarias, máxime cuando esbozó en el amparo que su derecho al debido proceso y defensa, habían sido vulnerados, teniendo en cuenta que no contó con una defensa técnica, como tampoco fueron tenidas en cuenta la pruebas solicitadas.
Refirió que el juez está obligado a fundar su decisión en los razonamientos probatorios y a explicar los motivos de la misma, con soporte en el ordenamiento jurídico, por consiguiente una deficiente motivación puede ser violatoria a los derechos de defensa y debido proceso que conlleva a la ilegitimidad de la decisión. Tal y como ocurrió, en su criterio, en este caso.
Agregó que existe una flagrante violación al debido proceso, como un evidente perjuicio que está a punto de causarse teniendo en cuenta que depende de su salario para vivir y la multa impuesta desborda su capacidad económica; por ello, solicita como medida especial se modifique la providencia de tutela, en el sentido de declararla procedente y, en su defecto, se ordene a las Procuradurías Regional del Quindío y Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa en Bogotá, revocar los fallos de primera y segunda instancia, por violación al debido proceso.
6. CONSIDERACIONES DE LA SALA 6.1. Debemos recordar que la acción de tutela es un mecanismo concebido para la protección inmediata de los derechos fundamentales, cuando estos resulten amenazados o vulnerados por cualquier acción u omisión, siempre que no exista otro recurso o medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Se trata de un instrumento jurídico confiado a los jueces, cuya justificación y propósito consiste en brindar a las personas la posibilidad de acudir, sin mayores requerimientos de índole formal y con la certeza que obtendrá una pronta solución, a la protección directa e inmediata del Estado, a objeto de que en su caso, consideradas las circunstancias específicas y a falta de otros medios, se haga justicia frente a situaciones de hecho que representen quebranto o amenaza de sus derechos fundamentales, lográndose así que se cumpla uno de los fines esenciales del Estado: garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en el canon 2º de la Carta Política.
La enunciada institución ostenta como dos de sus características esenciales, las de subsidiariedad e inmediatez. La primera, por cuanto sólo procede cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial, a no ser que busque evitar un perjuicio irremediable. La segunda, puesto que se trata de un remedio que es preciso administrar en guarda de la efectividad concreta y actual del derecho sujeto a violación o amenaza.
Por manera que, cuando no exista otro medio de defensa judicial para buscar la eficacia del derecho atacado o amenazado, surge la acción de tutela como única medida a disposición del titular de aquél, con el fin de llevar a la práctica la garantía que en abstracto le ha conferido la Constitución. 6.2 El Tribunal, atendiendo las consideraciones anteriores, los argumentos puestos de presente en la impugnación y los consignados en la decisión proferida por el juez constitucional de primera instancia, dispondrá la CONFIRMACIÓN de la sentencia impugnada.
Para el efecto, se tendrán en cuenta las razones que a continuación se exponen: 6.2.1 Como regla general, la tutela no procede como mecanismo principal contra actos expedidos por una autoridad administrativa, pues para ello se han previsto otros instrumentos judiciales; sólo de manera excepcional esta acción es admisible transitoriamente, cuando se compruebe la existencia de un perjuicio irremediable, el cual fue enfocado por la solicitante del amparo, en el sentido de que la sanción disciplinaria que se convertiría en multa por la Procuraduría Regional del Quindío y avalada por la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa de Bogotá, afectaría su salario y obligaciones familiares, personales y bancarias, con mayor razón, sostuvo, cuando se demostró que sus derechos fundamentales a la defensa y debido proceso fueron conculcados, al no contar con una debida defensa técnica y cercenársele la posibilidad de aportar pruebas, por cuanto las mismas fueron negadas. 6.2.2 En este contexto, no se advierte la concurrencia de los elementos esenciales para la prosperidad del amparo, tal y como lo advirtió el a quo, como quiera que no se observa que se configure el principio de subsidiaridad, pues a pesar de que los hechos narrados plantean un problema que en principio tendría naturaleza constitucional, también lo es que señalan la posible afectación de los derechos al debido proceso y a la defensa; y, adicionalmente, la acción fue interpuesta el 9 de febrero de 2016, después de conocida la decisión de la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa de Bogotá – 7 de enero de 2016-, cumpliendo de esta manera con la exigencia de inmediatez-, en todo caso, se itera, el amparo invocado no reúne todas las exigencias del artículo 86 de la Constitución Política, el numeral 1º del artículo 6º del decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia constitucional. 6.2.3.
Esta conclusión, se funda en que la señora ADRIANA LUCÍA DUQUE VELASCO al momento de interponer la tutela contaba con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho respecto del acto administrativo que contiene el fallo del proceso con número de radicación IUC-D-2012-75-519533, expedido por la Procuraduría Regional del Quindío y confirmado por la Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa de Bogotá; mecanismo eficaz para proteger las eventuales vulneraciones de las que dice pudo ser víctima por la Procuraduría, máxime, cuando en dichos procesos puede solicitarse la suspensión provisional del acto administrativo y, de acuerdo con lo aportado al expediente, no lo hizo, por el contrario, optó por interponer la acción ante el juez constitucional, en procura de que se dejara sin efecto la mencionada decisión sancionatoria. 6.2.4 De esta forma, por ningún motivo se aprecia en este caso la inexistencia de mecanismos eficaces para procurar la protección de los derechos presuntamente afectados en el proceso disciplinario a la tutelante, pues, se repite, cuenta con la jurisdicción contencioso administrativa.
La procedencia de la acción de tutela se encuentra condicionada a la previa utilización por el accionante de los medios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico, dejando claro que esta acción constitucional, como mecanismo residual y subsidiario, no puede remplazar las figuras procesales destinadas a obtener la satisfacción de sus derechos. 6.2.5 Por otro lado, también se evidencia la inexistencia de un perjuicio irremediable, figura descrita por la Sala de Revisión de la Corte Constitucional, a través de la sentencia T-634 de 2006, en los siguientes términos: “Ahora bien, de acuerdo con la doctrina constitucional pertinente, un perjuicio irremediable se configura cuando el peligro que se cierne sobre el derecho fundamental es de tal magnitud que afecta con inminencia y de manera grave su subsistencia, requiriendo por tanto de medidas impostergables que lo neutralicen.
Sobre las características jurídicas del perjuicio irremediable la Corte dice en su jurisprudencia lo siguiente: “En primer lugar, el perjuicio debe ser inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica.
En tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable” (sentencia T-1316 de 2001). 6.2.6 En tratándose del caso en examen, el perjuicio irremediable provendría de la sanción disciplinaria impuesta a la señora ADRIANA LUCÍA DUQUE VELASCO, en primera instancia por la Procuraduría Regional del Quindío, confirmada por la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa de Bogotá, consistente en la suspensión de tres meses del cargo y, en caso de no estar ocupándolo, se convertirían en multa de $14.801.031.
Sin embargo, la mencionada sanción disciplinaria no puede considerarse, en sí misma, como un perjuicio irremediable, pues ella es la consecuencia del trámite propio de una investigación disciplinaria y, de aceptarse, lo pedido por la actora, sin duda que se abriría la puerta para que todas las sanciones disciplinarias sean cuestionadas per se a través de la acción de tutela, con lo cual la justicia constitucional usurparía la función de la jurisdicción contencioso administrativa de revisar los actos administrativos de orden disciplinario. 6.2.7 Ahora, con respecto a la contradicción e impugnación de sanciones de tipo disciplinario, la señora DUQUE VELASCO, cuenta con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (art. 138 Ley 1434 de 2011), como medio judicial de defensa principal para controvertirlas, sin que se advierta en la situación descrita, la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable que haga viable la transitoriedad de la acción de tutela.
La accionante, como lo precisó el funcionario a quo, cuenta con la posibilidad de solicitar la suspensión provisional de la ejecución de la sentencia dados los cuestionamientos que relaciona como constitutivos de vulneración al debido proceso y al derecho de defensa. Por lo tanto, ese es el escenario apropiado, mientras se resuelve la situación de fondo. 6.2.8 El Tribunal, basado en lo anterior, considera que la sanción disciplinaria no se aprecia, a priori, como una limitación ilegítima de los derechos fundamentales de la señora DUQUE VELASCO, pues los argumentos presentados por la Procuraduría General de la Nación provienen de una interpretación válida de las normas que rigen el procedimiento disciplinario; conclusión que no impide que, en desarrollo del proceso ante la jurisdicción contencioso administrativa, se discuta y se adopten otras decisiones. 6.3 La Sala, consecuente con lo precisado, ante la ausencia de una amenaza que ostente claramente la calidad de ilegítima para el ejercicio de derechos fundamentales de la demandante, pues el perjuicio pretendido no es otro que el derivado de la imposición de una sanción disciplinaria y que por consiguiente no tiene la condición de irremediable, como se anunció en precedencia, se confirmará el fallo impugnado; además, conforme a lo señalado en la parte final del artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, se ordenará el envío de la actuación a la Corte Constitucional, a fin de que se surta su eventual revisión. El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia, en Sala Penal de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, en razón y mérito de lo expresado,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juez Penal del Circuito Especializado de Armenia, el 23 de febrero de 2016, a través de la cual rechazó por improcedente el empeño tutelar, promovido por la señora ADRIANA LUCÍA DUQUE VELASCO contra la Procuraduría Regional del Quindío y la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa con sede en la ciudad de Bogotá.
SEGUNDO: DISPONER, en aplicación a lo previsto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, el envío de la actuación a la Corte Constitucional, a fin de que se surta su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, HENRY NIÑO MÉNDEZ CLAUDIA PATRICIA REY RAMÍREZ JHON JAIRO CARDONA CASTAÑO ALBERTO BERMÚDEZ MOLINA Secretario