DERECHO DE PETICIÓN/Solicitud pensión de invalidez-silencio administrativo negativo- colpensiones. “Con el silencio administrativo negativo no se satisface la respuesta de fondo a cargo de la accionada, porque como ya se dijo, la ficción creada por el legislador, no reemplaza los elementos propios de una manifestación de la voluntad, por ello, al no darse uno de los presupuestos requeridos para la procedencia de la acción constitucional a fin de obtener el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, resulta innecesario acudir a los otros dos requisitos reseñados.
“Además, no sobra agregar que del análisis de los lineamientos jurisprudenciales expuestos, es claro que ante el silencio administrativo negativo, la ley contempla la posibilidad de que el interesado acuda directamente a la vía jurisdiccional, es decir, ante el juez competente bien sea de carácter ordinario o contencioso administrativo a fin de demandar el acto ficto; pero entratándose de la vía constitucional, esta es la idónea para garantizar el derecho fundamental de petición, como quiera que no existe una respuesta de fondo, clara y oportuna, tal como lo concluyó la jueza de instancia. CITAS: T-353 de 2010;
T-242 de 1993; T-043 de 2007. REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE ARMENIA SALA DE DECISIÓN PENAL Armenia, enero dieciocho de dos mil dieciséis. Radicado 63-001-31-87-001-2015-00094-01 Accionante EVELIO GALLEGO CÁRDENAS Accionado COLPENSIONES Motivo Conoce impugnación fallo de tutela Magistrado Ponente: HENRY NIÑO MÉNDEZ Aprobado mediante Acta No. 004 de la fecha.
1. ASUNTO POR TRATAR La Sala procede a resolver la impugnación interpuesta por el apoderado del accionante EVELIO GALLEGO CÁRDENAS contra la sentencia del 9 de diciembre de 2015, a través de la cual el Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad, tuteló el derecho fundamental de petición a favor del citado ciudadano y en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES. 2.
HECHOS El veinticinco (25) de noviembre de dos mil quince (2015), el señor EVELIO GALLEGO CÁRDENAS, por intermedio de apoderado judicial, instauró acción de tutela[1] en contra de la entidad antes citada, al considerar que le estaba vulnerando sus derechos al mínimo vital, la igualdad, la seguridad social y la dignidad humana en conexidad con la vida, al negarle la pensión de invalidez a la cual, en su sentir, tiene derecho.
Precisa, de esa manera, que el actor efectuó sus cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensión a COLPENSIONES, entre el primero de enero de 1976 y el 30 de septiembre de 2005, lapso en el cual acumuló un total de 844,58 semanas cotizadas[2], agregando que su representado, por orden judicial de tutela, fue calificado mediante dictamen No. 201598494XX del 28 mayo de 2015, por el médico laboral de COLPENSIONES con un 89.59% de pérdida de capacidad laboral de origen común y estructuración el 3 de marzo de 2013; documento que entregó a la entidad accionada a fin de que se adjuntara a la petición realizada el 11 de septiembre de 2013 con la cual se pretendía el reconocimiento y pago de su pensión de invalidez, sin embargo, a la fecha de interposición de la acción no se había recibido respuesta.
3. ACTUACIÓN PROCESAL El Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Armenia, mediante auto[3] del 25 de noviembre de 2015, avocó el conocimiento de la acción y ordenó oficiar al Representante Legal en Armenia y a la Gerente Nacional de Reconocimiento de la Vicepresidencia de Beneficios y Prestaciones de COLPENSIONES, para que ejercieran el derecho de contradicción y de defensa si lo estimaban pertinente; no obstante, los citados funcionarios guardaron silencio.
4. DE LA SENTENCIA IMPUGNADA El Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Armenia, en sentencia[4] del nueve de diciembre de 2015, tuteló el derecho de petición a favor del demandante, en consecuencia ordenó a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES –COLPENSIONES- a través de su representante legal, que dentro del improrrogable término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la decisión, diera respuesta clara, precisa y de fondo a la solicitud elevada por el señor EVELIO GALLEGO CÁRDENAS sobre reconocimiento de pensión por invalidez, para que así se cumpla el presupuesto constitucional que garantiza el derecho de petición. La Jueza, en torno al reconocimiento de la pensión de invalidez por vía de tutela, con fundamento en la sentencia T-489 del 21 de julio de 2009, indicó que no se encuentran reunidas las condiciones para la procedencia de la acción, en razón a que no existe pronunciamiento de la vía administrativa, función que a la jueza no le es dable suplir.
5. LA IMPUGNACIÓN El apoderado judicial del actor impugnó el mencionado fallo. Omitió esgrimir argumentación alguna.
6. CONSIDERACIONES DE LA SALA 6.1. De importancia resulta señalar, que la acción de tutela es un mecanismo concebido para la protección inmediata de los derechos fundamentales, cuando estos resulten amenazados o vulnerados por cualquier acción u omisión, siempre que no exista otro recurso o medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable; se trata entonces, de un instrumento jurídico confiado a los jueces, cuya justificación y propósito consiste en brindar a las personas la posibilidad de acudir, sin mayores requerimientos de índole formal y con la certeza que obtendrá una pronta solución, a la protección directa e inmediata del Estado, a objeto de que en su caso, consideradas las circunstancias específicas y a falta de otros medios, se haga justicia frente a situaciones de hecho que representen quebranto o amenaza de sus derechos fundamentales, lográndose así que se cumpla uno de los fines esenciales del Estado: garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en el canon 2º de la Carta Política.
Esta institución tiene como dos de sus características esenciales, las de subsidiariedad e inmediatez. La primera, por cuanto sólo procede cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial, a no ser que busque evitar un perjuicio irremediable. La segunda, puesto que se trata de un remedio que es preciso administrar en guarda de la efectividad concreta y actual del derecho sujeto a violación o amenaza.
Por tanto, cuando no exista otro medio de defensa judicial para buscar la eficacia del derecho atacado o amenazado, surge la acción de tutela como única medida a disposición del titular de aquél, con el fin de llevar a la práctica la garantía que en abstracto le ha conferido la Constitución. En consecuencia, si el Juez encuentra que efectivamente el demandante de tutela es titular de un derecho fundamental vulnerado o amenazado, y se dan todas las condiciones indispensables para que la acción prospere, según prescripción inserta en el artículo 86 de la Carta Política, se concederá ese amparo.
De no ser así, habrá de ser negado. Ahora, en la medida que la inconformidad del actor gira principalmente en torno a que no se le ha dado respuesta a su solicitud de pensión de invalidez invocada el 11 de septiembre de 2013, complementada con la calificación de la pérdida de capacidad laboral del 28 de mayo de 2015, la Sala debe establecer si COLPENSIONES ha vulnerado los derechos fundamentales deprecados por el accionante.
En ese orden de ideas, necesario se hace acudir a lo expresado por la Corte Constitucional en sentencia T-353 del 11 de mayo de 2010, con ponencia del Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva, respecto del alcance del derecho fundamental de petición y su relación con la figura del silencio administrativo, en la cual, sobre el particular, reiteró: “3.4.
Ahora bien, en relación con la figura del silencio administrativo negativo o positivo, la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que “la omisión en resolver las solicitudes dentro del término establecido y la falta de notificación de la respuesta al interesado, implican la vulneración del derecho fundamental de petición, a pesar de que se configure el silencio administrativo negativo.
Es más, la ocurrencia del silencio administrativo negativo o positivo se ha considerado como la prueba fehaciente de la vulneración del derecho fundamental de petición por parte de las autoridades”[5]. En el mismo sentido señalado, la Corte Constitucional en sentencia T-027 de 2007, realizó las siguientes distinciones entre el derecho de petición y la figura del silencio administrativo: “a. La naturaleza del silencio administrativo negativo y de la respuesta en ejercicio del derecho de petición es distinta, pues el primero tiene un carácter procesal, en tanto que constituye una autorización legal para acudir a la administración de justicia en procura de la defensa de los derechos ciudadanos contra las decisiones administrativas y, el segundo, tiene un carácter sustancial, como quiera que puede ejercerse, de un lado, como un mecanismo de participación y control ciudadano y, de otro, para asegurar la vigencia de los derechos fundamentales plasmados en las actuaciones y omisiones de la administración (sentencias T-769 de 2002, T- 306 de 2003 y T-581 de 2003, entre otras). b. El silencio administrativo negativo no satisface el derecho de petición puesto que, por el contrario, constituye la prueba “palmaria e incontrovertible”[6]de violación de dicha garantía fundamental.
De hecho, si la finalidad del derecho de petición (en todos sus componentes: las solicitudes de reconocimiento, aclaración y modificación de derechos, las que contienen recursos contra las decisiones administrativas y las solicitudes que pretenden conseguir información de actuaciones administrativas públicas, entre otros), es obtener una respuesta de fondo por parte de la administración, es lógico concluir que la omisión de respuesta con consecuencias jurídicas (el silencio administrativo) “no sustituye la respuesta material que la autoridad está llamada a proferir”[7] (entre muchas otras, esta tesis se encuentra en las sentencias T-294 de 1997, T-242 de 1993, T-259 de 2004, T-134 de 2006). c. Mientras el paso del tiempo tiene efectos procesales constitutivos en el caso del silencio administrativo negativo, frente al ejercicio del derecho de petición no sucede lo mismo, pues en este último caso, a medida que pasa el tiempo la omisión de respuesta agrava la afectación del derecho fundamental.
Por consiguiente, tal y como lo ha advertido la jurisprudencia constitucional, “si la administración no decide los recursos interpuestos en la vía gubernativa… y la persona no recurre ante la jurisdicción, la administración sigue obligada a resolver”[8] (sentencias T-316 de 2006, T- 692 de 2004, entre otras)” 3.5. De modo que, cuando la administración no resuelve las peticiones frente a ella formuladas en debida forma por los administrados o sus servidores públicos, lesiona el derecho constitucional de petición de estos, en tanto y cuanto que la ocurrencia del silencio administrativo negativo no satisface dicha garantía fundamental.” De igual manera, en sentencia T-242 de 1993[9], dijo la Corte: " la obligación del funcionario u organismo sobre oportuna resolución de las peticiones formuladas no se satisface con el silencio administrativo.
Este tiene el objeto de abrir para el interesado la posibilidad de llevar el asunto a conocimiento del Contencioso Administrativo, lo cual se logra determinando, por la vía de la presunción, la existencia de un acto demandable. Pero de ninguna manera puede tomarse esa figura como supletoria de la obligación de resolver que tiene a su cargo la autoridad, y menos todavía entender que su ocurrencia excluye la defensa judicial del derecho de petición considerado en sí mismo.
De acuerdo con lo atrás expuesto, no se debe confundir el derecho de petición -cuyo núcleo esencial radica en la posibilidad de acudir ante la autoridad y en obtener pronta resolución- con el contenido de lo que se pide, es decir con la materia de la petición. La falta de respuesta o la resolución tardía son formas de violación de aquel y son susceptibles de la actuación protectora del juez mediante el uso de la acción de tutela, pues en tales casos se conculca un derecho constitucional fundamental.
En cambio, lo que se debate ante la jurisdicción cuando se acusa el acto, expreso o presunto, proferido por la administración, alude al fondo de lo pedido, de manera independiente del derecho de petición como tal. Allí se discute la legalidad de la actuación administrativa o del acto correspondiente, de acuerdo con las normas a las que estaba sometida la administración, es decir que no está en juego el derecho fundamental de que se trata sino otros derechos, para cuya defensa existen las vías judiciales contempladas en el Código Contencioso Administrativo y, por tanto, respecto de ella no cabe la acción de tutela salvo la hipótesis del perjuicio irremediable (artículo 86 C.N.).” Igualmente, la mencionada Corporación responsable de la guarda de la Carta Política, en Sentencia T-043 de 2007, con Ponencia del Magistrado JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO, acerca de la procedencia de la acción de tutela para obtener el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, señaló: “Procedencia excepcional de la acción de tutela para obtener el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez.
Reiteración de jurisprudencia. “La jurisprudencia reiterada de la Corte[10] ha establecido que, de manera general, la acción de tutela resulta improcedente para el reconocimiento de pensiones. No obstante lo anterior, el amparo constitucional será viable excepcionalmente, cuando en el caso sujeto a examen concurran las siguientes tres condiciones: (i) que la negativa al reconocimiento de la pensión de invalidez, jubilación o vejez se origine en actos que en razón a su contradicción con preceptos superiores puedan, prima facie, desvirtuar la presunción de legalidad que recae sobre las actuaciones de la administración pública;
(ii) que esa negativa de reconocimiento de la prestación vulnere o amenace un derecho fundamental; y (iii) que la acción de tutela resulte necesaria para evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. “En relación con el primer requisito, la actuación de la administración a través de la cual reconoció o reajustó la pensión de invalidez, jubilación o vejez debe presentarse como manifiestamente ilegal o inconstitucional.
Si bien el juez de tutela no es el competente para realizar un análisis detallado sobre la legalidad de las actuaciones de la administración, por ser ello de competencia de los jueces especializados; ante la afectación de los derechos fundamentales del peticionario provocada por una actuación que se muestra desde un principio como contraria a postulados de índole legal o inconstitucional, la acción de tutela resulta procedente para amparar los derechos fundamentales afectados.
“Frente al segundo requisito, para que la acción de tutela esté llamada a prosperar es necesario acreditar que la falta de reconocimiento, pago o reajuste de la prestación económica amenace o vulnere un derecho fundamental. Al respecto, es necesario tener en cuenta que para el caso de pensión de invalidez, en donde la persona ha sido incapacitada para laborar y además no cuenta con bienes de fortuna o con otro ingreso, la falta de pago de la pensión compromete de manera cierta su derecho al mínimo vital.
“Finalmente, para que pueda proceder la acción de tutela es necesario demostrar que no existe otro mecanismo de defensa judicial de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados o que, de existir, carece de idoneidad; caso en el cual el amparo constitucional se muestra como una medida necesaria para evitar la consumación de un perjuicio irremediable en contra del afectado”.
De otra parte, se recuerda, con respecto a la demostración de la inminencia de un perjuicio irremediable, también existe clara línea jurisprudencial[11] en el sentido que para probar este requisito debe acreditarse que (i) se esté ante un perjuicio inminente o próximo a suceder, lo que exige un grado suficiente de certeza respecto de los hechos y la causa del daño;
(ii) el perjuicio debe ser grave, esto es, que conlleve la afectación de un bien susceptible de determinación jurídica, altamente significativo para la persona; (iii) se requiera de medidas urgentes para superar el daño, las cuales deben ser adecuadas frente a la inminencia del perjuicio y, a su vez, considerar las circunstancias particulares del caso; y (iv) las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, deben responder a condiciones de oportunidad y eficacia, que eviten la consumación del daño irreparable.
Asimismo, el precedente constitucional en comento prevé que la evaluación de los requisitos anteriores en el caso concreto no corresponde a un simple análisis fáctico, sino que se deben tener en cuenta las circunstancias particulares del interesado, que se muestren relevantes para la determinación de la existencia del perjuicio. Especialmente, analizar si el afectado pertenece a alguna de las categorías sujetas a la especial protección del Estado, pues, la pertenencia a estos grupos poblacionales tiene una incidencia directa en la intensidad de la evaluación del perjuicio, habida cuenta que las condiciones de debilidad manifiesta obligan a un tratamiento preferencial en términos de acceso a los mecanismos judiciales de protección de derechos, a fin de garantizar la igualdad material a través de discriminaciones afirmativas a favor de los grupos mencionados.
De esta forma, en tratándose de sujetos de especial protección, el concepto de perjuicio irremediable debe ser interpretado en forma mucho más amplia y desde una doble perspectiva. De un lado, es preciso tomar en consideración las características globales del grupo, es decir, los elementos que los convierten en titulares de esa garantía privilegiada y del otro, es necesario atender las particularidades de la persona individualmente considerada.
En consecuencia, la procedencia excepcional del amparo para obtener el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez dependerá de la demostración, en primer término, de los requisitos anteriormente descritos. Así las cosas, en primer lugar es necesario acreditar un pronunciamiento de la entidad accionada de tal forma que pueda aseverarse que la actuación de la administración ha sido contraria a derecho, habilitando de esta forma el estudio de las garantías fundamentales afectadas con el pronunciamiento emitido; sin embargo, en el caso sub examine, el actor pretende que la figura del silencio administrativo negativo supla la respuesta a la petición de pensión de invalidez invocada ante COLPENSIONES, de tal manera que por vía constitucional pueda obtener el reconocimiento y pago de la referida prestación; para la Sala no es dable acceder a esta pretensión como quiera que, con el silencio administrativo negativo no se satisface la respuesta de fondo a cargo de la accionada, porque como ya se dijo, la ficción creada por el legislador, no reemplaza los elementos propios de una manifestación de la voluntad, por ello, al no darse uno de los presupuestos requeridos para la procedencia de la acción constitucional a fin de obtener el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, resulta innecesario acudir a los otros dos requisitos reseñados.
Además, no sobra agregar que del análisis de los lineamientos jurisprudenciales expuestos, es claro que ante el silencio administrativo negativo, la ley contempla la posibilidad de que el interesado acuda directamente a la vía jurisdiccional, es decir, ante el juez competente bien sea de carácter ordinario o contencioso administrativo a fin de demandar el acto ficto; pero entratándose de la vía constitucional, esta es la idónea para garantizar el derecho fundamental de petición, como quiera que no existe una respuesta de fondo, clara y oportuna, tal como lo concluyó la jueza de instancia. La Sala, en armonía con lo advertido, CONFIRMARÁ el fallo impugnado; además, dispondrá el envío de la actuación a la Corte Constitucional a fin de que se surta su eventual revisión. El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia, en Sala Penal de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, en razón y mérito de lo expuesto,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 9 de diciembre de 2015, por medio de la cual el Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Armenia, amparó el derecho fundamental de petición a favor del señor EVELIO GALLEGO CÁRDENAS. SEGUNDA: DISPONER, en aplicación a lo previsto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, el envío de la actuación a la Corte Constitucional, a fin de que se surta su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, HENRY NIÑO MÉNDEZ CLAUDIA PATRICIA REY RAMÍREZ JHON JAIRO CARDONA CASTAÑO ALBERTO BERMÚDEZ MOLINA Secretario ----------------------- [1] Fls.2/26 [2] Certificado visible a folio 11. [3] Fl.27 [4] Fls.34/40 [5] Corte Constitucional, sentencia T-108 de 2006. [6] Expresión utilizada en la sentencia T-365 de 1998. [7] Corte Constitucional, sentencia T-259 de 2004 [8] Corte Constitucional, sentencia T-304 de 1994. [9] Reiterado en sentencias recientes T-369, T-294 y T-663 de 1997, y T- 011, T-021 y T-291 de 1998. [10] H. Corte Constitucional, sentencias T-454/04, T-425/04, T-050/04, T- 812/02, T-660/99, entre otras. [11] Entre otras, ver Sentencia T/1316 de 2004.