[pic] TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL SALA PENAL ARMENIA, QUINDÍO Demandante: Defensoría del Pueblo en representación de los internos del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Armenia Demandados: CAPRECOM EPS, Instituto Penitenciario y Carcelario INPEC y Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Armenia.
Radicación: 63-001-31-09-001-2015-00109-01 Auto de tutela segunda instancia Magistrado Ponente: Jhon Jairo Cardona Castaño Acta de aprobación número 214 Diciembre quince (15) de dos mil quince (2015) La Sala resuelve la impugnación presentada por el Director Territorial Quindío de la EPS CAPRECOM contra el fallo del 18 de noviembre de 2015, por medio del cual el Juzgado Primero Penal del Circuito de Armenia tuteló los derechos fundamentales a la seguridad social, salud y vida en condiciones dignas de la población reclusa del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Armenia en adelante EPMSC. 1.
HECHOS Y TRÁMITE A LA DEMANDA DE TUTELA. La Defensoría del Pueblo a través de uno de sus defensores públicos presentó demanda de tutela contra la EPS CAPRECOM de Armenia, por considerar que a los 466 reclusos del EPMSC de Armenia se le vienen vulnerando sus derechos fundamentales al no recibir de manera apropiada los servicios médicos que por medio de contrato de prestación de servicios de salud Intramural contrató el INPEC con la citada EPS, dentro de los que se cuentan citas médicas, exámenes especializados, autorizaciones, tratamientos, cirugías, servicios odontológicos, servicios médicos generales y de enfermería y falta de atención en las noches, sábados, domingos y festivos principalmente, todo lo que se apoya por las reiteradas peticiones de los internos ante la Defensoría del Pueblo para que intervenga al respecto.
Con base en ello pidió tutelar los derechos invocados y ordenar a la EPS CAPRECOM brindar un servicio de salud adecuado a todos los reclusos mejorando los aspectos de los cuales se quejan los internos[1]. El Juzgado, al conocer la demanda, por medio de auto de noviembre 6 de 2015, dispuso notificársela a la EPS CAPRECOM y vincular a la Dirección General del INPEC y al Director del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Armenia, para que presentaran sus informes sobre los hechos y ejercieran sus derechos de contradicción y defensa.
El director del EPMSC de Armenia refirió la ley 1122 de 2007 y los decretos 1141 de 2009 y 2496 de 2012 como parte de las normas que regulan la afiliación de los reclusos al Sistema de Seguridad Social en Salud, cuya cobertura le corresponde contratar al gobierno nacional, así como la interventoría ejercerla a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios USPEC, razón por la cual los servicios de salud dejaron de estar en manos de las áreas de sanidad de las cárceles para asumirlas la EPS CAPRECOM, limitándose la responsabilidad de los centros de reclusión a trasladar a los internos a los centros asistenciales que disponga la EPS para que reciban los servicios que dispongan los médicos tratantes.
Refirió el director que ha comunicado cada anomalía sobre el servicio de salud a las autoridades penitenciarias y a CAPRECOM, que carece de herramientas para solucionar de fondo el asunto, y que por razones legales y administrativas que le son ajenas han persistido las falencias. Pidió la desvinculación del Establecimiento de este trámite y exonerarlo de responsabilidad alguna.
Aportó los documentos que respaldaron sus explicaciones. Las demás entidades no se pronunciaron oportunamente.
2. LA SENTENCIA IMPUGNADA. El señor juez de primera instancia adujo que el derecho fundamental a la salud de las personas privadas de la libertad permanece incólume pese a su condición, que no gozar plenamente del mismo afecta la vida en condiciones dignas, que es obligación del Estado garantizar el derecho a la salud a través de los servicios que deben contratarse, en este caso a través de CAPRECOM, entidad que como prestadora fue hallada responsable de las violaciones alegadas por la deficiencia en su labor, desconociéndose tanto las normas constitucionales como el artículo 104 del Código Penitenciario y Carcelario que garantiza unas condiciones mínimas de asistencia en salud para los reclusos.
Pese a lo anterior, el Juez también consideró que el INPEC debe interesarse en el asunto, pues su relación contractual con la EPS CAPRECOM implica unas responsabilidades que deben cumplir ambos contratantes, entre ellas como se le ordenó, intervenir para la efectividad del aseguramiento de los reclusos. A CAPRECOM ordenó adelantar las gestiones necesarias para que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del fallo garantizara las prestaciones de las que adolecen los internos y que se conocieron en este trámite[2].
3. LA IMPUGNACIÓN El director territorial de la EPS CAPRECOM se opuso al fallo porque no se probaron concretamente cuáles son los servicios que efectivamente necesitan los reclusos, porque el personal médico dispuesto es el idóneo y necesario según los protocolos, y porque el Ministerio de Justicia ha informado no tener recursos para adecuar espacios en las cárceles con las condiciones exigidas para prestar servicios de salud, ya que las actuales no están habilitadas por las secretarías de salud.
Argumentó que la EPS pasa por una difícil situación administrativa ante su posible liquidación y que las IPS se niegan a prestarle servicios. Enfatizó que no existe claridad de las atenciones requeridas porque el despacho no las puntualizó, que su indeterminación es inadecuada porque entonces podrían iniciarse desacatos por cualquier motivo sin la suficiente información del caso. 4.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN. La Sala revisará lo concerniente a la legitimación en la causa de las partes como requisito previo que habilite o no el posterior estudio del tema, y que en este trámite como en otros trámites judiciales debe examinarse para lograr la efectividad de las decisiones que se llegaran a adoptar. En ese orden, el artículo 86 de la Constitución Política dispone que “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública ”.
De esta norma surge que la acción debe promoverla, en principio, directamente el interesado o quien lo represente legal o judicialmente. Sin embargo, en virtud de la informalidad de la acción de tutela como quiera que es un mecanismo dirigido a garantizar los derechos fundamentales, y precisamente facilitarle a los ciudadanos acudir ante los jueces para solucionar sus especiales demandas de justicia, el decreto 2591 de 1991 en su artículo 10º, también contempló la posibilidad de agenciar derechos cuando el afectado directo esté imposibilitado para comparecer por su cuenta, caso que deberá sustentar el agente oficioso.
Igualmente, los artículos 10, 46 y 47 del mismo decreto, contienen una tercera alternativa, y es que la acción de tutela “También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales.”. Sin embargo, este último camino debe sujetarse a unos requisitos para la Defensoría del Pueblo pueda actuar pese a su natural misión de velar por los derechos de la ciudadanía en general.
Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia T-896A de 2006[3], al revisar una acción de tutela promovida por la Defensoría del Pueblo en representación de un grupo de reclusos explicó lo siguiente: “Legitimación por activa de la Defensoría del Pueblo 4. Los artículos 10, 46 y 47 del Decreto 2591 de 1991, atribuyen al Defensor del Pueblo la facultad para interponer acciones de tutela, en calidad de parte, “en nombre de cualquier persona que se lo solicite o que esté en situación de desamparo e indefensión”.
Esa atribución surge de la naturaleza misma de la Defensoría del Pueblo, que es una institución creada para la defensa, promoción, ejercicio y divulgación de los derechos humanos, principalmente, de quienes se encuentran en condiciones de debilidad manifiesta o presentan dificultades para afrontar la defensa de sus derechos (artículos 118 y 282 de la Constitución).
Resulta evidente, entonces, que la Defensoría del Pueblo no sólo puede intervenir en el proceso de tutela como demandante en favor de las personas que lo requieran, sino también como impugnante o coadyuvante de solicitudes de tutela que aunque no hayan sido promovidas directamente por esa entidad, se requiere su intervención para preservar los derechos humanos de personas que se encuentran en el marco especial de protección del Estado[4]. 5.
Sin embargo, como lo ha advertido la jurisprudencia constitucional, la intervención de la Defensoría del Pueblo en estos procesos constitucionales corresponde a una figura de representación autorizada por la ley, por lo que está sometida a dos condiciones indispensables que surgen de la interpretación sistemática de los artículos 86 de la Constitución; 1º, 2º y 46 del Decreto 2591 de 1991, a saber: i) La Defensoría del Pueblo puede instaurar acciones de tutela a nombre de personas determinadas o determinables, en cuanto éstas solicitan la defensa de derechos fundamentales[5].
En efecto, la protección de estos derechos supone la plena identificación de las personas a cuyo favor actúa, en tanto que, a diferencia de otras acciones constitucionales como la acción popular, la tutela pretende, en primer lugar, la garantía de derechos subjetivos constitucionalizados que se imponen de manera directa e inmediata a todas las autoridades y, en segundo lugar, la defensa de personas perfectamente individualizadas o claramente determinables.
De esta forma, aunque la acción de tutela es compatible con la protección de derechos fundamentales de un número plural de personas, ésta no es procedente para proteger derechos que no pueden individualizarse ni materializarse, pues esos adquieren la forma de intereses colectivos y su protección procede por vía de las acciones populares reguladas en el artículo 88 de la Constitución y la Ley 472 de 1998 En estas circunstancias, procede la acción de tutela en defensa de un número plural de personas que se encuentran afectadas, cuando cada una de ellas es identificable e individualizable y, por ende, podría reclamar, en forma autónoma, el amparo de sus derechos amenazados o vulnerados.
En caso contrario, esto es, cuando la parte demandante no puede determinarse o la pluralidad de personas reclama derechos que no son individuales, la acción de tutela resulta improcedente. En consecuencia, la Defensoría del Pueblo no podría interponer acción de tutela para la defensa de derechos de un grupo abstracto y general de personas, aunque éstas se encuentren en la misma situación fáctica. ii) La Defensoría del Pueblo puede interponer acción de tutela a nombre de cualquier persona, siempre y cuando ésta se lo solicite o se encuentre en situación de desamparo o indefensión. Tal y como lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional[6], el Defensor del Pueblo o sus delegados “sólo pueden actuar dentro de los precisos límites que la ley ha señalado a sus actuaciones, por lo tanto, no pueden de ninguna manera arrogarse la atribución de interponer acciones de tutela a su arbitrio, es decir, sin que esté justificado plenamente el supuesto fáctico que la norma exige para legitimar sus actuaciones, cual es, que el afectado en sus derechos fundamentales no pueda promover directamente su propia defensa, por hallarse en una situación de desamparo o indefensión, o que solicite la intervención de dicho defensor”[7]” (Se destaca).
Según lo anterior, la Sala considera en este caso que si bien la acción de tutela no la presentó directamente la Defensora del pueblo, sí lo hizo uno de sus agentes adscritos al Sistema de Defensoría, al que como parte de la institución le corresponde velar por sus funciones en defensa, garantía y promoción de los derechos. Ahora bien, en cuanto al primer requisito, advierte el Tribunal que el grupo de 466 reclusos de la Cárcel de Armenia es un grupo plenamente determinable según aparece en el listado que aportó la parte demandante (fl 7 a 21), lo que descarta que aunque se estuviera actuando en nombre de un grupo, este fuera indeterminable como lo enseña la sentencia citada, razón por la cual este requisito se supera con facilidad.
En segundo lugar, el demandante expresó que los internos en repetidas ocasiones solicitaron la intervención de la Defensoría del Pueblo para buscar una solución a las deficiencias en el servicio de salud que reciben. Si bien no dijeron explícitamente que pretendían que se iniciara una acción de tutela en su nombre, la Defensoría del Pueblo a través de un defensor, estimó que la medida adecuada para la defensa de estas personas era la presentación de la acción constitucional, en cumplimiento del artículo 282 Superior, de la Ley 24 de 1992 y del Decreto 25 de 2014 como normas que rigen la Defensoría, alternativa que considera apropiada este Colegiado, pues “las disposiciones legales deben ser interpretadas y aplicadas para garantizar los derechos de las personas, no para obstaculizarlos”[8].
Por lo tanto, el interés y la facultad de la Defensoría del Pueblo para presentar la demanda de tutela fueron justificados. En cuanto a la legitimación por pasiva el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991 consagra que “La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental”.
En este trámite la demanda se presentó contra CAPRECOM EPS por considerar el demandante que esa entidad era responsable del deficiente servicio de salud suministrado a los internos del penal. El Juez de conocimiento al revisar el libelo dispuso vincular al director del centro de reclusión de Armenia y a la dirección general del INPEC por encontrar acertadamente que a esas autoridades también les asistía interés en la decisión por adoptar.
Sin embargo, encuentra la Sala que el contradictorio no se integró con todas las partes que debió hacerse como se explicará. Durante el curso de la actuación quedó claro que a la EPS CAPRECOM la vincula un contrato para el aseguramiento en salud de los internos, pero la oportunidad para contestar la demanda le fue otorgada al director territorial de la EPS, sin tener espacio para su participación el representante legal de la entidad a nivel nacional tal como sí se le otorgó al INPEC, para que aquel en su calidad de contratista pudiera rendir los informes correspondientes frente a los hechos, lo que resulta importante para adoptar la decisión sobre el tema.
Del mismo modo, aunque fue vinculada la dirección general del INPEC, debe tenerse en cuenta que el decreto 4150 de 2011 en su artículo 1º escindió “las funciones administrativas y de ejecución de actividades que soportan al INPEC para el cumplimiento de sus objetivos”, creando a su vez en el artículo 2º la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios como una entidad “con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, adscrita al Ministerio de Justicia y del Derecho”.
Esta explicación es necesaria porque en la respuesta del director de la cárcel de Armenia y en la respuesta ofrecida por parte del Coordinador del Grupo de Tutelas del INPEC, aunque extemporánea esta última, se aclaró que según el artículo 2º del decreto 2496 de 2012[9] dicha Unidad de Servicios “determinará la EPS a la cual se afilie la población reclusa”.
Por lo tanto, no sólo es necesario conocer las explicaciones que esta entidad pueda ofrecer sobre los hechos, sino que también debe otorgársele la oportunidad de ejercer sus derechos de defensa y contradicción ante la eventualidad de comprometerse su responsabilidad por una orden de tutela. En estos casos la Corte Constitucional ha sostenido, en auto A-025A de 2012: “Por eso, cuando el demandante no integra la causa pasiva con todos aquellos sujetos cuyo concurso es necesario para establecer la presunta amenaza o violación de los derechos alegados, es deber del juez constitucional proceder a su vinculación oficiosa, acudiendo a los elementos de juicio que obran en el expediente, a fin de garantizarles su derecho a la defensa y, en ese contexto, permitirles explicar su conducta y conocer oportunamente el grado de responsabilidad que les pueda asistir en los hechos que son materia de controversia[10].7.
En consecuencia, el juez constitucional, al momento de ejercer su competencia, está obligado a integrar en debida forma el contradictorio, vinculando al proceso de tutela no solo a quienes hayan sido demandados sino también a las personas que tengan un interés legítimo en la actuación y puedan resultar afectadas con las decisiones que allí se adopten.”[11] (Resalta la Sala).
Este Tribunal reitera lo dicho en otras oportunidades, en el sentido que la correcta integración del contradictorio es indispensable no solo para proteger los derechos de quienes pueden ser afectados con una eventual sentencia que ordene la tutela, sino, además para garantizar que, en caso de probarse violaciones o amenazas de vulneración de derechos de los demandantes, las órdenes para su protección se impartan a las autoridades que realmente tengan las competencias para cumplirlas y no a las que no puedan hacerlas efectivas, caso este último en que la decisión de amparo se convertiría en simbólica, por la imposibilidad de su ejecución. Por lo anterior, advertida esa irregularidad, se declarará la nulidad de lo actuado a partir del auto que admitió la demanda para que se vincule al representante legal de la EPS CAPRECOM a nivel nacional y a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios USPEC, conservando la validez la totalidad de las pruebas aportadas. 5.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia Quindío, en Sala de decisión penal, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD de lo actuado a partir del auto del 6 de noviembre de 2015 que admitió la demanda de tutela presentada por la Defensoría del Pueblo representando a los reclusos del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Armenia, aclarando que las pruebas recaudadas conservarán su validez.
SEGUNDO: Disponer la vinculación a dicho trámite del representante legal de la EPS CAPRECOM a nivel nacional y de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios USPEC, para que tengan oportunidad de intervenir y ejercer sus derechos de defensa y contradicción. El expediente se devolverá al Juzgado de origen para lo de su competencia. Contra esta decisión no proceden recursos.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, JHON JAIRO CARDONA CASTAÑO HENRY NIÑO MÉNDEZ CLAUDIA PATRICIA REY RAMÍREZ El Secretario, ALBERTO BERMÚDEZ MOLINA ----------------------- [1] Nombramiento de médico y enfermera, atención médica y valoraciones generales de salud, atención médica especializada, suministro de medicamentos, realización de exámenes clínicos y de laboratorio, reparación de unidad odontológica y suministro de prótesis a internos, cobertura del servicio médico las 24 horas del día los 7 días de la semana y tratamientos integrales para las enfermedades de los internos. [2] Nombramiento de funcionarios médicos y enfermeras, atención médica y valoraciones generales de salud, suministro de medicamentos y procedimientos que los internos requieran, realización de exámenes clínicos y de laboratorio, reparación de la unidad odontológica y prestación de servicios de urgencia con eficiencia. [3] Magistrado Ponente Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra. [4] En este aspecto, puede consultarse la sentencia T-421 de 1998. [5] En relación con la protección de derechos fundamentales de grupos determinados o determinables, pueden consultarse, entre otras, las sentencias T-1189 de 2003, T-087 de 2005 y T-028 de 1994 [6] Sentencias T-662 de 1999, T-078 de 2004, T-629 de 2006 y T-265 de 1999, entre otras. [7] Sentencia T-493 de 1993 [8] Sala Penal Tribunal Superior de Armenia, sentencia de tutela de agosto de 2015.
Radicado 63-001-22-04-000-2015-00143-00. www.tribunalsuperiorarmenia.gov.co [9] Por el cual se establecen normas para la operación del aseguramiento en salud de la población reclusa y se dictan otras disposiciones. [10] Cfr., entre otras, la Sentencia T-091 de 1993 y el Auto del 12 de febrero de 2002 (Sala Quinta de Revisión, M.P. Rodrigo Escobar Gil). [11] http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/autos/2012/A025A- 12.htm