REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE ARMENIA SALA DE DECISIÓN PENAL Armenia, noviembre doce de dos mil catorce. Radicado 63-001-31-09-003-2013-00086-01 Accionante MARTHA LILIANA MUÑOZ HOLGUÍN Accionado Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación a las Víctimas Motivo Conoce impugnación fallo de tutela Magistrado Ponente: HENRY NIÑO MÉNDEZ.
Aprobado mediante Acta No. 173 de la fecha.
1. ASUNTO POR TRATAR La Sala procede a resolver la impugnación interpuesta por la Representante Judicial de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas contra la sentencia del veintiséis (26) de septiembre de dos mil catorce (2014), por medio de la cual el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Armenia, concedió el empeño tutelar promovido por la señora MARTHA LILIANA MUÑOZ HOLGUÍN contra la entidad enunciada. 2.
H E C H O S La señora MARTHA LILIANA MUÑOZ HOLGUÍN, el quince (15) de septiembre de dos mil catorce (2014), instauró acción de tutela en contra de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, por considerar que le estaban vulnerando, entre otros, los derechos a la dignidad humana y a la igualdad, toda vez que a pesar de haber solicitado su inclusión en el Registro Único de Víctimas, previa declaración en la Personería sobre el evento de orden público ocurrido el día 26 de marzo de 1989 en la Vereda Trocaderos de Quimbaya, Quindío, en el que su hermano LUIS CORREA HOLGUÍN fue asesinado, la autoridad accionada mediante resolución No. 2013-2158340 del 6 de mayo de 2013, negó sus pretensiones tras estimar configurada la causal prevista en el artículo 3º de la Ley 1448 de 2011, esto es, porque los hechos no ocurrieron en el marco del conflicto armado, desconociendo que rindió la aludida declaración de buena fe.
Así, después de señalar que la aludida negativa tiene como génesis la omisión de la autoridad demandada de analizar su caso en armonía con los diferentes estudios que se han realizado sobre la violencia en el departamento del Quindío, invoca que en amparo de sus derechos fundamentales, se le ordene a la entidad accionada realizar nueva valoración de su caso y resolver los recursos interpuestos contra el mencionado acto administrativo.
3. ACTUACIÓN PROCESAL El Juzgado Tercero Penal del Circuito de esta ciudad, mediante auto del 17 de septiembre de 2014, admitió la demanda de tutela y luego de integrar debidamente el contradictorio, dispuso remitir copia de la misma y de sus anexos a las entidades accionadas para que ejercieran el derecho de contradicción y de defensa si lo estimaban pertinente.
De esa manera, el Representante Judicial de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, allegó memorial en el que después de referirse a los aspectos generales de la acción de tutela y a la normatividad que regula el procedimiento para el registro de víctimas, solicitó la declaratoria de improcedencia del empeño tutelar, argumentando que la entidad que representa no ha incurrido en vulneración de los derechos de la accionante, habida cuenta que fue esta quien soslayó la carga que tenía de acreditar que el homicidio de su hermano se dio con ocasión del conflicto armado interno. También se pronunciaron, frente a los hechos de la demanda, la Defensora del Pueblo, los Jefes de las Oficinas Jurídicas del Departamento para la Prosperidad Social, del ICBF, del INCODER y del Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, la Coordinadora del Grupo Contencioso Administrativo del Ministerio de Defensa Nacional, los Apoderados del Municipio de Armenia y del Ministerio de Vivienda, la Secretaria de Representación Judicial y Defensa del Departamento del Quindío, la Asesora del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Asesor Jurídico del Ministerio de Educación, la Coordinadora del Grupo de Apoyo a la Coordinación Territorial en Materia de Política de Víctimas del Conflicto Armado del Ministerio del Interior, quienes luego de relacionar la misión de las entidades que representan frente a las personas en situación de desplazamiento, solicitaron la desvinculación de las mismas por no tener competencia para atender los requerimientos elevados por el accionante.
Finalmente, como el Gerente del Banco Agrario allegó su contestación de manera extemporánea, la Sala se abstendrá de relacionar sus argumentos.
4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juez Tercero Penal del Circuito, el 26 de septiembre de 2014, concedió el empeño tutelar, ordenándole consecuencialmente a la UARIV que en el improrrogable término de cuarenta y ocho horas procediera a pronunciarse de fondo, de manera clara y precisa, frente a los recursos interpuestos por la accionante y en el lapso de quince días a realizar una segunda valoración con sujeción a las pautas trazadas por la Corte Constitucional, permitiéndole a la actora la ampliación de su declaración inicial.
Como fundamento de su determinación, en primer lugar hizo alusión a las generalidades de la acción de tutela y a su procedencia en materia de desplazamiento forzado, así como al marco normativo para la inscripción de la población víctima de dicho flagelo en el RUV y a la vulneración del derecho de petición cuando no se resuelven los recursos interpuestos contra los actos administrativos, para afirmar seguidamente que el argumento esbozado por la autoridad accionada en el sentido de que no existen elementos suficientes para establecer que el hecho victimizante se dio en el marco del conflicto armado, no es de recibo pues en tales eventos, dada las condiciones de vulnerabilidad del sujeto de especial protección, se invierte la carga de la prueba y en esa medida es a la autoridad a la que le compete demostrar que el solicitante no se encuentra en alguna de las situaciones previstas por la ley para ser considerado víctima del desplazamiento forzado.
5. DE LA IMPUGNACIÓN El Representante Judicial de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas impugnó la sentencia. Luego de reiterar en su integridad los argumentos inicialmente trazados, solicitó la revocatoria del fallo de primer nivel.
6. CONSIDERACIONES DE LA SALA 6.1. La acción de tutela, debemos recordar, es un mecanismo concebido para la protección inmediata de los derechos fundamentales, cuando estos resulten amenazados o vulnerados por cualquier acción u omisión, siempre que no exista otro recurso o medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Se trata de un instrumento jurídico confiado a los jueces, cuya justificación y propósito consiste en brindar a las personas la posibilidad de acudir, sin mayores requerimientos de índole formal y con la certeza que obtendrá una pronta solución, a la protección directa e inmediata del Estado, a objeto de que en su caso, consideradas las circunstancias específicas y a falta de otros medios, se haga justicia frente a situaciones de hecho que representen quebranto o amenaza de sus derechos fundamentales, lográndose así que se cumpla uno de los fines esenciales del Estado: garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en el canon 2º de la Carta Política.
La enunciada institución ostenta como dos de sus características esenciales, las de subsidiariedad e inmediatez. La primera, por cuanto sólo procede cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial, a no ser que busque evitar un perjuicio irremediable. La segunda, puesto que se trata de un remedio que es preciso administrar en guarda de la efectividad concreta y actual del derecho sujeto a violación o amenaza.
Por manera que, cuando no exista otro medio de defensa judicial para buscar la eficacia del derecho atacado o amenazado, surge la acción de tutela como única medida a disposición del titular de aquél, con el fin de llevar a la práctica la garantía que en abstracto le ha conferido la Constitución. En consecuencia, si el Juez encuentra que efectivamente el demandante de tutela es titular de un derecho fundamental vulnerado o amenazado, y se dan todas las condiciones indispensables para que la acción prospere, según prescripción inserta en el artículo 86 de la Carta Política, se concederá ese amparo.
De no ser así, habrá de ser negado. 6.2. La Sala, conforme a lo indicado en precedencia, en esta oportunidad, debe dilucidar los siguientes problemas jurídicos: (i) la posible vulneración del derecho de petición de la señora MUÑOZ HOLGUÍN como consecuencia de la omisión de la UARIV de resolver los recursos que interpusiera contra el acto administrativo por medio del cual se le negó su inclusión en el RUV y (ii) la presunta trasgresión de los derechos de la accionante como consecuencia de la determinación de la autoridad accionada de negar el registro por no haber acreditado que el hecho victimizante ocurrió efectivamente en el marco del conflicto interno. En aras de resolver el primer planteamiento, debemos recordar que el canon 23 de la Carta Política prescribe que “Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales”.
El derecho de petición de que trata el reseñado artículo 23 de la Constitución Política, incluye también el de solicitar y obtener acceso a la información sobre las autoridades, y en particular, a que se expida copia de sus documentos tal como lo consagra el canon 14 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
El Derecho de Petición, es uno de los instrumentos especiales para lograr la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa y es claro en disponer que toda persona puede hacer peticiones respetuosas a las autoridades públicas, ya sea por interés general o particular y para ello, la entidad debe contestar en un tiempo oportuno dentro de los términos que la ley concede.
El referido derecho, además, no solamente consiste en obtener respuesta oportuna por parte de las autoridades sino a que también haya una resolución del asunto solicitado, lo cual no implica que la decisión sea favorable o desfavorable. Se satisface cuando el funcionario competente responde de fondo de manera clara y precisa y comunica dicha decisión. La H. Corte Constitucional, sobre la temática, ha precisado: “Alcance y ejercicio del derecho de petición. Reiteración de jurisprudencia. “5.
El artículo 23 de la Constitución Política de Colombia consagra el derecho fundamental de toda persona a presentar peticiones respetuosas en interés general o particular ante las autoridades y a obtener de ellas pronta resolución de fondo. “Esta corporación en reiteradas oportunidades se ha referido al alcance y ejercicio del derecho de petición, así ha establecido los presupuestos mínimos que determinan el ámbito de protección constitucional.
Al respecto, la Sentencia T-377 de 2000, la Corte precisó: “a) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión. “b) El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido.
“c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición. “d) Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita.
“e) Este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo determine. ( ) “g). En relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el término que tiene la administración para resolver las peticiones formuladas, por regla general, se acude al artículo 6º del Código Contencioso Administrativo que señala 15 días para resolver.
De no ser posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud.
Cabe anotar que la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones de los jueces de instancia que ordenan responder dentro del término de 15 días, en caso de no hacerlo, la respuesta será ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes. “h) La figura del silencio administrativo no libera a la administración de la obligación de resolver oportunamente la petición, pues su objeto es distinto.
El silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición. “i) El derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta una expresión más del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta. Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994”[1]. (Negrillas del Tribunal) Consecuente con lo acabado de relacionar, debemos precisar que al Juez Constitucional le corresponde determinar si la enunciada garantía fundamental ha sido satisfecha en debida forma, de modo que no basta que en el proceso se acredite que la entidad demandada profirió una respuesta, sino que es necesario verificar que la decisión comprenda y resuelva de fondo todas las pretensiones elevadas y que dicha decisión, le sea notificada debidamente al peticionario.
En tratándose del caso en examen, como acertadamente lo concluyó el a quo, debe tutelarse el derecho fundamental de petición, toda vez que de los elementos de juicio allegados a la actuación se desprende de manera diáfana que la autoridad accionada no ha resuelto los recursos interpuestos por la actora contra la resolución No. 2013-158340, desconociendo abiertamente que la interposición de los medios de impugnación en desarrollo de la actuación administrativa, son una especie del derecho de petición, con la diferencia de que se orientan a aclarar, modificar o revocar un acto[2].
Ahora, para resolver el segundo problema jurídico planteado, esto es, la presunta vulneración de los derechos de la accionante como consecuencia de la determinación de la autoridad accionada de negar el registro por no haber acreditado que el hecho victimizante ocurrió efectivamente en el marco del conflicto interno, indispensable resulta acudir a lo precisado por la H. Corte Constitucional, entre otras decisiones, en la Sentencia T- 650 del 23 de agosto de 2012, con ponencia del H. M. Dr. JORGE IVÁN PALACIO PALACIO, en la que sobre el particular, se indicó: “Segunda causal “La entidad en la que se haya delegado la inscripción, no efectuará la inscripción en el registro de quien solicita la condición de desplazado en los siguientes casos: (…) (2) Cuando existan razones objetivas y fundadas para concluir que de la misma no se deduce la existencia de las circunstancias de hecho previstas en el artículo 1° de la Ley 387 de 1997”.
Sobre esta causal la Corte ha indicado lo siguiente: “(i). En aquellos eventos en los que se deba valorar si existen razones objetivas y fundadas para considerar si se debe inscribir o no a una persona que manifiesta haber sido desplazada, basta siquiera una prueba sumaria de la ocurrencia de los hechos para determinar que se encuentra en situación de desplazamiento.
“(ii). No es válido que la entidad encargada de realizar el registro en el RUPD (RUV) niegue la solicitud bajo el mero argumento de no tener conocimiento al respecto. Por tanto, es necesaria la demostración contundente de que no existen los presupuestos que dieron origen a la migración del declarante. Esta directriz surge con fundamento en que los hechos generadores del desplazamiento pueden ir desde la notoriedad nacional hasta la extrema reserva de ámbitos privados.
“(iii). En virtud del principio de favorabilidad, los enunciados legales o reglamentarios deben interpretarse de la manera que mejor convenga a las personas obligadas a huir de su lugar habitual de trabajo o residencia. “Respecto del desarrollo de las directrices de esta causal, la sentencia T- 265 de 2010 precisó lo siguiente: “7. Para el acceso de la persona desplazada al Registro Único, el Decreto 2569 del 2000 dispuso criterios para la recepción y evaluación de la declaración realizada por la persona que dice ser desplazada por la violencia a efectos de ser inscrita en dicha calidad.
Entre estos criterios el artículo 11 de la mencionada norma señaló las siguientes causales de no inscripción.// 8. Respecto de la 2ª causal de rechazo esta Corte ha dicho que “(i) A la hora de valorar si existen razones objetivas y fundadas para considerar que no se trata de una persona que hubiere sido desplazada, la entidad competente debe tomar en consideración el principio de buena fe.
En consecuencia, no hace falta que la persona aporte plena prueba sobre su dicho. Basta una prueba siquiera sumaria de la ocurrencia de los hechos para determinar que una persona sí se encuentra en situación de desplazamiento. (ii) Adicionalmente, también por la aplicación del principio de buena fe, el desconocimiento por parte de la autoridad de los hechos ocurridos no es prueba suficiente de la no ocurrencia del acontecimiento narrado por el solicitante.
En efecto, los hechos generadores del desplazamiento pueden ir desde la notoriedad nacional, hasta la extrema reserva de ámbitos privados. (iii) En virtud del principio de favorabilidad, los enunciados legales o reglamentarios deben interpretarse de la manera que mejor convenga a las personas obligadas a huir de su lugar habitual de trabajo o residencia”.// 9.
De lo expuesto, se ha de resaltar que la buena fe constituye un elemento primordial en los principios que debe conducir la interpretación de las normas acerca del desplazamiento. Es un criterio que debe guiar el actuar de los operadores jurídicos y, asimismo, es un elemento que se ha de tener en cuenta al momento de considerar si existen razones objetivas y fundadas para concluir que de la declaración de quien dice ser desplazado no se deduce el supuesto descrito en el artículo 1° de la Ley 387 de 1997. // En virtud del principio de buena fe, esta Corte ha dicho que prima facie se tiene como ciertas las declaraciones y las pruebas aportadas por el declarante.
Así si se considera que la declaración o la prueba son contrarias a la verdad, ello se debe demostrar, invirtiéndose la carga de la prueba y por ende correspondiéndoles a las autoridades probar que la persona no tiene calidad de desplazado. Empero cuando existe solamente la afirmación de la accionante de su calidad de desplazada y ésta se contrapone a las razones de la entidad accionada que justifican la ausencia de dicha situación en la demandante, se hace necesario un elemento de juicio adicional que permita inferir que quien dice ser desplazado por la violencia efectivamente lo es y, así poder trasladar la carga de la prueba a la entidad demandada en virtud del principio de la buena fe. // 10.
Respecto de la prueba de la condición de desplazado, esta Corte ha señalado que la situación de desplazamiento es de muy difícil prueba y por ende no puede tener un manejo probatorio estricto, debido a la situación de vulnerabilidad en que se encuentra”. (…) “Ello con fundamento en que las personas en situación de desplazamiento forzado merecen un trato especial por parte del Estado, dada la extrema situación de vulnerabilidad por la que atraviesan, las cargas desproporcionadas o exorbitantes que han debido soportar y el injusto abandono al que han sido sometidas.
“En aplicación de las directrices antedichas, la Corte ha ordenado, dependiendo del grado de certeza en cada caso concreto, ya sea el registro de una persona en el Registro Único de Población Desplazada (ahora RUV) o la revisión institucional de la decisión de negar el registro, en aquellos eventos en los cuales se ha verificado que Acción Social (ahora Departamento para la Prosperidad y la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas) (i). efectúa una interpretación de las normas aplicables contrariando los principios de favorabilidad y buena fe;
(ii) exige requisitos formales irrazonables o desproporcionados o ha impuesto barreras de acceso al registro que no se encuentran en las normas aplicables; (iii) profiere una decisión que carece de suficiente motivación; (iv) niega la inscripción por causas imputables a la administración y ajenas al solicitante; y finalmente, cuando (v) impide que la persona pueda exponer las razones por las cuales considera que se encuentra en circunstancia de desplazamiento forzado o que ejerza los recursos arbitrados por el ordenamiento para controvertir la decisión administrativa que le niega la inscripción en el Registro”.
De los apartes jurisprudenciales transcritos, emerge con claridad que la determinación de la UARIV de negar el reconocimiento de la calidad de víctima de la señora MUÑOZ HOLGUÍN porque “no se cuentan –sic- con los elementos suficientes para establecer que el homicidio de hermano –sic- se dio en ocasión –sic- al conflicto armado interno, es decir, los hechos ocurridos NO se enmarcan dentro de los parámetros artículo 3º de la Ley 1448”, desconoce abiertamente el reseñado precedente por virtud de la omisión en el despliegue de las diligencias derivadas de la inversión de la carga de la prueba que opera en estos eventos en particular y en esa medida, como acertadamente lo dispuso el a quo, debe disponerse la realización de una nueva valoración de la situación de la accionante; no obstante, en aras de no hacer nugatorios los efectos de esta, que debe realizarse en las condiciones señaladas en el fallo de primer nivel, se dispondrá su MODIFICACIÓN en el sentido de precisar que dicha actividad se debe agotar previamente a la resolución de los recursos.
Finalmente, conforme a lo señalado en la parte final del artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, se ordenará el envío de la actuación a la H. Corte Constitucional, a fin de que se surta su eventual revisión. El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia, en Sala Penal de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, en razón y mérito de lo expresado, R E S U E L V E PRIMERO: MODIFICAR el numeral segundo del fallo impugnado, en el sentido de precisar que la nueva valoración se debe realizar en el improrrogable término de diez (10) días, con sujeción a los parámetros trazados por la H. Corte Constitucional.
SEGUNDO: MODIFICAR el numeral cuarto de la sentencia impugnada, en el sentido de señalar que el recurso de reposición debe ser resuelto dentro de las cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir del término de diez días indicado en el numeral anterior; en tanto que, en caso de que no se reponga la resolución que generó la inconformidad de la actora, el superior contará igualmente con un lapso de cuarenta y ocho (48) horas para resolver el recurso de apelación.
TERCERO: DISPONER, en aplicación a lo previsto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, el envío de la actuación a la H. Corte Constitucional, a fin de que se surta su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, HENRY NIÑO MÉNDEZ CLAUDIA PATRICIA REY RAMÍREZ JHON JAIRO CARDONA CASTAÑO ALBERTO BERMÚDEZ MOLINA Secretario ----------------------- [1] Sentencia T-161 del 10 de marzo de 2011. M. P. DR. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO. [2] Entre otras, pueden verse las Sentencias T-304 de 1994, M.P. Jorge Arango Mejía, T-1175 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero, T-051, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.