REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE VILLAVICENCIO, META SALA PRIMERA DE DECISIÓN PENAL Villavicencio (Meta), dieciséis (16) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Magistrado Ponente: Diego Alvarado Ortiz Radicación: 50001 31 87 005 2025 00109 01 Procedencia: Juzgado Quinto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Villavicencio Accionante: Luis1 Accionado: Unidad Nacional de Protección -UNP Motivo: Tutela segunda instancia Aprobado: Acta No. 018 de 2026 Decisión: Revoca 1.
ASUNTO A RESOLVER La Corporación resuelve la impugnación presentada por LUIS contra el fallo proferido el 08 de enero de 2026 por el Juzgado Quinto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Villavicencio, por cuyo medio negó el amparo de los derechos fundamentales a la vida, integridad personal y seguridad personal. 1.1. ACLARACIÓN PREVIA2 En cumplimiento de lo dispuesto por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-355 de 2022 y la Circular No. 10 de 2022, relacionada con la anonimización de nombres en providencias de acceso público, este 1 Nombre ficticio a fin de proteger la seguridad e intimidad del accionante. 2 Corte Constitucional, Sentencia SU-355 del 13 de octubre de 2022, M.P. Cristina Pardo Schlesinger, T 457 de 2024.
Radicación: 50001 31 87 005 2025 00109 01 Procedencia: Juzgado Quinto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Villavicencio Accionante: Luis Accionado: Unidad Nacional de Protección - UNP Decisión: Revoca Tribunal adoptará las medidas necesarias para proteger la intimidad y seguridad personal de las partes. En consecuencia, dado que en el presente asunto se examina información sensible del accionante, se emitirán dos versiones idénticas de esta providencia: una con los datos reales, que reposará en el archivo interno, y otra destinada a publicación, en la cual se empleará un nombre ficticio para identificar a la parte actora.
Así mismo, el expediente será clasificado como reservado en las plataformas judiciales correspondientes. 2.
ANTECEDENTES 2.1. Síntesis de la demanda3 LUIS informó que se desempeñó en el año 2017 como representante legal de la Asociación de Gestores Comunitarios de Servicios Públicos del barrio Ciudad Porfía de esta ciudad, entidad encargada de administrar un acueducto que atravesaba una crisis financiera, debido a que la mayoría de los usuarios se abstuvieron de pagar por intervención de terceros que pretendían apropiarse de dicha infraestructura.
Como consecuencia, se tomaron medidas drásticas para garantizar la sostenibilidad del acueducto, una de estas fue el embargo de algunos inmuebles. En atención a su labor, recibió amenazas graves en contra de su vida, situación que motivó la asignación de un esquema de seguridad de protección en el año 2018. Para el año 2020, resolvieron crear una sociedad mixta, decisión que intensificó las amenazas en su contra. 3 TutelasSegundaInstancia, 50001310400620250016201, 01PrimeraInstancia, C01Principal, 004Demanda.
Radicación: 50001 31 87 005 2025 00109 01 Procedencia: Juzgado Quinto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Villavicencio Accionante: Luis Accionado: Unidad Nacional de Protección - UNP Decisión: Revoca En el mes de enero de 2024, cesó su cargo de representante legal, sin embargo, siguió realizando labores como líder social siendo miembro de la Junta de Acción Comunal de la vereda Las Flores, en Mesetas (Meta)4.
El 13 de junio del 2024, el demandante firmó un contrato de prestación de servicios con la Agencia Nacional de Tierras -ANT5. Posteriormente se desencadenó un incremento de su nivel de riesgo, que lo llevó a ser víctima de un atentado ejecutado el 07 de julio de 20246 en Villavicencio7. Adujo que, el atentado en su contra es la muestra clara que, pese a haber entregado el puesto de representante, persiste el riesgo.
Informó igualmente que, para este mismo año su situación de seguridad fue ratificada como extraordinaria manteniéndosele un esquema de protección con vehículo y dos personas de seguridad. Posteriormente, fue citado por disidencias de las FARC-EP para reuniones extorsivas en el municipio de Mesetas, y recibió amenazas vía WhatsApp8, hechos que fueron puestos en conocimiento de las autoridades.
Estas circunstancias le impidieron continuar con un contrato de prestación de servicios suscrito con la Agencia Nacional de Tierras en junio de 20249, al verse forzado a renunciar por razones de seguridad. No obstante, en la Resolución No. DGPR-004652 del 09 de mayo de 202510, la Unidad Nacional de Protección (UNP) dispuso el retiro del esquema de 4 TutelasSegundaInstancia, 5000130400720240009301, 01PrimeraInstancia, C01Principal, 003Tutela, Pag75. 5 TutelasSegundaInstancia, 5000130400720240009301, 01PrimeraInstancia, C01Principal, 003Tutela, Pag60-Pag70. 6 TutelasSegundaInstancia, 5000130400720240009301, 01PrimeraInstancia, C01Principal, 003Tutela, Pag33-Pag39. 7 TutelasSegundaInstancia, 5000130400720240009301, 01PrimeraInstancia, C01Principal, 003Tutela, Pag56-Pag59. 8 TutelasSegundaInstancia, 5000130400720240009301, 01PrimeraInstancia, C01Principal, 003Tutela, Pag43-Pag55, Pag72-Pag74. 9 TutelasSegundaInstancia, 5000130400720240009301, 01PrimeraInstancia, C01Principal, 003Tutela, Pag71. 10 TutelasSegundaInstancia, 5000130400720240009301, 01PrimeraInstancia, C01Principal, 003Tutela, Pag 14-Pag21.
Radicación: 50001 31 87 005 2025 00109 01 Procedencia: Juzgado Quinto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Villavicencio Accionante: Luis Accionado: Unidad Nacional de Protección - UNP Decisión: Revoca protección tipo 1, decisión contra la cual el accionante interpuso recurso de reposición11. Mediante Resolución No. DGPR-010988 del 05 de diciembre de 202512, notificada el 11 de diciembre de 202513, la UNP repuso parcialmente la decisión, ordenando un desmonte gradual del esquema, reduciéndolo a una sola persona de protección y medios básicos de seguridad.
Por lo expuesto, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad personal y a la vida, en consecuencia, ordenar a la UNP suspender la ejecución de los actos administrativos No. BGRP004652 de 2025, que retiró el esquema de seguridad y No. DGPR010988 del 05/12/2025. 2.2. Trámite 2.2.1. Por reparto efectuado el 23 de diciembre de 202514, correspondió en primera instancia la presente acción constitucional al Juzgado Quinto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Villavicencio, que en auto de la misma fecha15 la admitió y dispuso a conceder la medida provisional de forma temporal consistente en suspender las Resoluciones No. DGRP 004652 del 09 de mayo de 2025 y No. DGPR010988 del 05 de diciembre de 2025. 2.2.2.
Además, ordenó de manera inmediata a la Unidad de Protección UNP, reanudar el esquema completo de protección tipo 1 al accionante, en el cual consiste en: i) Un vehículo convencional, ii) Dos 11 TutelasSegundaInstancia, 5000130400720240009301, 01PrimeraInstancia, C01Principal, 003Tutela, Pag22-Pag32. 12 TutelasSegundaInstancia, 5000130400720240009301, 01PrimeraInstancia, C01Principal, 003Tutela, Pag77-Pag89. 13 TutelasSegundaInstancia, 5000130400720240009301, 01PrimeraInstancia, C01Principal, 003Tutela, Pag76. 14 TutelasSegundaInstancia, 5000130400720240009301, 01PrimeraInstancia, C01Principal, 003Tutela, 002ActaReparto. 15 TutelasSegundaInstancia, 5000130400720240009301, 01PrimeraInstancia, C01Principal, 003Tutela, 004AutoAdmiteMedidaProvisional.
Radicación: 50001 31 87 005 2025 00109 01 Procedencia: Juzgado Quinto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Villavicencio Accionante: Luis Accionado: Unidad Nacional de Protección - UNP Decisión: Revoca personas de protección, iii) Un medio de comunicación, iv) un chaleco blindado y, v) Un botón de apoyo. Por último, requirió vincular a la Asociación de Gestores Comunitarios de Servicios Públicos de Ciudad Porfía en Villavicencio (Meta), la Junta de Acción Comunal de la Vereda Las Flores en Mesetas (Meta), el Ministerio del Interior, Defensoría del Pueblo, el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM), la Dirección de Protección y Servicios Especiales de la Policía Nacional, la Policía Metropolitana de Villavicencio, la Fiscalía General de la Nación, la Secretaría de Gobierno y Seguridad del Departamento del Meta, el Comité Territorial de Orden Público del Departamento del Meta, la Alcaldía Municipal de Villavicencio, para rendir informe en un término de 48 horas a partir de su notificación. 2.2.3.
En decisión del 08 de enero de la presente anualidad16, el Juez de instancia emitió el fallo. 2.2.4. El 15 de enero hogaño17, el accionante radicó escrito de impugnación en contra de la anterior decisión. 2.2.5. Mediante proveído del 21 de enero siguiente18, se concedió el mecanismo de disenso y se remitió el expediente a esta Corporación. 2.2.6.
Por reparto efectuado el 22 de enero de 202619, correspondió a este Despacho de la Sala Penal la presente impugnación, con constancia de ingreso de la misma fecha20. 16 TutelasSegundaInstancia, 5000130400720240009301, 01PrimeraInstancia, C01Principal, 003Tutela, 014Sentencia. 17 TutelasSegundaInstancia, 5000130400720240009301, 01PrimeraInstancia, C01Principal, 016SolicitudImpugnaciónAccionante. 18 TutelasSegundaInstancia, 5000130400720240009301, 01PrimeraInstancia, C01Principal, 018AutoConcedeImpugación. 19 TutelasSegundaInstancia, 5000130400720240009301, 02SegundaInstancia, C01Principal, 001ActaRepartoSegundaInstancia. 20 TutelasSegundaInstancia, 5000130400720240009301, 02SegundaInstancia, C01Principal, 002ContanciaIngresoDespacho.
Radicación: 50001 31 87 005 2025 00109 01 Procedencia: Juzgado Quinto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Villavicencio Accionante: Luis Accionado: Unidad Nacional de Protección - UNP Decisión: Revoca 2.3. Contestación de las entidades accionadas 2.3.1. La Dirección de Protección y Servicios Especiales de la Policía Nacional21 advirtió que, carece de legitimación de causa por pasiva en medida que no es competente para autorizar, modificar, reducir o retirar esquemas de seguridad, que según, son funciones correspondientes a la Unidad Nacional de Protección -UNP por el Decreto 1066 de 2015.
Adicionó que, el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM, regulado en el artículo 2.4.1.2.38 del citado decreto, tiene como objeto la valoración integral del riesgo y la recomendación de medidas de protección, mas no la adopción de decisiones definitivas, las cuales corresponden a la UNP mediante la expedición del respectivo acto administrativo.
En consecuencia, solicitó su desvinculación del trámite constitucional. 2.3.2 La Fiscalía 248 DECOC de Granada - Meta22 informó que, se adelanta investigación penal activa bajo el NUC 500016000568202510279, iniciada por denuncia de LUIS por el delito de extorsión, por hechos ocurridos el 4 de junio de 2025 en el municipio de Mesetas – Meta, relacionados con mensajes vía WhatsApp.
De igual forma, impartió órdenes a Policía Judicial OPJ 1177510623 del 6 de junio de 2025 y OPJ 1218415524 del 24 de septiembre de 2025; recibió informes de campo los días 11 de junio y 21 de octubre de 2025 sin que hasta la fecha haya sido posible identificar a los autores, razón por la cual la Fiscalía continúa adelantando las labores investigativas correspondientes. 21 TutelasSegundaInstancia, 5000130400720240009301, 01PrimeraInstancia, C01Principal, 006RespuestaDirecciónProtecciónServiciosEspeciales. 22 TutelasSegundaInstancia, 5000130400720240009301, 01PrimeraInstancia, C01Principal, 007RespuestaFiscalia202500109. 23 TutelasSegundaInstancia, 5000130400720240009301, 01PrimeraInstancia, C01Principal, 007RespuestaFiscalia202500109Pag25-Pag26. 24 TutelasSegundaInstancia, 5000130400720240009301, 01PrimeraInstancia, C01Principal, 007RespuestaFiscalia202500109, Pag13-Pag15.
Radicación: 50001 31 87 005 2025 00109 01 Procedencia: Juzgado Quinto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Villavicencio Accionante: Luis Accionado: Unidad Nacional de Protección - UNP Decisión: Revoca 2.3.3. La Secretaría de Gobierno y Seguridad de la Gobernación del Meta25 manifestó que la competencia para evaluar el riesgo y decidir sobre la asignación, modificación o retiro de esquemas de protección corresponde a la Unidad Nacional de Protección (UNP), entidad que expidió la Resolución No. DGPR-004652 de 2025, configurándose así falta de legitimación en la causa por pasiva. 2.3.4.
La Defensoría del Pueblo26 solicitó que, la acción de tutela sea tramitada de manera preferencial e inmediata, en atención al riesgo actual que afronta el accionante, su condición de líder social y la urgencia de las medidas de protección requeridas. Además, indicó que continuará realizando seguimiento permanente al trámite y a la decisión que adopte el despacho.
Asimismo, afirmó que LUIS es defensor de derechos humanos, conforme a la definición de la CIDH y sostiene que el Estado colombiano, a través de la UNP, incumplió sus obligaciones de protección y prevención, al limitarse a medidas materiales sin atender las causas estructurales del riesgo. 2.3.5. La Policía Metropolitana de Villavicencio27 señaló que, carece de competencia material frente a las pretensiones de la acción interpuesta, de igual forma, indicó que, no realizó ninguna acción u omisión que afectara o amenazara los derechos fundamentales del demandante.
En consecuencia, solicitó ser desvinculada del trámite procesal por falta de legitimación en la causa por pasiva. 2.3.6. La Unidad Nacional de Protección -UNP-28 advirtió que, el cumplimiento de la acción constitucional afectaría el derecho a la igualdad de las demás personas vinculadas a la entidad que han seguido los 25 TutelasSegundaInstancia, 5000130400720240009301, 01PrimeraInstancia, C01Principal, 008SecretaríaGobiernoSeguridadMeta. 26 TutelasSegundaInstancia, 5000130400720240009301, 01PrimeraInstancia, C01Principal, 009RespuestaDefensoríaDelPueblo. 27 TutelasSegundaInstancia, 5000130400720240009301, 01PrimeraInstancia, C01Principal, 011RespuestaPoliciaMetropolitanaVillavicencio. 28 TutelasSegundaInstancia, 5000130400720240009301, 01PrimeraInstancia, C01Principal, 012RespuestaUnidadNacionalProtección. Radicación: 50001 31 87 005 2025 00109 01 Procedencia: Juzgado Quinto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Villavicencio Accionante: Luis Accionado: Unidad Nacional de Protección - UNP Decisión: Revoca parámetros exigidos para acceder a los esquemas de protección, así como de aquellas que no lograron ser beneficiarias de dicha concesión. Adicionalmente, advirtió que, en caso de inconformidad del accionante frente a las decisiones adoptadas por la entidad, el mecanismo idóneo para controvertirlas corresponde a la jurisdicción ordinaria y no a la acción de tutela, por cuanto esta no puede ser utilizada como un mecanismo alternativo o sustitutivo de los medios judiciales ordinarios.
De igual forma, peticionó la desvinculación del Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM), al señalar que este no constituye una entidad independiente, en tanto su función se limita a recomendar las medidas de protección, mas no a ejecutarlas, competencia que recae exclusivamente en la UNP. Adujo que, conforme a sus lineamientos institucionales, realiza valoraciones periódicas a los beneficiarios de esquemas de seguridad, con el fin de determinar si subsisten las condiciones que justifican su permanencia dentro del Programa de Prevención y Protección. En ese contexto recordó que, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 1066 de 2015, para que la entidad avoque competencia dentro del procedimiento ordinario del programa deben demostrarse de manera concurrente los siguientes presupuestos: i) la adecuación del solicitante a la población objeto de protección; ii) la existencia de una situación de riesgo conforme a los parámetros constitucionales y legales; y iii) la verificación de un nexo causal entre el riesgo alegado y la condición acreditada.
Asimismo, reiteró que, en caso de presentarse nuevos hechos amenazantes que cumplan los criterios jurisprudenciales y normativos establecidos, el demandante podrá solicitar un nuevo estudio de nivel de riesgo, acudiendo a la ruta ordinaria del programa, sin que resulte necesario recurrir a la acción de tutela para solicitar medidas de protección. Por otra parte, precisó que durante el periodo 2023–2024, se identificó a LUIS como dirigente y representante de organizaciones Radicación: 50001 31 87 005 2025 00109 01 Procedencia: Juzgado Quinto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Villavicencio Accionante: Luis Accionado: Unidad Nacional de Protección - UNP Decisión: Revoca defensoras de derechos humanos, de víctimas, sociales, cívicas, comunales y campesinas, en su calidad de representante legal y gerente del Acueducto Comunal Ciudad Porfía, así como de la Asociación de Gestores Comunitarios de Servicios Públicos de Ciudad Porfía (Asogestores).
En razón de lo anterior, se le asignó un esquema de protección especial tipo I, al evidenciarse un nivel de riesgo extraordinario. El accionante interpuso recurso de reposición y requirió la asignación de un esquema de protección especial tipo II; no obstante, dicho recurso fue negado por la entidad. Posteriormente, la UNP indicó que, a solicitud de la Subdirección de Evaluación del Riesgo, el caso fue nuevamente estudiado, concluyéndose que la condición especial de riesgo que dio lugar a la asignación del esquema había cesado, toda vez que el accionante finalizó el 30 de enero de 2024 su cargo como representante legal y gerente del Acueducto Comunal Ciudad Porfía y de la Asociación de Gestores Comunitarios de Servicios Públicos de Ciudad Porfía. Asimismo, explicó que en ese momento no se acreditó conexidad entre los riesgos alegados y la población objeto de protección, razón por la cual la amenaza dejó de catalogarse como extraordinaria, sin que se evidenciara la necesidad de mantener un esquema especial en los términos inicialmente otorgados.
En consecuencia, resolvió finalizar el esquema tipo I, mediante Resolución DGRP No. 004652 del 09 de mayo de 2025. En contra de dicha decisión, el demandante interpuso recurso de reposición, frente al cual la entidad resolvió no retirar de manera total el esquema de seguridad, sino modificarlo parcialmente. Con fundamento en lo expuesto, la UNP solicitó declarar improcedente la presente acción, al considerar que no existe vulneración de derechos fundamentales, toda vez que, sus actuaciones se ajustaron a la normativa vigente, se adoptaron con base en valoraciones técnicas de riesgo, y respetaron el principio de subsidiariedad propio del amparo constitucional.
Radicación: 50001 31 87 005 2025 00109 01 Procedencia: Juzgado Quinto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Villavicencio Accionante: Luis Accionado: Unidad Nacional de Protección - UNP Decisión: Revoca 2.3.7. La Alcaldía de Villavicencio29 solicitó su desvinculación de la presente acción de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva, argumentando que no tiene competencia ni injerencia alguna en las decisiones técnicas, jurídicas o administrativas adoptadas por la Unidad Nacional de Protección (UNP), entidad del orden nacional adscrito al Ministerio del Interior y única responsable de evaluar, asignar, modificar o retirar esquemas de seguridad. 2.3.8.
La Asociación de Gestores Comunitarios de Servicios Públicos de la ciudad Porfía, la Junta de Acción Comunal de la Vereda Las Flores y el Ministerio de Interior a pesar de ser debidamente vinculados30 y notificados31, decidieron guardar silencio. 3. SENTENCIA IMPUGNADA32 - En decisión del 8 de enero de 2026, el a quo resolvió negar el amparo constitucional solicitado por LUIS al considerar que, no se configuró una vulneración de sus derechos fundamentales a la vida, integridad personal, seguridad personal y dignidad humana.
El Juzgado sostuvo que la Unidad Nacional de Protección -UNP- actuó dentro del marco de sus competencias legales y reglamentarias, al adelantar el estudio técnico de nivel de riesgo del accionante y adoptar las medidas de protección correspondientes, conforme a las recomendaciones emitidas por el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas -CERREM-, órgano interinstitucional encargado de valorar este tipo de situaciones.
Indicó que, si bien al accionante se le reconoció previamente un nivel de riesgo extraordinario y se le asignó un esquema de protección, dichas medidas no tienen carácter permanente ni vitalicio, sino que están sujetas a revisiones periódicas y pueden variar, ajustarse o desmontarse de acuerdo 29 TutelasSegundaInstancia, 5000130400720240009301, 01PrimeraInstancia, C01Principal, RespuestaAlcaldíaVillavicencio. 30 TutelasSegundaInstancia, 5000130400720240009301, 01PrimeraInstancia, C01Principal, 004AutoAdmiteMedidaProvisional. 31 TutelasSegundaInstancia, 5000130400720240009301, 01PrimeraInstancia, C01Principal, 005NotificaciónAutoadmiteMedidaProvisional. 32 TutelasSegundaInstancia, 5000130400720240009301, 01PrimeraInstancia, C01Principal Radicación: 50001 31 87 005 2025 00109 01 Procedencia: Juzgado Quinto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Villavicencio Accionante: Luis Accionado: Unidad Nacional de Protección - UNP Decisión: Revoca con la evolución del riesgo, la verificación del nexo causal y los resultados de los estudios técnicos adelantados por la UNP.
Añadió que, en el caso concreto, la modificación del esquema de seguridad respondió a una reevaluación técnica del riesgo, en la cual se concluyó la inexistencia o desaparición del nexo causal entre las amenazas alegadas y la condición de líder social del accionante, razón por la cual se consideró procedente el ajuste de las medidas de protección, sin que ello implicara una actuación arbitraria o contraria al debido proceso administrativo.
Finalmente, concluyó que no se acreditó la existencia de una amenaza actual, grave e inminente que hiciera indispensable el mantenimiento del esquema de seguridad originalmente otorgado, ni que las decisiones adoptadas por la UNP generaran un riesgo extraordinario adicional para el accionante, motivo por el cual negó las pretensiones de la acción de tutela. 4.
IMPUGNACIÓN33 - LUIS impugnó el fallo de tutela, al considerar que el juez de primera instancia omitió analizar aspectos que, a su juicio evidencian la necesidad de protección especial acorde con el nivel de riesgo que enfrenta. En ese sentido, destacó su rol como líder social, circunstancia que según afirmó. Lo sitúa en una condición de mayor vulnerabilidad.
Afirmó que el juez de primera instancia incurrió en error al concluir que la UNP realizó un estudio técnico, serio y profundo de su situación de riesgo, pues la Resolución DGRP 004652 del 9 de mayo de 2025 carece de una valoración probatoria integral de las variables de riesgo, amenaza y vulnerabilidad a las que se encuentra sometido. 33 TutelasSegundaInstancia, 5000130400720240009301, 01PrimeraInstancia, C01Principal. 016SolicitudImpugnaciónAccionante..
Radicación: 50001 31 87 005 2025 00109 01 Procedencia: Juzgado Quinto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Villavicencio Accionante: Luis Accionado: Unidad Nacional de Protección - UNP Decisión: Revoca Agregó que no fueron valoradas las amenazas proferidas por disidencias de las FARC, asociadas al cobro de “vacuna”, ni el atentado sufrido el 7 de julio de 2024 en el barrio Bosques de La Rivera de Villavicencio, hecho que fue denunciado ante la Fiscalía General de la Nación bajo el radicado No. 500016000564202402902.
Sostuvo que la Resolución DGRP 004652 del 9 de mayo de 2025 adolece de falta de motivación suficiente, al no efectuar una calificación individual, ponderada y probatoria del nivel de riesgo, desconociendo lo señalado por la Corte Constitucional en la Sentencia T-305 de 2025. De igual forma, cuestionó la afirmación del juez según la cual el ajuste del esquema de seguridad dispuesto en la Resolución DGRP 010988 del 5 de diciembre de 2025 obedeció a una recomendación del CERREM, al sostener que la decisión fue adoptada de manera unilateral por la UNP, sin informe técnico del CETAR ni recomendación formal de dicho comité, a partir de una verificación aislada de algunos elementos probatorios.
Finalmente solicitó la revocatoria del fallo impugnado y el amparo de sus derechos fundamentales. 5. CONSIDERACIONES 5.1. Competencia De acuerdo con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, este Tribunal es competente para resolver la impugnación de la presente acción constitucional, al ser superior funcional del juzgado de primera instancia, de acuerdo a lo establecido en el artículo 34 de la Ley 906 de 2004. 5.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la Unidad Nacional de Protección vulneró los derechos fundamentales a la vida, seguridad e integridad personal de LUIS al expedir las resoluciones de fecha 09 de mayo y 05 de diciembre de 2025, mediante las cuales redujo su esquema de protección, Radicación: 50001 31 87 005 2025 00109 01 Procedencia: Juzgado Quinto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Villavicencio Accionante: Luis Accionado: Unidad Nacional de Protección - UNP Decisión: Revoca pese a que previamente había sido calificado con nivel de riesgo extraordinario, y si tales decisiones adolecen de defectos de motivación por ausencia de valoración integral, individualización técnica y desconocimiento del precedente constitucional, lo que habilitaría la intervención excepcional del juez de tutela. 5.3.
Solución al problema jurídico Con el fin de resolver el problema planteado, la Sala abordará los siguientes temas: (i) La naturaleza de la acción de tutela, (ii) el derecho a la seguridad personal; (iii) del programa de prevención y protección a cargo de la UNP; (iv) deber de motivación de los actos que definen las medidas de protección;
(v) presunción del riesgo por razón de las labores desempeñadas; (vi) el caso en concreto. 5.3.1. De la naturaleza de la acción de tutela Como mecanismo preferente y sumario, adoptado por la Constitución Política de 1991, al cual toda persona puede acudir ante el operador judicial con el propósito de proteger los derechos fundamentales.
Sin embargo, para quien pretende promover la acción de tutela es imperativo satisfacer los requisitos generales de procedencia tal como los dispuso el legislador: legitimación en la causa, subsidiariedad e inmediatez34. En primer lugar, es menester acreditar que se actúa a motu propio o en ejercicio de la defensa de derechos ajenos por cuanto el titular de los mismos no está en condiciones para solicitar su propia protección, así también, a través del defensor del pueblo o personeros municipales35 - legitimación en la causa por activa-.
De igual modo, se debe informar cuál es la autoridad pública o el particular que con fundamento en alguna acción u omisión vulneró o amenazó las garantías fundamentales -legitimación en la causa por pasiva-. 34 Corte Constitucional, Sentencia T – 022 del 23 de enero de 2017. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 35 Decreto 2591 de 1991.
Artículo 10. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales. Radicación: 50001 31 87 005 2025 00109 01 Procedencia: Juzgado Quinto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Villavicencio Accionante: Luis Accionado: Unidad Nacional de Protección - UNP Decisión: Revoca Seguido a ello, la subsidiariedad propende por agotar previamente los medios de defensa judicial que le resultaren eficaces e idóneos para tal fin, así lo dispone el inciso 3° del artículo 86 constitucional: «Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable».
Aunado a ello, el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 en desarrollo de tal disposición constitucional, instituyó dentro de las causales de improcedencia de la tutela: «1.- Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante ».
Por último, la inmediatez del mecanismo constitucional se hace ostensible cuando: la protección requerida debe ser actual y efectiva para la defensa de los derechos constitucionales. Por ello, resulta necesario promover la acción en un término razonable para el amparo de los derechos presuntamente vulnerados, pues de lo contrario la participación de juez constitucional resultaría inocua. 5.3.2.
Derecho a la seguridad personal Esta prerrogativa constitucional es un derecho fundamental que no se encuentra expresamente consagrado en la Constitución Política de 1991, frente a la cual la Corte Constitucional36 ha reconocido por vía jurisprudencial su existencia por la relación intrínseca que contiene con el derecho fundamental a la dignidad humana, esto en virtud de lo conceptuado en el artículo 1° de la Carta Magna.
De ello se desprende el deber del Estado a proteger la vida y la integridad física con fundamento en los artículos 2 y 11 ibidem. Así las cosas, la Alta Corporación en materia constitucional ha definido el derecho fundamental a la seguridad personal como “aquel que faculta a las personas para recibir protección adecuada por parte de las autoridades, cuando quiera que [su 36 Corte Constitucional, sentencias T-123 de 2023, SU-546 de 2023 y T-432 de 2024.
Radicación: 50001 31 87 005 2025 00109 01 Procedencia: Juzgado Quinto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Villavicencio Accionante: Luis Accionado: Unidad Nacional de Protección - UNP Decisión: Revoca existencia, integridad o libertad] estén expuestas a riesgos excepcionales que no tienen el deber jurídico de tolerar, por rebasar éstos los niveles soportables de peligro implícitos en la vida en sociedad”37.
Adicionalmente, este derecho se encuentra reconocido por bloque de constitucionalidad, específicamente en la Convención Americana de Derechos Humanos (artículo 7.1.), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo 9.1.) y en la Declaración Universal de los Derechos Humanos (artículo 3). En esa misma línea la Corte Constitucional en reciente pronunciamiento Sentencia T-305 de 2025 ha insistido en que con esta protección se busca reducir los riesgos que se presentan frente a la integridad de una persona, lejos de las dificultades comunes que se asocian a la convivencia en cualquier comunidad, significa que asegura la protección adecuada por parte de las autoridades estatales cuando se generen riesgos excepcionales que no deben tolerar por exceder los niveles aceptables de peligro implícitos en esta sociedad38.
Además, al interior de la Sentencia T-432 de 2024, la Corte delimitó las obligaciones que tiene el Estado en casos de riesgo para la integridad personal de un ciudadano, así: Paso Acción Explicación Simplificada 1 Identificar el riesgo Identificar si una persona, familia o grupo está en peligro. A su vez, informar claramente sobre este riesgo a las personas afectadas. 2 Valorar el riesgo Analizar cuidadosamente cada situación para entender bien el tipo de riesgo, su origen y cómo afecta a las personas. 3 Definir las medidas de protección Establecer qué acciones específicas se tomarán para evitar que el riesgo se haga realidad. 4 Asignar medidas de protección Las medidas de protección deben aplicarse de forma rápida y adecuada a la situación de cada persona o grupo, para que realmente protejan a los afectados. 5 Evaluar el riesgo Revisar constantemente si el riesgo cambia y tomar nuevas decisiones según sea necesario. 37 Corte Constitucional, sentencias T-123 de 2019, T-123 de 2023, T-432 de 2024, entre otras. 38 Corte Constitucional, sentencias T-719 de 2003, T-399, T-411 de 2018, T-388 de 2019, SU-020 de 2022, T-263, SU-282 de 2023 y T-432 de 2024.
Radicación: 50001 31 87 005 2025 00109 01 Procedencia: Juzgado Quinto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Villavicencio Accionante: Luis Accionado: Unidad Nacional de Protección - UNP Decisión: Revoca Paso Acción Explicación Simplificada 6 Responder ante la concreción del riesgo Si el riesgo comienza a hacerse realidad, se deben tomar medidas urgentes para reducir o mitigar sus efectos. 7 Evitar crear nuevos riesgos No tomar decisiones que puedan generar un riesgo extraordinario para las personas.
En esa misma línea se ha referido que la intervención estatal es indispensable cuando se presentan amenazas39 que se edifican en hechos reales que afectan la tranquilidad y suponen un peligro inminente a la integridad o libertad de un sujeto. 5.3.3. El programa de prevención y protección a cargo de la UNP Mediante el Decreto 4065 de 2011 se creó la Unidad Nacional de Protección con la finalidad de que articule, coordine y ejecute la prestación del servicio de protección frente a quienes el Gobierno Nacional determine se encuentran situación de riesgo extraordinario o extremo de sufrir daños contra su vida, integridad, libertad y seguridad personal o a quienes en razón de un cargo público u otras actividades puedan correr peligro, como los líderes sindicales, de ONG y de grupos de personas desplazadas, entre otros.
Según la Sentencia T 432 de 2024 y el Decreto 1066 de 2015, los tipos de riesgo son los siguientes: Tipo de riesgo Descripción Riesgo ordinario Es aquel que todas las personas enfrentan por vivir en sociedad (por ejemplo, la delincuencia común). En estos casos, el Estado solo debe garantizar la seguridad pública general, pero no está obligado a brindar protección especial o individual.
Riesgo extraordinario Es un riesgo especial que las personas no están obligadas a soportar, porque surge directamente del ejercicio de funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias, o del cargo que desempeñan. Para que exista este riesgo, debe cumplir varias condiciones: • Específico: afecta a una persona o grupo concreto. • Concreto: se basa en hechos reales y verificables, no en suposiciones. 39 Corte Constitucional, sentencias T-719 de 2003, T-399, T-411 de 2018, T-388 de 2019, SU-020 de 2022, T-263, SU-282 de 2023 y T-432 de 2024.
Radicación: 50001 31 87 005 2025 00109 01 Procedencia: Juzgado Quinto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Villavicencio Accionante: Luis Accionado: Unidad Nacional de Protección - UNP Decisión: Revoca Tipo de riesgo Descripción • Actual: existe en el presente, no es lejano ni hipotético. • Importante: pone en peligro bienes jurídicos como la vida o la integridad. • Serio: hay una probabilidad real de que ocurra. • Claro: puede identificarse y entenderse sin dificultad. • Excepcional: no es un riesgo que deba soportar la mayoría de las personas. • Desproporcionado: el peligro es mayor que los beneficios derivados de la actividad que lo genera.
Riesgo extremo Es el nivel más alto y se presenta cuando se cumplen todas las condiciones del riesgo extraordinario y, además, el peligro es grave e inminente, es decir, puede materializarse en cualquier momento y con consecuencias muy severas. Además, según esa misma cita jurisprudencial y normativa, se cuenta con un esquema de seguridad que se puede entender de mejor manera en la siguiente tabla: Tipo de esquema de seguridad Explicación Tipo Ligero Es el esquema básico.
Protege a una sola persona y cuenta con un escolta y un apoyo económico para transporte hasta por dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes (SMLMV). Tipo 1 Protege a una persona mediante un esquema básico de movilidad y acompañamiento: un vehículo corriente, un conductor y un escolta. Tipo 2 Está diseñado para una persona con un nivel de riesgo mayor.
Incluye un vehículo blindado, un conductor y un escolta, lo que incrementa la protección. Tipo 3 Brinda protección a una persona con un esquema reforzado: un vehículo (corriente o blindado), un conductor y dos escoltas, lo que permite mayor cobertura y reacción. Tipo 4 Es un esquema de alta protección individual. Comprende dos vehículos (uno blindado y uno corriente), dos conductores y hasta cuatro escoltas, adecuado para riesgos elevados.
Tipo 5 Está dirigido a la protección de grupos de dos o más personas. Incluye un vehículo (corriente o blindado), un conductor y dos escoltas, permitiendo protección colectiva. Radicación: 50001 31 87 005 2025 00109 01 Procedencia: Juzgado Quinto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Villavicencio Accionante: Luis Accionado: Unidad Nacional de Protección - UNP Decisión: Revoca 5.3.4.
El deber de motivación de los actos que definen las medidas de protección Entendida la labor de la UNP y su intervención a la hora de garantizar el derecho a la seguridad de personas que se encuentren expuestas al peligro, debe comprenderse que en el marco de sus funciones es importante velar por el respecto al debido proceso (artículo 29 de la C.P.).
Por tanto, la Jurisprudencia constitucional40 ha delimitado las siguientes obligaciones en cabeza de esta entidad: identificar y evaluar el riesgo extraordinario, adoptar medidas de protección adecuadas y eficaces, revisar periódicamente dicho riesgo, actuar para mitigar los daños si la amenaza se concreta, y evitar decisiones que generen o agraven nuevos riesgos.
Para lo anterior mediante sentencia T-123 de 2023, SU 546 de 2023 y T432 de 2024 se crearon las siguientes reglas y subreglas: i) Evaluar el riesgo de manera integral, individualizada y debidamente motivada, teniendo en cuenta todas las variables de la matriz de calificación, sin que el archivo o la inactividad de investigaciones por amenazas sea determinante para negar la existencia del riesgo. ii) Explicitar el puntaje asignado y el nivel de riesgo ponderado, sustentando técnicamente su decisión. iii) Las medidas que se otorguen deben ser idóneas, adecuadas y eficaces, y cualquier reducción del esquema de seguridad solo es válida si se funda en una disminución relevante y probada del riesgo, debidamente motivada, so pena de vulnerar el debido proceso y los derechos a la seguridad e integridad personal. iv) Finalmente, cuando se trate de defensores de derechos humanos, la UNP debe aplicar un enfoque diferencial, con presunción de riesgo a su favor, asumir la carga de la prueba y, ante la duda, interpretar la situación de manera favorable a la protección de los derechos fundamentales, especialmente si ya existía un esquema por riesgo extraordinario. 40 Corte Constitucional, sentencias T-719 de 2003, T-388 de 2019, T-469 de 2020, T-111 de 2021, T-239 de 2021, T-015 de 2022, T-123 de 2023, entre otras.
Radicación: 50001 31 87 005 2025 00109 01 Procedencia: Juzgado Quinto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Villavicencio Accionante: Luis Accionado: Unidad Nacional de Protección - UNP Decisión: Revoca 5.3.5. La presunción del riesgo por razón de las labores desempeñadas41 Dentro de estos grupos de personas que requieren protección se encuentran aquellos respecto de los cuales opera una presunción de riesgo, derivada directamente del ejercicio de sus labores.
En particular, se ha establecido que los líderes sociales y los defensores de derechos humanos enfrentan escenarios de riesgo incrementado, en tanto su rol público y comunitario los convierte en sujetos visibles y, por ende, más vulnerables a agresiones o amenazas contra su vida, integridad y seguridad personal. En razón de dicha presunción, la Unidad Nacional de Protección debe asumir la carga de verificar y analizar el riesgo de manera activa, mediante estudios técnicos serios y rigurosos, siendo improcedente desvirtuar el peligro a partir de apreciaciones genéricas o insuficientemente motivadas.
Asimismo, cuando subsistan dudas razonables sobre el nivel de amenaza, la entidad está obligada a optar por la interpretación que resulte favorable a la protección de los derechos fundamentales, especialmente en aquellos eventos en los que la persona ya contaba con un esquema de seguridad asignado por riesgo extraordinario. 5.3.6. Caso en concreto 5.3.6.1.
En el sub judice, LUIS acude en nombre propio, en defensa de sus derechos fundamentales a la vida, seguridad e integridad personal - legitimación en la causa por activa- presuntamente conculcados por la Unidad Nacional de Protección -UNP- -legitimación en la causa por pasiva-, entidad que profirió los actos administrativos de fecha 09 de mayo y 05 de diciembre de 2025, mediante los cuales redujo sustancialmente las medidas de protección previamente asignadas. 5.3.6.2.
En cuanto al requisito de inmediatez, se observa que la última decisión administrativa fue expedida el 05 de diciembre de 2025, 41 Corte Constitucional, sentencia T-924 de 2014, T-473 de 2018 y T-469 de 2020. T-469 de 2020 y T-432 de 2024. Radicación: 50001 31 87 005 2025 00109 01 Procedencia: Juzgado Quinto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Villavicencio Accionante: Luis Accionado: Unidad Nacional de Protección - UNP Decisión: Revoca mientras que la acción de tutela fue presentada el 23 de diciembre de 2025, esto es, veinte (20) días después, término que resulta razonable y proporcionado, máxime cuando se trata de la protección inmediata de derechos fundamentales frente a un riesgo de seguridad personal.
Por tanto, se satisface este requisito. 5.3.6.3. Si bien los actos de la UNP son susceptibles de control ante la jurisdicción contencioso administrativa mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho42 la Corte Constitucional ha admitido que, en asuntos relacionados con medidas de protección, la discusión trasciende la mera legalidad del acto administrativo, en la medida en que puede comprometer de forma directa e inmediata los derechos a la vida y a la seguridad personal43.
Por ello, ha señalado que exigir de manera estricta el agotamiento de la vía ordinaria puede resultar desproporcionado cuando exista un riesgo real de agravamiento de la situación del solicitante -subsidiariedad-. En ese sentido, la procedencia excepcional de la tutela en estos casos exige demostrar que: (i) el solicitante es sujeto de especial protección constitucional o se encuentra en situación de vulnerabilidad;
(ii) enfrenta un riesgo extraordinario o extremo, conforme a la matriz de calificación; y (iii) que los actos administrativos de la UNP agravaron la situación de riesgo previamente existente44. 5.3.6.4. Del material probatorio allegado al expediente se encuentra acreditado lo siguiente: i) Que LUIS hizo parte de la Asociación de Gestores Comunitarios de Servicios Públicos del barrio Ciudad Porfía como representante legal y líder 42 Corte Constitucional, Sentencia T-123 de 2023, T 107 de 2025 y T 305 de 2025. 43 Corte Constitucional, Sentencia T-123 de 2023. 44 Corte Constitucional, sentencias SU-546 de 2023 y T-432 de 2024.
Radicación: 50001 31 87 005 2025 00109 01 Procedencia: Juzgado Quinto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Villavicencio Accionante: Luis Accionado: Unidad Nacional de Protección - UNP Decisión: Revoca social, cargo que ejerció hasta el 30 de enero de 2024. Posteriormente, en esa anualidad se vinculó a la Agencia Nacional de Tierras, no obstante, el 07 de julio de 2024 fue objeto de atentado con arma de fuego, mismo que denunció ante la Fiscalía bajo radicado 500016000564202402902.
En suma, mediante noticia criminal 500016000568202510279, denunció amenazas ocasionadas los días 27 de mayo y 04 de junio de 2025, por amenazas y extorsiones por parte de personas que se hicieron pasar por miembros de las FARC. Debe resaltarse que la UNP conoce de la inclusión del accionante en la categoría que dispone el artículo 2.4.1.2.6 del Decreto 1066 de 2015 “2.
Dirigentes, representantes o activistas de organizaciones defensoras de derechos humanos, de víctimas, sociales, cívicas, comunales o de campesinos”. Esto significa que se trata de un ciudadano que, pese a que ya no ostenta el cargo de representante legal de esa asociación, pues se vio obligado a retirarse debido al peligro que representó tal actividad, aún continúa bajo esquema de protección por parte de la UNP y en ese orden de ideas continúa gozando de una especial protección constitucional45 por las labores que desempeñó. ii) Que del resultado del nivel de riesgo presentado por el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas -CERREM- se determinó en su favor un nivel extraordinario con la recomendación de ajustar las medidas de protección del esquema 2 al esquema 146.
Significa esto que, al encontrarse en este nivel de peligro, se satisfizo el segundo requisito especial para el examen constitucional que la Alta Corporación ha delimitado. iii) Por último, se demostró que mediante la Resolución DGRP 004652 del 09 de mayo de 2025 le fue retirado el esquema de protección tipo 1 conformado por un (01) vehículo convencional y dos (02) personas 45 Corte Constitucional, sentencia T-924 de 2014, T-473 de 2018 y T-469 de 2020.
T-469 de 2020 y T-432 de 2024. 46 Así lo reitera la UNP a folio 8 de su contestación. Radicación: 50001 31 87 005 2025 00109 01 Procedencia: Juzgado Quinto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Villavicencio Accionante: Luis Accionado: Unidad Nacional de Protección - UNP Decisión: Revoca de protección. Se le finalizó un (01) medio de comunicación, un (01) chaleco blindado y un (01) botón de apoyo.
Luego, con ocasión al recurso de reposición que interpuso, la UNP resolvió mediante Resolución DGRP 010988 del 02 de diciembre de 2025, reponer parcialmente la determinación en el sentido de modificar el artículo segundo de la Resolución 004652 para en su lugar eliminar la prestación de un (1) vehículo convencional, de una (01) persona de protección y del botón de apoyo, quedando vigente entonces una (01) persona de protección, un (01) medio de comunicación y un (01) chaleco blindado.
En síntesis, la modificación al esquema de seguridad agravó la situación de riesgo preexistente pues se hizo el retiro del vehículo convencional, de un escolta y de un botón de apoyo, situación que se mantuvo incluso tras resolver el recurso de reposición. 5.3.6.5. Lo hasta aquí expuesto permite concluir a esta Sala que, en este caso, procede de manera excepcional el examen constitucional frente a las decisiones que adoptó la UNP para determinar si incurrieron o no en la vulneración de los derechos fundamentales que alega el demandante.
Superados los requisitos de procedibilidad, corresponde verificar si las resoluciones expedidas por la UNP observaron los estándares de motivación reforzada exigidos por la jurisprudencia constitucional, en especial los fijados en la sentencia T-305 de 2025 que ordena que toda decisión sobre esquemas de seguridad debe cumplir 4 subreglas: Subregla Contenido esencial Deber concreto de la UNP Consecuencia del incumplimiento No. 1 Valoración integral e individualizada El estudio del riesgo debe fundarse en un análisis completo de todos los factores de amenaza.
No pueden omitirse variables ni desestimarse pruebas relevantes. El archivo de denuncias no desvirtúa el riesgo. Examinar todas las variables de la matriz, valorar técnicamente los elementos probatorios y analizar el contexto personal del solicitante. Vulneración del debido proceso por evaluación parcial, defectuosa o arbitraria.
No. 2 La decisión debe explicar cómo se llegó al resultado Precisar puntaje por variable, porcentaje de Falta o indebida motivación del acto Radicación: 50001 31 87 005 2025 00109 01 Procedencia: Juzgado Quinto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Villavicencio Accionante: Luis Accionado: Unidad Nacional de Protección - UNP Decisión: Revoca Subregla Contenido esencial Deber concreto de la UNP Consecuencia del incumplimiento Motivación técnica y cuantificada del nivel de riesgo.
No basta remitir a informes del CTAR o recomendaciones del CERREM. riesgo ponderado y razones técnicas específicas que justifiquen la conclusión. administrativo y ausencia de control material de la decisión. No. 3 Idoneidad y eficacia de las medidas Las medidas deben ser adecuadas al riesgo y efectivas para prevenir o mitigar amenazas.
La reducción solo procede ante disminución real y probada del riesgo. Justificar de forma suficiente, objetiva y técnica por qué se reducen medidas y demostrar que las que subsisten siguen siendo eficaces. Desconocimiento del debido proceso y posible afectación a los derechos a la seguridad, vida e integridad. No. 4 Enfoque diferencial y presunción de riesgo Para defensores de DD.
HH. o líderes sociales existe presunción de riesgo. Ante duda debe prevalecer la protección. Aplicar enfoque diferencial, asumir la carga de desvirtuar el riesgo mediante estudios rigurosos y decidir en favor de la protección cuando exista incertidumbre. Decisión contraria a la protección reforzada constitucional. 5.3.6.5.1.
Resolución DGRP 004652 del 09 de mayo de 2025 5.3.6.5.1.1. Mediante este acto, la Unidad Nacional de Protección dispuso el retiro total del esquema de seguridad asignado al accionante, con fundamento en las consideraciones efectuadas por el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas -CERREM- el 04 de abril de 2025. En la motivación, la entidad reconoció expresamente que el señor LUIS había sido calificado con nivel de riesgo extraordinario, en atención a su condición de líder social y representante de Asogestores, circunstancia que justificó la asignación previa de medidas de protección. No obstante, acto seguido concluyó que, tras la finalización de su cargo, “no se reportaron nuevos hechos de amenaza”, por lo que estimó desaparecido el nexo causal que sustentaba la protección y recomendó la terminación del esquema. 5.3.6.5.1.2.
No obstante, para la Sala dicha determinación adolece de graves falencias estructurales de motivación: Radicación: 50001 31 87 005 2025 00109 01 Procedencia: Juzgado Quinto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Villavicencio Accionante: Luis Accionado: Unidad Nacional de Protección - UNP Decisión: Revoca En primer lugar, la entidad no efectuó una valoración integral, individualizada y contextual del riesgo, pues se limitó a invocar de manera genérica una “revaluación por temporalidad”, sin explicar de qué manera fueron examinados los antecedentes de amenazas, los hechos de violencia denunciados ni las condiciones actuales de vulnerabilidad del actor.
La decisión prescinde por completo de un análisis concreto de las variables de la matriz de riesgo. En segundo término, no se consignó el puntaje asignado a cada factor, ni el porcentaje de riesgo ponderado, ni la metodología utilizada, omisiones que impiden verificar la racionalidad técnica de la conclusión adoptada y vacían de contenido el deber de motivación reforzada que rige este tipo de actuaciones administrativas.
En tercer lugar, la resolución incurre en una incongruencia fáctica evidente: reconoce la existencia de un riesgo extraordinario, pero simultáneamente retira la totalidad de las medidas de protección, sin acreditar una disminución sustancial y probada del peligro. Tal contradicción resulta incompatible con la lógica del sistema de protección, pues no es razonable afirmar la persistencia de un riesgo cualificado y, al mismo tiempo, suprimir los mecanismos destinados a mitigarlo.
Finalmente, la entidad se escudó en el argumento de “acatar la recomendación del CERREM”, trasladando acríticamente su decisión a un concepto previo, cuando la responsabilidad de motivar y sustentar el acto administrativo corresponde exclusivamente a la UNP. La remisión automática a recomendaciones técnicas no satisface el estándar constitucional de motivación suficiente.
En suma, la decisión se apoya en consideraciones formales y abstractas, mas no en una evaluación probatoria concreta, lo que configura un defecto de motivación. 5.3.6.5.2. Resolución DGRP 010988 del 05 de diciembre de 2025 5.3.6.5.2.1. Al resolver el recurso de reposición, la UNP optó por modificar parcialmente su determinación inicial, reduciendo el esquema a un solo escolta y medios básicos de comunicación y protección. Sin Radicación: 50001 31 87 005 2025 00109 01 Procedencia: Juzgado Quinto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Villavicencio Accionante: Luis Accionado: Unidad Nacional de Protección - UNP Decisión: Revoca embargo, lejos de corregir las deficiencias advertidas, esta decisión reproduce y profundiza los mismos vicios de motivación. En efecto, la entidad se limitó a describir de forma general el funcionamiento interno del programa de protección y a reiterar que las evaluaciones se realizan periódicamente, pero no explicó de manera concreta y técnica por qué el nivel de riesgo del actor había disminuido ni cómo esa eventual reducción justificaba el desmonte de componentes esenciales del esquema.
La motivación se construyó a partir de afirmaciones genéricas y remisiones al CTAR y al CERREM, sin incorporar el soporte cuantitativo ni la valoración individual exigidos por la jurisprudencia. Más grave aún, la resolución descartó expresamente las denuncias relacionadas con el atentado y las amenazas recientes, bajo el argumento de que no guardaban relación con su calidad de líder social.
Este razonamiento resulta abiertamente contrario al estándar constitucional, pues fragmenta artificialmente el análisis del riesgo y desconoce que la evaluación debe ser contextual, acumulativa y no restrictiva. El riesgo para la vida o integridad no desaparece por el solo hecho de variar el rol organizativo del protegido; por el contrario, los antecedentes de violencia constituyen insumos esenciales para medir la exposición real al peligro.
Adicionalmente, la entidad incurre en otra inconsistencia relevante: mientras reconoce la necesidad de realizar una nueva evaluación futura del riesgo, procede simultáneamente a reducir el esquema actual. Esta lógica resulta incompatible con el principio de precaución que gobierna la materia, pues la disminución de medidas solo es admisible cuando previamente se ha demostrado, de manera cierta y objetiva, la reducción del nivel de amenaza y no mientras persistan dudas o estudios pendientes.
Radicación: 50001 31 87 005 2025 00109 01 Procedencia: Juzgado Quinto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Villavicencio Accionante: Luis Accionado: Unidad Nacional de Protección - UNP Decisión: Revoca De esta manera, la Resolución DGRP 010988 tampoco satisface los estándares de motivación reforzada, valoración integral ni enfoque diferencial, configurándose un defecto sustantivo por insuficiencia probatoria y desconocimiento del precedente constitucional, con incidencia directa en los derechos fundamentales del accionante. 5.3.6.6.
En síntesis, superados los requisitos de procedibilidad de procedencia excepcional de la acción de tutela en este asunto, la controversia no se contrae a la mera legalidad de los actos administrativos examinados, sino a establecer si la entidad accionada cumplió el estándar reforzado de motivación exigido cuando están en juego los derechos a la vida y seguridad personal.
Tal como se indicó, del examen de las resoluciones cuestionadas se advierte que la UNP se limitó a invocar una “revaluación por temporalidad”, sin explicar de manera concreta y verificable: cómo fueron ponderadas las amenazas recientes; el atentado con arma de fuego sufrido por el actor; las denuncias penales en curso, ni el puntaje asignado a cada variable de la matriz de riesgo.
Tampoco precisó el porcentaje de riesgo ponderado ni la metodología empleada para concluir que procedía la reducción del esquema, omisiones que impiden ejercer control material sobre la racionalidad de la decisión. Más aún, la entidad incurrió en una contradicción interna insalvable: mientras reconoce la existencia de riesgo extraordinario, retira simultáneamente los principales mecanismos de protección -vehículo, escolta y botón de apoyo-, sin demostrar una disminución relevante y probada del nivel de amenaza.
Esta incoherencia evidencia que la motivación es apenas aparente y no satisface el estándar constitucional. Adicionalmente, al desestimar las amenazas por estimarlas asociadas a una “calidad distinta” a la de líder social, la entidad fragmentó indebidamente el análisis del riesgo, cuando este debe evaluarse de forma contextual y acumulativa.
Radicación: 50001 31 87 005 2025 00109 01 Procedencia: Juzgado Quinto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Villavicencio Accionante: Luis Accionado: Unidad Nacional de Protección - UNP Decisión: Revoca Las mencionadas deficiencias configuran no solo una indebida motivación, sino también el desconocimiento del precedente vinculante que exige valoración integral, cuantificación técnica y enfoque diferencial, lo que compromete directamente los derechos fundamentales del accionante. 5.3.6.7.
En consecuencia, la Sala concluye que las resoluciones demandadas adolecen de motivación aparente, carecen de soporte técnico verificable, desconocen el precedente constitucional vinculante y presentan una contradicción interna al suprimir medidas de protección pese al reconocimiento de un riesgo extraordinario. Tales defectos no constituyen simples irregularidades formales, sino vicios sustanciales que comprometen directamente los derechos fundamentales a la vida, integridad y seguridad personal del accionante, pues incrementan de manera injustificada su exposición a amenazas reales y actuales.
Se configura, por tanto, una vulneración del debido proceso administrativo con incidencia material en la protección de derechos fundamentales, lo que impone la intervención del juez constitucional. Por consiguiente, se concederá el amparo constitucional invocado. En consecuencia, se revocará la decisión de primera instancia y se dejarán sin efectos los actos administrativos cuestionados a fin de ordenar a la UNP la realización de un nuevo estudio integral del nivel de riesgo en un término no superior a 15 días hábiles, con estricto cumplimiento de los parámetros jurisprudenciales mencionados.
Mientras se adelanta dicha evaluación y hasta que se expida una nueva decisión debidamente motivada, deberá mantenerse provisionalmente el esquema de protección que regía con anterioridad a los actos anulados, a fin de evitar la materialización de riesgos irreparables. Radicación: 50001 31 87 005 2025 00109 01 Procedencia: Juzgado Quinto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Villavicencio Accionante: Luis Accionado: Unidad Nacional de Protección - UNP Decisión: Revoca 6.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO. REVOCAR el fallo proferido el 08 de enero de 2026 por el Juzgado Quinto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Villavicencio, para en su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales a la vida, integridad personal y seguridad personal, en favor de LUIS, de acuerdo con la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO. DEJAR SIN EFECTOS las resoluciones DGRP 004652 del 09 de mayo de 2025 y DGRP 010988 del 05 de diciembre de 2025. En consecuencia, ORDENAR a la Unidad Nacional de Protección -UNP- que en el término de quince (15) días hábiles, contados a partir de la notificación de esta sentencia, realice un nuevo estudio integral sobre el nivel de riesgo del accionante.
La resolución que se expida en virtud de este nuevo examen deberá i) adoptar una valoración integral, individualizada, suficiente y congruente de todas las variables de la matriz de calificación, ii) señalar el puntaje que asignó a cada una de las variables y especificar el porcentaje de riesgo ponderado que arroje la evaluación, iii) justificar de forma completa, clara y expresa la idoneidad y eficacia de las medidas de protección y esquema de seguridad que disponga.
Mientras se adelanta dicha evaluación y hasta que se expida una nueva decisión debidamente motivada, deberá mantenerse provisionalmente el esquema de protección que regía con anterioridad a los actos anulados, a fin de evitar la materialización de riesgos irreparables.
TERCERO. NOTIFICAR esta providencia de acuerdo con lo previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991 y la Ley 2213 de 2022, y ADVERTIR que contra la misma no proceden recursos. Radicación: 50001 31 87 005 2025 00109 01 Procedencia: Juzgado Quinto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Villavicencio Accionante: Luis Accionado: Unidad Nacional de Protección - UNP Decisión: Revoca CUARTO. Dentro del término establecido en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 remítase las diligencias a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, DIEGO ALVARADO ORTIZ Magistrado SANDRA LILIANA ARRUBLA GARCÍA Magistrada ANTONIO SEGUNDO MARTÍNEZ HOYER Magistrado