REPUBLICA DE COLOMBIA Departamento Norte de Santander TRIBUNAL SUPERIOR Distrito Judicial de Cúcuta E D I C T O LA SECRETARÍA DE LA SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE CUCUTA, H A C E S A B E R: Que el trece (13) de noviembre dos mil veinticinco (2025), se ha proferido providencia en el proceso que a continuación se relaciona: RADICACIÓN: 54-001-31-05-002-2017-00343-02 P.T. n.° 21.814 NATURALEZA: ORDINARIO.
DEMANDANTE BERTILDA RINCON DE JIMENEZ DEMANDADO: COLPENSIONES, MUNICIPIO DE LOURDES, ICBF Y ASOCIACIÓN DE PADRES DE HOGARES COMUNITARIOS DE BIENESTAR FAMILIAR DEL MUNICIPIO LOURDES. FECHA PROVIDENCIA: TRECE (13) DE NOVIEMBRE DE 2025. DECISION: “PRIMERO: REVOCAR los numerales tercero, cuarto y quinto de la sentencia del 20 de junio de 2025 proferida por el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Cúcuta, por las razones expuestas en la parte motiva; en su lugar, ABSOLVER a las demandadas MUNICIPIO DE LOURDES y COLPENSIONES, de las pretensiones incoadas en su contra, declarando probadas las excepciones INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN, COBRO DE LO NO DEBIDO y FALTA DE CAUSA PARA PEDIR.
SEGUNDO: SIN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA.
TERCERO: CONDENAR EN COSTAS DE PRIMERA INSTANCIA a la demandante. Fijar como agencias en derecho la suma de $350.000 a favor de cada una de las apelantes.” El presente EDICTO se fija de forma electrónica en la página de la Corporación link edictos por el término de tres (3) días hoy veinte (20) de noviembre de dos mil veinticinco (2025).
REINALDO GUTIÉRREZ VELASCO SECRETARIO El presente edicto se desfija hoy veinticuatro (24) de noviembre de 2025, a las 6:00 p.m. REINALDO GUTIÉRREZ VELASCO SECRETARIO 1 REPÚBLICA DE COLOMBIA DEPARTAMENTO DE NORTE DE SANTANDER SALA DECISIÓN LABORAL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE CÚCUTA Trece (13) de Noviembre de Dos Mil Veinticinco (2025) PROCESO: ORDINARIO LABORAL RADICADO ÚNICO: 54-001-31-05-002-2017-00343-01 RADICADO INTERNO: 21.814 DEMANDANTE: BERTILDA RINCÓN JIMÉNEZ DEMANDADO: COLPENSIONES, MUNICIPIO DE LOURDES, ICBF Y ASOCIACIÓN DE PADRES DE HOGARES COMUNITARIOS DE BIENESTAR FAMILIAR DEL MUNICIPIO LOURDES MAGISTRADA PONENTE: DRA. NIDIAM BELÉN QUINTERO GELVES Procede la Sala, dentro del proceso ordinario laboral de la referencia, a resolver el recurso de apelación y el Grado Jurisdiccional de Consulta a favor de las demandadas COLPENSIONES y MUNICIPIO DE LOURDES sobre la sentencia del 20 de junio de 2025 proferida por el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Cúcuta. 1.
ANTECEDENTES La señora BERTILDA RINCÓN JIMÉNEZ interpuso demanda ordinaria laboral contra COLPENSIONES, EL MUNICIPIO DE LOURDES, el INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR y la ASOCIACIÓN DE PADRES DE FAMILIA DE HOGARES COMUNITARIOS DE BIENESTAR DEL MUNICIPIO LOURDES, solicitando que se declare lo siguiente: i) Que como concejal del municipio de Lourdes del 1 de enero de 1986 al 31 de diciembre de 1994 se le debe emitir el bono pensional respectivo a COLPENSIONES, para que lo redima y contabilice esas semanas, ii) Que se declare un contrato de trabajo conel ICBF desde el 1 de enero de 1996 a la fecha en calidad de Madre Comunitaria, para que ese ordene la consignación del cálculo actuarial para cubrir los períodos no cotizados de 1996 a 2013 en diferentes períodos omitidos, iii) Que, como consecuencia de lo anterior, se ordene a COLPENSIONES dejar sin efecto la resolución GNR337485 del 28 de octubre de 2015 que negó su pensión de vejez y proceda a su reconocimiento a partir del 20 de febrero de 2018.
Expone como fundamentos de hecho los siguientes: • Que la señora BERTILDA RINCÓN nació el 20 de febrero de 1953, y ejerció como concejal del Municipio de Lourdes desde el 1 de enero de 1986 al 31 de diciembre de 1994 sin que se le cotizara al fondo de pensiones respectivo las 416 semanas respectivas. 2 • Que posteriormente laboró como madre comunitaria del ICBF en el hogar Semillitas desde el 1 de enero de 1996 a la fecha, pese a su avanzada edad y estado de salud, cotizando en el fondo COLPENSIONES desde esa fecha un total de 680.71 semanas, pero en el reporte se evidencian sin completar los siguientes períodos: enero a abril, junio, julio, octubre a diciembre de 1996; enero a diciembre de 1997; marzo, mayo, junio y agosto a diciembre de 1998, enero a diciembre de 1999, 2000 y 2001; febrero y diciembre de 2005; enero, y agosto de 2006; julio a septiembre de 2007; febrero y agosto de 2012, y febrero de 2013 por 308 semanas. • Que ha solicitado su pensión de vejez a COLPENSIONES, siendo negada mediante Resolución GNR337485 del 28 de octubre de 2015, sin tener en cuenta que sumando el tiempo ya cotizado y el aquí reclamado como omitido, alcanza la densidad de semanas necesarias.
La demandada COLPENSIONES contestó a los hechos indicando que acepta lo referente a la edad, cotizaciones y actos administrativos emanados, pero lo demás no le consta o debe probarse; se opone a las pretensiones por cuanto lo concejales solo tienen reconocimiento de honorarios por asistencia a sesiones, seguro de vida y asistencia médico asistencial, por lo que las solicitudes carecen de sustento y las decisiones se han adoptado con las semanas efectivamente cotizadas.
Propone como excepciones COBRO DE LO NO DEBIDO, BUENA FE, PRESCRIPCIÓN e INNOMINADA. La ALCALDÍA MUNICIPAL DE LOURDES, se opuso a las pretensiones, señalando que la entidad no debe expedir el bono pensional por el período de 1986 a 1994 que se alega como concejal, en la medida que no existió una relación laboral directa pues el artículo 65 de la ley 136 de 1994 establece los reconocimientos de honorarios, seguro de vida y atención médico-asistencial, acorde a lo reglamentado en el Decreto 3171 de 2004, donde se resalta que la afiliación eventual a seguridad social cuando sea más costoso el seguro, no genera la calidad de empleados públicos o trabajadores oficiales.
De manera que no es procedente ordenar la expedición de bono pensional alguno. Propone como excepción la FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA. El I.C.B.F. contestó que la relación de las madres comunitarias con los programas de hogares comunitarios de Bienestar se deriva de la ejecución de un programa social donde se suscriben contratos de aportes con asociaciones de padres de familias o entidades sin ánimo de lucro, conforme la normativa que impide predicar la existencia de un vínculo laboral con esa entidad directamente y que la jurisprudencia ha reconocido procede es con el Programa de Hogar Comunitario respectivo, no con el ICBF.
Señala que está acreditado que la actora laboró de 1996 a 2013 con una ASOCIACIÓN D EPADRES DE HOGARES COMUNITARIOS del municipio de Lourdes, luego de septiembre de 2013 a diciembre de 2014 con CORPORACIÓN SOCIAL EDUCATIVA FORMADORES SIGLO XXI, de enero a diciembre de 2015 con UNIÓN TEMPORAL NUTRIOCCIDENTE y de febrero a octubre de 2016 con CORPORACIÓN DE SERVICIO PASTORAL SOCIAL DE LA DIOCESIS DE CÚCUTA; aclara que esas entidades sin ánimo de lucro suscriben contratos de aportes con el ICBF y desarrollan su actividad dentro de sus obligaciones legales.
Propone como excepciones:, FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA, INEXISTENCIA DE CONTRATO LABORAL, IMPOSIBILIDAD JURÍDICA DE CELEBRAR CONTRATO DE TRABAJO, FALTA DE CAUSA PARA DEMANDAR, COBRO DE LO NO DEBIDO, INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN, INEXISTENCIA DE SOLIDARIDAD, LEGALIDAD DEL ACTO, INTERPRETACIÓN DE NORMAS DEL SISTEMA DE BIENESTAR FAMILIAR, PRESCRIPCIÓN y GENÉRICA.
Igualmente, solicitó el llamamiento en garantía de SEGUROS DEL ESTADO, por haber expedido la póliza que cubre el contrato de aporte No. 216 de 2016 suscrito con la CORPORACIÓN DE SERVICIO PASTORAL SOCIAL DE LA DIOCESIS DE CÚCUTA 3 SEGUROS DEL ESTADO contestó al llamamiento señalando que no se cumplen los requisitos para declarar un contrato de trabajo de la actora con el ICBF y tampoco responsabilidad solidaria, por lo que se opone a las pretensiones.
Propone como excepciones AUSENCIA DE RESPONSABILIDAD DEL ICBF, ACTIVIDAD DEL TRABAJADOR EXTRAÑA AL OBJETO SOCIAL, IMPOSIBILIDAD DE CONDENAR AL ICBF POR RELACIÓN LABORAL, BUENA FE. Señala que el llamamiento en garantía no está llamado a prosperar por haber vencido el término para su debida notificación, ausencia de cobertura de la póliza, imposibilidad de afectación a la cobertura, inexistencia de la obligación. Durante audiencia señalada para el 11 de diciembre de 2019, se adelantaron las etapas procesales correspondientes a conciliación, saneamiento, fijación del litigio y decreto de pruebas, y finalmente el 6 de abril de 2021, se profirió sentencia de primera instancia, declarando probadas las excepciones propuestas por las demandadas y absolviéndolas de las pretensiones incoadas en su contra, a lo cual se presentó recurso de apelación por la apoderada de la parte demandante; al avocar conocimiento, la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Cúcuta declaró la nulidad de lo actuado por falta de integración del litisconsorcio, al evidenciar que no se notificó e integró a la ASOCIACIÓN DE PADRES DE HOGARES COMUNITARIOS DE BIENESTAR DEL MUNICIPIO DE LOURDES, pese a que aparecía como accionada en la demanda.
Mediante auto del 4 de mayo de 2022 se dispuso obedecer y cumplir lo resuelto, y desde entonces no se pudo materializar la notificación de la demandada. En audiencia del 26 de noviembre de 2024, el ICBF reportó la información actualizada del HOGAR y su representante legal, procediendo a su notificación por correo electrónico, sin que contestara la demanda.
2. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 2.1. Identificación del Tema de Decisión Mediante sentencia del 20 de junio de 2025 proferida por el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Cúcuta se resolvió:
PRIMERO. – DECLARAR probada la excepción de mérito promovida por el instituto colombiano de bienestar familiar ICBF denominada INEXISTENCIA DE LA RELACIÓN LABORAL, de conformidad a los argumentos esbozados en la parte considerativa de esta sentencia SEGUNDO. – ABSOLVER al instituto colombiano de bienestar familiar ICBF de todas y a la llamada en garantía Seguros del estado S.A. de cada una de las pretensiones incoadas en su contra, de conformidad a los argumentos esbozados en la parte considerativa de esta sentencia..
TERCERO. - CONDENAR a la persona jurídica de derecho público ALCALDIA MUNICIPAL DEL MUNICIPIO DE LOURDES NORTE DE SANTANDER a solicitar el cálculo actuarial ante la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones para el periodo comprendido entre enero de 1986 y hasta diciembre de 1994 en un término no superior a 30 días calendario a partir de la ejecutoria de esta providencia, una vez se haya efectuado el cálculo actuarial, tiene un término de 30 días calendarios para cancelar a colpensiones dicho calculo actuarial de conformidad a los argumentos esbozados en la parte considerativa de esta sentencia CUARTO.- CONDENAR a la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones al reconocimiento y pago a favor de la demandante BERTILDA RINCON DE JIMENEZ la pensión de vejez en cuantía de 1 4 S.M.L.M.V con fecha de efectividad desde el 1 de junio del 2019, de conformidad a los argumentos esbozados en la parte considerativa de esta sentencia. QUINTO.- CONDENAR en costas a las demandadas MUNICIPIO DE LOURDES NORTE DE SANTANDER Y COLPENSIONES.
Liquídense por secretaría incluyendo en ellas la suma de $1’000.000 pesos a colpensiones y $2.000.000 al municipio de Lourdes Norte de Santander., 2.2. Fundamento de la Decisión. El juez a quo, fundamenta la decisión de primera instancia en lo siguiente: • Que los problemas jurídicos a determinar son, en primer lugar, si existió un vínculo laboral entre la demandada y el ICBF que de lugar a ordenar el pago de aportes por los períodos de enero de 1996 a febrero de 2013; en segundo lugar, si hay lugar a ordenar la expedición de bono pensional por el período de concejal de 1986 a 1994 a cargo del Municipio de LOURDES y en tercer lugar, si hay lugar a reconocer pensión de vejez a cargo de COLPENSIONES. • Sobre el primer problema jurídico, señala que no es objeto de discusión que la actora prestó servicios en favor del BIENESTAR FAMILIAR como madre comunitaria desde 1996 a febrero de 2013, por lo que ello da lugar a aplicar la presunción del artículo 24 del C.S.T., lo cual rechaza la demandada señalando que acorde al Decreto 1340 de 1995, la vinculación de las madres comunitarias es una contribución voluntaria que no implica relación laboral con las administradoras ni la entidad, situación que fue analizada por la Corte Constitucional en 2012 ordenando una protección progresiva y una vez reglamentado esto, desde el año 2014 se han formalizado los servicios de las madres comunitarias.
Es decir, que al tratarse de períodos anteriores a la orden de formalización, no hay lugar a reconocimiento alguno a favor de la actora. • Respecto del período como Concejal está demostrado que la actora ejerció este papel en el Municipio de Lourdes desde enero de 1986 a diciembre de 1994, respecto de lo cual se generan dos situaciones diferentes que deben analizarse: la omisión de afiliación y la mora en el pago de cotizaciones; como en este caso se verifica que existe la afiliación, lo correspondiente es que se ordene el pago de los períodos no cotizados mediante el respectivo cálculo actuarial. • Resuelto lo anterior, señala sobre el derecho a pensión de vejez, identifica que la actora pertenece al régimen de transición por tener 41 años a la fecha de entrada en vigencia del sistema, sin embargo sumados los tiempos de servicio cotizados y los declarados como concejal, solo alcanza 619.22 semanas antes del Acto Legislativo 01 de 2005, por lo que debe demostrar los requisitos de la Ley 100 de 1993; en ese caso, indica que sumando las semanas cotizadas con las 416 no pagadas para el año 2019 se superan las 1300 semanas para acceder al reconocimiento pensional, a partir del 1 de junio de 2019.
3. DE LA IMPUGNACIÓN 3.1 Del Municipio de Lourdes El apoderado del Municipio de Lourdes interpuso recurso de apelación contra la condena impuesta, señalando que la misma carece de sustento probatorio basada en una certificación pero no analiza, como si hiciera con el período del ICBF, las normas que regían para la época las relaciones de los concejales en 5 Colombia y la clase de beneficios a que tenían derecho, omitiendo que no subsiste en esos casos ninguna calidad como empleado público o trabajador oficial, pues se trata de una Corporación, sin subordinación a la Alcaldía y con normativa propia, por lo que no existe ninguna norma que ampare la condena impuesta. 3.2 De COLPENSIONES El apoderado de COLPENSIONES interpuso recurso de apelación, señalando que frente a los tiempos de servicio con el Municipio de Lourdes, estos debían ser certificados mediante formatos CLEP elaborados por el nivel territorial respectivo, solo imputables para ser contabilizados cuando hay lugar al mismo y así poder verificar la persona reúne los requisitos de tiempos de servicios para la pensión solicitada.
Considera que con la densidad de semanas demostrada, no se acreditan los requisitos para adquirir el derecho reconocido y solo podría esperar la actora a que efectivamente se redima el bono pensional ordenado, para iniciar una nueva reclamación administrativa. Finalmente, se opone a la condena en costas.
4. GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA Como quiera que la sentencia fue adversa a COLPENSIONES y al MUNICIPIO DE LOURDES, se conocerá el Grado Jurisdiccional de Consulta de la sentencia, en virtud de lo establecido en el artículo 69 del C.P.T y S.S., modificado por el artículo 14 de la Ley 1149 de 2007. 5. ALEGATOS Dentro de la oportunidad legal concedida, las partes presentaron sus alegatos de conclusión que se resumen de la siguiente manera: PARTE DEMANDADA: El apoderado judicial del Municipio de Lourdes presenta alegatos de conclusión solicitando la revocatoria de la sentencia de primera instancia que ordenó la expedición de un bono pensional a favor de la señora Bertilda Rincón Jiménez por su periodo como concejal entre 1986 y 1994, argumentando que, dicha pretensión parte de una premisa errada, pues el cargo de concejal es de naturaleza política y no laboral, no genera vínculo jurídico que obligue al municipio a cotizar al sistema pensional, y su remuneración se limita al pago de honorarios por asistencia a sesiones, sin que exista subordinación, jornada laboral ni reglamento interno aplicable.
Sostiene que el marco normativo delimita los derechos de los concejales, restringiéndolos a cobertura en salud y honorarios, sin contemplar aportes pensionales. Por tanto, no se cumplen los requisitos legales para la expedición de un bono pensional, ya que no existió vínculo laboral ni obligación de cotización. En consecuencia, se solicita negar las pretensiones de la demanda y declarar que el municipio no está legalmente facultado para expedir bonos pensionales a favor de concejales, ni para destinar recursos públicos a ese fin, por carecer de sustento normativo y presupuestal.
La apoderada judicial de COLPENSIONES solicita la revocatoria de la sentencia de primera instancia que favoreció a la señora Bertilda Rincón Jiménez, argumentando que no cumple los requisitos legales para acceder a la pensión de vejez, si bien, la demandante nació en 1953 y cumple con el requisito de edad, solo acredita 774.71 semanas cotizadas, lejos de las 1.300 exigidas por el artículo 33 de la Ley 100 de 1993.
Además, no estaba afiliada al ISS antes de la entrada en vigencia del sistema general de pensiones, por lo que no puede acogerse al régimen de transición ni al Decreto 758 de 1990, ya que solo puede reconocer prestaciones cuando exista certeza del cumplimiento de requisitos, y que los tiempos como concejal deben ser certificados mediante formatos CLEBP para ser considerados válidos.
Así mismo, aclara que la obligación de cotizar corresponde al empleador, quien debe responder por los 6 aportes omitidos mediante cálculo actuarial si se declara la existencia de relación laboral ya que COLPENSIONES no puede adelantar cobro coactivo sin deuda expresa, y cualquier omisión en afiliación o cotización es responsabilidad exclusiva del empleador.
La apoderada judicial del ICBF solicita confirmar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la señora Bertilda Rincón Jiménez, argumentando que, no existe vínculo laboral, legal ni reglamentario entre la demandante y el Instituto ya que el ICBF actúa como coordinador del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, pero no contrata directamente al personal de los Hogares Comunitarios, cuya vinculación laboral corresponde exclusivamente a las asociaciones administradoras.
Señala que, la demandante suscribió contrato con la Asociación de Padres de Hogares Comunitarios de Lourdes, lo que excluye al ICBF de cualquier responsabilidad patronal o pensional, conforme al artículo 3.º del Decreto 289 de 2014. La autonomía administrativa y presupuestal de las asociaciones implica que el ICBF no interviene en la contratación, pago de salarios ni aportes a seguridad social de sus trabajadores.
Por tanto, al no existir prueba de nombramiento, posesión o vínculo directo con el Instituto, se solicita declarar la ausencia de relación laboral y exonerar al ICBF de cualquier obligación frente a las pretensiones de la demandante.
6. PRESUPUESTOS PROCESALES Y SANEAMIENTO En el presente asunto no se observan deficiencia en los presupuestos procesales ya que la demanda se presentó en forma, existe competencia tanto del Juez de primera instancia como de este Tribunal, hay capacidad para ser parte y capacidad procesal.
7. PROBLEMA JURÍDICO De conformidad con lo expuesto, la Sala identifica como problemas jurídicos a resolver: ¿Si la demandante BERTILDA RINCÓN JIMÉNEZ tiene derecho a que el MUNICIPIO DE LOURDES cubra los períodos no cotizados en su calidad de concejal municipal de 1986 a 1994? En caso positivo, si con estos aportes la actora tiene derecho a que COLPENSIONES le reconozca pensión de vejez. 8.
CONSIDERACIONES El eje central del presente litigio radica en determinar si la señora BERTILDA RINCÓN JIMÉNEZ tiene derecho a que el MUNICIPIO DE LOURDES le reconozca mediante cálculo actuarial las cotizaciones correspondientes a períodos no cotizados en su calidad de concejal municipal de 1986 a 1994 y si con estos, hay lugar a que COLPENSIONES le reconozca y cancele pensión de vejez.
Al respecto el juez a quo señaló que como estaba demostrada la actividad prestada por la actora como concejal en los períodos señalados, se suscitaba una omisión en el pago de aportes a seguridad social que debía ser subsanada por la entidad a cargo que sería el MUNICIPIO DE LOURDES; conclusiones que serán objeto de estudio bajo el Grado Jurisdiccional de Consulta a favor de las demandadas y en función de los argumentos de las demandadas como apelantes, señalando el municipio LOURDES que se desconocen las normas que rigen la calidad de concejal y que excluye una naturaleza laboral pública de cualquier tipo que implique el deber de cotizarles, mientras que COLPENSIONES reitera que la actora no cumple requisitos aun para su pensión de vejez. 7 De conformidad con el principio de consonancia establecido en el artículo 66A del C.P.T.Y.S.S., esta Sala solo está habilitada para pronunciarse en segunda instancia de los asuntos apelados y que son materia del Grado de Consulta; en ese sentido, la parte demandante no interpuso recurso de apelación y por ende las pretensiones que fueron negadas como el cálculo actuarial reclamado al ICBF y el HOGAR COMUNITARIO DEL MUNICIPIO DE LOURDES, ya no son objeto de discusión. El debate se delimita exclusivamente en las condenas impuestas al MUNICIPIO DE LOURDES y a COLPENSIONES.
Son hechos demostrados en este asunto: • La señora BERTILDA RINCÓN MELGAREJO nació el 20 de febrero de 1953 acorde a registro civil de nacimiento 14016152. • Mediante certificación del 10 de septiembre de 2015 expedida por CONCEPCIÓN GÓMEZ OVALLOS, en calidad de Presidente del Concejo Municipal de Lourdes, se indica que la señora BERTILDA RINCÓN ejerció como concejal en los períodos del 1 de enero de 1986 al 31 de diciembre de 1994. • Mediante solicitud del 11 de febrero de 2017, la actora solicitó al MUNICIPIO DE LOURDES el reconocimiento del bono pensional para cubrir los aportes a pensión por su período como concejal de 1986 a 1994; lo cual fue negado en oficio del 25 de febrero de 2017. • Mediante Resolución GNR337485 del 28 de octubre de 2015, COLPENSIONES negó solicitud de pensión de vejez a la actora por solo contar con 663 semanas cotizadas.
Se tiene entonces que lo pretendido por la parte actora es el reconocimiento de la pensión de vejez a cargo de COLPENSIONES, incluyendo el período de cotizaciones no realizados en su oportunidad por el MUNICIPIO DE LOURDES cuando ejerció como CONCEJAL y por el cual no se realizaron los aportes respectivos; por lo que previo a resolver sobre el derecho pensional se establecerá este aspecto y en caso de salir avante la pretensión, se procederá a analizar el recurso de apelación de la parte actora. a. De los períodos alegados como no cotizados La demandante planteó que ejerció como CONCEJAL del MUNICIPIO DE LOURDES en los períodos anuales de sesiones de 1986 a 1994, sin que se realizaran los respectivos aportes pensionales; vínculo que es demostrado con la certificación emitida por la Presidenta de dicha Corporación y no es objeto de discusión. Sin embargo, se discute por el MUNICIPIO DE LOURDES que dicha vinculación generara a favor de la actora el derecho a que se cotizaran aportes a pensiones, pues considera que la normativa que regula las prestaciones de los concejales no contempla ese deber a cargo del ente municipal.
Sobre la competencia de la jurisdicción ordinaria laboral para resolver este asunto, por tratarse de una controversia derivada de la aplicación del principio de la primacía de la realidad, y atendiendo a que la demandada es una entidad de naturaleza pública, debe señalarse que tratándose de los Concejales, la Corte Constitucional en providencia A1214 de 2022 estableció que sus conflictos debían tramitarse por la jurisdicción ordinaria señalando, en ese caso donde se discutía un ejecutivo por los honorarios de las sesiones de un concejal que “al no existir un régimen especial sobre la materia, el título materia de ejecución se encuadra en la cláusula general de competencia residual que se asigna a la Jurisdicción Ordinaria, conforme con el artículo 12 de la Ley 270 de 1996” y que “los concejales no tienen una relación de carácter prestacional- laboral con la administración pública, como se deriva de lo previsto en los artículos 312 de la Constitución y 65 de la Ley 136 de 1994 y como lo señaló 8 esta corporación en la sentencia T-130 de 2011, por lo que el asunto objeto de controversia deberá ser tramitado por la especialidad ordinaria civil y no laboral”.
En dicha decisión al ser honorarios se asignó a la especialidad civil, pero como en este caso se reclaman aportes a seguridad social, este es un tema exclusivo de esta especialidad laboral y por ende, se constituye la facultad de pronunciarse sobre lo solicitado. Al respecto debe señalarse, que la Ley 100 de 1993, creó el Sistema General de Pensiones, con el objetivo de garantizar el amparo de las contingencias de la vejez, la invalidez y la muerte, a través del reconocimiento de las prestaciones pensionales respectivas; por ende se trata de un sistema contributivo, cuya fuente principal de financiación corresponde a las cotizaciones sufragadas periódicamente por sus afiliados, lo cual materializa realmente los principios especiales que enmarcan la garantía de la seguridad social; acceso oportuno a la prestación, universalidad, solidaridad y eficiencia. Es así como en el marco de relaciones de trabajo, surgen distintas obligaciones alrededor de la financiación mencionada, en consideración del vínculo pensional tripartita, del que participan (i) el trabajador, (ii) el empleador y (iii) la entidad administradora de pensiones.
La situación en la que se halla el primero de estos extremos, por la naturaleza misma de la relación de trabajo, determina el alcance jurídico de las obligaciones de los demás sujetos. Así, el ordenamiento debe propender, en la mayor medida posible, por el equilibrio contractual de las partes, siguiendo la cláusula de igualdad, en armonía con la especial sujeción constitucional del derecho al empleo (artículo 13 y 25 CP).
Con la consolidación de las relaciones de trabajo, la afiliación ante el sistema de pensiones surge como el primer deber del empleador. Es la manera como se formaliza el aseguramiento de las contingencias de vejez, invalidez o muerte de los empleados, de modo que, ante la noticia de un nexo laboral, la entidad administradora respectiva se vincula para el cumplimiento de sus funciones alrededor de la salvaguarda de las garantías de la seguridad social por esos tres riesgos.
Así, este primer acto representa, en sí mismo, un auténtico derecho de los trabajadores, que se materializa con el cubrimiento en pensiones y permite el ejercicio de libertades fundamentales adicionales como lo es la escogencia voluntaria del régimen al cual desean pertenecer (el de Ahorro Individual o el de Prima Media), bajo las condiciones fijadas por el Legislador, de allí que la Ley 100 de 1993 disponga en su artículo 15 que “todas las personas vinculadas mediante contrato de trabajo” serán afiliados al Sistema General de Pensiones “en forma obligatoria”.
En ese sentido, la afiliación constituye una fuente formal de derechos pensionales, pero también de obligaciones jurídicas en favor de los empleados; lo que se debate es si en su calidad de CONCEJAL de la corporación municipal de LOURDES, la actora tiene derecho a reclamar el reconocimiento de un vínculo del cual se desprenda la obligación de cotizarle aportes al sistema de seguridad social.
Situación que, considera la Sala, no fue debidamente analizada en primera instancia donde el a quo se limitó a ordenar el pago del cálculo actuarial sin analizar la naturaleza de la vinculación de la actora como concejal y si por el mero hecho de haber acreditado la prestación de servicios, se generaba la obligación de cotizarle a seguridad social.
Lo anterior pues, como se resaltó en la citada providencia A-1214 de 2022 y reclama el apelante, el régimen jurídico de los concejales es especial y tiene unas particularidades que deben analizarse ya que se ha establecido que su vinculación con el Estado no es de carácter prestacional-laboral, lo que tiene implicaciones al momento de definir si el municipio donde ejercen su actividad puede considerarse empleador o si ostenta una obligación de cubrir prestaciones laborales a los concejales. 9 Para analizar esto, se trae a colación in extenso la sentencia T-472 de 2018 donde la Corte Constitucional abordó un problema jurídico idéntico frente a la exigencia de aportes en períodos donde se laboró como concejal y analizó de manera amplia y detallada la naturaleza jurídica y el régimen prestacional de los miembros de los Concejos Municipales: “Los Concejos Municipales, en el texto original del artículo 198 de la Constitución Política de la República de Colombia de 1886, fueron concebidos como Corporaciones “populares” a las que correspondía “ordenar lo conveniente” para la correcta administración y manejo de los asuntos del municipio.
Es de destacar que incluso, con anterioridad a que adquirieran esta denominación, esto es, durante la época Colonial y en los primeros años de la República, funcionaban bajo el nombre de “Cabildos” los cuales se encontraban conformados por los individuos más ilustres de la región y, al igual que en la actualidad, contribuían a la gestión de los asuntos públicos locales.
Ahora bien, desde su consagración formal en 1886 se han expedido numerosas disposiciones legales en virtud de las cuales se ha regulado, entre otras cosas, el funcionamiento, composición, medios de elección, periodos de duración, competencias, incompatibilidades, inhabilidades y prohibiciones de los Concejos Municipales, sin que se haya definido expresa y diáfanamente por parte de la normatividad vigente en la época, cuál era la naturaleza jurídica de la vinculación que los miembros de estas Corporaciones tenían con el Estado.
Por este motivo, a continuación se desarrollará brevemente parte de la reglamentación que existía para la época y la interpretación que de ella hizo el Consejo de Estado, quien, en ese momento, fungía como la máxima autoridad jurisdiccional en este tipo de asuntos. Se llama la atención en que si bien a partir de lo dispuesto por el Constituyente de 1991 se zanjó cualquier duda o controversia que pudiera existir en relación con la naturaleza jurídica de la relación existente entre los Concejales y el Estado, y se definió expresamente que estos tendrían la calidad de “Servidores Públicos” en su condición de Miembros de Corporaciones Públicas de Elección Popular; con anterioridad a este momento el legislador había ido reglamentando progresivamente la materia y llenando los vacíos que iban surgiendo.
Es de destacar que, ante la ausencia de normatividad que previera lo contrario, la labor de los Concejales Municipales era ejercida sin que por ella recibieran remuneración económica alguna, esto es, desarrollaban sus labores de manera Ad-Honorem. Motivo por el cual únicamente hasta la Constitución de 1991 se previó la posibilidad de que sus servicios fueran remunerados a través de honorarios.
Como producto de lo expuesto, se hace necesario verificar si, a pesar de la ausencia de remuneración anteriormente descrita, es posible que los Concejales puedan ser catalogados como empleados públicos y que, como producto de ello, cuenten con los beneficios que genéricamente se ha previsto para estos o tenían algún régimen especial que los previera.
Al respecto, se tiene que la Ley 4 de 1913 previó que los miembros de los Concejos Municipales se diferenciaban de los “empleados” políticos y administrativos en cuanto no dependían del Presidente, como jefe superior de la República, así como del Gobierno en general y, en consecuencia, ejercían sus funciones de manera independiente y autónoma.
Así, el Legislador creó una categorización de “empleados políticos y administrativos” al servicio del Estado, los cuales cuentan con vinculación legal con éste e indicó expresamente que, en ella, no era posible incluir a los miembros de los Concejos Municipales. De otro lado, mediante el artículo 238 del mismo texto legal, se dispuso que los empleados administrativos, nacionales, departamentales y municipales, son quienes “intervienen exclusivamente en asuntos del Estado” en cada una de sus circunscripciones territoriales y, por medio del artículo 307, se estableció que:“Por regla general, una misma persona no puede desempeñar a un tiempo dos o más destinos remunerados.
Se exceptúan los casos siguientes: (…) El cargo de Concejero Municipal es compatible con cualquier empleo, a excepción 10 de aquellos empleos remunerados, en que la provisión del puesto incumbe al mismo Concejo.” De ahí que los Concejales Municipales cuenten con un régimen especial que les permite ejercer cualquier tipo de empleo o trabajo que no tenga relación alguna con las funciones propias del Concejo y, por ello, no pueden ser concebidos como “empleados” que presten sus servicios de manera exclusiva al Estado.
Por lo expuesto, a la luz del ordenamiento jurídico vigente con anterioridad a la expedición de la Constitución Política de 1991 se entendía que los Concejales, al desarrollar un cargo de carácter Ad- Honorem, derivaban sus ingresos de otras fuentes en virtud de las cuales, para efectos pensionales, debían realizar los aportes correspondientes.
De otro lado, el Artículo 1 del Decreto 3074 de 1968 desarrolló el concepto del “empleo” público de manera que fuera concebido como “el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural”, así un empleado o funcionario venía siendo toda persona “nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo”.
No obstante lo anterior, el Decreto 1950 de 1973 delimitó el alcance del concepto anteriormente desarrollado e indicó que únicamente tenían la calidad de “empleados públicos” quienes “presten sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos”, así como quienes desarrollaban actividades de dirección o confianza en las empresas industriales y comerciales del Estado.
Así, a pesar de que, como lo ha reconocido el Consejo de Estado en numerosas decisiones, los Concejales Municipales desarrollan una “función pública de carácter administrativo”, ello no significa que puedan ser catalogados como “funcionarios” ni “empleados” públicos a efectos de derivar las prerrogativas propias de la seguridad social que les son propias a éstos, pues, así como no contaban con remuneración alguna, el servicio prestado tampoco generaba reconocimiento de ninguna clase por parte de la seguridad social.
Por lo expuesto, es necesario concluir que los Concejales Municipales contaban con un tipo especial de vinculación para la cual el legislador de la época, contrario a lo ocurrido en relación con los Congresistas y los Diputados, no previó ningún tipo de contraprestación ni beneficio alguno proveniente de la seguridad social con ocasión a los servicios prestados y, por ello, se ha aceptado que los tiempos en que una persona ostentó la calidad de miembro de un Concejo Municipal no pueden ser computables para efectos pensionales.
De esta manera, en sentencia del 22 de mayo de 2008, la Sección Segunda – Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado conoció de la situación jurídica de una persona que reclamaba el reconocimiento de un derecho pensional, pero a quien no se le contabilizaron los dos años de servicio que prestó como Concejal Municipal de Pasto entre 1988 y 1990.
Tiempos que, en el evento de ser tenidos en cuenta, le permitirían hacerse acreedor al derecho que reclama. Al respecto, dicha autoridad jurisdiccional consideró: “Si bien los Concejales cumplen una función pública, ello no implica una relación o vínculo laboral con el Estado, de manera que el régimen que los gobierna es especial y por lo mismo, no tienen derecho a que se les reconozca ninguna prerrogativa prevista por la Ley para los empleados públicos.
De acuerdo con lo anterior, resulta evidente que el tiempo durante el cual una persona se desempeña como Concejal no es computable para efecto de la pensión de jubilación, salvo que durante dicho periodo haya realizado aportes al Sistema General de Pensiones como trabajador independiente y en efecto así lo demuestre, situación que en este caso no se encuentra probada, razón por la cual se desestiman los tiempos que alega el actor bajo tal investidura” De igual manera, mediante decisión del 23 de febrero de 2017 el Consejo de Estado conoció la reclamación pensional de una persona que solicitaba le 11 contabilizaran para el cumplimiento del requisito de densidad de cotizaciones los periodos que fungió como Concejal en los años de 1986 y 1987.
Al respecto, se indicó que dicho tiempo no puede ser tenido en cuenta puesto que “los concejales no realizaban cotizaciones ni recibían una contraprestación económica por el servicio que prestaban, en atención a la naturaleza de las funciones que desempeñaban en el cargo. En un sistema de seguridad social contributivo, las cotizaciones son fuente de financiamiento de los beneficios pensionales, y los tiempos de servicios deben corresponder a los efectivamente cotizados.” De esta manera, se tiene que únicamente a partir de lo dispuesto por el Constituyente de 1991 se reguló expresamente la relación jurídica de los Concejales con el Estado y, a partir de lo allí contemplado, esto es, al denotar un incremento en las competencias, inhabilidades y exigencias de estos cargos, se fijó una remuneración a las labores desempeñadas que fuera representativa de esta situación. Así, se destaca que a partir de lo dispuesto en el artículo 312 de la Constitución Política de 1991 y en específico en el artículo 68 Ley 136 de 1994 se previó que la función ejercida por los Concejales podría ser remunerada con honorarios y, adicionalmente, tendrían como prestaciones de la seguridad social, (i) un seguro de vida y (ii) se les cubriría la afiliación al sistema general de seguridad social en salud, a efectos de que reciban la misma asistencia médica a la que tiene derecho el Alcalde Municipal.
En conclusión, se tiene que, con anterioridad al régimen constitucional actual: (i) la labor de los Concejales Municipales no tenía prevista remuneración alguna por su ejecución y, en consecuencia, contaban con un régimen especial en virtud del cual se entendió que su labor sería ejercida de manera Ad-Honorem y (ii) no se previó ninguna clase de prestación proveniente de la seguridad social.
Cuestión que solo cambió hasta la expedición de la Constitución de 1991. Por este motivo debe entenderse que, como lo ha reconocido el Consejo de Estado en diversas providencias, los periodos en que una persona haya ejercido la labor de Concejal no pueden ser contabilizados para efectos pensionales.” Acorde al precedente citado, se derivan dos conclusiones: En primera medida, el régimen jurídico de los concejales municipales en vigencia de la Constitución Política de 1886 carecía de una reglamentación que estableciera cualquier clase de retribución a su actividad, pues la Ley 4 de 1913 dispuso que eran totalmente independientes y autónomos, sin que las normas expedidas posteriormente los identificaran como alguna clase de empleados públicos o trabajadores oficiales, siendo su actividad eminentemente política y ad honorem, por lo que estaban facultados a ejercer otras labores remuneradas de donde sí generar la actividad que permitiera cotizar a seguridad social.
Como segundo punto, con la Constitución Política de 1991 se varió la regulación de los Concejales, pues allí se autorizó la posibilidad de una remuneración acorde a lo que dispusiera el legislador y este expidió la Ley 136 de 1994, cuyo artículo 68 delimitó el pago de honorarios y como amparo de seguridad social, un seguro asistencial y de vida los cuáles a su vez dependen de la asistencia a las sesiones.
No sería hasta la Ley 1551 de 2012, cuyo artículo 23 establecería que “Los concejales tendrán derecho a la cotización al Sistema de Seguridad Social; Pensión, Salud, ARL y cajas de compensación familiar, la cual se hará con cargo al presupuesto de la administración municipal, sin que esto implique vínculo laboral con la entidad territorial”, norma que no cobija los períodos reclamados por la actora que van hasta 1994.
Es decir, que antes de la Constitución de 1991, los concejales no recibían ninguna clase de remuneración pues su actividad era considerada ad honorem y por ende, no habría lugar a exigir ni reclamar reconocimiento de aportes a seguridad social; y después de la Constitución actual, se dispuso una remuneración y asistencia especial, no relacionada ni asimilable a la de una 12 relación laboral, de donde no se desprende el pago de aportes a seguridad social hasta la expedición de la Ley 1551 de 2012.
Conforme a este recuento normativo y jurisprudencial, atendiendo a las fechas en que se suscitó el pago de aportes reclamados no era posible declarar e imponer al MUNICIPIO DE LOURDES alguna obligación de tipo laboral sobre la actividad que ejerciera la señora BERTILDA RINCÓN como concejal, pues entre 1986 a 1991 su actividad era ad honorem por disposición constitucional y legal, mientras que tras 1991 se estableció una contraprestación pero sin incluir el pago de aportes a seguridad social por la naturaleza especial de la actividad política del cargo, así como por la autorización expresa antes y después de la Constitución vigente, de que ejercieran actividades adicionales de índole laboral para su subsistencia y de allí sí cotizar a seguridad social.
En consecuencia, asiste razón al apelante y se revocará el numeral tercero de la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones contra el MUNICIPIO DE LOURDES, y en su lugar se absolverá a esta entidad territorial de las mismas, declarando probada la excepción de INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN y COBRO DE LO NO DEBIDO. b. Del reconocimiento pensional Resuelto lo anterior, respecto de la pretensión de pensión de vejez, de acuerdo con el artículo 33 de la Ley 100 de 1993, la demandante debe tener cumplidos 57 años de edad y haber cotizado 1300 semanas; sobre el primer requisito, este se encuentra satisfecho teniendo en cuenta que nació el 20 de febrero de 1953, por lo que acredito la edad pensional en 2010; respecto de las semanas necesarias, descontadas las semanas que se habían reconocido en primera instancia, según el reporte más reciente aportado, con fecha de expedición 10 de junio de 2025, se certifica un total de 1.127 semanas cotizadas, que resultan insuficientes para acceder al derecho pensional.
En consecuencia, habrá de revocarse igualmente el numeral cuarto de la providencia apelada, y en su lugar se absolverá a COLPENSIONES de las pretensiones incoadas en su contra, declarando probada la excepción de FALTA DE CAUSA PARA PEDIR. Finalmente, al prosperar los recursos de apelación no habrá lugar a costas de segunda instancia y al haberse absuelto de todas las pretensiones a las demandadas COLPENSIONES y MUNICIPIO DE LOURDES, se revocará el numeral quinto que las condenó en costas, imponiendo en su lugar costas de primera instancia a la parte demandante.
Fijar como agencias en derecho la suma de $350.000 a favor de cada una de las apelantes. DECISIÓN DE SEGUNDA INSTANCIA: En mérito de lo expuesto la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR los numerales tercero, cuarto y quinto de la sentencia del 20 de junio de 2025 proferida por el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Cúcuta, por las razones expuestas en la parte motiva; en su lugar, ABSOLVER a las demandadas MUNICIPIO DE LOURDES y COLPENSIONES, de las pretensiones incoadas en su contra, declarando probadas las excepciones INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN, COBRO DE LO NO DEBIDO y FALTA DE CAUSA PARA PEDIR.
SEGUNDO: SIN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA. 13 TERCERO: CONDENAR EN COSTAS DE PRIMERA INSTANCIA a la demandante. Fijar como agencias en derecho la suma de $350.000 a favor de cada una de las apelantes. Oportunamente devuélvase el expediente al juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NIDIAM BELEN QUINTERO GELVES Magistrada Ponente DAVID A.J. CORREA STERR MAGISTRADO JOSÉ ANDRÉS SERRANO MENDOZA MAGISTRADO