República de Colombia Rama Judicial del Poder Público TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL BOGOTÁ, D.C. SALA CIVIL Bogotá, D. C., veinticinco (25) de marzo de dos mil veinticinco (2025).
1. IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO Magistrada Ponente: CLARA INÉS MÁRQUEZ BULLA Radicación: 110013103027 2021 00175 01 Procedencia: Juzgado Veintisiete Civil del Circuito Demandante: Jazmine Martínez Díaz en calidad de propietaria del establecimiento de comercio Insumequi Distribuciones Demandado: Gobernación de Cundinamarca – Secretaría de Salud Proceso: Ejecutivo Recurso: Apelación Sentencia Discutido y Aprobado en Salas de Decisión del 7 y 14 de marzo de 2025.
Actas 08 y 09.
2. OBJETO DE LA DECISIÓN Se dirime el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia calendada 25 de noviembre de 2024, proferida por el Juzgado Veintisiete Civil del Circuito de esta ciudad, dentro del proceso EJECUTIVO promovido por JAZMINE MARTÍNEZ DÍAZ en calidad Ejecutivo 027 2021 00175 01 2 de propietaria del establecimiento de comercio INSUMEQUI DISTRIBUCIONES contra la GOBERNACIÓN DE CUNDINAMARCA – SECRETARÍA DE SALUD. 3.
ANTECEDENTES 3.1. Pretensiones Jazmine Martínez Díaz, en calidad de propietaria del establecimiento de comercio Insumequi Distribuciones, formuló demanda contra la Gobernación de Cundinamarca – Secretaría de Salud, para que, con su citación y audiencia, previos los trámites legales, se librara mandamiento de pago a su favor, por las siguientes sumas de dinero: 3.1.1. $406.000.000.oo, valor consignado en la factura IN-77179, báculo del recaudo, más los intereses moratorios a la tasa máxima certificada por la Superintendencia Financiera, causados desde el 21 de noviembre de 2018 hasta cuando se verifique el pago. 3.1.2.
Condenar a la encausada a sufragar los gastos que se ocasionen1. 3.2. Hechos Como fundamentos fácticos de las pretensiones, expuso los que se sintetizan a continuación: El negocio de la actora le suministró a los usuarios del régimen subsidiado, servicios y tecnologías NO POS en salud, autorizados mediante Comité Técnico Científico, ordenados a través de pronunciamientos de tutela, con cargos de subsidio de oferta en la demanda, los cuales, según la Resolución 1479 de 2015 expedida por 1 Folio 3 del archivo 04Demanda, 01Principal, 01PrimeraInstancia. Ejecutivo 027 2021 00175 01 3 el Ministerio de Salud y Protección Social, así como las Leyes 715 de 2001, 1122 de 2007 y 1438 de 2011, le corresponde asumir a la encausada, sin que exista relación comercial entre ellas, dado el origen de tales asistencias.
Con ocasión de ello, se expidió el instrumento negocial relacionado en las pretensiones, por un valor de $797.240.26.oo con fecha de radicación el 20 de junio de 2018, exigibilidad el 18 de julio siguiente. La entidad territorial, de conformidad con el acta de cierre y auditoría de cuentas presentó glosas por una cifra de $15.952.147.00 frente a dicho título valor, dentro de los 60 días siguientes a su radicación, conforme lo establecido en el Resolución 593 de 2013, modificadas por la 1885 y 2348 de 2018.
Además, el 11 de abril de 2019 realizó un abono por $375.288.1.oo. Por lo tanto, la demandada adeuda $406.000.000.oo, correspondiente al suministro de 28 unidades del medicamento Blinatumomab 35 mcg caja X1 Blincyto amgen, cuyo costo unitario es de $14.500.000.oo, ordenado al paciente Jordán Alejandro Pacheco Pardo, tal como consta en la autorización número 34150011711 emitida por la intimada.
Dado que no se ha solucionado tal suma, existe una obligación clara, expresa y exigible que habilita a incoar la acción. Los réditos se causaron a partir del vencimiento de los 30 días hábiles para proponer las respectivas glosas, acorde con lo previsto en el artículo 23 del Decreto 4747 de 2007. La convocada al aceptar el aludido documento, renunció a los requerimientos legales2. 2 Folios 1 al 3 ibidem.
Ejecutivo 027 2021 00175 01 4 4. Actuación de la instancia Previa subsanación3, por medio de auto fechado 6 de junio de 2022, libró mandamiento de pago por la cantidad invocada e intereses moratorios a partir del 21 de noviembre de 20184. La convocada dentro de la oportunidad procesal, propuso recurso de reposición frente a la orden de apremio5, desestimado el 18 de abril de 20236, replicó los hechos, se manifestó frente a las pretensiones y formuló los enervantes denominados: “…La obligación contenida en la factura que sirve como título ejecutivo no es exigible al Departamento de Cundinamarca, pues el medicamento objeto de cobro fue suministrado a un paciente que no pertenecía al régimen subsidiado de Cundinamarca…”, “…La factura objeto de cobro fue glosada por el Departamento de Cundinamarca…”, “…La factura objeto de cobro fue devuelta por el Departamento de Cundinamarca…” y “…Mala fe de la parte ejecutante…”7.
Descorridos tales medios de defensa8, evacuadas las audiencias reguladas en los artículos 3729 y 373 del Código General del Proceso10. La Funcionaria a quo dictó sentencia, en la que declaró la excepción denominada “…la obligación contenida en la factura que sirve como título Ejecutivo, no es exigible al Departamento de Cundinamarca, pues el medicamento objeto de cobro fue suministrado a un paciente que no pertenecía al régimen subsidiado de Cundinamarca…”.
En consecuencia, negó las pretensiones, ordenó el levantamiento de cautelas, condenó a la actora al pago de perjuicios y a asumir las costas procesales. 3 Archivo 16SubsanaciónDemanda_03-05-2022, ibidem. 4 Archivo 18AutoMandamientoPago_06-06-2022, ibidem. 5 Archivo 20RecursoReposiciónMPyExcepcionesPrevias_28-06-2022, ibidem. 6 Archivo 34AutoResuelveReposicMand_18-04-2023, ibidem. 7 Folios 37 al 48 del archivo 35MemorialExcepcionesMérito_03-05-2023, ibidem. 8 Archivo 41MemorialContestaciónExcepciones_30-06-2023, ibidem. 9 Archivo 58AudienciaArt372CGP_01-08-2024, ibidem. 10 Archivos 62DocumentalAudiencia_25-11-2024, 63Audiencia_25-11-2024, ibidem.
Ejecutivo 027 2021 00175 01 5 Inconforme con tal determinación, la precursora formuló apelación, recurso concedido en el acto.
5. LA SENTENCIA IMPUGNADA La señora Juez, luego de señalar que se encuentran presentes los presupuestos procesales, advirtió que le corresponde examinar si las defensas propuestas logran enervar la entidad cartular de la factura, con soporte en la cual se emitió la orden de apremio. En la medida que la primera excepción enarbolada se enfoca en alegar que la obligación objeto de cobro es inexigible, porque el medicamento cuyo valor respalda no fue aplicado al paciente para el cual el ente territorial autorizó, sino para otro perteneciente al departamento de Boyacá, hace necesario auscultar el negocio que dio origen al título en recaudo, al amparo del numeral 12 del artículo 784 del Estatuto Mercantil.
Explicó que a los afiliados del régimen subsidiado los gobierna la Ley 1122 de 2007, el Decreto 4747 de 2007 y la Resolución 3047 de 2008, modificada por la 416 de 2009, en concordancia con la 1479 de 2015 emitida por el Ministerio de Salud y Protección Social. En virtud de las cuales, cuando los prestadores del servicio de salud presentan sus facturas con los respectivos soportes a la entidad responsable del pago, en este caso el Departamento de Cundinamarca, se realiza un proceso administrativo de verificación y control de auditoria médica, para determinar la formulación de glosas.
Por su parte, el literal d), artículo 13, Ley 1122 de 2007 establece los pagos de la asistencia a los prestadores, si los contratos son por capitación, evento, global prospectivo o grupo diagnóstico en los dos regímenes, así como tiempos de presentación, recepción, remisión y revisión de facturas, glosas, respuesta a estas. Pagos e intereses de mora le corresponde regularlos a la cartera de salud.
Ejecutivo 027 2021 00175 01 6 El Decreto 4747 de 2007 establece, entre otros aspectos, la forma en que deben presentarse las facturas con sus soportes correspondientes contenidos en el anexo 5 -artículo 21-, y el trámite de glosas y devoluciones -artículo 23. El Ministerio de Salud y Protección Social por medio de la Resolución 30472 de 2008 definió los formatos, mecanismo de envío, procedimientos y términos que deben implantarse entre los prestadores de salud y responsables del pago.
La Resolución 416 de 2009 modificó la 3047 de 2008, para reformar el anexo técnico 6 en algunos apartes sobre glosas y devoluciones, causales de esta, dentro del que se encuentra la falta de competencia para el pago. En el caso bajo análisis, pese a que el fármaco respaldado en el instrumento negocial ejecutado, fue entregado el 27 de febrero de 2018 a la señora Janeth Pardo, la intimada indicó que devolvió tal documento, porque la medicina no se le suministró al enfermo Jordán Alejando Pache Pardo, para quien fue autorizada sino a Jorge Humberto Buitrago Suárez, perteneciente al régimen subsidiado de Boyacá, como lo respaldan las actas de reunión datadas 1º de enero y 16 de mayo de 2018, cuyo contenido no fue desconocido por Ángel Miguel Díaz Flores, representante de la demandante, quien señaló que no efectuaron pronunciamiento frente a la devolución del título, debido a que ello se hizo en destiempo.
Claudia Jiménez Diaz y Claudia Patricia Caicedo, empleadas de la demandante admitieron que el medicamento le fue entregado a la progenitora del doliente y que al establecimiento no le correspondía verificar si se le proveía a éste. Cristian Bernardo Fuentes y Flor Emiro Benavidez, empleados del Departamento de Cundinamarca, coincidentes en su dicho con lo Ejecutivo 027 2021 00175 01 7 consignado en el acta mencionada, respaldan que aunque la promotora indique que no se presentó una glosa, realmente si la hubo, por cuanto los $406.000.000.oo, costo de la substancia, se separaron del mayor valor cobrado en principio en el título -$994.868.113.oo-; aunado, el segundo deponente adujo que no se debía entregar ambulatoriamente sino al Instituto de Cancerología. Entonces, tales evidencias reflejan que, al haber sido devuelta la factura porque no reunía los requisitos para ser aceptada y pagada, no es exigible y, por ende, halla acogida el enervante que así lo alegó, con la consecuente condena en costas a la demandante, sin que sea necesario pronunciarse sobre las demás defensas, con estribo en lo previsto en el artículo 282 del Código General del Proceso11.
6. ALEGACIONES DE LAS PARTES 6.1. La actora, como sustento de la solicitud revocatoria de la sentencia, esgrimió que el título perseguido en el compulsivo es exigible. La normatividad mencionada en el veredicto no le es aplicable al establecimiento de comercio, el negocio causal es “inoponible” al tercero -Gobernación de Boyacá-, no era responsabilidad de la demandante hacerle el seguimiento al insumo en el centro médico, las glosas no se estructuran por un control interno que efectúe una entidad, estas al igual que la devolución tienen un trámite, un término y una notificación, el fármaco fue entregado por lo que la obligación de su cubrimiento está vigente, motivo por el cual se debe seguir adelante con la ejecución, máxime cuando se cumplen los requisitos de pago por evento.
Además, revocar la condena en costas y perjuicios12. En la oportunidad para sustentar la alzada arguyó que el Decreto 11 Minuto 16:48 a 51:18 hora del archivo 03GrabaciónAudienciaArt373CGP_Parte02_25-11-24, 63Audiencia_25-11-2024, 01Principal, 01PrimeraInstancia. 12 Minuto 51:20 a 1:03 ibidem. Ejecutivo 027 2021 00175 01 8 4747 de 2007 rige para las entidades prestadoras del servicio de salud, así como en las responsables del pago, por lo que no gobierna a la precursora y a su establecimiento de comercio, sino lo hacen el código civil y de comercio -concepto 118440 del Ministerio de la Protección Social-.
El documento soporte del compulsivo cumple los requisitos de los cánones 621, 673, y 774, respecto de él operó la aceptación tácita, toda vez que no fue rechazada dentro de los 3 días siguientes a su recepción, acorde con lo previsto en los preceptos 773 del Estatuto Mercantil, 2º inciso 3º de la Ley 1231 de 2008 y 86 de la Ley 1676 de 2013, sino hasta el 3 de marzo de 2019, pese a que fue presentada el 20 de junio de 2018.
Aún en el evento que el Decreto 4747 de 2007, reformado por la Ley 1438 de 2001 regulara el caso, así como la Resolución 3047 de 2008, modificada por la 416 de 2009 -Manual Único de Glosas y su anexo técnico número 6-, debido a que no se efectuó dentro del periodo legal estipulado, esto es, en los 20 días siguientes a la presentación de la factura para el cobro sino hasta el 13 de febrero de 2019, quedó tácitamente aceptada.
El título materia del compulsivo es expreso, claro y exigible, por ende, el medio exceptivo que se declaró probado y los demás enarbolados quedan sin soporte fáctico y jurídico, de ahí resulta inadmisible sostener que aquel documento es inexistente. El medicamento fue suministrado ante la solicitud de despacho efectuada por la convocada -acuerdo de voluntades-; empero, lo ocurrido con esta sustancia no se le debe enrostrar a la actora y tener como excusa para no solucionar su valor, acción que no le corresponde a la Gobernación de Boyacá, con quien no existe un “…nexo de causalidad…”.
Ejecutivo 027 2021 00175 01 9 Algunas piezas procesales junto con las documentales allegadas al plenario refrendan que, dado el estado del enfermo, su progenitora era quien realizaba los trámites para la entrega de la droga, la cual no fue aplicada a Jordán Alejandro Pacheco por disposición del doctor Enciso, médico tratante, por tanto, la responsabilidad y custodia de la medicina estaba a cargo de la demandada, y del Centro Cancerológico.
Aunque en la auditoría realizada el 3 de diciembre de 2018 sugirió glosar el aludido documento, como un plan de mejora, además de mecanismo alterno para garantizar la adecuada y efectiva ejecución de cada uno de los procesos, la gestora en respuesta del día 13 siguiente indicó que no aceptaba ningún tipo de glosa u objeción por plantearse en destiempo, más aún cuando hubo una conciliación de cuentas entre las partes13. 6.2.
La intimada replicó los mismos argumentos que edificaron el veredicto, a los que agregó que se incumplió con la entrega del fármaco por lo que su pago es inexigible, ya que la promotora no cuenta con el comprobante que el insumo se hubiera proveído al doliente vinculado al régimen subsidiado en salud del Departamento de Cundinamarca, sino a Jorge Buitrago, a cargo de la Gobernación de Boyacá, según respalda el acta de la reunión llevada a cabo el 31 de enero de 2019 en el Instituto Nacional de Cancerología, además llevó más de un mes de retardo en dispensarlo, cuando las condiciones de salud del destinatario inicial habían desmejorado.
El 12 de diciembre de 2018 se notificó a la precursora la auditoria y el 13 de febrero de 2019 se informaron las glosas realizadas al instrumento negocial, entre las cuales se destacan, la inexistencia de la prestación del servicio al señor Pacheco Pardo por las razones ya mencionadas, así como el desconocimiento de los parámetros y 13 Archivo 020SustentaciónApelación. Ejecutivo 027 2021 00175 01 10 reglas establecidas por la Comisión Nacional de Precios de Medicamentos y Dispositivos Médicos en el precio de la droga, el cual excedía el 3.5% adicional al valor comercial, pues cobró por unidad $14.500.000.oo cuando lo procedente eran $8.254.125.oo, en contravención de la Circular 04 de 2018, lo cual fue puesto en conocimiento mediante oficio del 25 de enero de 2019.
Adicionalmente, la factura fue devuelta el 3 de marzo de 2019, con sustento en el numeral 8º de la Resolución 3047 de 2008, el Decreto 4747 de 2007 y la Circular 038 de 2012. Con estribo en tales argumentos impetró la ratificación de la decisión objeto de alzada14. 7. CONSIDERACIONES 7.1. No ofrecen reparo alguno los llamados, tanto por la jurisprudencia como por la doctrina, presupuestos procesales, indispensables para el normal desarrollo y desenvolvimiento del proceso, a saber: competencia, capacidad para ser parte, para comparecer al proceso y demanda en forma.
Además, no existe vicio con la entidad suficiente para anular en todo o en parte lo actuado, siendo viable emitir determinación de fondo. Vale la pena precisar que, sin desconocer la determinación de la Sala Mixta15 de esta Colegiatura, que ya es ley del proceso, es del caso advertir que un establecimiento de comercio no es sujeto procesal, en el sub examine la condición de ejecutante la tiene la propietaria Jazmine Martínez Diaz. 7.2.
Partiendo de los reparos concretos planteados, así como la sustentación de la alzada, el problema jurídico se centra en elucidar 14 Archivo 021DescorreTraslado. 15 Archivo 03AutoTribunalDirimeConflictoCompet_11-03-2022, del cuaderno 03Tribunal_ConflictoCompetencia, 01PrimeraInstancia. Ejecutivo 027 2021 00175 01 11 si fue acertada la sentencia de primera instancia que dispuso no continuar con la ejecución. La respuesta a ese interrogante medular es que tal veredicto debe ratificarse, como pasa a explicarse.
Conviene memorar igualmente, que el proceso ejecutivo procura como finalidad esencial la satisfacción o cumplimiento de una obligación de dar, hacer, o no hacer, a favor del acreedor demandante y a cargo del deudor demandado, que conste en un título ejecutivo, éste que según las voces del artículo 422 del Estatuto Procesal Vigente, se constituye por aquel documento contentivo de una acreencia expresa, clara y actualmente exigible, proveniente del deudor o de su causante, y que hace plena prueba en su contra.
En el sub-lite, la demandante acompañó como báculo del coercitivo una factura a cargo de la conminada. Sobre tal título debe decirse que, para ser considerado como título valor debe reunir unos requisitos generales y otros especiales. Los primeros son aquéllos comunes a todos los instrumentos de tal naturaleza, a saber: el derecho que el título incorpora y la firma de quién lo crea, consagrados en el artículo 621 del Código de Comercio.
En tanto que las exigencias especiales son aquéllas que la ley señala para cada documento en particular. Atañedero a la factura de venta de acuerdo con el artículo 774 sustituido por el canon 3º de la Ley 1231 de 2008, son las siguientes: Fecha de vencimiento. En ausencia de mención expresa de esta, se entenderá que debe ser pagada dentro de los treinta días siguientes a la emisión;
Ejecutivo 027 2021 00175 01 12 Data de recibo, con la indicación del nombre, o identificación o firma de quien es el encargado de recibirla y; Constancia en el original de la factura del estado, por parte del emisor o prestador del servicio de la satisfacción del precio o remuneración y las condiciones del pago, si fuere el caso. La ausencia de los presupuestos enunciados le resta el carácter de título valor a la factura, no obstante, dicha omisión no afectará la validez del negocio que le dio origen.
Dicho instrumento negocial se encuentra disciplinado en la Ley 1231 de 2008 y el Decreto 3327 de 2009, allí se regula el trámite cuando el comprador del bien o beneficiario del servicio opta por no aceptarla de manera inmediata, el término dentro del cual ellos pueden hacer uso de las posibilidades que la ley le concede y, la consecuencia jurídica cuando no opera ninguno de los eventos señalados.
A su vez, el canon 773 del Estatuto Mercantil -modificado por la regla 2º de la Ley 1231 de 2008- prevé que “…el comprador o beneficiario del servicio deberá aceptar de manera expresa el contenido de la factura, por escrito colocado en el cuerpo de la misma o en documento separado, físico o electrónico…”. Así mismo, estipula “…deberá constar el recibo de la mercancía o del servicio por parte del comprador del bien o beneficiario del servicio, en la factura y/o en la guía de transporte, según el caso, indicando el nombre, identificación o la firma de quien recibe, y la fecha de recibo…”.
Igualmente, el inciso 3º, modificado a su turno por el precepto 86 de la Ley 1676 de 2013, dispone: “La factura se considera irrevocablemente aceptada por el comprador o beneficiario del servicio, si no reclamare en contra de su contenido, bien sea mediante devolución de esta y de los documentos de despacho, según el caso, o bien mediante reclamo Ejecutivo 027 2021 00175 01 13 escrito dirigido al emisor o tenedor del título, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a su recepción…”.
Sin embargo, precisado lo anterior, debe decirse que, pese a las particulares de este asunto, esto es, propender la satisfacción por parte de un ente territorial del valor de un medicamento dispensado por el establecimiento de comercio, propiedad de la precursora, al presente no lo regenta la normatividad reseñada únicamente, debe acudirse también a las disposiciones especiales de facturación para la prestación de los servicios de salud que enseguida se mencionan.
El artículo 57 de la Ley 1438 de 2011 prevé: “…Las entidades responsables del pago de servicios de salud dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes a la presentación de la factura con todos sus soportes, formularán y comunicarán a los prestadores de servicios de salud las glosas a cada factura, con base en la codificación y alcance definidos en la normatividad vigente.
Una vez formuladas las glosas a una factura no se podrán formular nuevas glosas a la misma factura, salvo las que surjan de hechos nuevos detectados en la respuesta dada a la glosa inicial. El prestador de servicios de salud deberá dar respuesta a las glosas presentadas por las entidades responsables del pago de servicios de salud, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a su recepción, indicando su aceptación o justificando la no aceptación. La entidad responsable del pago, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la recepción de la respuesta, decidirá si levanta total o parcialmente las glosas o las deja como definitivas.
Si cumplidos los quince (15) días hábiles, el prestador de servicios de salud considera que la glosa es subsanable, tendrá un plazo máximo de siete (7) días hábiles para subsanar la causa de las glosas no Ejecutivo 027 2021 00175 01 14 levantadas y enviar las facturas enviadas nuevamente a la entidad responsable del pago. Los valores por las glosas levantadas total o parcialmente deberán ser cancelados dentro del mismo plazo de los cinco (5) días hábiles siguientes, a su levantamiento, informando al prestador la justificación de las glosas o su proporción, que no fueron levantadas.
Una vez vencidos los términos, y en el caso de que persista el desacuerdo se acudirá a la Superintendencia Nacional de Salud, bien sea en uso de la facultad de conciliación o jurisdiccional a elección del prestador, en los términos establecidos por la ley. El Gobierno Nacional reglamentará los mecanismos para desestimular o sancionar el abuso con el trámite de glosas por parte de las entidades responsables del pago…”.
Por su parte, el artículo 11 de la Resolución 1479 de 2015 emitida por el Ministerio de Salud y Protección Social, disciplina el procedimiento que se debe adelantar previo a efectuar el pago de la factura o formular su glosa, así: “… Requisitos generales para la verificación y control de los servicios y tecnologías sin cobertura en el POS.
Los Departamentos o Distritos deberán establecer, mediante acto administrativo, un procedimiento para la verificación y control de las solicitudes de pago de servicios y tecnologías sin cobertura en el POS, que sean provistos por los Prestadores de Servicios de Salud o por las Administradoras de Planes de Beneficios que tienen afiliados al Régimen Subsidiado de Salud, de acuerdo con el mecanismo adoptado, que indique los soportes que deben acompañar la solicitud, el periodo del mes y el lugar en el que tales solicitudes deben ser presentadas, los términos que tardará la entidad territorial en realizar la auditoría correspondiente y los demás elementos necesarios que le Ejecutivo 027 2021 00175 01 15 permitan establecer la obligación de pago frente a los servicios y tecnologías cobrados.
El proceso de verificación y control de las solicitudes de pago de servicios y tecnologías sin cobertura en el POS, deberá garantizar que se verifique como mínimo que: 1. Al usuario a quien se suministró el servicio o tecnología sin cobertura en el POS le asistía el derecho al momento de su prestación. 2. El servicio o tecnología suministrada al usuario y objeto de cobro, no se encontraba cubierto por el POS para la fecha de prestación del servicio. 3.
El servicio o tecnología sin cobertura en el POS fue prescrito por el médico tratante del usuario o un médico de urgencias. 4. El servicio o tecnología sin cobertura en el POS fue autorizado por el Comité Técnico Científico u ordenado por autoridad judicial. 5. El servicio o tecnología sin cobertura en el POS fue efectivamente suministrado al usuario. 6.
El reconocimiento y pago del servicio o tecnología sin cobertura en el POS compete a la entidad territorial y no se ha realizado pago por el mismo concepto. 7. Los datos registrados en los documentos que soportan el cobro son consistentes respecto al usuario, la tecnología y las fechas. 8. El valor cobrado se encuentra soportado en una factura de servicios o documento equivalente y liquidado conforme a las reglas establecidas en la presente resolución y demás normas vigentes.
Ejecutivo 027 2021 00175 01 16 Parágrafo. Los Departamentos o Distritos podrán adoptar el manual de auditoría que contiene el listado de glosas aplicables a las solicitudes de recobro del régimen contributivo, expedido por la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social de este Ministerio, para el pago de las solicitudes de recobro presentadas ante el FOSYGA o adaptarlo a los procedimientos que integran el proceso de verificación y control consagrado en el acto administrativo que para el efecto expida la entidad territorial.
En cualquier caso, el manual de auditoría deberá ser socializado con las Administradoras de Planes de Beneficios que tienen afiliados al Régimen Subsidiado de Salud y los Prestadores de Servicios de Salud que pertenezcan a la red de prestadores definida por la entidad territorial”. Asimismo, el inciso 1º del canon 13 in fine establece: “Pago de servicios y tecnologías sin cobertura en el POS.
En cualquiera de los modelos previstos en este acto administrativo, las entidades territoriales pagarán directamente a los proveedores o prestadores de servicios de salud el valor de los servicios y tecnologías sin cobertura en el POS que hayan superado el procedimiento de verificación y control”. Ahora, la primera norma se aplica para las personas naturales o jurídicas que tengan la condición de proveedoras, es decir, quien realiza la disposición, venta o entrega de las tecnologías de la salud, si aquéllas pactan, mediante acuerdo de voluntades con la entidad responsable del pago, el trámite de glosas.
Así lo decantó en Ministerio de Salud y Protección Social: “…A los Proveedores de Tecnologías en Salud les es aplicable el trámite de glosas definido en el artículo 57 de la Ley 1438 de 2011, si de común acuerdo las partes (Proveedor y Entidad Responsable de Ejecutivo 027 2021 00175 01 17 Pago) así lo han establecido en el acuerdo de voluntades, de no ser así, les será aplicable las normas establecidas en el Código de Comercio en relación con la factura de venta…”16.
De cara a los anteriores derroteros y auscultadas las evidencias obrantes en el plenario, se colige que los litigantes pese a que admitieron, de forma coincidente, la inexistencia de contrato entre ellos17, sí acordaron de manera concreta el memorado proceso de verificación, control de los servicios y tecnologías sin cobertura en el POS, pues así se infiere de lo consignado en el acta de cierre de auditoría de cuentas del 27 de septiembre de 2018, donde se dijo: “…SE REALIZA LA AUDITORÍA DE ACUERDO CON LA CONCERTACIÓN PARA EL PROCESO POR LAS PARTES..”18., aspecto por demás corroborado por el adelantamiento del mismo.
Siendo ello así, como tal procedimiento se adelanta con el fin de determinar si es viable realizar el pago o plantear glosa a la factura, según se deduce de la regulación legal en cita y de las probanzas aportadas, esto último fue lo ocurrido en el sub exámine. En efecto, habiéndose presentado la factura IN-77179 para el cobro el 20 de junio de 201819, las actas de apertura y cierre de auditoría correspondiente a esta y a la cuenta IN-77179 del período, concerniente a 264 facturas sin contrato, consignaron: “…UNA VEZ REALIZADA LA AUDITORÍA SE NOTIFICA GLOSA INICIAL POR VALOR DE 776.709.983,70 CORRESPONDE A 78 % DEL VALOR TOTAL FACTURADO POR $ 994.868.1134, PARA LO CUAL INSUMEQUI DISTRIBUICIONES ENTREGA LOS SOPORTES DE FACTURAS DE COMPRA AL PRESENTARSE MEDICAMENTOS NO OFERTADOS O NO REGULADOS, ADEMÁS CON LA 16 Ver en: https://www.minsalud.gov.co/sites/rid/Lists/BibliotecaDigital/RIDE/VP/DOA/abece-decreto- 441-de-2022.pdf. 17 Folios 7 del archivo 03AnexosDemanda y 1 al 3 del archivo 04Demanda, 01Principal, 01PrimeraInstancia., 01Principal, 01PrimeraInstancia. 18 Folio 8 ibidem. 19 Archivo 02Título_Factura, 01Principal, 01PrimeraInstancia. Ejecutivo 027 2021 00175 01 18 FACTURACIÓN PRESENTADA SE ADJUNTAN LOS REQUERIMIENTOS NECESARIOS PARA LEVANTAR GLOSAS.
SE REALIZA ANÁLISIS DE COSTO POR PARTE DE LA AUDITORIA CON COTIZACIONES SOLICITADAS…”20 -se resalta-. Más adelante consignaron: “SE RECIBE DE INSUMEQUI DISTRIBUCIONES, LAS FACTURAS DE COMPRA DE LOS MEDICAMENOS GLOSADOS PORQUE NO ESTÁN EN LA OFERTA NI REGULADOS POR EL MINISTERIO DE SALUD, SE REALIZA LA AUDITORÍA DE DICHAS FACTURAS CUMPLIENDO CON LOS SOPORTES, ADEMÁS LA AUDITORÍA DE LA SECRETARÍA DE SALUD REALIZA ANÁLISIS DE COSTO CON FACTURAS DE COMPRA, SE REALIZA VERIFICACIÓN DE PACIENTES FALLECIDOS, COMO TAMBIÉN SE VERIFICÓ CON LA OFICINA DE AUTORIZACIONES DE LA SECRETARÍA DE SALUD DE CUNDINAMARCA QUE LOS PACIENTES FACTURADOS POR INSUMEQUI NO SE LES ENTREGÓ MEDICAMENTO CON OTRO PROVEEDOR.
LA AUDITORÍA REALIZA CONTACTO TELEFÓNICO CON LOS USUARIOS MOTIVO DE GLOSA VERIFICANDO LA ENTREGA DE MEDICAMENTOS E INSUMOS. INSUMEQUI DISTRIBUICIONES PRESENTA ACEPTACIÓN DE GLOSA POR VALOR DE $15.952.147 POR FALTA DE SOPORTES.SE REALIZA ENTREGA DE COPIAS DE ACTA DE APERTURA Y CIERRE CON ACEPTACIÓN DE GLOSA. COMO PLAN DE MEJORAMIENTO.
SE ADJUNTA AUD PARA EL PERÍODO AUDITADO…”21. Todo ello, refrenda que la factura ejecutada sí fue materia de glosa dentro del término conferido,22 -hecho por demás admitido en la 20 Folios 7 y 8 del archivo 03AnexosDemanda, 01Principal, 01PrimeraInstancia. 21 Folio 10 ibidem. 22 Entendida esta, según la definición contenida en el ANEXO TÉCNICO No. 6 MANUAL ÚNICO DE GLOSAS, DEVOLUCIONES Y RESPUESTAS UNIFICACION Resolución 3047 de 2008 modificada por la Resolución 416 de 2009 como “…una no conformidad que afecta en forma parcial o total el valor Ejecutivo 027 2021 00175 01 19 demanda-, dado que en el monto censurado se encontraba incluida la cifra perseguida en recaudo, sin que deba inferirse que en realidad tal inconformidad parcial fue levantada, pues el acta en comento solo consignó que se había aportado la documentación requerida.
Sumado a lo precedente, los elementos suasorios incorporados en las diligencias indican que el memorado levantamiento en verdad no se materializó, en tanto la Secretaría de Salud de Cundinamarca adelantó otra auditoría con ocasión de los nuevos documentos adosados, en la cual su autor, el 3 de diciembre de 2018 le recomendó al director de aseguramiento de la entidad glosar la totalidad de la factura PF-55711, en razón a que carece de código ATC, registro Invima y cum; cobra un mayor valor por el medicamento, ya que en la página del Ministerio de Salud y Protección Social registra un precio de $7.975.000.oo frente a los $14.500.000.oo facturados por Insumequi; anexa una remisión y no una factura, la que no se considera documento contable, y relaciona una razón social sin soporte de exclusividad o monopolio; dispensó el fármaco cuando la fórmula se encontraba vencida -un mes después-, pasadas las 48 horas sugeridas, a un familiar y no al servicio farmacéutico, sin firmas de comité técnico científico23.
Conllevó a que la Secretaría de Salud de Cundinamarca mediante comunicación del 25 de enero de 2019, le informara a la actora que “…existen elementos que impiden el reconocimiento y pago de la factura del asunto, relacionados con la oportunidad y soporte de la entrega del medicamento blinatumomab 35 mcg vial BLINCYTO… De los soportes presentados para el proceso de cobro de la cuenta, el medicamento entregado por el proveedor Francisco Valdivieso de la factura por prestación de servicios de salud, encontrada por la entidad responsable del pago durante la revisión integral, que requiere ser resuelta por parte del prestador de servicios de salud”. 23 Folios 10 al 16 del archivo 35MemorialExcepcionesMérito_03-05-2023, 01Principal, 01PrimeraInstancia. Ejecutivo 027 2021 00175 01 20 Pérez de Bucaramanga a INSUMEQUI y por éste al Instituto Nacional de Cancerología, los días 6, y 14 de febrero de 2018 y 1 marzo de 2018 para un total de entregado de 28 ampollas.
Todos pertenecían al lote No. 1084895 vencimiento julio de 2019. Pero llama la atención que primero fueron entregados al Cancerológico el 6 y 14 de febrero y luego fueron solicitados al proveedor en Bucaramanga el 24 de febrero de 2018, según los soportes anexos, además las mismas 28 ampollas del mismo lote fueron entregadas a la madre del paciente 27 de febrero de 2018.
Al final no es claro la cadena de custodia y los tiempos de entrega y a quién fueron entregadas las 28 ampollas al Cancerológico en tres entregas el 6, 14 de febrero y 1 de marzo de 2018 o a la madre del paciente el 26 de febrero de 2018… Se encuentra que el valor reportado y cobrado por el proveedor INSUMEQUI, corresponde al incremento sobre la remisión y luego la Factura de venta No2052 del 14 de junio de 2018 por 28 ampollas de Blinatumomab.
De Proveedor Francisco Valdivieso Pérez a INSUMEQUI, con precio para la Secretaría de Salud de $14.500.000 por ampolla para un total de $406.000.000. Se cuenta con cotización emitida por el laboratorio AMGEN para el medicamento blinatumomab comercial blincyto caja x vial 38.5 mcg del 14 de diciembre de 2018, por $7.975.000. Por consiguiente, antes de proceder al pago del radicado, se hace necesario aclarar los hallazgos de la segunda auditoria amparado en la Ley 1438 de 2011 que menciona en su artículo 57 lo siguiente: " Una vez formuladas las glosas a una factura no se podrán formular nuevas glosas a la misma factura, salvo las que surjan de hechos nuevos detectados en la respuesta dada a la glosa inicial ".
De igual manera se hace necesario establecer en custodia de quien Ejecutivo 027 2021 00175 01 21 quedaron las 28 ampollas que no se le suministraron al paciente, en virtud de su deceso…”24. Con ocasión de lo anterior, se realizó reunión el 31 de enero siguiente, el que arrojó, luego de adelantar las investigaciones correspondientes, como conclusiones que: “…El medicamento fue entregado por INSUMEQUI al Instituto Nacional de Cancerología en las fechas soportadas por dicho proveedor con autorización de la Secretaría de Salud Cundinamarca.
Para determinar el precio del medicamento y el pago del mismo poner en conocimiento de la Secretaría de Boyacá de la situación descrita, toda vez que el afiliado beneficiado con el medicamento es de dicha entidad territorial y tratándose de un medicamento no cubierto con la unidad de pago por capitación es responsable del pago…”25. Así, el ente accionado en sesión del 28 de febrero de 2019, determinó que efectuaría la devolución de la factura por correo certificado porque Insumequi se negó a recibirla, con fundamento en la falta de competencia en el pago respecto de los $406.000.000.oo aquí cobrados, toda vez que la medicina fue aplicada a un paciente a cargo del Departamento de Boyacá, afiliado a la EPS Comparta del régimen subsidiado, quien ha manifestado la voluntad de dar trámite al título valor, bajo el modelo asumido por dicha entidad territorial en el marco de la Resolución 1479 de 2015.
Por ende, solo asumiría $572.915.966.oo, de los $994.868.113.oo, tras descontar aquel monto y los $15.952.147.oo objeto de la glosa inicial26. En concordancia con ello, el 3 de marzo de 2019, la convocada efectuó la devolución formal de la factura PF-5571127. 24 Folios 1 al 4 del archivo 37 al 48 del archivo 35MemorialExcepcionesMérito_03-05-, 01Principal, 01PrimeraInstancia. 25 Folio 6 ibidem. 26 Folios 32 y 33 ibidem. 27 Folio 35 ibidem Ejecutivo 027 2021 00175 01 22 En este orden de cosas, emerge palmario que en las circunstancias reseñadas el documento ejecutado no fue aceptado por la entidad intimada, así lo revelan los elementos de convicción enumerados, pues estos demuestran que presentada la factura, aquélla inicialmente planteó una glosa que comprendía el monto perseguido y otra cantidad más, la cual tuvo una aceptación parcial por la promotora que no incluía la cifra en recaudo, sin que se encuentre acreditado fehacientemente que la inconformidad relacionada con el valor objeto del compulsivo fue levantada.
Tan así, que la conminada continuó con una auditoría respecto del contenido del cartular, y ante los resultados obtenidos, así como lo concluido en las reuniones adelantadas, determinó realizar su devolución. De consiguiente, la falta de aceptación de la factura, ante la glosa propuesta en principio, de la cual, insístase, ningún elemento de juicio respalda su levantamiento, impide considerar el instrumento como un título valor con mérito ejecutivo, pues concretamente escasea unos los presupuestos exigidos por la ley mercantil, en contravención de lo dispuesto por el parágrafo 1º del artículo 50 de la Ley 1438 de 2011, cuyo tenor literal reza: “… La facturación de las entidades promotoras de salud y las instituciones prestadoras de salud deberá ajustarse en todos los aspectos a los requisitos fijados por el Estatuto Tributario y la Ley 1231 de 2008…”, norma que gobierna el caso, así tal documento provenga de un dispensador de medicamentos, en la medida que las partes concertaron que sus relaciones comerciales estarían reguladas por tópicos propios de la legislación especial de facturación para la prestación de los servicios de salud, como ya quedó visto.
Refuerza lo antecedente que sobre el tópico el Ministerio de Salud y Protección Social ha precisado: Ejecutivo 027 2021 00175 01 23 “…La aceptación de la factura de venta en salud, por parte de la Entidad Responsable de Pago, puede ser expresa o tácita, así: Aceptación expresa: Ocurre cuando la Entidad Responsable de Pago, dentro de los plazos previstos en el artículo 57 de la Ley 1438 de 2011, informa al Prestador de Servicios de Salud o Proveedor de Tecnologías en Salud la aceptación de la factura.
Aceptación tácita: Ocurre cuando, una vez vencidos los términos previstos en el artículo 57 de la Ley 1438 de 2011, la Entidad Responsable de Pago no se pronunció sobre la formulación de posibles glosas o del levantamiento total o parcial de estas. Vencidos estos plazos y ante el silencio de la Entidad Responsable de Pago, se entiende que ha aceptado tácitamente los correspondientes valores de las facturas. … La constitución de la factura de venta en salud como título valor, se da cuando esta sea aceptada expresa o tácitamente y se cumpla lo establecido en el artículo 617 del Estatuto tributario, … la DIAN, y los artículos 772, 773 y 774 del Código de Comercio en lo aplicable a las facturas de venta en el sector salud, según corresponda…”28 - resaltado original-.
De ahí que, no desatinó la Juez de primer grado en llegar a la conclusión advertida, esto es, que la factura en recaudo carece de entidad cartular al no haber sido aceptada por la intimada, ya que el análisis de los instrumentos de convicción incorporados no permite llegar a deducción diferente. 7.3. Precisado lo antecedente, comoquiera que las actas de apertura y cierre de auditorías del 27 de septiembre de 2018, no son lo 28 Ver en: https://www.minsalud.gov.co/sites/rid/Lists/BibliotecaDigital/RIDE/VP/DOA/abece-decreto- 441-de-2022.pdf.
Ejecutivo 027 2021 00175 01 24 suficientemente diáfanas para respaldar que la glosa inicial formulada al documento perseguido en el cobro se levantó; aun considerando, en gracia de discusión, el escenario en que ello hubiera acaecido y que, por ende, la devolución del instrumento realizada en marzo de 2019 es extemporánea, en virtud de lo cual debiera tenerse por aceptado y, por tanto, con el lleno de los requisitos legales para que su recaudo sea procedente, existe una situación que imposibilita el buen éxito de la acción compulsiva.
La constituye el hecho que al examinarse el negocio causal que dio origen a la expedición del instrumento cobrado, al amparo del previsto en el numeral 12 del canon 784 del Código del Comercio29, y ante la formulación de excepciones que atacan la entidad cartular de tal documento, se otea que el medicamento no fue suministrado a Jordán Alejandro Pacheco Pardo -q.e.p.d.- como se ordenó y autorizó30, sino al doliente Jorge Buitrago, con cédula de ciudadanía 104941815, afiliado a la EPS Comparte y a cargo de la Gobernación de Boyacá31.
Situación que impide hacer exigible la solución de su precio a la entidad aquí convocada, y dicho sea de paso conduciría a declarar próspera la defensa nominada “…La obligación contenida en la factura que sirve como título ejecutivo no es exigible al Departamento de Cundinamarca, pues el medicamento objeto de cobro fue suministrado a un paciente que no pertenecía al régimen subsidiado de Cundinamarca…”, habida consideración que no es aquélla la llamada a satisfacerla, cuando se aplicó a un paciente cuya cobertura no le concernía. Considerar lo contrario implicaría no solo dejar de valorar en conjunto 29 El cual dispone que pueden proponerse como excepciones frente a la acción cambiaria: “…Las derivadas del negocio jurídico que dio origen a la creación o transferencia del título, contra el demandante que haya sido parte en el respectivo negocio o contra cualquier otro demandante que no sea tenedor de buena fe exenta de culpa…”. 30 Folios20 al 23 del archivo 37 al 48 del archivo 35MemorialExcepcionesMérito_03-05-, 01Principal, 01PrimeraInstancia. 31 Folios 5 al 7 ibidem.
Ejecutivo 027 2021 00175 01 25 las pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso, como lo imponen, respectivamente, los cánones 176 inciso 1º y 164 del Código General del Proceso, sino ejecutar un proceder en menoscabo del erario público, conducta reprochada por vía constitucional, en donde se ha dicho, al analizar otros casos de contornos similares, para lo que nos interesa, donde se comprometen tales recursos que: “…dada la especial implicación de recursos públicos que se encuentran en juego…, las normas procesales de orden público imponen deberes al juez de la causa para esclarecer la verdad de los hechos… Por consiguiente, [a]l operador judicial [le corresponde realizar] una evaluación seria de [las pruebas] máxime cuando se compromete el patrimonio público…”32.
En consecuencia, ni aún en el contexto de estimar debidamente aceptado el título perseguido, es plausible continuar con su ejecución, en razón a que el cúmulo de elementos suasorios obrantes en el litigio, denotan que la obligación del pago del valor allí respaldado no le concierne al ente ejecutado, por las motivaciones blandidas. 7.4.
Atinente al motivo de censura edificado en la condena en costas, alegado como desencuentro frente al veredicto ante la Juez a quo, no será objeto de pronunciamiento, porque no fue desarrollado ante esta Sede. Carga necesaria que el apelante acatara, pues, al tenor del artículo 320 del Código General del Proceso, en consonancia con el inciso 2° del numeral 3° del canon 322 ejúsdem, el superior solo debe pronunciarse sobre “…los reparos concretos formulados por el apelante…”, que hayan sido sustentados. 7.5.
Por todo lo dicho, se ratificará el veredicto confutado. Con 32 Corte Constitutional. Sentencia T-638 de 2011. Ejecutivo 027 2021 00175 01 26 condena a la recurrente vencida a asumir las costas causadas en esta instancia -numeral 1° del artículo 365 del Código General del Proceso- En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ, en SALA QUINTA DE DECISIÓN CIVIL, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
8.1. CONFIRMAR la sentencia proferida el 25 de noviembre de 2024, por el Juzgado Veintisiete Civil del Circuito de Bogotá, D.C. 8.2. CONDENAR en costas a la actora. Liquidar en la forma prevista por el artículo 366 in fine. 8.3. DEVOLVER el expediente a la oficina de origen, previas las constancias del caso. Ofíciese. La Magistrada Sustanciadora fija la suma de $1.500.000,oo como agencias en derecho.
NOTIFÍQUESE, Firmado Por: Clara Ines Marquez Bulla Magistrada Sala 003 Civil Tribunal Superior De Bogotá D.C., Ejecutivo 027 2021 00175 01 27 Sandra Cecilia Rodriguez Eslava Magistrada Sala Civil Tribunal Superior De Bogotá, D.C. - Bogotá D.C., Angela Maria Pelaez Arenas Magistrada Sala 009 Civil Tribunal Superior De Bogotá D.C., Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 61e295cd982063a3a300b4fe93749bcd26fcad865e98e0b0f452f1c d7cbce6e7 Documento generado en 25/03/2025 02:46:41 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica