TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ DEL GUAVIARE SALA ÚNICA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: LADY JOHANA HERNÁNDEZ PIMENTEL Aprobado por Acta N°. 049 San José del Guaviare, veintiuno (21) de julio de dos mil veintitrés (2023). Acción Impugnación de Tutela Accionantes Arnulfo Camacho Suarez Accionados Unidad Nacional de Protección - UNP - Coordinadora Meta - Guaviare, Unidad Nacional de Protección - UNP Subdirección de protección, Policía Nacional de Colombia, Ministerio del Interior, Secretaría de Gobierno de San José del Guaviare Vinculados Secretaría de Gobierno Departamental del Guaviare Radicado 950013184-001-2023-00091-01 Int.
C2023-093 Instancia Segunda Decisión Revoca Fallo / Concede amparo Asunto Resuelve el Tribunal Superior de San José del Guaviare la impugnación al fallo proferido el 14 de junio de 2023 por el JUZGADO PROMISCUO DE FAMILIA DEL CIRCUITO DE SAN JOSÉ DEL GUAVIARE - GUAVIARE, dentro de la acción de tutela interpuesta por ARNULFO CAMACHO SUÁREZ, por sí mismo, contra la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN - UNP - COORDINADORA META - GUAVIARE, la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN - UNP SUBDIRECCIÓN DE PROTECCIÓN, la POLICÍA NACIONAL DE COLOMBIA, el MINISTERIO DEL INTERIOR y, la SECRETARIA DE GOBIERNO DE SAN JOSÉ DEL GUAVIARE, por la presunta Radicado N°. 950013184-001-2023-00091-01 Arnulfo Camacho Suarez 2 vulneración de sus derechos fundamentales de petición, vida y familia.
Fundamentos de la Acción 1. De conformidad con lo que se registra en la demanda, el señor ARNULFO CAMACHO SUÁREZ afirmó ser activista y miembro de la asociación de víctimas Afro Guaviare de la ciudad de San José del Guaviare, y por esta razón, acogido dentro del programa de prevención y protección, conforme al artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 2015.
Aseveró que el día 29 de abril de 2022, fue notificado de la Resolución No. 2514 del 29 de marzo de 2022, sin informar dentro de este trámite el contenido de tal documento, o aportarlo como prueba. Informó que, en idéntica fecha 29/04/2023, su esposa Luz Enit Granados Gómez, recibió por medio de un mensaje de texto amenazas contra la vida, la libertad, la integridad y la seguridad, por parte de las extintas Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia - FARC EP, por causa de las actividades de liderazgo social que desarrolla el accionante en la ciudad de San José del Guaviare.
Puso de presente, que su hijo Arnulfo Camacho Granados tuvo que abandonar el país por las amenazas que recibió su familia. Comunicó que elevó petición el día 15 de mayo de 2023 ante las entidades accionadas, informándoles que había recibido nuevas amenazas contra su familia y que, a la fecha de presentación de la acción de tutela, no había recibido Radicado N°. 950013184-001-2023-00091-01 Arnulfo Camacho Suarez 3 respuesta alguna por parte de las accionadas. 2.
Por lo anterior, el promotor de la acción acude ante el Juez de tutela para que proteja las garantías fundamentales invocadas y, como consecuencia de ello, se ordene a la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN - UNP para que, amplíe el esquema de protección a su núcleo familiar, así como que resuelva de inmediato la solicitud elevada ante ellos, de forma clara y de fondo.
Trámite de la Primera Instancia Mediante auto del 01 de junio de 2023, el a quo avocó el conocimiento de la demanda de tutela, vinculó de oficio a la referenciada en el encabezado y, corrió el traslado correspondiente a las entidades mencionadas. El jefe de asuntos jurídicos del departamento de Policía del Meta, informó que corrió traslado del escrito de tutela al Departamento de Policía del Guaviare, para que este pudiera ejercer los derechos de contradicción y defensa, por ser el asunto de su competencia. El jefe de la oficina asesora jurídica de la Unidad Nacional de Protección - UNP, manifestó que la entidad ha tenido un actuar diligente en favor del accionante, con las respectivas actuaciones administrativas que han garantizado su vida y seguridad personal.
Puso en conocimiento que el accionante es beneficiario de medidas de protección por parte de la UNP al acreditar encontrarse en situación de riesgo en su condición poblacional. El último estudio de nivel de riesgo que fue Radicado N°. 950013184-001-2023-00091-01 Arnulfo Camacho Suarez 4 adelantado al actor se realizó el 11 de marzo de 2022, y se validó el riesgo extraordinario con una matriz disminuida de 57,22% realizando la recomendación de “Implementar esquema de protección tipo 2 conformado por un (1) vehículo blindado y dos (2) hombres de protección. Implementar un (1) medio de comunicación y un (1) chaleco blindado.” Estas recomendaciones fueron adoptadas mediante la Resolución No. 2514 del 29 de marzo de 2022, frente a la cual, el petente no interpuso recurso alguno, acto debidamente notificado el 11 de mayo de 2022 y con ejecutoria mediante MEM22-00021402 del 24 de mayo de 2022.
Afirma que, con relación a los hechos sobrevinientes que se relacionan en el escrito, se requirió al analista del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas CERREM, quien por medio electrónico de fecha 2 de junio de 2023, les informó que: “En atención a su solicitud, me permito manifestar que para la OT. 550851, revaluación por temporalidad, beneficiario ARNULFO CAMACHO SUAREZ C.C. 18.224.823, se realizó solicitud de inactivación definitiva, con ocasión a que el precitado salió del país, e indico no conocer fecha de regreso, así mismo, esta situación no fue informada por el evaluado, ni por las personas de protección, hasta tanto la coordinación de la regional meta, se percató de la ausencia del protegido cuando ya llevaba más de un mes de ausencia. Relaciono texto en el que se argumenta la solicitud de inactivación: 'Se realiza contacto de supervivencia el día 15/03/2023 al evaluado sin obtener respuesta, por lo que se envía mensaje vía WhatsApp, en donde el precitado respondió e indicó que se encontraba en una finca y por eso no tenía señal de celular, posteriormente, se toma contacto con el personal de protección, quien indico que el protegido se había quedado en una finca y que los había enviado al pueblo para que almorzaran, Radicado N°. 950013184-001-2023-00091-01 Arnulfo Camacho Suarez 5 siendo así que se toma contacto con la Coordinación de la regional para corroborar información, quienes a su vez realizan las averiguaciones pertinentes del caso estableciendo que el beneficiario salió hace más de un mes del país, situación que no fue informada por él precitado ni por las personas de protección. Por lo anterior, y teniendo en cuenta que no informó sobre su salida en la entrevista inicial de ENR en el mes de enero de 2023, se realizó contacto vía WhatsApp, nuevamente con el valorado el día 16/03/2023, donde manifestó que efectivamente se encuentra fuera del país (sin detalles del lugar de destino, ni fecha de salida), y que no tiene aún fecha de regreso.
En tanto, se deja a consideración inactivación de la presente orden de trabajo por la causal: (5. Cuando el protegido se encuentra fuera del país y no indica fecha de retorno).” Alegó que los actos administrativos relacionados gozan de presunción de legalidad y no pueden ser puestos en tela de juicio por el accionante con meras afirmaciones personales, sin fundamentos en derecho y material probatorio suficiente.
Ilustró que el artículo 2.4.1.2.48 del Decreto 1066 de 2015 relaciona los compromisos del protegido, dentro de los cuales se encuentra “7. Informar por escrito y por los canales establecidos por la entidad, como mínimo con dos (2) días hábiles de antelación, sobre cualquier desplazamiento terrestre y mínimo con tres (3) días hábiles de antelación sobre cualquier desplazamiento aéreo, del esquema de protección que requiera coordinación interinstitucional y/o institucional.
Desplazamientos que se aprobaran, de acuerdo con la disponibilidad presupuestal del Programa.” De esta forma, reiteró que en ningún momento se ha desconocido el riesgo del accionante y que las decisiones adoptadas han sido enmarcadas dentro de la Ley. Radicado N°. 950013184-001-2023-00091-01 Arnulfo Camacho Suarez 6 Finalmente, informó que la recomendación de las medidas de protección asignadas a los beneficiarios del programa son competencia exclusiva del CERREM, los cuales se realizan con base en el estudio de nivel de riesgo elaborado por la UNP, contando con las herramientas y el personal capacitado para determinar cuál es el nivel de riesgo que ostentan los evaluados, por lo que, relacionó jurisprudencia mediante la cual se ha dejado claro que el juez de tutela no puede cuestionar la efectividad del estudio de seguridad o controvertir las conclusiones de los expertos para ordenar directamente la ejecución de medidas de protección. Solicitó así que se declare la improcedente de la acción de amparo, al no existir vulneración alguna por su parte.
La jefe de de la oficina asesora jurídica del Ministerio del Interior, relacionó que dio traslado a la solicitud a la UNP, por ser el asunto de su competencia, además de esto, anexó respuesta emitida al accionante en memorial 2023-1- 004044-035177 ID.130287 de fecha 05 de junio de 2023, solicitando así que frente a su entidad se decrete una carencia actual de objeto por hecho superado al haberse emitido una respuesta clara y de fondo.
La Gobernación del Departamento del Guaviare, se hizo parte indicando que no era competente para solventar las pretensiones del accionante, solicitando su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva. Igualmente, recalcó que la Secretaría de Gobierno Departamental desplegó la ruta departamental de protección Radicado N°. 950013184-001-2023-00091-01 Arnulfo Camacho Suarez 7 de lideres y defensores de derechos humanos y personas en situación de riesgo y amenaza del departamento del Guaviare, la cual consiste en exhortar a otras entidades el despliegue y puesta en practica de instrumentos de protección. Agotado el trámite correspondiente, el JUZGADO PROMISCUO DE FAMILIA DEL CIRCUITO DE SAN JOSÉ DEL GUAVIARE - GUAVIARE profirió sentencia el día 14 de junio de 2023 mediante la cual negó el amparo por no haberse vencido el término para dar contestación a la petición elevada por el accionante.
Impugnación del fallo Inconforme con la decisión en comento, el accionante ARNULFO CAMACHO SUÁREZ, se alzó en contra de la sentencia por vía de impugnación al considerar que i) el a quo basó su decisión en que la acción se encaminaba a la protección del derecho de petición, empero, se trataba del amparo al derecho fundamental de la vida, al encontrarse en riesgo su familia y, ii) la presente acción no tiene como fin solicitar una medida de protección a un ciudadano sino requerir a la UNP para que busque los mecanismos idóneos para la protección de la señora Luz Enit Granados Gómez, esposa del accionante.
Solicita entonces revocar la providencia emitida por el juez de instancia, y en consecuencia, amparar el derecho a la vida de su núcleo familiar. Radicado N°. 950013184-001-2023-00091-01 Arnulfo Camacho Suarez 8 Consideraciones del Tribunal Conforme a las previsiones establecidas en el Decreto 333 de 2021, modificatorio del Decreto 1069 de 2015, esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela promovida en contra de las entidades demandadas.
Referente a la acción pública que nos ocupa, ha de precisarse que el artículo 86 de la Constitución Política establece que se trata de un mecanismo concebido para la protección inmediata de los derechos fundamentales, cuando estos resulten amenazados o vulnerados por cualquier acción u omisión, siempre que no exista otro recurso o medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Problema jurídico En el sub-lite, a la Sala Única del Tribunal le corresponde examinar, si la decisión del a quo al negar el amparo al derecho de petición del accionante resultó correcto, así como, establecer si se omitió pronunciarse frente al derecho a la vida que reclama el accionante en impugnación. Con el fin de resolver el problema jurídico planteado la Sala revisará i) la procedencia de la acción de tutela, ii) sobre el derecho fundamental de petición, iii) las obligaciones del Estado respecto del derecho a la seguridad personal de los líderes sociales y/o defensores de derechos humanos y, iv) resolverá el caso concreto sometido a estudio.
Radicado N°. 950013184-001-2023-00091-01 Arnulfo Camacho Suarez 9 Procedencia de la acción de tutela Según lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991 son requisitos para la procedencia o estudio de fondo de una acción de tutela: i) la legitimación en la causa por activa y por pasiva, ii) una defensa oportuna (inmediatez) y iii) un ejercicio subsidiario de los medios judiciales y administrativos disponibles en el ordenamiento jurídico.
En consecuencia, corresponde valorar la acreditación de estos requisitos y, en caso de que se superen, definir y resolver los problemas jurídicos sustanciales que deriven del caso. Legitimación en la causa. En el presente caso se satisface este requisito por activa. ARNULFO CAMACHO SUÁREZ interpuso la acción de tutela a nombre propio para procurar la protección de sus derechos fundamentales.
De igual forma, se encuentra satisfecho este requisito por pasiva. La acción de tutela se dirigió en contra de la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN - UNP - COORDINADORA META - GUAVIARE, la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN - UNP SUBDIRECCIÓN DE PROTECCIÓN, la POLICÍA NACIONAL DE COLOMBIA, el MINISTERIO DEL INTERIOR, y la SECRETARIA DE GOBIERNO DE SAN JOSÉ DEL GUAVIARE, quienes presuntamente habrían vulnerado los derechos fundamentales alegados por el tutelante.
Inmediatez. Se encuentra probado que entre la fecha de elevada la petición -15 de mayo de 2023- y la fecha de presentación de la acción de tutela, esto es, el 01 de junio de 2023, transcurrió un lapso aproximado de quince días, además que, a la fecha de presentación del amparo se Radicado N°. 950013184-001-2023-00091-01 Arnulfo Camacho Suarez 10 mantenía la presunta vulneración de los derechos fundamentales del accionante, pues afirmó no tener respuesta a la petición elevada.
Por lo tanto, el término estimado resulta razonable, justo y proporcionado para el caso concreto, habida cuenta de lo expuesto. Subsidiariedad. Frente a este requisito es preciso anotar que, visto el asunto sub-judice, el recurso de amparo es el mecanismo de defensa judicial idóneo y eficaz para la protección del derecho fundamental de petición, si se tiene en cuenta que, en el ordenamiento colombiano no existe otra alternativa para proceder a su amparo, tal y como insistentemente lo ha señalado la Corte Constitucional.1 En similar sentido la Corte Constitucional ha considerado que la acción constitucional es procedente para proteger los derechos a la vida, a la seguridad personal, a la integridad física y al debido proceso, al analizar la procedibilidad de acciones de tutela interpuestas en contra de decisiones de la UNP referidas a medidas de protección previamente reconocidas.
Incluso ha señalado que resulta irrazonable exigir a personas que requieren de protección inmediata y constante que expongan su caso ante el juez contencioso, cuando lo que se encuentra en discusión es la vida misma2. En tal sentido, si bien existe un mecanismo ordinario ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo -nulidad y restablecimiento del derecho-, este no es idóneo ni eficaz por la situación de apremio que plantean estas situaciones y los bienes jurídicos amenazados3. 1 Sentencia T-077 de 2018, M.P. Antonio José Lizarazo.
Reiterado en Sentencias T- 230 de 2020, T-058 de 2021 y T-204 de 2022, entre otras. 2 Sentencia T-111 de 2021 M.P. Diana Fajardo Rivera. 3 Acerca de la procedencia de la acción de tutela para invocar la protección de los derechos a la vida, a la seguridad personal y al debido proceso administrativo respecto de decisiones adoptadas por la UNP, pueden consultarse las Sentencias T-469 de Radicado N°. 950013184-001-2023-00091-01 Arnulfo Camacho Suarez 11 Sobre el derecho fundamental de petición El derecho de petición es el que consagra la facultad de acudir a las autoridades para formular solicitudes respetuosas en interés general o particular, y obtener pronta y definitiva resolución que desate lo planteado, la cual debe comunicarse oportunamente al petente, para garantizar la transparencia de la función pública y la posibilidad de acceder a la doble instancia. Sobre la oportunidad en que debe pronunciarse la entidad o el particular en ciertos casos, establece el artículo 14 de la Ley 1755 de 2015 “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” que la petición debe resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de su recibo, y si no es posible resolver en dicho término, se debe informar así al interesado expresando los motivos de la demora y el tiempo en el que se dará la respectiva respuesta.
Lo anterior fue suficientemente desarrollado en las sub- reglas establecidas por la Corte Constitucional, dirigidas a precisar a los operadores jurídicos el alcance y protección que demanda el derecho fundamental de petición, como pasa a verse. Así, en la sentencia T-1160A de 2001, hito sobre el asunto, se dijo: 2020 M.P. Diana Fajardo Rivera, T-123 de 2019 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, T-473 de 2018 M.P. Alberto Rojas Ríos, T-411 de 2018 M.P. Carlos Bernal Pulido, T- 349 de 2018 M.P. Alejandro Linares Cantillo, T-399 de 2018 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, T-124 de 2015 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, T-707 de 2015 M.P. María Victoria Calle Correa, T-924 de 2014 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y T-078 de 2013 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Radicado N°. 950013184-001-2023-00091-01 Arnulfo Camacho Suarez 12 "En un fallo reciente, la Corte Constitucional resumió las reglas básicas que rigen el derecho de petición, tal y como han sido precisados en su jurisprudencia: “a) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa.
Además, porque mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión. “b) El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido.
“c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición. “d) Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita.
“e) Este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo determine. “f) La Corte ha considerado que cuando el derecho de petición se formula ante particulares, es necesario separar tres situaciones: 1.
Cuando el particular presta un servicio público o cuando realiza funciones de autoridad. El derecho de petición opera igual como si se dirigiera contra la administración. 2. Cuando el derecho de petición se Radicado N°. 950013184-001-2023-00091-01 Arnulfo Camacho Suarez 13 constituye en un medio para obtener la efectividad de otro derecho fundamental, puede protegerse de manera inmediata. 3.
Pero, si la tutela se dirige contra particulares que no actúan como autoridad, este será un derecho fundamental solamente cuando el Legislador lo reglamente. “g) En relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el término que tiene la administración para resolver las peticiones formuladas, por regla general, se acude al artículo 6º del Código Contencioso Administrativo que señala 15 días para resolver.
De no ser posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud.
Cabe anotar que la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones de los jueces de instancia que ordenan responder dentro del término de 15 días, en caso de no hacerlo, la respuesta será ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes. “h) La figura del silencio administrativo no libera a la administración de la obligación de resolver oportunamente la petición, pues su objeto es distinto.
El silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición. “i) El derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta una expresión más del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta. Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994.” En la sentencia T-1006 de 2001, la Corte adicionó dos reglas jurisprudenciales más: Radicado N°. 950013184-001-2023-00091-01 Arnulfo Camacho Suarez 14 j) “La falta de competencia de la entidad ante quien se plantea no la exonera del deber de responder”; k) “Ante la presentación de una petición, la entidad pública debe notificar su respuesta al interesado”4.
Las obligaciones del Estado respecto del derecho a la seguridad personal de los líderes sociales y/o defensores de derechos humanos Desde el Preámbulo de la Constitución Política se contempla la vida como uno de los valores que el ordenamiento constitucional debe defender. De igual forma, en los artículos 2° y 11 superiores se encuentra estipulado que las “autoridades de la República están instituidas para proteger la vida de todas las personas residentes en Colombia”, por tratarse de un derecho de carácter fundamental e “inviolable”5.
El deber de protección de la vida está previsto en la Constitución Política y en diferentes tratados internacionales de derechos humanos, ratificados por Colombia. En ellos se instituyó, como mandato superior del Estado, garantizar las condiciones necesarias para la pervivencia y el desarrollo efectivo de la vida de los ciudadanos6. Este principio es de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades públicas en la medida de sus posibilidades jurídicas y materiales.
De esta manera, el compromiso de defensa de la vida, como bien constitucionalmente protegido, se instituye prioritariamente en un deber imperioso de protegerla por parte de las autoridades públicas. 4 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa 5 Sentencia T-924 de 2014, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 6 Ibidem. Radicado N°. 950013184-001-2023-00091-01 Arnulfo Camacho Suarez 15 En Sentencia T-981 de 2001, la Corte Constitucional estableció que el Estado debe responder “a las demandas de atención de manera cierta y efectiva” respecto del derecho a la vida cuando se tenga conocimiento de amenazas “sobre la existencia y tranquilidad de individuos o grupos que habitan zonas de confrontación o que desarrollan actividades de riesgo en los términos del conflicto”.
Luego, las autoridades competentes encargadas de valorar los hechos que rodean una posible vulneración del derecho a la vida deben ponderar los factores objetivos y subjetivos que rodean esta situación. Lo anterior, con el fin de establecer si hay lugar a una medida de protección especial. Estos elementos objetivos y subjetivos fueron definidos en la Sentencia T-1026 de 2002, incluyendo términos como: i) realidad de la amenaza, ii) la individualidad de la amenaza, iii) la situación específica del amenazado, iv) el escenario en que se presentan las amenazas, y v) inminencia del peligro.
Adicionalmente, la Sentencia T-719 de 2003 señaló que existe una escala de riesgos y amenazas. Dicha escala de riesgo es la siguiente: i) mínimo, ii) ordinario, iii) extraordinario, y iv) extremo7. 7 En la sentencia T-719 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, se anotó que el riesgo mínimo es “quien vive en condiciones tales que los riesgos a los que se enfrenta son únicamente los de muerte y enfermedad naturales – es decir, se trata de un nivel en el cual la persona sólo se ve amenazada en su existencia e integridad por factores individuales y biológicos”, en los riesgos ordinarios son los que “deben tolerar las personas por su pertenencia a una determinada sociedad pueden provenir de factores externos a la persona –la acción del Estado, la convivencia con otras personas, desastres naturales -, o de la persona misma”, en los riesgos extraordinarios, “las personas no están jurídicamente obligadas a soportar, por lo cual tienen derecho a recibir protección especial de las autoridades frente a ellos.
Para determinar si un riesgo tiene las características y el nivel de intensidad suficiente como para catalogarse de extraordinario y justificar así la invocación de un especial deber de protección estatal, es indispensable prestar la debida atención a los límites que existen entre este tipo de riesgo y los demás” y el riesgo extremo “es una amenaza directa contra los derechos a la vida e integridad personal de quien se ve sometido a Radicado N°. 950013184-001-2023-00091-01 Arnulfo Camacho Suarez 16 A partir de lo anteriormente expuesto, es necesario que un individuo o grupo de personas enfrenten un riesgo extraordinario o extremo respecto de su salud o integridad física, que no estén obligados a soportar, para que el Estado tenga la obligación correlativa de brindarles medidas de protección. El ejercicio de determinar el riesgo que enfrenta un individuo o un grupo se realiza caso a caso “y deben ser evaluadas como un todo, desde una perspectiva integral, para establecer la naturaleza, alcance, intensidad y continuidad de los riesgos que gravitan sobre cada individuo”.8 Por otra parte, el órgano de cierre constitucional ha explicado que, de acuerdo con las previsiones legales, la competencia para determinar el nivel de riesgo al que está expuesta una persona y las medidas necesarias para protegerla está en cabeza de la Unidad Nacional de Protección. Esta entidad cuenta con los recursos técnicos y administrativos para evaluar en cada caso concreto la situación de seguridad y el riesgo que enfrentan las personas9.
En la Sentencia T-239 de 2021, la Sala Sexta de Revisión de Tutelas señaló que el procedimiento de evaluación de niveles de riesgo y la adopción de medidas de protección acarrea una serie de deberes a cargo de la UNP. El desconocimiento de estos deberes afecta no solamente el debido proceso de los individuos objeto de evaluación, sino también sus derechos fundamentales a la vida e integridad personal: él”. 8 Sentencia T-719 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 9 Sentencia T-239 de 2021, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
Radicado N°. 950013184-001-2023-00091-01 Arnulfo Camacho Suarez 17 “En primer lugar, el deber de identificación del riesgo extraordinario, el cual implica un elemento de oportunidad y no exige la petición del interesado. En consecuencia, las autoridades deben identificar de forma tempestiva su existencia e informarlo al afectado.
En segundo lugar, el deber de valoración del riesgo, el cual implica un análisis de las características y la fuente del riesgo identificado. Por lo tanto, su examen debe estar sustentado en estudios cuidadosos y técnicos de la situación individual. En tercer lugar, el deber de definir e implementar oportunamente las medidas de protección. Aquellas deben ser específicas, adecuadas y suficientes para evitar la materialización del riesgo y brindar protección eficaz.
De esta manera, la actuación del Estado implica no sólo la identificación y cualificación del riesgo excepcional que se cierne sobre las personas, sino que también exige, de manera principal, que se adelante una actuación efectiva dirigida evitar que el mismo se materialice. En cuarto lugar, el deber de evaluar periódicamente el riesgo y las medidas de protección correspondientes.
En concreto, con los criterios de oportunidad y suficiencia referidos previamente, las autoridades con competencias en la materia deben revisar periódicamente la situación para establecer la necesidad de adoptar medidas acordes con la evolución del riesgo. En quinto lugar, el deber de brindar una respuesta efectiva ante situaciones de concreción del riesgo.
En efecto, la actuación no se agota con las medidas de protección, sino que, materializadas las situaciones de riesgo, es imperativa la adopción de medidas dirigidas a mitigar sus efectos. En sexto lugar, un deber de abstención en la creación de riesgos. En particular, la administración no puede adoptar decisiones que generen o aumenten un riesgo extraordinario para las personas.” (Negrillas del texto original) Radicado N°. 950013184-001-2023-00091-01 Arnulfo Camacho Suarez 18 En consecuencia, el Estado tiene el deber de motivar cada decisión que toma respecto de la evaluación del riesgo de un individuo, así como la definición e implementación oportuna de las medidas de protección que le habrá de brindar a este individuo.
Es así, porque los bienes jurídicos involucrados en estas decisiones exigen que la actuación del Estado esté fundada en una evaluación integral y sustentada, basada en razones técnicas, suficientes y claras que permitan que la medida de protección a imponer sea efectiva. En suma, la vida y la seguridad personal son derechos fundamentales que deben ser garantizados y preservados por el Estado.
Así, cuando una persona se encuentra ante un riesgo extraordinario o extremo el Estado debe adoptar las medidas de protección necesarias para salvaguardar estos derechos fundamentales. Del caso concreto Descendiendo al caso concreto, se tiene de entrada que no puede deprecarse una vulneración al derecho fundamental de petición de ARNULFO CAMACHO SUÁREZ, frente a las entidades i) UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN – UNP, ii) POLICÍA NACIONAL DE COLOMBIA, iii) SECRETARÍA DE GOBIERNO - SAN JOSÉ DEL GUAVIARE, y iv) PERSONERÍA MUNICIPAL DE SAN JOSÉ DEL GUAVIARE, pues el accionante no aportó con la demanda prueba alguna de que hubiera radicado petición alguna ante estas -o cualquier- entidad, se limitó a anexar un documento digital contentivo de una petición10, sin que se 10 Expediente Digital. 003Peticion.
Radicado N°. 950013184-001-2023-00091-01 Arnulfo Camacho Suarez 19 pueda tener constancia de que éste hubiera sido enviado a, o recibido por alguna las entidades mencionadas. Frente al tema, cabe precisar que de manera reiterada, abundante y uniforme la jurisprudencia constitucional se ha pronunciado sobre el alcance y contenido del derecho fundamental de petición, estableciéndole los presupuestos básicos para que opere su protección constitucional, así como sus características distintivas, y dentro de las cuales cabe destacar para aplicar al caso en estudio: (i) Que se trate de una petición respetuosa, clara y comprensible.
(ii) Que se emita una respuesta de fondo, precisa, integral y acorde con lo que fue solicitado. Esto no implica, aceptación a lo requerido. (iii) Esta respuesta debe darse de manera pronta y oportuna. (iv) La respuesta debe ser puesta en conocimiento o serle notificada al peticionario.11 En este sentido, se desprende que el ámbito del derecho de petición contempla y exige el cumplimiento de obligaciones en doble vía, es decir, el peticionario por un lado debe presentar una solicitud precisa y respetuosa, y por el otro lado, la entidad a quien va dirigida debe emitir una respuesta que contenga los elementos anotados, sin que ello implique que debe favorecer o aceptar lo requerido, así como allegar y notificarse al interesado dentro de los términos legales tal respuesta.
En el caso en concreto, y frente a la obligación en cabeza del accionante, no hay constancia de i) radicación de la petición ante las entidades, ii) conocimiento de las entidades de la petición, iii) fecha y hora de radicación de la petición 11 Sentencia T-369 de 2013. MP. Alberto Rojas Ríos. Radicado N°. 950013184-001-2023-00091-01 Arnulfo Camacho Suarez 20 para poder establecer los términos legales para su resolución. Así las cosas, y pese a que resulta claro que la acción de tutela es un mecanismo judicial preferente que garantiza de manera efectiva la protección inmediata de los derechos fundamentales y que se caracteriza por su informalidad incluso en materia probatoria, no es posible que el juez de tutela pueda adoptar una decisión de fondo ante hechos que generen incertidumbre, sin que le sea viable verificar la vulneración o no del derecho fundamental amenazado.
En dicho sentido la Corte Constitucional en sentencia T-153 de 2011, ha expresado: “Si bien la acción de tutela tiene como una de sus características la informalidad, el “juez tiene el deber de corroborar los hechos que dan cuenta de la violación de un derecho fundamental, para lo cual ha de ejercer las facultades que le permiten constatar la veracidad de las afirmaciones, cuando sea del caso”.
Así, ha estimado esta Corte que: “un juez no puede conceder una tutela si en el respectivo proceso no existe prueba, al menos sumaria, de la violación concreta de un derecho fundamental, pues el objetivo de la acción constitucional es garantizar la efectividad de los derechos fundamentales, cuya trasgresión o amenaza opone la intervención del juez dentro de un procedimiento preferente y sumario.” (Subrayado fuera del texto original) Luego, extraña este Tribunal que el a quo no se hubiera percatado de tal situación, o que, a pesar de darse cuenta de esto, no realizara requerimiento alguno al accionante para que allegara constancia del envío y radicación de la petición ante las entidades.
Se extraña más aun por parte de esta Radicado N°. 950013184-001-2023-00091-01 Arnulfo Camacho Suarez 21 Sala, que la decisión de instancia se hubiera fundado en afirmación tal como: “(…) cuando se promovió la acción, la cual fue radicada al reparto, el primero (1º) de junio del año en curso, no había vencido el término con que contaban las entidades accionadas para darle respuesta en cuanto solamente habían transcurrido doce (12) días hábiles, por lo cual debe negarse la acción de tutela por improcedente”, cuando resulta imposible con lo aportado al proceso conocer cuál era la fecha máxima para resolver una petición de la cual no se tiene constancia alguna de radicación. En las contestaciones allegadas por la POLICÍA NACIONAL y la UNP, no existe constancia o pronunciamiento frente a la recepción de tal petición, así tampoco, de haberse dado o no respuesta a la misma.
Situación diferente emerge frente al accionado MINISTERIO DEL INTERIOR y la vinculada Secretaría De Gobierno Departamental Del Guaviare, pues en sus contestaciones sí pusieron en conocimiento que habían recibido una petición por parte del accionante y que habían dado respuesta efectiva a ella, allegando como anexo, tales contestaciones12.
Contestaciones que, a criterio de esta Sala i) fueron resueltas dentro de la oportunidad -término legal-, ii) resolvieron de fondo, clara, precisa y de manera congruente lo solicitado, y conforme a sus competencias, y iii) fueron puestas en conocimiento del peticionario. Ahora bien, no significa ello que al haber recibido estas entidades petición por parte del accionante, per se, lo hayan 12 Ministerio del Interior: Expediente Digital. 009RespuestaMinInterio.
Folios 12-21. Secretaría De Gobierno Departamental Del Guaviare: Expediente Digital. 010ContestacionGobiernoGuaviare. Folio 17. Radicado N°. 950013184-001-2023-00091-01 Arnulfo Camacho Suarez 22 hecho las demás ya relacionadas, pues asumir esto, sería entrar a la orbita de los supuestos, no siendo viable emitir una decisión constitucional con base a estos.
Así las cosas, frente al derecho fundamental de petición no queda vía diferente a la de revocar la decisión del a quo y negar la acción de amparo frente a este derecho, por inexistencia de vulneración de derechos fundamentales, de conformidad con las razones expuestas. Frente a los derecho fundamentales a la seguridad personal y al debido proceso administrativo del actor, omitió el a quo emitir pronunciamiento alguno, al considerar que: “No obstante, conforme con los hechos que se invocan como fundamento de las pretensiones, el derecho que en principio puede resultar afectado es el derecho de petición, en cuanto el accionante, de lo que en sí se duele es que al momento de promover la acción de tutela no se le hubiese respondido la petición elevada el quince (15) de mayo del año en curso (…) por lo que se entrará a establecer si procede la acción de tutela para la protección de los derechos que estima afectados”.
Sin embargo, observado el escrito inicial, se tiene que el actor solicitó dentro de sus pretensiones: “(…)
SEGUNDO: ORDENAR a la Unidad Nacional de Protección que de manera inmediata, se amplié el esquema de protección al núcleo familiar del accionante.”, por lo que, no puede estimarse que la presunta vulneración correspondiera de manera exclusiva a la efectiva respuesta a la petición que afirmó elevar, sino también, a la solicitud de ampliar el esquema de protección de su núcleo familiar.
De entrada frente a este tema, debe dejarse claro que, en efecto, no es el juez de tutela quien puede tomar decisiones como el ampliar o no un esquema de protección, pues es un asunto que escapa a su ámbito de competencia, Radicado N°. 950013184-001-2023-00091-01 Arnulfo Camacho Suarez 23 siendo este trámite cuestión de la UNP, mediante la valoración de riesgos conforme sus procedimientos, incluyendo este, el procedimiento abreviado para la reevaluación del nivel de riesgo establecido en el artículo 2.4.1.2.40. del Decreto 1066 de 2015.
Esto en claro, en el caso sub examine se tiene que: i) el señor ARNULFO CAMACHO SUÁREZ es un activista que desarrolla actividades con organizaciones de víctimas en el municipio de San José del Guaviare - Guaviare13; ii) ha recibido amenazas e intimidaciones de forma constante por las labores que desempeña desde el año 2021 y ha estado protegido por la UNP desde el 29/03/202214; iii) su nivel de riesgo ha sido calificado como extraordinario15, iv) su hijo se vio obligado a salir del país por considerar que estaba en peligro su vida y la de su familia16, y v) el 29 de abril de 2023 recibió nuevas amenazas tanto él como su núcleo familiar, incluyendo a su esposa17.
En lo concerniente a la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN - UNP, la Sala constató que la entidad: i) evaluó por primera vez los niveles de riesgo del actor y adoptó las medidas que consideró adecuadas para responder a los resultados que arrojaron los estudios que desarrolló18; ii) a pesar de que no existe constancia de que hubiera sido radicada petición ante ellos, por medio de traslado realizado por el MINISTERIO DEL INTERIOR en fecha 02/06/202319, y el mismo traslado de la acción de tutela de fecha 13 Expediente Digital. 008ContestacionUNP.
Folio 16. 14 Expediente Digital. 008ContestacionUNP. Folio 16-18. 15 Expediente Digital. 008ContestacionUNP. Folio 19-20. 16 Expediente Digital. 002Anexos. Folio 5-6. 17 Expediente Digital. 002Anexos. Folio 3-4. 18 Expediente Digital. 008ContestacionUNP. Folio 14-20. 19 Expediente Digital. 009RespuestaMinInterior. Folio 11. Radicado N°. 950013184-001-2023-00091-01 Arnulfo Camacho Suarez 24 01/06/202320, tuvo conocimiento de las nuevas amenazas informadas por el actor, iii) una vez conocido esto, requirió a analista del CERREM, quien informó mediante correo electrónico del 02/06/2023 que en fecha 15/03/2023 se perdió comunicación con el actor, y tras investigación, se supo que el señor CAMACHO SUÁREZ había salido del país, sin informar de esto a la Unidad, sin que lo comunicaran tampoco las personas de protección a su cargo, y solicitando la inactivación de la orden de trabajo por no encontrase el protegido en el país21.
Ahora bien, como se reseñó previamente, la UNP tiene una serie de deberes que debe cumplir en el marco de los procedimientos administrativos de evaluación de amenazas y adopción de medidas de seguridad para líderes sociales amenazados, las cuales deben responder a los principios de idoneidad y causalidad. Estos son en un primer momento la individualización del riesgo y la implementación de medidas para afrontarlo o mitigarlo.
Con todo, la responsabilidad de la entidad no finaliza ahí, ya que debe hacer reevaluaciones constantes de cada caso para poder ajustar los medios adoptados para conjurar las amenazas que se presenten. Igualmente, la UNP tiene que brindar respuestas efectivas ante situaciones de concreción del riesgo y, así mismo, debe abstenerse de adoptar decisiones que propicien su consumación. En conclusión, y conforme a las consideraciones 20 Expediente Digital. 006NotificacionAuto. 21 Expediente Digital. 008ContestacionUNP.
Folio 4-5. Radicado N°. 950013184-001-2023-00091-01 Arnulfo Camacho Suarez 25 expuestas en los fundamentos jurídicos y según el acervo probatorio disponible, la Sala considera que: i) La UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN identificó los riesgos que afrontaba el señor CAMACHO SUÁREZ desde el año 2021 y adoptó las medidas de seguridad que estimó oportunas para afrontarlos. ii) La entidad accionada no hizo la reevaluación anual del caso del actor estipulada en el artículo parágrafo 2 artículo 2.4.1.2.40. del Decreto 1066 de 2015, con el fin de constatar el estado actualizado de la situación de riesgo que afrontaba el accionante. iii) Una vez conocido por parte de la UNP el cambio de situación frente a las amenazas recibidas en 29/03/2023, no reevaluó correctamente el caso del actor y no hizo los ajustes necesarios a su esquema de seguridad para poder garantizarle su seguridad personal y la de su núcleo familiar, para el ejercicio de liderazgo social.
Es así, pues revisada la contestación emitida por el analista del CERREM, se limita a decir que el actor no estaba en el país en marzo del año 2023, pero tal como consta en el plenario, el accionante se encontraba en Colombia para la fecha 24 de mayo de 202322, por lo que no resulta aceptable solicitar la inactivación de la orden de trabajo para la reevaluación del riesgo, basándose en hechos conocidos 3 meses antes a la orden de trabajo, más aún, cuando el actor ya se encontraba en el 22 Expediente Digital. 013ImpugnacionTutela.
Folio 10-19. Radicado N°. 950013184-001-2023-00091-01 Arnulfo Camacho Suarez 26 país, y solicitando la reevaluación para la protección de él y su núcleo familiar. En virtud de lo expuesto, esta Sala concluye que la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN - UNP vulneró los derechos del actor como activista a la seguridad personal y al debido proceso, en la medida que no actuó con la debida diligencia para garantizar que el accionante pudiera ejercer las actividades propias de su activismo y con la asociación de víctimas Afro Guaviare de la ciudad de San José del Guaviare - Guaviare, con el mayor grado posible de tranquilidad y seguridad.
Como remedio ante esta vulneración, esta Sala dispondrá que la UNP adelante un nuevo estudio de niveles riesgo del accionante en un término quince (15) días hábiles contados a partir de la notificación de la presente sentencia, en el que valore nuevamente el nivel de riesgo y las medidas de seguridad de ARNULFO CAMACHO SUÁREZ. Esta evaluación deberá tener en cuenta todos los hechos ocurridos en el año 2023 y que fueron puestos en su conocimiento.
Una vez concluya este procedimiento sus resultados deberán ser notificados debidamente al accionante. En mérito de lo expuesto, la SALA ÚNICA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE SAN JOSÉ DEL GUAVIARE, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, Resuelve: Primero: Revocar el fallo proferido el 14 de junio de Radicado N°. 950013184-001-2023-00091-01 Arnulfo Camacho Suarez 27 2023 por el JUZGADO PROMISCUO DE FAMILIA DEL CIRCUITO DE SAN JOSÉ DEL GUAVIARE - GUAVIARE, dentro de la acción de tutela instaurada por el señor ARNULFO CAMACHO SUÁREZ, en contra de la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN - UNP y otros, conforme a lo indicado en la parte motiva.
En su lugar, Conceder el amparo de los derechos fundamentales a la seguridad personal y al debido proceso administrativo del actor, y Negar la acción de amparo frente al derecho fundamental de petición, por inexistencia de vulneración de derechos fundamentales, conforme a lo indicado en la parte motiva. Segundo: Ordenar a la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN - UNP que, por conducto de sus representantes legales o quienes hagan sus veces, en el término de quince (15) días hábiles contados a partir de la notificación de la presente sentencia valore nuevamente el nivel de riesgo y las medidas de seguridad de ARNULFO CAMACHO SUÁREZ.
Esta evaluación deberá tener en cuenta todos los hechos ocurridos en el año 2023 y que fueron puestos en su conocimiento. Una vez concluya este procedimiento sus resultados deberán ser notificados debidamente al accionante. Tercero: Notificar a los interesados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Cuarto: Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez en firme.
Notifíquese y Cúmplase. Radicado N°. 950013184-001-2023-00091-01 Arnulfo Camacho Suarez 28 LADY JOHANA HERNÁNDEZ PIMENTEL Magistrada CÉSAR FERNANDO MERCADO DURÁN Magistrado (Firma electrónica) FÉLIX ANDRÉS SUÁREZ SAAVEDRA Magistrado Firmado Por: Lady Johana Hernandez Pimentel Magistrada Sala Única Tribunal Superior De San Jose Del Guaviare - Guaviare Félix Andrés Suárez Saavedra Magistrado Tribunal Superior De San Jose Del Guaviare - Guaviare Cesar Fernando Mercado Duran Magistrado Sala Única Tribunal Superior De San Jose Del Guaviare - Guaviare Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: c798d34e9f0ae6ebe4bccbc6cc9652f57e103c5eede03b5015a35b3458b2c1fa Documento generado en 21/07/2023 04:45:56 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica