Acción popular Radicado: 17380-31-03-001-2024-00110-01 1 TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE MANIZALES SALA DE DECISIÓN CIVIL FAMILIA ELIANA MARÍA TORO DUQUE Magistrada Ponente ACTA DE DISCUSIÓN No. 264 Manizales Caldas, dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Sentencia No. 184 I. OBJETO DE DECISIÓN Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por Salud Total EPS-S S.A en contra de la sentencia proferida el 21 de agosto de 2024, por el Juzgado Primero Civil del Circuito de La Dorada, Caldas, dentro de la acción popular presentada por el Personero Municipal de Norcasia, Caldas en contra Salud Total EPS-S S.A; trámite del que se enteró a la Superintendencia de Salud, el Ministerio de Salud y de la Protección Social, la Secretaría de Salud, Planeación y Sisbén Municipal de Norcasia y la Dirección Territorial de Salud de Caldas.
II.
ANTECEDENTES 2.1 Lo pretendido El Personero Municipal de Norcasia, Caldas1, solicitó, a través del presente trámite, se ordenara a Salud Total EPS-S S.A ubique en el municipio de Norcasia, Caldas, “Un centro de soluciones para la atención a su población afiliada que permita la ubicación de sala de espera, fila preferencial, baños para el público y población discapacitada” incluyendo los elementos tecnológicos y personal idóneo en atención al público, con la finalidad de atender todos los requerimientos de índole administrativo, tales como autorizaciones de medicamentos, citas, órdenes médicas, cirugías, procedimientos clínicos, entre otros.
Asimismo, se ordene a la entidad convocada, disponga de un dispensario farmacéutico o renovación del convenio, con alguna de las farmacias del municipio de Norcasia, Caldas. Como fundamento de sus pretensiones refirió que la EPS Asmet Salud S.A.S venía prestando sus servicios en el municipio de Norcasia, Caldas, a una población estimada de 4.000 usuarios, disponiendo para ello de la infraestructura necesaria para atender sus 1 Art. 12 Ley 472 de 1998.
Acción popular Radicado: 17380-31-03-001-2024-00110-01 2 requerimientos y trámites administrativos, tales como las autorizaciones para dispensar medicamentos, citas, cirugías y procedimientos de segundo y tercer nivel, siendo una atención oportuna para los usuarios. Relató que mediante Resolución Nro. 2023310000003326-26 del 24 de mayo de 2023, se revocó parcialmente la autorización de funcionamiento de esa EPS, determinándose que la población sería trasladada a partir del 3 de julio de 2023 a Salud Total EPS–S S.A. Deprecó, que a pesar del gran número de usuarios trasladados a Salud Total EPS-S S.A en el municipio de Norcasia, la entidad no cuenta, en esa localidad, con puntos de atención presencial a los afiliados, para llevar a cabo trámites de índole administrativo, por lo que el actor popular, mediante requerimiento calendado el 24 de agosto de 2023, solicitó se adelantaran las gestiones pertinentes para la adaptabilidad y apertura de una oficina de atención al usuario, en procura de sus derechos colectivos, sin que a la fecha la EPS peticionada emitiera una respuesta de fondo pertinente.
Refirió que para los afiliados a Salud Total EPS-S S.A, dentro del municipio de Norcasia, Caldas, se ha presentado un gran traumatismo, puesto que no cuentan con canales de atención presencial, advirtiendo que debido al contexto sociocultural y socioeconómico, los pobladores no tienen acceso a las tecnologías de la información y las comunicaciones, de manera que los canales virtuales que ofrece la EPS no son eficaces para sus trámites, de allí que acudan a la Personería Municipal de Norcasia y a la Dirección Local de Salud Municipal, solicitando asesoría frente al trámite de sus autorizaciones y procedimientos administrativos2.
Así, invocó como vulnerados los derechos colectivos denominados3: “j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; n) Los derechos de los consumidores y usuarios” 2.2 Trámite procesal El Juzgado Civil del Circuito de La Dorada, Caldas, admitió la acción popular mediante auto calendado el 08 de abril de 2024, ordenando notificar a la convocada, vinculando a la Superintendencia Nacional de Salud, al Ministerio de Salud, a la Secretaría de Salud, Planeación y Sisbén Municipal de Norcasia y a la Dirección Territorial de Salud de Caldas; corriéndoles traslado por un término de diez (10) días.
Adicionalmente, informó la iniciación del proceso a los miembros de la comunidad fijando aviso en la página web de la Rama Judicial. 2.3 La contestación El Ministerio de Salud y Protección Social refirió que no tiene injerencia alguna en los procesos de intervención forzosa administrativa para liquidar entidades, toda vez que, en relación las Entidades Promotoras de Salud, es una facultad expresa que la ley le ha otorgado 2 01PrimeraInstancia, C01Principal”003EscritoyAnexos” 3 Art.4 Ley 472 de 1998.
Acción popular Radicado: 17380-31-03-001-2024-00110-01 3 a la Superintendencia Nacional de Salud. Por tanto, dicha Superintendencia mediante Resolución 20233310000004063-3 del 21 de junio de 2023, ordenó revocar parcialmente la autorización de funcionamiento de la EPS Asmet salud, únicamente en los departamentos de Caldas, Santander y Norte de Santander.
Que con ocasión a lo anterior, los usuarios que se encontraban activos en la EPS Asmet Salud en el departamento de Caldas, fueron objeto del procedimiento excepcional de asignación de afiliados con el fin de garantizar la continuidad del aseguramiento y la prestación del servicio público de salud conforme al procedimiento previsto en el artículo 2.1.11.3 modificado por el Decreto 1424 de 2019; de manera que en apoyo de las bases de datos del ADRES y verificada la capacidad de la EPS Salud Total se dispuso como receptora de la población de usuarios originariamente vinculada a la EPS Asmet Salud.
Y en punto de las obligaciones de la EPS receptora, refirió disponer de los canales de comunicación de amplia circulación, números telefónicos, direcciones electrónicas, sitios web, dirección de las sedes de la EPS donde pueden contactarse los afiliados, aunado a las funciones indelegables del aseguramiento, establecidas en el Decreto 682 de 2018.
Advirtió que le corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud en el ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control establecidas en la Ley 1122 de 2007, adelantar las acciones que considere pertinentes para efectos de que se garantice el derecho de la salud a los afiliados en ese municipio. La Superintendencia Nacional de Salud refirió que mediante Circular No. 08 de 2018 las EPS deben contar con al menos una oficina de atención al usuario en cada departamento en el que tengan cobertura, advirtiendo que los usuarios traslados deben asumir los multicanales y oficinas de atención que dispongan las EPS receptoras en el departamento, señalando que la EPS Salud Total si bien no cuenta con oficinas de atención al usuario en el municipio de Norcasia, si tiene centros de atención en varios municipios de Caldas.
Agregó que, en atención al requerimiento elevado por el Personero Municipal de Norcasia, Caldas, la EPS Salud Total informó mediante radicado Nro. 20239300403564512 del 10 de octubre de 2023, que cuenta con los recursos e infraestructura para prestar atención a la población afiliada a su red, de allí que, actualmente cuenten con puntos de atención al usuario en cada uno de los departamentos en los cuales tienen autorización para operar por parte de esa Superintendencia, de manera que los usuarios son cubiertos a través de oficinas de referencia, esto es, las ubicadas en Manizales, Chinchiná, Villamaría y Anserma.
Asimismo, informó que, dentro de las funciones de inspección, vigilancia y control ejercidas por la Superintendencia frente al pedimento de un punto de atención en el municipio de Norcasia, Caldas, fue requerido el representante legal de la EPS, mediante radicado Nro. 20233100401694921, quien informó se había aprobado un promotor de salud que atendería las solicitudes de los usuarios en el municipio los días miércoles y sábados, refiriendo encontrarse ubicado en las instalaciones de la Alcaldía Municipal de Norcasia, con el objetivo de gestionar las diferentes solicitudes y brindar la atención necesaria.
Acción popular Radicado: 17380-31-03-001-2024-00110-01 4 Agregó, que los hospitales públicos atenderían a los ciudadanos sin que medie autorización de la EPS para que cualquier servicio que el hospital preste, se realice el pago a través de RIPS, aunado a las líneas de autorizaciones para municipios y áreas rurales. Advirtió, que los entes departamentales tienen en primera instancia la competencia de adelantar acciones de inspección y vigilancia al aseguramiento y los municipios frente a la gestión y supervisión de la garantía de la prestación de los servicios de salud en el territorio de su jurisdicción. Con fundamento en lo anterior, propuso como excepciones de mérito “La Superintendencia Nacional de Salud ha actuado de conformidad con sus funciones y competencias”, “La Superintendencia Nacional no ha vulnerado los derechos colectivos de los usuarios y el acceso al servicio público de la salud de los afiliados de Salud Total EPS del Municipio de Norcasia”, “Las entidades territoriales tienen competencia de adelantar acciones de Inspección y Vigilancia al aseguramiento y las municipalidades frente a la gestión y supervisión de la garantía de la prestación de los servicios de salud en el territorio de su jurisdicción” La Dirección Territorial de Salud de Caldas, deprecó no ostentar la competencia frente a litigios relativos a pacientes o usuarios del régimen contributivo, puesto que sus funciones recaban en dirigir, controlar, coordinar y vigilar el sector salud, sin que sea de su resorte la prestación de servicios, ni la coordinación de labores administrativas y tratamiento al usuario de las EPS, de allí que tampoco le corresponda instalar centros de soluciones y atención al usuario, ni dotar los centros de atención, o la contratación u obtención de elementos tecnológicos, farmacéuticos, entre otros.
Advirtió, que no existe nexo causal alguno entre la omisión de las obligaciones de la EPS y el accionar o las funciones de la Dirección Territorial de Salud de Caldas, refiriendo que dentro de la acción Constitucional no se plantearon hechos frente a los cuales se requiera la intervención del Juez, dado no hay lugar a la cesación, prevención o restablecimiento de prerrogativa colectiva alguna, y no se delimita cuáles son las circunstancias de peligro o riesgo, ni la inminencia de los mismos de manera que se torne procedente la acción Popular.
Así, argumentó que la Dirección Territorial de Salud de Caldas, no ha incurrido en vulneración o amenaza alguna en contra de los habitantes del municipio de Norcasia, Caldas. Salud Total EPS-S S.A informó que no cuenta con oficinas físicas en el municipio de Norcasia, lo cual no significa que los afiliados no tengan una atención por parte de la EPS para adelantar las gestiones de orden administrativo, tales como autorizaciones de medicamentos y citas, cirugías, procedimientos médicos de segundo y tercer nivel, refiriendo que cuenta con canales de atención al usuario para que los afiliados puedan tramitar sus requerimientos de manera más ágil, entre ellos, los trámites de autorizaciones.
Advirtió que puso en conocimiento del Personero Municipal el contenido de la Resolución 4179 del 30 de diciembre de 2014, con la cual, la Superintendencia Nacional de Salud resolvió favorablemente la solicitud realizada por Salud Total EPS-S S.A, frente a la modificación de su capacidad de afiliación y la propuesta del modelo de cobertura a la población afiliada a través de oficinas de referencia en aquellos municipios donde Salud Total Acción popular Radicado: 17380-31-03-001-2024-00110-01 5 EPS-S no cuenta con oficina física, aspecto que fue aprobado mediante concepto favorable del ente de control, acogiendo el modelo de atención a dichas poblaciones a través de sus oficinas de referencia más cercanas.
Así señaló, que los ciudadanos del municipio de Norcasia son cubiertos a través de oficinas de referencia, es decir, que no tienen presencia física en dichos municipios pero que se encargan de realizar la atención integral a sus usuarios, esas oficinas de referencia se encuentran ubicadas en Manizales, Chinchiná, Villamaría y Anserma. Refirió desconocer si existe o existió infraestructura a cargo de Asmet Salud EPS para los trámites descritos por el Personero Municipal de Norcasia, Caldas, sin embargo, resaltó que cuenta con diferentes herramientas virtuales para atender los requerimientos de sus afiliados, aunado a las asesorías telefónicas disponibles las 24 horas del día, los 365 días del año, advirtiendo que los canales que la EPS gestiona a través de la oficina virtual corresponden, en su gran mayoría, a las autorizaciones de servicios requeridos por los usuarios directamente con la IPS, evitando el desplazamiento de los protegidos y su intermediación en este proceso.
Agregó que no obra estudio complementario que denote el contexto sociocultural y socioeconómico del municipio donde se evidencien limitantes al acceso a los servicios de tecnologías de la información, señalando que el municipio de Norcasia, cuenta con una amplia cobertura de red en cuanto a los servicios de acceso a las tecnologías de la información suministrado por los operadores de servicios de internet dentro del territorio nacional, señalando que dentro de la demanda no obra un estudio que permita evidenciar que los usuarios no cuentan con dispositivos tecnológicos que les impidan el acceso a las plataformas digitales dispuestas por la EPS.
Así, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, rechazándolas de manera categórica, dado la notoria falta de fundamento jurídico y fáctico en lo referente a las súplicas impetradas en contra de Salud Total EPS-S S.A, agregando que la demanda se ha fundamentado en afirmaciones subjetivas que carecen de información verás, señalando que la EPS ha garantizado la continuidad de la prestación de los servicios de salud de las personas trasladadas, por lo que ha puesto canales de atención a disposición de los usuarios para que puedan acceder a los servicios de salud sin demora, ágil y cómoda para todos ellos, reiterando que la atención virtual de los usuarios se encuentra avalada por la Superintendencia Nacional de Salud, lo que permite acoger ese modelo de atención a poblaciones donde no se cuente con infraestructura para la atención a los afiliados a través de oficinas de referencia más cercanas.
Con fundamento en lo anterior, propuso como excepciones de mérito “La improcedencia de la acción popular”, “cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato”, “Falta de exigibilidad de la obligación que se reclama como incumplida”, “buena fe de la demanda”, “Genérica o innominada” 2.4 Fallo de primera instancia Tramitada la acción popular, culminó con sentencia fechada 21 de agosto de 2024, mediante la cual el Juzgado de instancia amparó los derechos colectivos “al acceso a los servicios públicos y a quesu (sic) prestación sea eficiente y oportuna, así como los derechos de los Acción popular Radicado: 17380-31-03-001-2024-00110-01 6 consumidores y usuarios” ordenando a Salud Total EPS-S S.A, ubique en el municipio de Norcasia, Caldas, “una oficina de atención a los usuarios de salud, de manera personalizada y que sea de fácil acceso, disponiendo del personal, infraestructura y logística, a fin de atender todos los requerimientos de índole administrativo, como son trámites de autorizaciones para medicamentos, citas, cirugías, procedimientos médicos, afiliaciones, entre otros, dicha oficina atendida mínimo por un funcionario y con horario de canales virtuales 8:00 a.m. a 12:00 a.m. y de 2:00 p.m. a 6:00 p.m, como mínimo cinco días a la semana”. 4 2.5 Impugnación Inconforme con la decisión de primera instancia, Salud Total EPS-S S.A presentó recurso de apelación, indicando que las acciones populares fueron instituidas para proteger derechos fundamentales comunes, los cuales no fueron discutidos en el caso concreto, puesto que lo realmente discutido aludió a la existencia de una infraestructura en el municipio de Norcasia, indicando que los afiliados a la EPS pueden acceder libremente al Hospital Sagrado Corazón de ese municipio sin autorización alguna.
Señaló que la EPS brinda los servicios médicos a la población afiliada garantizando la prestación oportuna, eficiente y de calidad de los servicios mencionados, ya sea directamente o a través de terceros, refiriendo que Salud Total EPS cuenta con un modelo de atención de servicios que se desarrolla con enfoque en Atención Primaria en Salud APS y está basado en lineamientos del sistema obligatorio de garantías de calidad.
Advirtió que, “la Superintendencia Nacional de Salud, profirió la Resolución 8682 del 18 de Julio de 2018 por medio de la cual actualizó la Autorización de funcionamiento otorgada mediante la Resolución 0967 de 1994 a Salud Total EPS-S S.A. para la operación como entidad Promotora de Salud del Régimen Contributivo, por un término de cinco (5) años; así mismo, confirma en el artículo tercero la capacidad de afiliación para el régimen Contributivo en los diferentes municipios y departamentos del país. No obstante, mediante la Resolución 4179 del 30 de diciembre de 2014 vigente actualmente, la Superintendencia Nacional de Salud resolvió favorablemente la solicitud realizada por Salud Total EPS-S S. A. frente a la modificación de su capacidad de afiliación y la propuesta del modelo de cobertura a la población afiliada a través de oficinas de referencia en aquellos municipios donde Salud Total EPS-S no cuenta con oficina física, solicitud que fue aprobada con concepto favorable por parte del ente control, acogiendo el modelo de atención a dichas poblaciones a través de nuestras oficinas de referencia más cercanas.
Teniendo en cuenta el modelo de atención aprobado en la Resolución 4179 de 2014 y la Resolución 8682 de 2018 que establece puntualmente los municipios y departamentos en los cuales Salud Total EPS- S S.A., tiene autorización ejercer sus funciones como aseguradora y garantizar la prestación efectiva del servicio de salud a los protegidos que se encuentran en el municipio de Norcasia en el Departamento de Caldas, los cuales son cubiertos a través de nuestra sucursal Caldas con sus respectivas oficinas de referencia”.
Señaló que no existe ninguna disposición que establezca la obligación de que las EPS deban tener un punto de atención en un determinado lugar en razón al número de afiliados que 4 01PrimeraInstancia, C01Principal, 049Sentencia Acción popular Radicado: 17380-31-03-001-2024-00110-01 7 posea, lo que sí está previsto es que las EPS deben adscribir a sus afiliados y a su núcleo familiar a una IPS primaria en el municipio donde reside, o en un lugar cercano a su residencia que sea de fácil acceso; así señaló que los usuarios del municipio de Norcasia son cubiertos a través de oficinas de referencia, es decir, que no tienen presencia física en dichos municipios pero que se encargan de realizar la atención integral a sus afiliados, esas oficinas de referencia ubicadas en Manizales, Chinchiná, Villamaría y Anserma.
Asimismo, reiteró, que cuenta con la aplicación de punto de atención en casa, la cual permite que el usuario solicite un turno de atención virtual, que es atendido por uno de sus analistas, quien le brindará orientación y radicará sus trámites en línea. Opción que funciona tal cual como una oficina presencial. Adicionalmente, dentro de los modelos de atención presencial, adujo, se han implementado en algunos municipios los promotores de servicio (Técnicos en salud vinculados a Salud Total, cuya misión es ser el puente entre sus protegidos y el asegurador y así facilitar el acceso a los servicios, caracterización del riesgo y acompañamiento en la gestión de solicitudes, en el marco de las condiciones del territorio y su cultura) o gestores de servicio (analistas de servicio al cliente que realizan en la IPS o espacio dispuesto por la EPS los trámites administrativos del protegido en horarios definidos) y que se encuentran actualmente en la evaluación de las condiciones físicas, culturales, académicas y características particulares de la población para validar la modalidad que se pueda implementar en dicho municipio.
Refirió que Salud Total EPS no está vulnerando los derechos cuyo amparo se reclama, máxime cuando la EPS ha implementado todos los mecanismos para garantizarle la atención a los usuarios, refiriendo que, en el municipio de Norcasia, cuenta con la existencia de la funcionaria que atiende a la población trasladada y afiliada a Salud Total EPS en el Hospital Sagrado Corazón, en la cual se gestionan las autorizaciones y demás solicitudes de cada uno de los afiliados.
Por lo que solicitó se revoque la sentencia de primera instancia, y en su lugar se absuelva a Salud Total EPS-S S.A de cada una de las pretensiones de la demanda y se declare exenta de cualquier responsabilidad sobre los hechos, dado que no hay riesgos en la prestación de servicios de salud o vulneración de derechos colectivos.5 Mediante auto del 11 de septiembre de 2024, el Juzgado Primero Civil del Circuito de La Dorada, Caldas, concedió el recurso interpuesto por la EPS Salud Total6.
Esta instancia judicial, mediante auto de fecha 23 de septiembre de 20247 admitió el recurso presentado por la EPS accionada y le corrió el término de traslado establecido en el artículo 9 de la Ley 2213 de 2022, presentando, dentro de la oportunidad procesal oportuna, los reparos reiterando los argumentos expuestos en su recurso de alzada.8 5 01PrimeraInstancia, C01Principal, 050RecursoApelacionSaludTotal. 6 01PrimeraInstancia, C01Principal, 051AutoConcedeApelación 7 C01Principal, 02 Segunda Instancia, 03AutoAdmiteRecurso. 8 C01Principal, 02 Segunda Instancia, 04SustentaciónRecursoApelaciónSaludTotalEPS.
Acción popular Radicado: 17380-31-03-001-2024-00110-01 8 III. CONSIDERACIONES 3.1 Aspectos Procesales. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, esta Sala es competente para conocer el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia emitida dentro de la presente acción popular, por ser la superior funcional del Juzgado cognoscente en primera instancia. El Personero Municipal del municipio de Norcasia, Caldas, se encuentra legitimado en la causa por activa, al tenor de lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 12 de la Ley 472 de 1998, para ejercitar la acción popular.
La acción popular se instauró en contra de Salud Total EPS -S S.A., entidad que no tiene el carácter de pública, pero presta un servicio de dichas connotaciones, advirtiéndose pues que, si bien el Juez de conocimiento vinculó a la actuación Constitucional a una serie de entidades públicas, ciertamente el litigio desciende en la omisión de la EPS convocada, la cual, finalmente fue compelida a la instalación de la infraestructura necesaria para la atención de su población afiliada. 3.2 Problema Jurídico Determinar si Salud Total EPS-S S.A vulneró los derechos colectivos invocados como quebrantados en la demanda, y en ese sentido se establecerá, si es viable ordenar la ubicación de una oficina de atención al usuario de esa EPS en el municipio de Norcasia, Caldas. 3.3 Fundamentos Legales 3.3.1 De la acción popular y los derechos colectivos invocados.
Conforme al articulo 2 de la ley 472 de 1998, se definen las acciones populares como los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos, las cuales se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado mediante sentencia de unificación Jurisprudencial9, caracterizó los requisitos y finalidades de las acciones populares, rememorando sus principales elementos: “…(a) Es una expresión concreta el derecho de acción. Es decir, le permite a los titulares solicitar ante el juez competente que mediante orden judicial, provea tutela judicial efectiva de los derechos e intereses colectivos vulnerados o cese la amenaza de ello.
(b) Es principal: 9 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ. Bogotá, D.C., trece (13) de febrero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 25000-23-15-000- 2002-02704-01(SU) Acción popular Radicado: 17380-31-03-001-2024-00110-01 9 La acción popular es de carácter principal y en consecuencia autónoma, lo cual implica que no depende de la inexistencia de otras acciones para solicitar la protección del derecho o interés invocado.
Muy diferente, por ejemplo, a la acción de tutela, que es eminentemente residual. (c) Es preventiva: Porque procede, incluso, cuando el derecho o interés colectivo no ha sido vulnerado si se concluye que está amenazado y que es necesario evitar un daño contingente o hacer cesar el peligro. Lo anterior, pese a que las acciones u omisiones sean remotas, ya que lo determinante es que sus efectos persistan frente a la amenaza o puesta en peligro.
(d) Es eventualmente restitutiva: Porque el juez de la acción popular puede ordenar que las cosas vuelvan al estado anterior cuando fuere posible. (e) Es actual, no pretérita. Ello significa que habrá carencia de objeto si ha cesado la vulneración o amenaza del derecho colectivo. Por el contrario, procederá este mecanismo de protección - aunque el hecho generador sea anterior y se haya consumado-, si la violación, amenaza o puesta en peligro del derecho o interés colectivo, persiste, sea actual o inminente, o imprescriptible, inalienable, como ocurre con la conservación del patrimonio cultural.
(f) La vulneración o amenaza debe ser real, inminente, concreta. Tal como lo ha precisado el Consejo de Estado la amenaza y vulneración denunciadas, deben ser reales y no hipotéticas, directas, inminentes, concretas y actuales, de manera tal que en realidad se perciba la potencialidad de violación del derecho colectivo o la verificación del mismo.
(g) Es excepcionalmente indemnizatoria. Es decir, en aquellos casos en los cuales se ha probado el daño a un derecho o interés colectivo, el juez podrá condenar al pago de perjuicios en favor de la entidad pública no culpable, que tenga entre sus funciones la vigilancia o protección del derecho o interés colectivo vulnerado (artículo 34 de la L 472).
(h) La prueba de la vulneración o amenaza está a cargo del actor popular. Esto implica, en principio, que la carga de la prueba la tiene el demandante; sin embargo, si por razones de orden económico o técnico este no pudiere asumirla, el juez impartirá las órdenes necesarias para suplir la deficiencia y obtener los elementos probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito, en la que deben quedar plenamente demostradas las acciones u omisiones denunciadas o queden evidenciadas…” A tono con ello, el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, enseñó que el juez de la acción popular decide el asunto, entre otros bajo los siguientes parámetros: “(a) Tiene en cuenta los principios consagrados en normas constitucionales, convencionales, o legales, que expresan valores superiores, o bien, como norma programática o directriz, que orienta la función pública y la administrativa.
(b) Constata la efectiva vulneración o agravio, o el daño contingente, o la amenaza de uno o varios derechos e intereses colectivos invocados o que, de oficio, encuentre vulnerados o en riesgo. (c) Identifica la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, causante de la violación o amenaza. (d) Definidos los supuestos fácticos y jurídicos, en la sentencia se ordenan las medidas pertinentes, oportunas y procedentes conforme a lo indicado en el artículo 34 de la Ley 472…” Ahora bien, frente a los derechos colectivos invocados en la demanda popular y su relación con el derecho a la salud, desde la perspectiva de sus elementos desarrollados jurisprudencialmente por la Corte Constitucional, esta Sala de decisión pasa a realizar las siguientes apreciaciones: Acción popular Radicado: 17380-31-03-001-2024-00110-01 10 En punto de los servicios públicos y su prestación eficiente y oportuna, el Consejo de Estado10 resalta como su ámbito de protección lo siguiente: “(…) El derecho de acceso a los servicios públicos en este sentido, está esencialmente constituido por la capacidad que detentan los miembros de una comunidad de convertirse en usuarios o receptores o beneficiarios de aquellas actividades susceptibles de catalogarse como servicios públicos.
Esta sola condición, sin embargo, no basta; a esta capacidad debe agregársele el cumplimiento de unos requisitos que deben cumplir los prestadores de estos servicios: eficiencia y oportunidad. Por eficiencia, que como se anotó es un imperativo constitucional de los servicios públicos, debe entenderse la prestación de estos utilizando y disponiendo del mejor modo posible los instrumentos o recursos necesarios para cumplir los fines propuestos; por oportunidad, en cambio, se debe entender la respuesta dentro de un plazo razonable que debe tener un usuario cuando requiera estos servicios, así como la permanencia de la prestación de los mismos.
La vulneración de este derecho colectivo entonces se manifiesta cuando se lesione el interés subjetivo de la comunidad a que le presten servicios públicos de manera eficiente y oportuna. (…)” Ahora y en lo que atañe al caso concreto, cobra relevancia el mandato Constitucional consagrado en el artículo 49 Superior, el cual enseña “La atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado.
Se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud”, que “Corresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar prestación de servicios de salud a los habitantes y de saneamiento ambiental conforme a los principios de eficacia, universalidad y solidaridad. También, establecer las políticas para la prestación de servicios de salud por entidades privadas, y ejercer su vigilancia y control.
Así mismo, establecer las competencias de la Nación, las entidades territoriales y los particulares, y determinar los aportes a su cargo en los términos y condiciones señalados en la ley” y que “Los servicios de salud se organizarán en forma descentralizada, por niveles de atención y con participación de la comunidad” A su turno, la Ley 100 de 1993, dispone en su artículo 153 como reglas rectoras del sistema de salud, entre otras, la calidad a fin de que el sistema establezca mecanismos de control a los servicios para garantizar a los usuarios calidad en la atención oportuna, personalizada, humanizada, integral, continua y de acuerdo con estándares aceptados en procedimientos y práctica profesional y de acuerdo con la reglamentación que expida el gobierno, las instituciones prestadores deberán estar acreditadas ante las entidades de vigilancia. Y frente a los derechos de los consumidores y usuarios de antaño refirió la Corte Constitucional11: “…Con base en la forma en que fue consagrada la garantía de participación de las organizaciones de consumidores y usuarios, así como en el objetivo que la Asamblea Constituyente de 1991 tuvo al prever este derecho, la Corte ha señalado que el derecho de consumidores y usuarios se enmarca dentro de los derechos colectivos cuya interpretación la determina, entre otros principios, el principio de Estado social que se consagra en el artículo 10: Consejo de Estado;
Sala de lo Contencioso Administrativo; Sección Primera; Consejero Ponente: Owaldo Giraldo López Fecha: 28 de junio de 2019; Radicación Número: 68001233100020100093001. 11 Sentencia C133 de 2014 Acción popular Radicado: 17380-31-03-001-2024-00110-01 11 1º de la Constitución. En este sentido, se ha entendido que el contenido de este derecho apunta a la protección sustancial de los ciudadanos que entran en relación con proveedores y distribuidores de bienes y servicios, respectivamente.
Dicha concepción de protección sustancial en un contexto de Estado social es plenamente distinguible de la concepción liberal basada en una relación en igualdad de condiciones y absoluta libertad de negociación entre consumidor y productor o distribuidor de bienes, o prestador de servicios, la cual es una situación ficta en la gran mayoría de los casos en que dicha relación se presenta[2].
Esta característica fue resaltada en la sentencia C-749 de 2009, en la que se recordó que “[e]n el periodo preconstitucional, la relación entre los sujetos que concurren al circuito comercial de distribución de bienes y servicios (productores, comercializadores y consumidores) estaba basada en las reglas propias del liberalismo económico (…) El cambio cualitativo antes citado radica en el reconocimiento, por parte del derecho constitucional, de las hondas desigualdades inmanentes al mercado y al consumo(…) Estas condiciones fueron advertidas por el Constituyente, quien consagró en el artículo 78 de la Carta Política herramientas definidas, destinadas a proteger a los consumidores de las consecuencias del desequilibrio sustancial antes explicado.
Así, la norma constitucional citada prevé mandatos particulares, relativos tanto a aspectos prescriptivo-sancionatorios, como de participación.[3] En primer término, delega en el Congreso la responsabilidad de regular el control de calidad de bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad, así como la información que deba suministrarse al público en su comercialización. Este deber, como se observa, reconoce que los fabricantes y comercializadores tienen a su favor un poder de hecho, cuyo uso debe ser limitado mediante prescripciones jurídicas que obliguen a que la calidad de los productos y la información inherente a la misma sean objeto de control por autoridades administrativas y, en determinados eventos, judiciales.
De otro lado, se adscribe responsabilidad, de conformidad con la ley, a quienes, en la producción y comercialización de bienes y servicios, atenten contra la salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento de consumidores y usuarios. Esta es la contrapartida de la competencia del legislativo para establecer límites a la actuación de fabricantes e intermediarios, la cual no estaría completa con la posibilidad de establecer un régimen sancionatorio respecto de las conductas que afecten la relación de confianza en la que los ciudadanos basan sus decisiones de consumo.
Por último, el precepto constitucional dispone obligaciones concretas a cargo del Estado, dirigidas a garantizar la participación de las organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio de las disposiciones que les conciernen. Estas organizaciones, al tenor del mandato superior, deben ser representativas y observar procedimientos democráticos internos”.
De acuerdo con lo anterior, resulta evidente para la Sala la inescindible relación de los derechos colectivos invocados en la demanda Constitucional, desde la órbita de las prerrogativas de los usuarios en punto de la eficiente prestación de los servicios públicos, y el control que para el efecto deban realizar las autoridades, entendidas pues, como los entes del Estado en velar que quienes accedan a los precitados servicios públicos lo hagan desde el ámbito de la oportunidad y calidad.
En tal medida, resulta pertinente aludir a los elementos esenciales e interrelacionados de la garantía del derecho fundamental a la salud, esto es, disponibilidad relativo a que el Estado garantice la existencia de servicio de salud, la aceptabilidad que se respete la ética médica, que se permita la participación de las diversas culturas y minorías étnicas y que se responda a las necesidades relacionadas con el género y el ciclo de vida, la accesibilidad referente a Acción popular Radicado: 17380-31-03-001-2024-00110-01 12 que los servicios de salud sean accesibles a todos, respetando la no discriminación, la accesibilidad física, la asequibilidad económica y el acceso a la información y la calidad e idoneidad profesional atinente a que los establecimientos, servicios y personal de salud sean apropiados y respondan a estándares de calidad.
En torno al elemento de la accesibilidad como garantía del derecho a la salud, refirió la Jurisprudencia Constitucional12: “…En lo relacionado con la accesibilidad como factor determinante para la garantía del derecho a la salud, la Corte Constitucional ha sido enfática en que “cualquiera que sea el tipo de barrera o limitación que suponga una restricción a la efectiva prestación de servicios en salud que requiere un usuario, implica la afectación de su derecho a la salud y un obstáculo injustificado al pleno goce del mismo, especialmente si ese usuario es una persona en condición de vulnerabilidad, en cuyo caso debe ser objeto de una protección especial constitucional (…) De manera que el Estado y los particulares autorizados para la prestación de este servicio deben trabajar activamente en las cuatro dimensiones de la accesibilidad.
En primer lugar, deben garantizar la no discriminación en los establecimientos, bienes y servicios de salud. En segundo lugar, deben garantizar la accesibilidad física que implica que los establecimientos, bienes y servicios de salud estén al alcance geográfico de todas las personas. En tercer lugar, deben garantizar la accesibilidad económica o asequibilidad según la cual se trabajará para que la precariedad económica no constituya una barrera de acceso a la salud.
Y, finalmente, deben garantizar el acceso a la información relacionada con la salud…” Y de antaño, esa H. Corporación13 profundizó acerca del concepto de la accesibilidad, como elemento primordial para prevenir la imposición de barreras o limitaciones que supongan la restricción a la efectiva prestación de los servicios de salud que requiere el usuario.
“…Uno de los principios que sustentan el derecho a la salud, como derecho fundamental es el de la accesibilidad. Este principio encuentra su primer marco normativo en la Observación General núm. 14 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU[25], la cual desarrolla el artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, adoptado y abierto a la firma, ratificación y adhesión por la Asamblea General en su resolución 2200 A (XXI), de 16 de diciembre de 1966.
En dicha observación, se dispone que para alcanzar el más alto nivel de garantía y disfrute del derecho a la salud, la accesibilidad, junto con la aceptabilidad, disponibilidad y calidad son elementos esenciales del derecho a la salud. Sobre el primero de ellos se precisan las características que lo identifican: "b) Accesibilidad. Los establecimientos, bienes y servicios de salud deben ser accesibles a todos, sin discriminación alguna, dentro de la jurisdicción del Estado Parte.
La accesibilidad presenta cuatro dimensiones superpuestas: i) No discriminación: los establecimientos, bienes y servicios de salud deben ser accesibles, de hecho y de derecho, a los sectores más vulnerables y marginados de la población, sin discriminación alguna por cualquiera de los motivos prohibidos. 12 Sentencia T 147 de 2023 13 Sentencia T 706 de 2017 Acción popular Radicado: 17380-31-03-001-2024-00110-01 13 ii) Accesibilidad física: los establecimientos, bienes y servicios de salud deberán estar al alcance geográfico de todos los sectores de la población, en especial los grupos vulnerables o marginados, como las minorías étnicas y poblaciones indígenas, las mujeres, los niños, los adolescentes, las personas mayores, las personas con discapacidades y las personas con VIH/SIDA.
La accesibilidad también implica que los servicios médicos y los factores determinantes básicos de la salud, como el agua limpia potable y los servicios sanitarios adecuados, se encuentran a una distancia geográfica razonable, incluso en lo que se refiere a las zonas rurales. Además, la accesibilidad comprende el acceso adecuado a los edificios para las personas con discapacidades. iii) Accesibilidad económica (asequibilidad): los establecimientos, bienes y servicios de salud deberán estar al alcance de todos.
Los pagos por servicios de atención de la salud y servicios relacionados con los factores determinantes básicos de la salud deberán basarse en el principio de la equidad, a fin de asegurar que esos servicios, sean públicos o privados, estén al alcance de todos, incluidos los grupos socialmente desfavorecidos. La equidad exige que sobre los hogares más pobres no recaiga una carga desproporcionada, en lo que se refiere a los gastos de salud, en comparación con los hogares más ricos. iv) Acceso a la información: ese acceso comprende el derecho de solicitar, recibir y difundir información e ideas acerca de las cuestiones relacionadas con la salud.
Con todo, el acceso a la información no debe menoscabar el derecho de que los datos personales relativos a la salud sean tratados con confidencialidad…” (Subrayas de la Sala de decisión). 3.3.2 Marco legal referente a la prestación del servicio de Salud por parte de las EPS, de cara a los mecanismos de atención a los usuarios del sistema.
En torno a las responsabilidades de las EPS, con respecto a la prestación de servicios de salud, indica el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social -Decreto 780 de 2016- que las empresas promotoras de salud y las instituciones prestadora de servicios de salud, públicas, privadas o mixtas deben establecer un servicio de atención a los afiliados y vinculados al Sistema de Seguridad Social en Salud14, ordenando la implementación de sistemas de información y atención a los usuarios de manera personalizada, disponiendo así del recurso humano necesario para que atienda y canalice los requerimientos de la población afiliada.
De igual manera, dispone el ordenamiento que en los municipios de afiliación de los usuarios la Entidad Promotora de Salud, deberá adscribir tanto al usuario como a su núcleo familiar a una IPS primaria como puerta de acceso a su red de servicios en dicho municipio o fuera de él, mientras que, con relación a las Oficinas de Atención al Usuario, la Circular Única 047 de 2007 modificada por la Circular 008 de 2018, de la Superintendencia Nacional de Salud, estableció: “…Las EAPB e IPS, deben tener al menos una oficina de atención al usuario de manera personalizada en los departamentos donde opera y disponer del número de oficinas que se 14 Art. 2.10.1.1.3.
Acción popular Radicado: 17380-31-03-001-2024-00110-01 14 requieran para mantener condiciones de atención digna en los lugares donde cuente con afiliados. Las Oficinas de Atención al Usuario deberán implementar las normas de calidad y accesibilidad vigentes, y para ello contarán, por lo menos, con las siguientes características: a) Encontrarse ubicada en sitio de fácil acceso al público. b) Debidamente identificada. c) Infraestructura adecuada: Las Oficinas de Atención al Usuario deben garantizar un seguro y fácil desplazamiento de la población en general y el uso en forma confiable, eficiente y autónoma de los servicios instalados adoptando medidas de inclusión; para el efecto, deben contar con: - Rampas y puertas de acceso que permitan el ingreso de personas en condiciones de movilidad reducida o en sillas de ruedas o coches. - Señalética adecuada para personas en condición de discapacidad visual. - Baño(s) público(s) debidamente dotados con lavamanos y elementos de aseo y accesibles a personas en condiciones de movilidad reducida.
En general, las oficinas deberán contar con las condiciones establecidas para el acceso a los edificios establecidos en la normatividad vigente. d) Garantizar la protección del derecho a la intimidad: por la calidad íntima que tiene el derecho a la salud se debe garantizar que al momento de la atención se guarde la debida reserva y privacidad. e) Dotación con las herramientas logísticas y tecnológicas necesarias para su normal funcionamiento.
La cantidad de sillas deberá ser proporcional a la cantidad de usuarios que acuden a las instalaciones; con buena iluminación, ventilación y los elementos tecnológicos para el buen desarrollo de las funciones de los trabajadores a cargo de la atención personalizada de manera que no impongan cargas a los usuarios, como solicitudes de fotocopias, etc. f) Control de tiempos de atención o turnos. Es necesario implementar un control de tiempos de atención o turnos que permita garantizar objetividad, prontitud, eficiencia, trato digno y focalizado, así como también, determinar las acciones de mejora en la atención. En ninguna circunstancia, se limitarán los números de turnos por jornada.
La evidencia de filas extensas o por fuera del horario habitual de atención en las oficinas de atención personalizada al usuario será indicio de limitación y obstaculización del acceso al sistema de salud y deberá ser objeto de observación permanente por las vigiladas para efectos de la materialización del trato digno. g) Publicaciones.
Se debe implementar un mecanismo mediante carteleras físicas y/o digitales donde se informe permanentemente a los usuarios de la sala de espera, sobre los siguientes temas: - Derechos y deberes de los usuarios. - Canales de atención y medios de acceso a los diferentes trámites ofrecidos por la vigilada. - Ubicación y dependencia que recibirá y resolverá las peticiones por ellos presentadas. - El derecho a que se entregue el formato de negación de servicios, si es del caso. - Mecanismos de participación ciudadana. - La demás información que el vigilado considere relevante.
Acción popular Radicado: 17380-31-03-001-2024-00110-01 15 h) Buzón de sugerencias. Debe contar con un mecanismo físico, telefónico y/o electrónico para recibir las sugerencias, felicitaciones y/o denuncias de los usuarios y establecer un procedimiento transparente de apertura y seguimiento de las mismas. i) Horario de atención: El horario de atención debe ser acorde a las necesidades de los usuarios y el mismo debe publicarse en la página web y en la oficina en un lugar visible a la ciudadanía. j) Atención preferencial.
Debe establecerse un mecanismo de atención prioritaria, mediante ventanillas de uso exclusivo debidamente identificadas o mediante asignación de turno preferencial que permita la trazabilidad de la atención, para la población con derecho a atención preferencial como es la población adulta mayor, las madres gestantes, las personas en condición de discapacidad y quienes por condiciones de debilidad evidente o manifiesta así lo requieran, así como silletería identificada para esta población. k) Manual de procesos: El manual de procesos y procedimientos debe contener las funciones claras y expresas del personal que labore en las Oficinas de Atención al Usuario y en general de quienes tengan la función de atender al ciudadano. l) Idoneidad: El perfil del personal asignado a esta dependencia, debe reunir los requisitos de formación y experiencia acorde con las funciones que va a desempeñar.
Instrucciones específicas para las EAPB Con relación a la idoneidad del personal, es necesario tener en cuenta la caracterización de los usuarios de las EAPB o quien haga sus veces, en cada punto de atención, para efectos de que la entidad cuente con personal acorde a la interculturalidad y enfoque diferencial. Adicionalmente, deberán garantizar que la atención personalizada al usuario se realice en un solo proceso de manera óptima y eficiente, absteniéndose de someter a los usuarios a trámites y filtros previos que conlleven a la asignación de varios turnos o a la realización de diferentes filas.
Es deber y obligación del funcionario responsable de la oficina de atención al Usuario, atender al usuario, orientarlo y si es el caso acompañar y gestionar su solicitud, la cual podrá presentar de manera escrita, personalizada, telefónica, página “web” o por cualquier otro medio que adecue la entidad para recibir las peticiones instauradas.
Por otro lado, deben desarrollar indicadores que permitan medir y evaluar permanentemente los procesos de atención al usuario y en especial la calidad de los mismos los cuales deben estar disponibles en la página web de la entidad.” De acuerdo con lo anterior, teniendo en cuenta lo dispuesto en el Decreto 780 de 2016, la Circular Externa 047 de 2007, modificada por la Circular 8 de 2018, citados supra de cara a la Jurisprudencia también citada en esta providencia, las Entidades Administradoras de Planes de Beneficio de Salud (EAPB) comprendidas por las Entidades Promotoras de Salud del Régimen Contributivo y Subsidiado, entre otras, deben garantizar y atender los requerimientos mínimos arriba referenciados, tales como infraestructura, disposición de información, idoneidad, ubicación, canales de atención, y demás requisitos de obligatorio cumplimiento, con el fin de garantizar, en amparo al factor de accesibilidad del derecho a la salud, que el usuario cuente con condiciones de atención digna y oportuna. 3.4 Caso Concreto Acción popular Radicado: 17380-31-03-001-2024-00110-01 16 Conforme los antecedentes otrora sintetizados, mediante sentencia del 21 de agosto hogaño, el Despacho de primera instancia ordenó el amparo de los derechos colectivos invocados “al acceso a los servicios públicos y a quesu (sic) prestación sea eficiente y oportuna, así como los derechos de los consumidores y usuarios”, de manera que la EPS Salud Total ubicara en el municipio de Norcasia, Caldas, una oficina de atención al usuario con el fin que en dicho punto se tramitaran las autorizaciones para medicamentos, citas, cirugías, procedimientos médicos, afiliaciones, entre otros, advirtiendo que la oficina debería ser atendida mínimo por un funcionario en un horario de 8:00 a.m. a 12:00 a.m. y de 2:00 p.m. a 6:00 p.m. Frente a esa decisión, la EPS convocada impugnó, advirtiendo que los usuarios pueden acceder libremente al Hospital Sagrado Corazón de Norcasia sin autorización alguna, aunado a que en el departamento de Caldas cuentan con oficinas de referencia ubicadas en los municipios de Manizales, Chinchiná, Villamaría, y Anserma, con las cuales garantizan la atención integral a los usuarios.
Asimismo, que los hospitales públicos deben atender a los protegidos sin que medie una autorización de la EPS para cualquier servicio que el hospital preste, puesto que el pago se hace a través de “RIPS”, sumado a las líneas de autorizaciones telefónicas exclusivas para municipios y áreas rurales para su trámite, y los promotores de servicio o gestores de servicio quienes facilitan el acceso a los servicios, la caracterización del riesgo y acompañamiento en la gestión de solicitudes en el territorio, refiriendo que en la actualidad se encuentran evaluando las condiciones físicas, culturales, académicas y características particulares de la población para validar la modalidad que se pueda implementar, de allí que no sea indispensable la ubicación de una oficina de atención al usuario en el municipio de Norcasia, Caldas.
Pues bien, según fue adosado al plenario mediante Resolución 2023310000004063-6 del 21 de junio de 2023 la Superintendencia Nacional de Salud, ordenó revocar parcialmente la autorización de funcionamiento contenida en el artículo 3 de la Resolución 8669 de 2018, por medio de la cual se asignó la capacidad de afiliación a Asmetsalud EPS SAS, en lo que respecta a los departamentos de Caldas, Santander y Norte de Santander, estableciendo así que los efectos de la citada revocatoria surtiría efectos una vez se adelantara el traslado de los afiliados.
En tal medida, el 27 de junio de 2023, los usuarios que se encontraban activos en la EPS Asmetsalud fueron objeto del procedimiento excepcional de asignación de afiliados, de manera que se garantizara la continuidad en el aseguramiento y la prestación del servicio público de salud, por lo que el Ministerio de Salud y de la Protección Social, con el apoyo de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud ADRES, adelantó el procedimiento de asignación de afiliados a las EPS receptoras, verificando que esas entidades no contaran con medidas administrativas, se encontraran operando en el municipio o departamento y cumplieran con el capital mínimo y el patrimonio adecuado, determinando así que la EPS Salud Total reunía tales requisitos siendo la entidad receptora en el departamento de Caldas.
Ahora bien, como quiera que la EPS Salud Total operaría como entidad receptora, debía cumplir las funciones indelegables en el aseguramiento y los requisitos de operación, dentro de ello, le correspondía reunir la capacidad técnico – administrativa, tecnológica, científica Acción popular Radicado: 17380-31-03-001-2024-00110-01 17 y la caracterización de la población. Así, dispone el Decreto 682 de 2018 que las EPS deben contar con infraestructura, tecnologías, sistemas de información y comunicación, demostrando que cuentan con oficinas y puntos de atención al usuario, de cara a su ubicación geográfica y capacidad de atención15.
Por su parte, la Resolución 497 de 202116, en su anexo técnico, acápite V, establece los estándares de habilitación relativos a su red de oficinas y puntos de atención al usuario, ordenando “disponer de canales de atención (oficinas de atención al usuario físicas, no presenciales, virtuales, canales virtuales u otros) que garanticen la comunicación permanente y oportuna para el usuario y la entidad”.
Pues bien, conforme al compendio normativo expuesto en esta providencia, denota la Sala de decisión, que en efecto las Entidades Promotoras de Salud se encuentran compelidas al cumplimiento de una serie de requisitos de habilitación para la prestación del servicio de salud, siendo fundamental disponer de canales de atención, tanto virtuales como físicos que garanticen la comunicación permanente y oportuna con los usuarios, y si bien, no se concibe la obligación de ubicar puntos de atención en todos los municipios donde las aseguradoras cuenten con afiliados, si resulta menester garantizar la disponibilidad para todos los afiliados indistintamente de su ubicación urbana y/o rural.
Ahora bien, depreca la convocada que cuenta con los mecanismos necesarios para garantizar la accesibilidad de los habitantes del municipio de Norcasia a los servicios ofrecidos, amparada en los diferentes medios virtuales disponibles para la gestión de autorizaciones, adicional a una gestora ubicada en el Hospital Sagrado Corazón de ese municipio, quien atiende de manera presencial a los usuarios, gestionando sus autorizaciones y en general los trámites administrativos que requieran.
Para esta Colegiatura, resulta oportuno analizar la inspección judicial17 realizada el 3 de julio de 2024 por el Despacho de conocimiento, la cual se ejecutó en las instalaciones del Hospital Sagrado Corazón de Norcasia, Caldas, y de la que se extrae lo siguiente: En el curso de la audiencia, se constató que la gestora de Salud Total EPS opera desde un espacio prestado en la sala de espera de la ESE Hospital Sagrado Corazón de Norcasia, Caldas.
Su horario de atención se extiende los martes, miércoles y sábados de 7:00 a.m. a 12:30 p.m. y de 2:00 p.m. a 6:00 p.m., con una jornada reducida los sábados de 7:00 a.m. a 1:00 p.m. Se evidenció que la oficina de atención al usuario carece de un espacio físico adecuado, limitándose a un escritorio y un computador para la gestora, quien atiende aproximadamente a 40 personas por jornada.
Esta disposición no contempla filas preferenciales, obligando a los usuarios de la EPS a compartir la sala de espera con los pacientes de la ESE. De hecho, se precisó que, al cierre del hospital, la gestora se ve impedida de continuar sus labores por falta de acceso al recinto. 15 Artículo 2.5.2.3.2.2 16 Manual de criterios y estándares para la autorización, habilitación y permanencia de las entidades responsables de la operación del aseguramiento en salud 17 01PrimeraInstancia, C01Principal, 037Audiencia Acción popular Radicado: 17380-31-03-001-2024-00110-01 18 Adicionalmente, se observó que el punto de atención no dispone de impresoras ni fotocopiadoras propias, dependiendo del suministro de papelería por parte del Hospital, sin que medie un acuerdo contractual para tal fin.
Esta situación se agrava por el hecho de que la mayoría de los usuarios atendidos son adultos mayores provenientes de zonas rurales del municipio, quienes manifiestan desconocer los mecanismos de atención virtual. Asimismo, se reportó que las áreas circundantes al municipio sufren de conexiones a internet intermitentes, lo que dificulta aún más el acceso a servicios digitales.
De acuerdo con lo anterior, evidencia la Sala que, si bien la EPS Salud Total pretende suplir los requerimientos de atención al usuario dispuestos en la normativa en cita, mediando una gestora en las instalaciones de la ESE ubicada en el municipio de Norcasia, ciertamente le asiste razón al Juez de primer grado, dado el punto ubicado no satisface los requerimientos dispuestos por la ley, el espacio no es el apropiado para prestar su asesoría, no cuenta con instalaciones en las cuales se pueda adecuar atenciones preferenciales, los horarios no garantizan la accesibilidad a los afiliados, tampoco se estableció un espacio exclusivo para su atención, de hecho, bien fue referenciado dentro de la diligencia, que ante la disponibilidad de la única gestora, en diferentes oportunidades y por fuera de su horario laboral, debe atender las solicitudes de carácter administrativo de quienes acuden a autorizar los servicios en salud.
Tampoco, encuentra esta Colegiatura que los puntos de referencia ubicados en ciudades como Manizales, Chinchiná, Villamaría o Anserma sean garantía suficiente para atender los requerimientos de los usuarios, puesto que, ante la ubicación del municipio de Norcasia, bien es sabido que la distancia entre localidades supera al menos las 4 horas de desplazamiento, luego resulta desproporcionado compeler a los usuarios, se desplacen hasta dichas ubicaciones generándoles costos adicionales innecesarios, cuando sus requerimientos en términos generales, consisten en la autorización de servicios médicos.
Para la Sala de decisión, la ausencia de un punto de atención de la EPS Salud Total en el municipio de Norcasia representa una falencia en la atención de sus afiliados, llegando incluso a comprometer el derecho fundamental a la salud, específicamente en lo que respecta al elemento de accesibilidad. La Corte Constitucional, como se citó supra, ha establecido que la accesibilidad, como componente esencial del derecho a la salud, implica que los servicios y establecimientos de salud deben estar al alcance de todos, sin discriminación alguna; en este caso, la falta de un punto de atención local obliga a los afiliados a desplazarse a otros municipios para realizar trámites básicos, solicitar autorizaciones o recibir información, lo cual impone barreras geográficas y económicas que dificultan el acceso efectivo a los servicios de salud.
Además, la Corte ha sido enfática en señalar que la accesibilidad no se limita únicamente a la presencia física de instalaciones médicas, sino que abarca, la accesibilidad económica y de información, la ausencia de un punto de atención en Norcasia compromete estos aspectos, ya que los afiliados deben incurrir en gastos adicionales de transporte y alojamiento para acceder a los servicios administrativos de la EPS, lo cual puede resultar exorbitante para muchos usuarios, especialmente aquellos en situación de vulnerabilidad económica.
Asimismo, la falta de un punto de contacto directo en el municipio obstaculiza el acceso a información oportuna y clara sobre los servicios, derechos y procedimientos relacionados Acción popular Radicado: 17380-31-03-001-2024-00110-01 19 con su atención en salud, lo cual contraviene el principio de accesibilidad informativa que la Corte ha considerado fundamental para la realización efectiva del derecho a la salud.
Por otro lado, la implementación de mecanismos virtuales para la atención de la población afiliada, aunque bien intencionada, resulta insuficiente para los habitantes de Norcasia, especialmente aquellos ubicados en zonas rurales. Esta situación agrava aún más la problemática de accesibilidad al servicio de salud; la brecha digital existente en estas áreas, caracterizada por una conectividad a internet limitada o inexistente, así como el escaso conocimiento en el manejo de herramientas tecnológicas por parte de muchos habitantes, particularmente adultos mayores y personas de bajos recursos, hace que estos canales virtuales sean inoperantes para una porción significativa de la población. La Jurisprudencia ha enfatizado que el derecho a la salud debe garantizarse de manera universal y sin discriminación, lo cual implica que los mecanismos de acceso deben adaptarse a las realidades y capacidades de todas las poblaciones.
Por lo tanto, la dependencia excesiva en plataformas digitales, sin considerar las limitaciones tecnológicas y de conocimiento de la población rural, constituye una barrera adicional que compromete seriamente el acceso efectivo a los servicios de salud, contraviniendo así los principios de accesibilidad y no discriminación. Por otra parte, con la situación puesta en conocimiento a través de la presente acción constitucional, también resultan transgredidos los derechos colectivos al "acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna" y "los derechos de los consumidores y usuarios".
El servicio de salud, como servicio público esencial, debe garantizar su accesibilidad, eficiencia y oportunidad a todos los usuarios, sin distinciones geográficas o socioeconómicas. La ausencia de un punto de atención local y la dependencia de plataformas digitales inadecuadas para el contexto rural comprometen la eficiencia y oportunidad del servicio, obligando a los usuarios a incurrir en costos y tiempos adicionales para acceder a servicios básicos de salud.
De igual manera, como consumidores de servicios de salud, los afiliados tienen derecho a recibir información clara, a tener canales de atención y a que se respeten sus condiciones particulares de vulnerabilidad. La falta de consideración de las realidades rurales en la prestación del servicio atenta contra estos derechos, creando barreras que discriminan efectivamente a una parte significativa de la población usuaria y limitan su capacidad para ejercer plenamente sus derechos como consumidores de servicios de salud.
En vista de las circunstancias expuestas, que denotan claras deficiencias en la prestación del servicio de salud por parte de Salud Total EPS en el municipio de Norcasia, Caldas, este Colegiado encuentra que persisten las vulneraciones a los derechos fundamentales y colectivos de los usuarios, particularmente en lo que respecta a la accesibilidad, eficiencia y oportunidad en la atención. La precariedad de las instalaciones, la falta de recursos adecuados, y las barreras geográficas y tecnológicas que enfrentan los afiliados, especialmente aquellos que residen en zonas rurales, y quienes pertenecen a grupos vulnerables como los adultos mayores, demuestran que no se han subsanado las falencias identificadas en primera instancia. Por lo tanto, este Tribunal considera que las condiciones actuales no garantizan el pleno goce del derecho a la salud ni el respeto a los derechos de los consumidores y usuarios de servicios públicos, de manera que la decisión de primera instancia se considera fundamentada.
Acción popular Radicado: 17380-31-03-001-2024-00110-01 20 Sin embargo, y en atención a los criterios de proporcionalidad y razonabilidad, para la Sala de decisión resulta necesario revaluar los horarios de atención establecidos en primera instancia, con la finalidad de lograr un equilibrio más justo entre las necesidades de los usuarios y las capacidades operativas de la entidad, garantizando así una protección efectiva de los derechos colectivos sin imponer cargas excesivas o irrazonables a la accionada.
De allí que al verificar las cifras de afiliación en salud dispuestas por el Ministerio de Salud y Protección Social18, se evidencia que la EPS convocada cuenta con un total de 4.073 afiliados en el municipio de Norcasia, cifra que en comparación con los municipios de Manizales (118.764 usuarios), Chinchiná (26.928 usuarios), Villamaría (12.362 usuarios) y Anserma (9.273 usuarios)19 en los cuales se encuentran las oficinas de referencia, es ostensiblemente inferior.
Por ello, según se anunció, para que la medida se torne proporcional y razonable de cara a la capacidad de la EPS en el departamento de Caldas, se modificará el ordinal tercero de la sentencia confutada precisando que Salud Total EPS debe garantizar la prestación del servicio presencial en el punto físico del municipio de Norcasia, Caldas, mínimo tres (3) días a la semana, en jornada de 8 horas laborales, de acuerdo a las características demográficas de la población. En consecuencia, se confirmará con modificación la decisión de primera instancia, instando a Salud Total EPS a implementar medidas efectivas que aseguren una atención integral, accesible y de calidad para todos sus afiliados en el municipio de Norcasia.
En virtud de lo dispuesto en el artículo 38 de la ley 472 de 1998 y debido a que el accionante, obra en su deber legal como agente del Ministerio Público, no se condenará en costas a la parte demandada en favor del demandante. VI. DECISIÓN En mérito de lo anteriormente expuesto, el TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE MANIZALES, EN SALA DE DECISIÓN CIVIL - FAMILIA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR CON MODIFICACIÓN la sentencia proferida el día 21 de agosto de 2024 por el Juzgado Primero Civil del Circuito de La Dorada, Caldas, al interior de la acción popular instaurada por el Personero Municipal de Norcasia, Caldas en contra de Salud Total EPS-S S.A. trámite al que se dispuso la vinculación de la Superintendencia de Salud, el Ministerio de Salud, la Secretaría de Salud, Planeación y Sisbén Municipal de Norcasia y la Dirección Territorial de Salud de Caldas. 18 https://www.minsalud.gov.co/proteccionsocial/Paginas/cifras-aseguramiento-salud.aspx 19 Cifras actualizadas en vigencia del mes de agosto de 2024* Acción popular Radicado: 17380-31-03-001-2024-00110-01 21 SEGUNDO: MODIFICAR el ordinal tercero de la sentencia, el cual quedará así: “ORDENAR A SALUD TOTAL E.P.S.S. ubique en el Municipio de Norcasia Caldas, una oficina de atención a los usuarios de salud, de manera personalizada y que sea de fácil acceso, disponiendo del personal, infraestructura y logística, a fin de atender todos los requerimientos de índole administrativo, como son trámites de autorizaciones para medicamentos, citas, cirugías, procedimientos médicos, afiliaciones, entre otros, dicha oficina será atendida al menos por un funcionario, mínimo tres (3) días a la semana, en jornada de 8 horas laborales”.
TERCERO: SIN CONDENA EN COSTAS por no haberse causado.
CUARTO
NOTIFÍQUESE este proveído a las partes.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LAS MAGISTRADAS, ELIANA MARIA TORO DUQUE SANDRA JAIDIVE FAJARDO ROMERO SOFY SORAYA MOSQUERA MOTOA TRIBUNAL SUPERIOR DE MANIZALES Acción popular rad 17380-31-03-001-2024-00110-01 Firmado Por: Eliana Maria Toro Duque Magistrada Sala 001 Civil Familia Tribunal Superior De Manizales - Caldas Sofy Soraya Mosquera Motoa Magistrado Tribunal O Consejo Seccional Sala Despacho 004 Civil Familia Tribunal Superior De Manizales - Caldas Sandra Jaidive Fajardo Romero Magistrado Tribunal O Consejo Seccional Sala 8 Civil Familia Tribunal Superior De Manizales - Caldas Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 7bb63ac29c1caa27e4de55ed93f43da5480fe2c4dfde72f1730e64f08aa42c4c Documento generado en 16/10/2024 10:03:21 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica