REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ SALA PENAL Magistrado Ponente LEONEL ROGELES MORENO Bogotá, D.C., Veintisiete (27) de enero de dos mil veintiuno (2021). Radicado: 11001-3109-022-02020-00187-01 Referencia: Acción Tutela Segunda Instancia Accionante: José Gregorio Monterrosa Torres Accionado: Superintendencia Nacional de salud y otros Decisión: Confirma Aprobado Acta N° 010 del 27 de enero de 2021 ASUNTO El tribunal resuelve la impugnación interpuesta por José Gregorio Monterrosa Torres, contra el fallo proferido el 30 de noviembre de 2020, mediante el cual el Juzgado 22 Penal del Circuito de Conocimiento de Bogotá no accedió al amparo invocado.
DEMANDA El demandante manifestó que, desde el mes de abril de 2019, es empleado de un contratista de Medimás E.P.S S.A.S. en el cargo de auxiliar administrativo, por el cual devenga un salario de $1.200.000 y del que dependen tanto él como su familia conformada por sus padres y hermano. Agregó que su contratista ha cumplido sus obligaciones laborales con todos los trabajadores, ha tenido un oportuno pago de los salarios y aporte al sistema de seguridad social.
Radicado: 11001-3109-022-2020-00187-01 Referencia: Acción Tutela Segunda Instancia Accionante: José Gregorio Monterrosa Torres Accionado: Superintendencia Nacional de Salud - Afirmó que, a través de la Resolución 12877 del 11 de noviembre 2020, la Superintendencia Nacional de Salud decretó la revocatoria parcial de funcionamiento de Medimás E.P.S. en los departamentos de Antioquia, Nariño, Santander y Valle del Cauca, a partir de 1º de diciembre pasado, y ordenó la reasignación de los usuarios y presentar un plan de pagos.
Aseveró que esa E.P.S. cuenta con 2.500.000 beneficiarios, lo que implica que, con la revocatoria parcial en los aludidos departamentos, se pierdan 731.421 usuarios que representan el 30% de sus afiliados, sin que haya forma de compensarlos por la limitación de realizar nuevas inscripciones. Con ello quedan al borde de una intervención total, ya que su operación será insostenible y generará la finalización de 1000 contratos laborales directos e indirectos de Medimás E.P.S. Además, conforme con lo establecido en el artículo 2.1.11.3 del Decreto 780 de 2016, el procedimiento debe adelantarse y culminarse en el mes de noviembre de 2020.
Señaló que, si bien la decisión de la Superintendencia Nacional de Salud puede ser objeto de recurso de reposición, de acuerdo con lo estatuido en el artículo 17 de la Ley 1966 de 2019, este se concede en el efecto devolutivo, “es decir que pese a su procedencia la decisión debe ejecutarse de manera inmediata”. Agregó que el interpuesto en contra de la Resolución 2379 de 2020, a través de la cual ordenó la reasignación de usuarios en los departamentos de Antioquia, Nariño, Santander y Valle del Cauca, no ha sido resuelto, pese a que han transcurrido 6 meses desde su presentación. Resaltó que, en esas circunstancias, trasladar a los usuarios de una E.P.S. a otra conllevaría graves riesgos de afectación del servicio de salud y la sobrecarga de la capacidad de atención de las E.P.S. receptoras.
Añadió que en su caso se cumplen los requisitos para la procedencia de la tutela, para suspender los actos administrativos, en Radicado: 11001-3109-022-2020-00187-01 Referencia: Acción Tutela Segunda Instancia Accionante: José Gregorio Monterrosa Torres Accionado: Superintendencia Nacional de Salud - virtud a la sentencia T- 236 de 2019, ya que la Resolución 12877 de 2020 es de ejecución inmediata, por lo que “ni siquiera la interposición de recursos en vía gubernativa podrá evitar” que la Superintendencia de Salud disperse a los usuarios y deje sin ingresos a Medimás E.P.S. en los anotados departamentos.
Además, generaría la terminación de los contratos de trabajo en esas zonas, porque no se podrá destinar el patrimonio público para dichos fines. Aseguró que con la aplicación de la Resolución 12877 de 2020, se afectaría a su familia y las de sus compañeros, ya que hay menores de edad, madres gestantes, en licencia de maternidad, y adultos mayores, a quienes se les vulneraría su mínimo vital, sumado a la situación de pandemia del Covid 19.
También estarían expuestos a quedar sin servicio de salud, ya que desconocen si la E.P.S. receptora tiene la capacidad para su atención, máxime el traslado de las historias clínicas, lo cual generaría congestión del Sistema General de Seguridad Social en Salud en los departamentos afectados, porque deberán iniciar los procedimientos de salud, de lo que no se ha pronunciado el Ministerio de Salud, y la Superintendencia accionada no ha tenido en cuenta las mejoras sustanciales logradas gracias al esfuerzo de todos los trabajadores de Medimás E.P.S..
Pidió que, como consecuencia del amparo de los derechos fundamentales al trabajo, al mínimo vital, a la igualdad, a la salud y las medidas en favor de población vulnerable y el acceso a la administración de justicia, ordene: “1. a la Superintendencia de Salud que antes del 1 de diciembre de 2020 suspenda la ejecución de la Resolución 12877 de 2020 hasta tanto la misma entidad no resuelva el recurso de reposición presentado por Medimás E.P.S. frente a dicha resolución. 2. a la Nueva E.P.S., Coosalud, Salud Total, Famisanar, Mutual Ser, Sanitas, E.P.S. Sura, Compesar y Aliansalud, que antes del 1 de diciembre de 2020 acrediten por escrito el cumplimiento de las Radicado: 11001-3109-022-2020-00187-01 Referencia: Acción Tutela Segunda Instancia Accionante: José Gregorio Monterrosa Torres Accionado: Superintendencia Nacional de Salud - obligaciones consagradas en el artículo 2.1.11.6 del Decreto 780 de 2016. 3. a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, Procuraduría General De La Nación, la Defensoría del Pueblo, La Contraloría General de La República y los Ministerios de Salud y Protección Social, Trabajo y Hacienda, que presente antes del 1 de diciembre de 2020 un concepto sobre la Resolución 12877 de 2020 que contenga un mapa de riesgos por cada uno de los siguientes afectados Medimás E.P.S, afiliados de Medimás E.P.S., Afiliados E.P.S Receptoras, I.P.S Prestadores de MedimásE.P.S., Contratistas de Medimás E.P.S., trabajadores De Medimás E.P.S. y trabajadores de los contratistas de Medimás E.P.S. 4.
Ordenar antes del 1 de diciembre de 2020 todas las medidas que resulten idóneas para la protección de mis derechos fundamentales y los de todos los trabajadores y usuarios de MedimásE.P.S y los trabajadores de los contratistas de MedimásE.P.S. que nos estamos viendo afectados por la Resolución 12877 de 2020 de la Superintendencia de Salud.” ACTUACIÓN El Juzgado 22 Penal del Circuito de Conocimiento de Bogotá, el pasado 23 de noviembre, avocó la acción y corrió traslado a la demandada Superintendencia Nacional de Salud y a las vinculadas Medimás E.P.S., la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, la Procuraduría General de La Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República y Los Ministerios de Salud y Protección Social, Trabajo y Hacienda, la Nueva E.P.S, la E.P.S. Coosalud, Salud Total E.P.S., Famisanar E.P.S., Mutual Ser E.P.S., Sanitas, E.P.S. Sura, Compesar E.P.S., y Aliansalud.
El asesor del despacho del Superintendente Nacional de Salud afirmó que el accionante no se encuentra facultado legalmente para abogar por los derechos de la E.P.S., como persona jurídica, ya que no es el representante legal de Medimás EPS, no adjuntó poder para Radicado: 11001-3109-022-2020-00187-01 Referencia: Acción Tutela Segunda Instancia Accionante: José Gregorio Monterrosa Torres Accionado: Superintendencia Nacional de Salud - asumir su representación judicial, ni tampoco cumple con los requisitos establecidos en los artículos 53 y 54 del Código General del Proceso.
Resaltó que en el presente asunto el demandante, al plantear la afectación de derecho al trabajo, a la salud y demás conexos, no alega la vulneración de un derecho propio directamente afectado por el acto administrativo atacado, sino el quebrantamiento de una relación laboral independiente del ejercicio administrativo de la Supersalud sobre sus vigilados y como un tercero para el caso, sin que haya aportado poder, lo que lo deslegitima para promover la presente acción de tutela.
Adujo que la superintendencia no ha vulnerado los derechos fundamentales del accionante de manera directa o indirecta. Por el contrario, el objetivo principal de la Resolución No. 012877 de 2020, es mantener protegidas las prerrogativas a la vida y a la salud de los más de 730.766 afiliados a Medimás E.P.S. en los 4 departamentos en los que se revocó la autorización de funcionamiento.
Señaló que la autorización de las E.P.S. es otorgada única y exclusivamente por la Superintendencia Nacional de Salud y con unos límites temporales, sujeta a una verificación constante del cumplimiento de los requisitos para su permanencia, independientemente de los plazos establecidos, debido a que prima la garantía del servicio público de salud y del derecho fundamental a la vida.
Resaltó que la autorización de funcionamiento no es un acto que conceda de forma indefinida un beneficio, sino que contiene una condición resolutoria (cláusula accesoria) y el mantenerla depende de su comportamiento (una evidencia de ello es que se revoca sin consentimiento o autorización de su titular). Agregó que esa condición Radicado: 11001-3109-022-2020-00187-01 Referencia: Acción Tutela Segunda Instancia Accionante: José Gregorio Monterrosa Torres Accionado: Superintendencia Nacional de Salud - contiene una “reserva de revocación” por la administración pública en caso de incumplimiento.
Agregó que, de acuerdo con lo reglado en el inciso segundo del artículo 230 de la Ley 100 de 1993, la Superintendencia Nacional de Salud puede revocar el certificado de autorización que se le otorgue a las E. P.S. mediante providencia motivada, en los siguientes casos: “(…) 1. Petición de la Entidad Promotora de Salud. 2. Cuando la entidad deje de cumplir cualquiera de los requisitos establecidos para el otorgamiento de la autorización”.
Indicó que las funciones de dirimir los conflictos de carácter laboral, no corresponden a un proceso que versa sobre la habilitación en salud, sino que existen instancias como la jurisdicción ordinaria laboral y el Ministerio de Trabajo Resaltó que la entidad que representa realizó la actuación administrativa de acuerdo con la reglamentación establecida para tal fin y respetando los derechos de Medimás E.P.S., lo cual generó la Resolución 12877 del 12 de noviembre de 2020, por incurrir en las faltas contempladas en los literales a y g del artículo 2.5.2.3.5.3. del Decreto 780 de 2016, y fue debidamente motivada.
Precisó que dicha determinación fue notificada personalmente al representante legal de la aludida E.P.S. el 12 de noviembre de 2020, con la cual se ordenó la revocatoria parcial de autorización de funcionamiento de Medimás E.P.S. en los departamentos de Nariño, Santander, Valle del Cauca y Antioquia, y se le concedió el término para el ejercicio de sus derechos de contradicción y defensa, ya que el acto administrativo puede ser objeto de recurso de reposición en sede administrativa.
Radicado: 11001-3109-022-2020-00187-01 Referencia: Acción Tutela Segunda Instancia Accionante: José Gregorio Monterrosa Torres Accionado: Superintendencia Nacional de Salud - Advirtió que la decisión adoptada, se dio tras el seguimiento que el ente de vigilancia hizo a dicha E.P.S., en el que identificó que Medimás E.P.S. no superó las condiciones que dieron origen a la imposición de la medida de vigilancia especial, con lo cual incumplió con indicadores de los componentes financieros, técnico científicos y jurídicos, lo cual genera un riesgo en la prestación de los servicios de salud a la población afiliada.
Anotó que la medida se adoptó precisamente para proteger los derechos de los usuarios y garantizarles que puedan continuar con la prestación del servicio. En relación con el derecho a la salud, indicó que el procedimiento de la afiliación por asignación de que trata el Decreto 780 de 2016, es un trámite obligatorio establecido para garantizar la continuidad en la prestación del servicio de salud, razón por la cual se realiza el traslado de los afiliados a las E.P.S. con cobertura geográfica y poblacional en los lugares donde se encuentran, bajo estándares de oportunidad, eficiencia y calidad; y solamente transcurridos 90 días, los afiliados asignados, podrán “escoger libremente entre las entidades promotoras de salud que operen en el municipio de su residencia” y que administren el régimen al cual pertenecen.
Aseveró que en la presente acción constitucional no se cumplió con la carga de probar el perjuicio irremediable, lo cual hace improcedente la tutela y la suspensión del acto administrativo; de manera que es la jurisdicción de lo contencioso administrativo la que debe conocer el asunto a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, -del que sería titular MedimásE.P.S. y no el demandante-, y en el que puede acudir a las medidas cautelares como la suspensión provisional de los actos administrativos demandados.
Por lo expuesto, solicitó declarar improcedente el amparo. Radicado: 11001-3109-022-2020-00187-01 Referencia: Acción Tutela Segunda Instancia Accionante: José Gregorio Monterrosa Torres Accionado: Superintendencia Nacional de Salud - La jefe de la oficina asesora jurídica de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado afirmó que las competencias de la entidad se encuentran limitadas a aquellos eventos en los cuales estén involucrados intereses litigiosos de la nación, siempre y cuando la solicitud provenga de los funcionarios señalados en el Acuerdo 01 del 09 del 2019 –no manifiesta por quien fue expedido-.
Resaltó que el parágrafo 3º del artículo 6º del Decreto Ley 4085 de 2011, modificado por el artículo 3° del 2269 de 2019 “Por el cual se modifican parcialmente las funciones y estructura de la Unidad Administrativa Especial Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado”, establece que “en ningún caso tendrá la condición sustancial de parte demandada en los procesos que se adelanten contra las demás entidades públicas, razón por la cual no podrán dirigirse contra ella las pretensiones de la demanda, ni convocada a tales procesos a ningún título”.
Así mismo, dispone que “en ningún caso…asumirá las obligaciones patrimoniales de las entidades públicas en cuyo nombre actúe”. Señaló que, una vez verificado el sistema de información, no observó que el accionante haya presentado petición o requerimiento alguno, por la presunta vulneración de los derechos alegados en el escrito constitucional.
Añadió que, si lo pretendido por el demandante era formular una solicitud, frente a la conveniencia de la Resolución 012877 del 12 de noviembre de 2020 proferida por la Superintendencia de Salud, respecto de los contratistas y empleados de las entidades involucradas, lo procedente era haberla realizado directamente a la autoridad competente, y no a través de una acción constitucional como pretende Monterrosa Torres.
Pidió desvincular a la entidad de la acción constitucional. El defensor del pueblo regional Bogotá manifestó que contrario a lo pretende el accionante, no tiene competencia para rendir un Radicado: 11001-3109-022-2020-00187-01 Referencia: Acción Tutela Segunda Instancia Accionante: José Gregorio Monterrosa Torres Accionado: Superintendencia Nacional de Salud - concepto sobre la Resolución 12877 de 2020 proferida por la Superintendencia de Salud.
Precisó que cuenta con un centro de atención al ciudadano, en donde atienden abogados especialistas en derecho administrativo y se brinda asesoría sin ningún costo. La contralora delegada para el sector salud de la Contraloría General de la República afirmó que la decisión administrativa adoptada por la Superintendencia de Salud para investigar a Medimás E.P.S., es de resorte exclusivo de dicha entidad pública.
Agregó que la Contraloría no puede bajo ningún pretexto, inmiscuirse, ordenar o dar instrucciones al sujeto de control sin transgredir el inciso 6º del artículo 267 de la Ley 610 de 2000. Señaló que emitió un informe de auditoría realizado a Medimás E.P.S., el cual finalizó en el mes de diciembre de 2019 y en el cual se consignaron algunas observaciones en torno a falencias estructurales en la prestación del servicio por parte de esa E.P.S. en algunos lugares de la geografía nacional; se detectaron 33 hallazgos administrativos, de los cuales 12 tienen alcance fiscal en cuantía de $636.175.008.24.oo, 27 comportan alcance disciplinario, 2 con posible incidencia penal y 21 con otros factores los cuales fueron trasladados ante las autoridades competentes, y solicitó el inicio de 6 indagaciones preliminares.
Afirmó que ante la irrefutable evidencia del manejo dado a la E.P.S. Medimás por parte de sus administradores, las decisiones que adopten las autoridades de salud, deben estar direccionadas a la protección de los derechos fundamentales de la mayoría de los sujetos beneficiados de los servicios de salud y para preservar dichos derechos; por lo tanto, no pueden pronunciarse sobre los hechos relatados, por lo solicitó desvincular a esa entidad de la acción de tutela.
Radicado: 11001-3109-022-2020-00187-01 Referencia: Acción Tutela Segunda Instancia Accionante: José Gregorio Monterrosa Torres Accionado: Superintendencia Nacional de Salud - El asesor de la oficina jurídica del Ministerio de Trabajo advirtió la improcedencia de la tutela, como mecanismo principal y definitivo para proteger derechos fundamentales que resulten amenazados con ocasión de la expedición actos administrativos, ya que para ser controvertida su legalidad el ordenamiento jurídico prevé las acciones contencioso administrativas, en las cuales se puede solicitar desde la demanda como medida cautelar la suspensión del acto.
Indicó que en este caso no se cumplen los requisitos de residualidad y subsidiariedad que rigen la acción constitucional, por cuanto si bien los actos administrativos gozan de presunción de legalidad, el artículo 135 del C.P.A.C.A. establece el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, que es idóneo para controvertir un acto administrativo de tipo general y abstracto; a través de este, la persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la inconstitucionalidad y se restablezca su derecho; en dicho escenario podrá cuestionar todos los desacuerdos ante un juez natural.
Afirmó que la actuación de las autoridades no puede depender de su propio arbitrio, sino se encuentran sujetas a los procedimientos y reglamentos señalados en la ley. Solicitó declarar improcedente la tutela. Las demás entidades vinculadas, esto es, la Nueva E.P.S, Coosalud, Salud total, Famisanar, Compensar, Sanitas E.P.S y Suramericana S.A. se opusieron a la demanda, manifestando básicamente que no existe legitimación en la causa por activa, toda vez que el accionante no anexó poder para actuar en nombre de todos los trabajadores y usuarios de Medimás E.P.S., como tampoco de los contratistas de dicha E.P.S, ni soporte de la imposibilidad de estos para presentar la acción de tutela directamente.
Radicado: 11001-3109-022-2020-00187-01 Referencia: Acción Tutela Segunda Instancia Accionante: José Gregorio Monterrosa Torres Accionado: Superintendencia Nacional de Salud - Señalaron que, de conformidad con los artículos 180 y 181 de la Ley 100 de 1993, y el Decreto 780 de 2016 en su artículo 2.5.5.1.8, compete a la Superintendencia Nacional de Salud como ente de inspección, vigilancia y control, reconocer, otorgar, suspender y revocar la autorización de funcionamiento de una E.P.S., en cualquier momento en que se establezca alguna de las causales de los artículos 153 numeral 4° y 230 de la Ley 100 de 1993.
Aseveraron que la determinación que condujo a expedición de la Resolución 12877 de 2020 es legal, toda vez que se ciñó a la normatividad aplicable al caso, y tras el seguimiento que el ente de vigilancia hizo a la E.P.S. Medimás, en la que encontró que no había superado las condiciones de incumplimiento, lo cual generaba un riesgo en la prestación de los servicios de salud a la población afiliada.
Precisaron que el demandante cuenta con otro medio de defensa judicial, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, esto es, acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa a presentar acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en la cual puede solicitar la suspensión del acto administrativo atacado.
Advirtieron que no allegó prueba que acreditara la existencia de un perjuicio irremediable que valide la procedibilidad de la acción constitucional como mecanismo transitorio. Solicitaron negar por improcedente las pretensiones de la tutela, ante la inexistencia de un perjuicio irremediable, sumado a que los derechos a la vida o la salud del accionante no se encuentran en peligro, por lo que se debe acudir a los procedimientos ordinarios.
El representante legal de Aliansalud E.P.S informó que esa E.P.S solamente se encuentra autorizada para operar en la ciudad Bogotá, de acuerdo con la Resolución No. 102 de 2003 y actualizada a través de la Resolución 008670 de 2018. Agregó que la Superintendencia Radicado: 11001-3109-022-2020-00187-01 Referencia: Acción Tutela Segunda Instancia Accionante: José Gregorio Monterrosa Torres Accionado: Superintendencia Nacional de Salud - Nacional de Salud no los notificó de la Resolución 12877 de 2020, con la cual se dispuso la revocatoria parcial de autorización de funcionamiento de la E.P.S Medimás en los departamentos de Antioquia, Nariño, Santander y Valle del Cauca, territorios en los que su representada no presta servicios de salud, por lo que no podría recibir afiliados de la aludida E.P.S. de esas regiones.
Por lo expuesto pidió desvincular a Aliansalud E.P.S de la acción constitucional. DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA Mediante providencia del 30 de noviembre de 2020, el juzgado de primer grado no accedió a la protección requerida por Monterrosa Torres a nombre de los trabajadores y usuarios de Medimás E.P.S., los trabajadores de los contratistas de esa E.P.S y sus familias, por falta de legitimación en la causa por activa.
Tampoco otorgó el amparo invocado por el demandante en nombre propio, en relación con la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al trabajo, al mínimo vital, igualdad y de acceso a la administración de justicia, para lo cual argumentó que cuenta con un mecanismo de defensa judicial idóneo para hacer valer sus pretensiones y resolver la controversia planteada, como lo es la jurisdicción contencioso administrativa, máxime que no acreditó la existencia de un perjuicio irremediable.
Precisó, además, que pese a que el tutelante arguye que la Resolución 12877 de 2020 es arbitraria, toda vez que no se fundamentó en estudios y análisis por parte de los entes de control del Estado, advirtió que la Superintendencia Nacional de Salud actuó conforme a la facultad legal para llevar a cabo el procedimiento de revocatoria parcial de la autorización de funcionamiento de la E.P.S., establecida Radicado: 11001-3109-022-2020-00187-01 Referencia: Acción Tutela Segunda Instancia Accionante: José Gregorio Monterrosa Torres Accionado: Superintendencia Nacional de Salud - en el artículo 2.5.2.3.5.3 del Decreto 780 de 2016, modificado por el artículo 1º del Decreto 682 de 2018.
Afirmó que no observó que en el proceso de intervención de la E.P.S Medimás, se le hayan vulnerado los derechos al debido proceso del demandante, máxime que no especificó si la demandada omitió algún trámite o norma procedimental. Agregó que la intervención de la referida E.P.S. tuvo como finalidad garantizar la continuidad de los servicios de salud, luego de comprobarse múltiples falencias en su manejo.
IMPUGNACIÓN El accionante solicitó revocar el fallo y en su lugar acceder a sus pretensiones. Adujo que formuló la tutela en nombre propio y como agente oficioso de sus padres, hermano, de Medimás, contratistas de esa E.P.S., y empleados del contratista en Antioquia, Nariño, Santander, Valle del Cauca y otros afectados. Señaló que con la referida resolución se verá afectado, toda vez que perderá su empleo a partir del 1º de diciembre de 2020 y su afiliación en salud en calidad de cotizante la tendrá hasta el 1º de enero de 2021.
También resultarán perjudicados desde las fechas anotadas sus parientes, ya que no tendrán ninguna fuente de ingreso ni seguridad social. Señaló que Medimás perderá 740.000 usuarios y el 30% de ingresos, con lo cual se verá imposibilitado de cumplir las condiciones al 31 de diciembre de 2020. Aseguró que los contratistas y empleados contratistas de dicha E.P.S. quedarán sin contrato, sin empleo y sin seguridad social.
Radicado: 11001-3109-022-2020-00187-01 Referencia: Acción Tutela Segunda Instancia Accionante: José Gregorio Monterrosa Torres Accionado: Superintendencia Nacional de Salud - Refirió que el proceso de revocatoria parcial de habilitación de una E.P.S es muy genérico, ya que solo se da apertura de trámite, oportunidad de presentar descargos y decisión. Agregó que en este caso la Supersalud no controvirtió cada uno de los argumentos expuesto por Medimás E.P.S. y tampoco concedió ni valoró las pruebas solicitadas.
Indicó que si bien el estudio del recurso de reposición, y la acción de nulidad y restablecimiento del derecho garantizan una doble instancia, ante la misma entidad administrativa y un control judicial, el problema es que la primera se resolverá en 4 meses y la segunda en 4 años aproximadamente, lo cual haría ineficiente cualquier decisión que se conceda a favor de la E.P.S. Medimás. La apoderada judicial de Medimás E.P.S señaló que mediante la Resolución 010258 del 15 de septiembre de 2020, la Superintendencia Nacional de Salud, a través del superintendente delegado para la supervisión, inició un proceso de revocatoria parcial de la habilitación de dicha E.P.S en los departamentos de Antioquia, Nariño, Santander y Valle del Cauca, a pesar de existir una emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud.
Advirtió que dentro de la actuación administrativa que devino en la imposición de una sanción para Medimás que consistió en el retiro parcial de la autorización de funcionamiento en los anotados departamentos, la Superintendencia Nacional de Salud desconoció los avances y notorias mejoras que la E.P.S. demostró y que son objeto de seguimiento por parte de ese ente de control.
Adujo que la falta de objetividad en cuanto a la valoración probatoria y el desconocimiento de elementos fácticos por la Superintendencia, deviene en falsa motivación del acto administrativo que ordenó el retiro de la autorización de funcionamiento de Medimás Radicado: 11001-3109-022-2020-00187-01 Referencia: Acción Tutela Segunda Instancia Accionante: José Gregorio Monterrosa Torres Accionado: Superintendencia Nacional de Salud - en los cuatro departamentos señalados.
Afirmó que la Superintendencia está desconociendo el derecho fundamental al debido proceso de esa E.P.S., al tramitar en diferentes actuaciones administrativas (procesos) sanciones en su contra, que tienen como génesis las mismas circunstancias de tiempo, modo y lugar, en las que existe una clara identidad de sujeto y de fuente normativa.
Señaló que para el momento en que la Superintendencia de Salud resuelva el recurso de reposición presentado contra la Resolución 12877 de 12 de noviembre 2020, “el daño a Medimás E.P.S. ya estará hecho y la posibilidad de revertir y compensar los efectos negativos generados con la distribución será de difícil materialización”. Precisó que la Superintendencia referida está vulnerando los derechos fundamentales al trabajo y mínimo vital de 709 colaboradores directos de Medimás y otros cientos indirectos en los departamentos de Antioquia, Nariño, Santander y Valle del Cauca, toda vez que se deberán terminar de forma unilateral los contratos laborales suscritos con los empleados, en razón de la decisión adoptada en la Resolución 12877 de 2020.
De acuerdo con lo expuesto pidió revocar el fallo. El administrador legal suplente de Salud Total E.P.S. solicitó confirmar la decisión, tras afirmar que se configura falta de legitimación en la causa por activa respecto de Monterrosa Torres para agenciar los derechos de los trabajadores y usuarios de Medimás y de los empleados de los contratistas de dicha E.P.S. Reiteró la improcedencia de la acción de tutela, ante la existencia de otros mecanismos de defensa y al no cumplirse los requisitos Radicado: 11001-3109-022-2020-00187-01 Referencia: Acción Tutela Segunda Instancia Accionante: José Gregorio Monterrosa Torres Accionado: Superintendencia Nacional de Salud - establecidos en la jurisprudencia constitucional sobre la procedencia excepcional del amparo.
CONSIDERACIONES 1. Competencia La colegiatura se encuentra habilitada para revisar la decisión impugnada de conformidad con los artículos 32 y 37 del Decreto 2591 de 1991. 2. Problema jurídico Corresponde a esta corporación determinar si la entidad demandada y/o las vinculadas, han vulnerado los derechos cuya protección reclama José Gregorio Monterrosa Torres, o alguna otra prerrogativa fundamental, de suerte que proceda la revocatoria de la decisión impugnada. 3.
De legitimación en la causa. De otra parte, respecto del interés o legitimidad para actuar, el artículo 10º del Decreto 2591 de 1991, faculta la presentación de la demanda a título personal, a través de representante, actuar en nombre de otro en condición de apoderado, o agente oficioso, siempre que concurran las exigencias para la estructuración de las referidas formas de legitimación. La Corte Constitucional ha reiterado las maneras de acreditar la legitimación en la causa por activa, cuales son: i) el ejercicio directo de la acción, b) su ejercicio por medio de representantes legales, que consagra el caso de los menores de edad, los interdictos y las personas jurídicas, c) por medio de apoderado judicial y d) a través de agente oficioso.
Radicado: 11001-3109-022-2020-00187-01 Referencia: Acción Tutela Segunda Instancia Accionante: José Gregorio Monterrosa Torres Accionado: Superintendencia Nacional de Salud - Pese a que la acción de tutela está dotada de un alto contenido de informalidad, la persona que la presenta debe cumplir ciertos requisitos, cuando no la formula directamente quien ha visto afectados sus derechos fundamentales.
Así, en todos los eventos debe estar debidamente acreditada la legitimación en la causa por activa. 1 En relación con la agencia oficiosa igualmente la Corte Constitucional2 ha sostenido que procede cuando se demuestre que el titular del derecho amenazado o vulnerado se encuentra en imposibilidad de promover su propia defensa, por circunstancias físicas, síquicas o por la presencia de un estado de indefensión que le impida acudir a la administración de justicia. En el caso objeto de estudio, Monterrosa Torres promueve la acción constitucional en contra de la Superintendencia Nacional de Salud, tras considerar que con la expedición de la Resolución 12877 de 2020, se vulneran los derechos fundamentales al trabajo, mínimo vital, salud y seguridad social de los trabajadores y usuarios de Medimás, los empleados de los contratitas de dicha E.P.S. y sus familias en las que se encuentran menores de edad, madres gestantes, en licencia de maternidad y adultos mayores.
Sin embargo, Monterrosa Torres no aportó documento alguno que demuestre la condición de profesional del derecho, como tampoco el poder para actuar a nombre de las aludidas personas, -las cuales son indeterminadas-. Además, no se evidencia que los titulares de los derechos presuntamente vulnerados estén en imposibilidad de acudir en forma directa a la tutela, lo cual significa que no se acreditó la legitimidad por activa para estos efectos. 4.
Solución 1 Sentencia T 679 de 2007. 2 Ibídem. Radicado: 11001-3109-022-2020-00187-01 Referencia: Acción Tutela Segunda Instancia Accionante: José Gregorio Monterrosa Torres Accionado: Superintendencia Nacional de Salud - El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando estén siendo vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública, o de un particular en los casos expresamente señalados en la ley.
El numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 destaca el carácter subsidiario de esta institución, al precisar que el amparo procede solamente a falta de otros recursos o medios de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La Corte Constitucional ha mantenido una sólida línea jurisprudencial según la cual, la acción de tutela es improcedente para proteger derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con la expedición de actos administrativos, ya que para controvertir su legalidad el ordenamiento jurídico prevé las acciones contencioso administrativas, en las cuales se puede solicitar desde la demanda como medida cautelar la suspensión del acto.
Sin embargo, excepcionalmente ha aceptado su procedencia como mecanismo transitorio cuando se pretenda evitar la configuración de un perjuicio irremediable, casos en los cuales el juez de tutela podrá suspender la aplicación del acto administrativo u ordenar que el mismo no se aplique (artículos 7 y 8 del Decreto 2591 de 1991) mientras se surte el proceso respectivo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo”3.
También ha precisado que la evaluación del perjuicio, debe consultar las particularidades del caso concreto, a fin de definir la falta de idoneidad del mecanismo judicial ordinario. Por ende, resulta válido afirmar que la intensidad de la evaluación sobre la inminencia del 3 Sentencia T – 175 del 14 de marzo de 2011. Radicado: 11001-3109-022-2020-00187-01 Referencia: Acción Tutela Segunda Instancia Accionante: José Gregorio Monterrosa Torres Accionado: Superintendencia Nacional de Salud - perjuicio debe modularse en razón de las condiciones personales de quien invoca la protección de sus derechos fundamentales.
En el caso objeto de estudio, el demandante tiene a su alcance los medios ordinarios para discutir la decisión que pretende cuestionar por vía de tutela. En efecto, Monterrosa Torres tiene la posibilidad de instaurar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contemplada en el artículo 138 de la ley 1437 de 2011 –Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-, para cuestionar la Resolución No. 12877 del 11 de noviembre 2020, mediante la cual la Superintendencia Nacional de Salud decretó la revocatoria parcial de funcionamiento de Medimás E.P.S. en los departamentos de Antioquia, Nariño, Santander y Valle del Cauca.
Desde el comienzo de dicho trámite, puede invocar como medida cautelar la suspensión del acto demandado, de conformidad con el artículo 231 de la codificación mencionada, cuyo mecanismo de defensa judicial es idóneo para la protección de sus garantías fundamentales y al cual no ha acudido, de manera que surge improcedente el amparo invocado.
Acerca de la eficacia de las medidas cautelares contempladas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la Corte Constitucional precisó: “A partir de la normatividad expuesta, es posible concluir que las medidas cautelares en el CPACA son un mecanismo de defensa provisional, idóneo y eficaz, de aquellos derechos que se buscan restablecer a través de las acciones contencioso administrativas, pero que pueden verse expuestos a la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
Por lo tanto, le corresponde al accionante, en atención a la naturaleza residual y subsidiaria de la acción de tutela (art. 86 CP), demostrar que agotó este medio de protección o que el juez administrativo haya negado el decreto de la medida cautelar, sin advertir que se configuran los elementos que demuestran la existencia del perjuicio irremediable.”4 4 Sentencia T 733 de 2014.
Radicado: 11001-3109-022-2020-00187-01 Referencia: Acción Tutela Segunda Instancia Accionante: José Gregorio Monterrosa Torres Accionado: Superintendencia Nacional de Salud - De otro lado, el demandante no asumió la carga argumentativa que le correspondía, a efecto de acreditar que se produciría un daño inminente y de ostensible magnitud de no accederse a sus pretensiones, ya que se limitó a afirmar que con la aplicación de la Resolución 12877 de 2020 podría quedarse sin ingresos económicos y sin seguridad social, lo cual per se no configura un perjuicio irremediable.
Además, de los documentos allegados a esta acción constitucional, se advirtió que la Superintendencia Nacional de Salud actuó de conformidad con la normatividad establecida para el procedimiento de revocatoria parcial de la autorización de funcionamiento, esto es, el artículo 2.5.2.3.5.3 del Decreto 780 de 2016, modificado por el artículo 1º del 682 de 2018.
Tampoco se observa que en el proceso que generó la resolución cuestionada, se hayan vulnerado los derechos fundamentales invocados por el actor, máxime que se tuvo en cuenta un trámite que está previamente reglado, la decisión fue motivada y se les permitió a los interesados ejercer el derecho de contradicción. En síntesis, la pretensión del demandante desborda la competencia del juez constitucional, en atención a que la tutela no constituye un mecanismo alternativo ni adicional para plantear debates jurídicos que tienen asignada jurisdicción específica, idónea y eficaz, a lo cual se suma que no se evidencia un perjuicio irremediable que amerite el amparo tutelar así sea como mecanismo transitorio, además de que no se probaron los elementos de la agencia oficiosa, todo lo cual impone la ratificación del fallo impugnado.
DECISIÓN Por lo expuesto, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en Sala de Decisión Penal, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución, Radicado: 11001-3109-022-2020-00187-01 Referencia: Acción Tutela Segunda Instancia Accionante: José Gregorio Monterrosa Torres Accionado: Superintendencia Nacional de Salud -
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de fecha, origen y contenido relacionados en el cuerpo de este pronunciamiento.
SEGUNDO: NOTIFICAR el presente proveído a las partes por el medio más expedito y REMITIR el expediente para su eventual revisión a la Corte Constitucional. Notifíquese y Cúmplase José Joaquín Urbano Martínez Magistrado Jairo José Agudelo Parra Magistrado