REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTA S A L A P E N A L Magistrado Sustanciador Dagoberto Hernández Peña Radicación 110013109040202100221 01 Procedencia Juzgado 40 Penal del Circuito de Bogotá Accionante Nohemy Alonso de Manrique Accionado UGPP Motivo Alzada Fallo declaró improcedente Decisión Revoca y concede Aprobado Acta Nº 12 Fecha 18 de marzo de 2022 Se resuelve la impugnación promovida por la demandante contra el fallo de tutela emitido el 13 de enero de 2022 por el Juzgado 40 Penal del Circuito de esta ciudad.
ANTECEDENTES NOHEMY ALONSO DE MANRIQUE, por intermedio de apoderada designada con ese específico fin, interpuso acción de tutela por presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la seguridad social, el debido proceso, la igualdad, la vida digna, el mínimo vital y la salud. Radicación: 110013109040202100221 01 T-5336 Accionante: Nohemy Alonso de Manrique 2 Hechos.- Precisó la demanda que el señor Pablo Emilio Manrique Cristancho esposo de la accionante NOHEMY ALONSO DE MANRIQUE, el 1° de abril de 1963 se vinculó como empleado del Distrito en calidad de maestro escalafonado en segunda categoría de la División de Educación Primaria.
Luego de acreditar 50 años de edad y más de 30 años de servicio, el subdirector de prestaciones económicas de la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL, expidió la Resolución 31069 de 16 de julio de 1993 ordenando el reconocimiento y pago de la pensión por cuantía de $549.515 con efectividad al 17 de septiembre de 1992. El 5 de diciembre de 2020 el señor Manrique Cristancho falleció y su esposa radicó ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –U.G.P.P.- el reconocimiento y pago de la sustitución de la pensión en calidad de cónyuge supérstite del causante.
Mediante la Resolución RDP 016237 de 29 de junio de 2021 la U.G.P.P. negó la solicitud argumentando: El artículo 1º de la Ley 114 de 1914 mencionada es del siguiente tenor: Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, de conformidad con las prescripciones de la presente ley.
(…) En consecuencia, de la norma antes transcrita y los tiempos de servicios antes relacionados se puede observar que el causante no cuenta con los veinte años en la docencia oficial de carácter Departamental, Distrital, Municipal o Nacionalizado teniendo en cuenta que para acceder a la pensión gracia no es posible computar tiempos de servicio del orden nacional ni los Radicación: 110013109040202100221 01 T-5336 Accionante: Nohemy Alonso de Manrique 3 desempeñados en cargos de carácter administrativo total o parcialmente.
Que, por lo expuesto anteriormente, no es procedente reconocer la pensión de sobrevivientes a ALONSO DE MANRIQUE NOHEMY, ya identificada, por carecer de los fundamentos de derecho y de hecho que originaron la pensión reconocida al señor MANRIQUE CRISTANCHO PABLO EMILIO, ya identificado”. Inconforme con la anterior decisión, la accionada interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto a través de la Resolución RDP 025275 de 24 de septiembre de 2021 y en la cual la demandada explicó que la pensión gracia no puede ser reconocida con tiempos de servicio en el Ministerio de Educación Nacional, en la medida en que uno de los requisitos es que la persona no reciba contribución alguna por la Nación en atención a los servicios prestados.
Lo anterior, a consideración de la apoderada judicial, denota una extralimitación en el ejercicio de las funciones de la U.G.P.P., ya que solo debía centrarse a verificar el cumplimiento de los requisitos de la señora NOHEMY ALONSO DE MANRIQUE para acceder a la sustitución prestacional y no, por lo menos en esa oportunidad, analizar sobre la legalidad en el reconocimiento inicial de la pensión gracia reconocida al señor Pablo Emilio Cristancho Manrique.
Agregó que el argumento de la ausencia de los requisitos para tener el derecho a la pensión gracia, condujo de forma indirecta a la suspensión de los efectos jurídicos del acto administrativo que inicialmente reconoció la prestación, circunstancia que desconoce el trámite previsto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) que Radicación: 110013109040202100221 01 T-5336 Accionante: Nohemy Alonso de Manrique 4 prevé el ejercicio de los medios de control en aras de obtener la Nulidad de la Resolución 31069 de 16 de julio de 1993, decisión que en la actualidad goza de plena presunción de legalidad.
Como efectivo restablecimiento de las garantía invocadas, solicitó se ordene a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –U.G.P.P. dejar sin efectos las Resoluciones 16237 de 29 de junio de 2021 y RDP 025275 de 24 de septiembre de 2021 mediante las cuales se negó el reconocimiento y pago de la sustitución de la pensión gracia. Y, en consecuencia, ordenar a la mencionada entidad que reconozca y pague el derecho pensional peticionado con las indexaciones correspondientes.
Respuesta a la demanda.- Corrido el traslado a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –U.G.P.P., también se vinculó a la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN. 1.- La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –U.G.P.P.- señaló que la acción de tutela se torna improcedente para el reconocimiento y pago de peticiones prestacionales.
Agregó que el señor Pablo Emilio Manrique Cristancho de conformidad con los tiempos de servicio prestados al Estado estuvo vinculado como docente del orden nacional al Ministerio de Educación Nacional. Que los nombramientos efectuados al causante y certificados por el Ministerio de Educación Nacional, tienen el carácter de nacional.
Por lo anterior manifestó que no había Radicación: 110013109040202100221 01 T-5336 Accionante: Nohemy Alonso de Manrique 5 lugar a otorgar la pensión gracia a la accionada, ya que la extinta CAJANAL, cometió un error al reconocer la prestación con tiempos nacionales, puesto que ella se encuentra sometida a un régimen especial, por ser creada por disposición legal como una dádiva o gracia en favor de los educadores que hubieren cumplido 20 años de servicio como docentes y 50 años de edad, en los términos de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933; frente a la cual no le es aplicable el sistema de aportes o cotizaciones contemplado en las leyes 33 y 62 de 1985, por lo que fue instituida para docentes nacionalizados y no nacionales como ocurrió con el causante.
Añadió que su representada expidió las Resoluciones RDP No. 16237 del 29 de junio de 2021 y RDP No. 025275 del 24 de septiembre de 2021, en cumplimiento de un deber legal el cual es velar por el erario, por tanto, si se requiere revocar las decisiones adoptadas, se debe acudir a los mecanismos que el ordenamiento jurídico ofrece para dirimir las controversias que surjan de los actos proferidos por la administración 2.- La Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. - FIDUAGRARIA S.A. entidad que actúa como administradora de los Patrimonios Autónomos de CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN alegó falta de legitimación en la causa por pasiva ya que en su consideración no hay una conexión directa con la situación fáctica que alega la accionante como la generadora de la vulneración de sus derechos.
Mencionó que si lo que se pretende atacar es que CAJANAL incurrió en algún error en la valoración del cumplimiento de los Radicación: 110013109040202100221 01 T-5336 Accionante: Nohemy Alonso de Manrique 6 requisitos del causante para ordenar el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor de éste, la llamada a verificar tales actuaciones es el Ministerio de Salud y Protección Social.
Sentencia de primera instancia.- El 13 de enero de 2022, el Juzgado 40 Penal del Circuito de Bogotá declaró improcedente la acción de tutela instaurada, señalando que la inconformidad radica frente a los argumentos esbozados para reconocer la pensión de sobreviniente, ya que debido a la revisión que realizó al entidad accionada se estableció que el esposo de la actora no tenía derecho a la pensión que recibió debido a la calidad en la que prestó sus servicios como docente, negando la sustitución de la pensión gracia. De ahí que lo que se ataca es el contenido de los actos administrativos censurados, para lo cual, es claro que debe hacerse un estudio probatorio minucioso existiendo otros medios idóneos y eficaces ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con el fin que se logre dirimir el problema planteado vía constitucional.
La naturaleza residual de la acción de tutela, agregó, obedece a la necesidad de respetar las competencias jurisdiccionales y evitar la indebida intromisión del juez de tutela en las competencias regularmente asignadas a los jueces por parte del legislador; y la constante sustitución de los mecanismos ordinarios de protección de derechos y de solución de conflictos por el uso indiscriminado e irresponsable de la acción constitucional de tutela, conlleva a: “(i) que se desdibuje su papel Radicación: 110013109040202100221 01 T-5336 Accionante: Nohemy Alonso de Manrique 7 institucional como mecanismo subsidiario para la protección de los derechos fundamentales.
De otra parte, adujo, la accionante no allegó elementos de prueba que acrediten la existencia de un perjuicio irremediable, presupuesto indefectible para que proceda el amparo constitucional como mecanismo de defensa transitorio, pues no basta con afirmar que un derecho se encuentra sometido a un daño irreparable, sino que es necesario, que el afectado explique en qué consiste dicho perjuicio, señale las condiciones que lo enfrentan al mismo y aporte mínimos elementos de juicio que le permitan al juez de tutela verificar la existencia del elemento en cuestión, puesto que el juez de tutela no está en capacidad de estructurar, concebir, imaginar o proyectar, por sí mismo, el contexto fáctico en el que ha tenido ocurrencia éste.
En consecuencia, al no haberse demostrado, o por lo menos, aportado elemento de prueba que sugiera la necesidad de desplazar la competencia de otros jueces para resolver de manera transitoria el amparo deprecado, es decir, al no cumplirse el requisito de subsidiariedad, declaró improcedente el amparo invocado por NOHEMY ALONSO MANRIQUE.
Impugnación.- La apoderada de la demandante presentó recurso insistiendo en el amparo constitucional. Admitió que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que, por regla general, el reconocimiento de acreencias laborales es improcedente por vía de tutela, por cuanto en el ordenamiento jurídico existen otros mecanismos de Radicación: 110013109040202100221 01 T-5336 Accionante: Nohemy Alonso de Manrique 8 defensa judicial para resolver este tipo de controversias.
Sin embargo, también ha determinado que existen situaciones que deben considerarse como excepción porque ameritan la necesidad de salvaguardar garantías fundamentales cuya protección resulta impostergable. Lo anterior, al comprobarse que el instrumento principal previsto en el ordenamiento jurídico se torne ineficaz para la materialización del derecho y que, por ende, el juez constitucional debe ser más considerado en aquellos casos en los que se puede presentar un perjuicio irremediable o que se esté frente a sujetos en condiciones de vulnerabilidad o que sean merecedores de especial protección. En el presente caso, explicó, la señora NOHEMY ALONSO DE MANRIQUE cuenta actualmente con 78 años de edad, radicó el 16 de marzo de 2021 ante la UGPP solicitud de sustitución de pensión gracia reconocida por la Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL a quien en vida era su esposo, Pablo Emilio Manrique Cristancho, en el trámite de la reclamación administrativa la entidad despachó de forma desfavorable las pretensiones, al considerar que en el reconocimiento de dicha prestación se incurrió en un error al valorar los requisitos para la adquisición de la misma y, en consecuencia, no era viable la sustitución de la prestación obtenida.
Contra los actos administrativos se presentaron los recursos de reposición y apelación, los que fueron resueltos de manera negativa. Concluyó, así, que es claro y evidente que en el sub lite se configura un perjuicio irremediable, dadas las condiciones de Radicación: 110013109040202100221 01 T-5336 Accionante: Nohemy Alonso de Manrique 9 tercera edad de la accionante (78 años), las dificultades de su estado de salud que se han incrementado con los años (al padecer de hipotiroidismo e hipertensión); y la circunstancia de haber iniciado un largo peregrinaje con la defensa judicial frente a los procesos que se tramitan ante el Juzgado 5 Civil del Circuito, ante la Superintendencia Financiera y la presente acción constitucional, es claro que se ha afectado su mínimo vital, esto es, dada la asunción de altas cargas económicas producto de asesorías jurídicas, pago de honorarios a abogados y el gran desgaste moral de sufrir angustias por las decisiones adversas que se presenten al interior de los procesos previamente referenciados.
En ese orden de ideas, la entidad de previsión social se extralimitó en sus funciones, en tanto lo que debía analizar era el cumplimiento de los requisitos de la señora NOHEMY ALONSO para obtener el reconocimiento y pago de la pensión gracia de sobreviviente y no indagar sobre la legalidad del reconocimiento originario de la prestación reconocida al señor Pablo Manrique Cristancho.
Actuación que, sin duda, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso administrativo, a la seguridad social, y, el principio de seguridad jurídica en cabeza de la accionante. Sobre el particular, reiteró que una de las reglas establecidas por el ordenamiento jurídico es que los actos administrativos se presumen legales hasta tanto no sean declarados de forma contraria por las autoridades competentes para ello, función que le fue otorgada por el legislador a los jueces de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Radicación: 110013109040202100221 01 T-5336 Accionante: Nohemy Alonso de Manrique 10 En consecuencia, solicitó revocar el fallo proferido por el Juzgado 40 Penal del Circuito el 13 de enero de 2022 y, en su lugar, amparar los derechos fundamentales al debido proceso y la seguridad social vulnerados a la señora NOHEMY ALONSO DE MANRIQUE ordenando, para su restablecimiento, dejar sin efectos las Resoluciones 16237 de 29 de junio de 2021 y RDP 025275 de 24 de septiembre de 2021, a través de la cuales denegó el reconocimiento y pago de la sustitución de la pensión gracia y adelante los trámites necesarios para el reconocimiento y pago de la sustitución de la pensión gracia del señor Pablo Manrique Cristancho en favor de la señora NOHEMY ALONSO.
CONSIDERACIONES De la competencia.- Se radica en esta Corporación en segunda instancia, de conformidad con lo previsto en el artículo 86 de la Constitución Política, los Decretos 2591 de 1991 y 1382 de 2000, y las demás disposiciones pertinentes; atendiendo a la competencia a prevención, la autoridad que emitió el fallo que se revisa y la calidad de la entidad demandada.
Legitimación activa. El artículo 86 de la Constitución Política consagra que toda persona que considere vulnerados o amenazados sus derechos fundamentales podrá interponer acción de tutela como lo hiciera en este caso NOHEMY ALONSO DE MANRIQUE. Legitimación pasiva. El artículo 5º del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela procede contra toda acción u Radicación: 110013109040202100221 01 T-5336 Accionante: Nohemy Alonso de Manrique 11 omisión de las autoridades públicas que vulneren o amenacen los derechos fundamentales.
En este caso, aludiendo a garantías como la seguridad social, el debido proceso y la igualdad, la acción se ha dirigido contra la UGPP y CAJANAL en liquidación; entidades demandables en sede de tutela en cuanto se les atribuye acciones y omisiones vulneradoras de garantías supremas. Por consiguiente, están legitimadas por pasiva en el proceso que se adelanta.
(CP, art. 86º; D 2591/91, art. 1º). Subsidiariedad. Los artículos 86 de la Constitución Política y 6º del Decreto 2591 de 1991, consagran que la tutela procede cuando la persona afectada no tenga otro mecanismo judicial de defensa, salvo que aquella se utilice como dispositivo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Amplia jurisprudencia desarrollada por la Corte Constitucional establece que la existencia de tales medios debe valorarse teniendo en cuenta dos elementos: su eficacia material y las circunstancias especiales de la persona que invoca el amparo.
En consecuencia, no es suficiente el simple hecho de que el ordenamiento prevea otros medios judiciales para debatir un asunto, sino que es preciso, además, que ellos sean idóneos para garantizar la efectiva protección de los derechos reclamados. La acción de tutela se erige entonces como la vía adecuada para asegurar el respeto de los derechos fundamentales en dos Radicación: 110013109040202100221 01 T-5336 Accionante: Nohemy Alonso de Manrique 12 eventos: (i) en forma principal, cuando no existen otros mecanismos de defensa judicial o cuando a pesar de existir no son idóneos frente al caso específicamente considerado y, (ii) en forma transitoria, para evitar un perjuicio irremediable.
La sentencia T-843 de 2003, MP. Manuel José Cepeda, explica lo siguiente: “Para determinar si la acción de tutela es procedente, esta Corporación ha señalado dos aspectos distintos. Cuando la tutela se presenta como mecanismo principal, al definir su procedibilidad es preciso examinar si no existe otro medio judicial. Si no existe otro medio, o aún si existe pero éste no resulta idóneo en el caso concreto, la tutela procede como mecanismo principal de amparo de los derechos fundamentales.
En relación con la existencia del otro medio de defensa judicial, adicionalmente ha señalado la jurisprudencia de la Corte que no existe la obligación de iniciar el proceso ordinario antes de acudir a la acción de tutela, basta que dicha posibilidad esté abierta al interponer la demanda. Sin embargo, si el demandante ha dejado vencer la oportunidad para iniciar el trámite del proceso ordinario, por prescripción o caducidad de la acción, la tutela no procede como mecanismo transitorio.” Así las cosas, corresponde determinar si NOHEMY ALONSO DE MANRIQUE cuenta con otros medios de defensa judicial y si ellos son idóneos para que se restablezca el reconocimiento de la pensión gracia que desde 1993 disfrutaba su esposo y cuya sustitución reclama ante su fallecimiento.
Al respecto se encuentra acreditado que, la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL, expidió la Resolución 31069 de 16 de julio de 1993 ordenando el reconocimiento y pago de la pensión por cuantía de $549.515 con efectividad al 17 de septiembre de 1992. Radicación: 110013109040202100221 01 T-5336 Accionante: Nohemy Alonso de Manrique 13 Que el 5 de diciembre de 2020 el señor Manrique Cristancho falleció y su esposa radicó ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –U.G.P.P.- el reconocimiento y pago de la sustitución de la pensión en calidad de cónyuge supérstite del causante.
Mediante la Resolución RDP 016237 de 29 de junio de 2021 la U.G.P.P. negó la solicitud “por carecer de los fundamentos de derecho y de hecho que originaron la pensión reconocida al señor MANRIQUE CRISTANCHO PABLO EMILIO”. Inconforme con la anterior decisión, la accionada interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto a través de la Resolución RDP 025275 de 24 de septiembre de 2021 manteniendo la negativa.
Ello quiere decir que desde el año 1993, hace veintiocho años, el esposo de la demandante adquirió la calidad de pensionado. Acto administrativo que logró firmeza y surtió efectos sin reparo alguno hasta ahora que la cónyuge sobreviviente procura la sustitución de la prestación económica percibida por el hogar desde hace casi tres décadas.
Bajo esa perspectiva, para resolver la instancia se acogerá la postura jurisprudencial1 respecto al derecho a la seguridad social y su carácter iusfundamental, así como los principios de buena fe y respeto por el acto propio. 1 Sentencia T-1003/08, M P Humberto Antonio Sierra Porto, 14 de octubre de 2008 Radicación: 110013109040202100221 01 T-5336 Accionante: Nohemy Alonso de Manrique 14 Derecho a la seguridad social.- Esta garantía ha recibido una doble connotación pues se encuentra establecida en el artículo 49 de la Constitución Política de Colombia como un servicio público de carácter obligatorio, y, además, como “derecho irrenunciable” 2.
En la sentencia T-418 de 2007 la alta Corporación señaló: “la seguridad social adquiere señalada importancia en la medida en que, como lo ha demostrado la historia reciente del constitucionalismo, su máxima realización posible es una condición ineludible de la posibilidad real de goce del resto de libertades inscritas en el texto constitucional.
En tal sentido, la seguridad social es consecuencia necesaria de la consagración del Estado colombiano como Estado Social de Derecho, en la medida en que la adopción de tal modelo supone para la organización estatal el deber de promover el florecimiento de condiciones en las cuales se materialice el principio de la dignidad humana y la primacía de los derechos fundamentales.
Tal deber, como ya había sido anunciado, resulta especialmente relevante en aquellos eventos en los cuales la salud o la capacidad económica de sus beneficiarios ha sufrido mella en la medida en que estas contingencias constituyen barreras reales que se oponen a la realización plena de la sociedad y del individuo”. 2 Sobre el alcance de la seguridad social como derecho protegido a la luz del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, en su observación general número XX el Comité hizo las siguientes precisiones: “26.El artículo 9 del Pacto prevé de manera general que los Estados Parte "reconocen el derecho de toda persona a la seguridad social, incluso el seguro social", sin precisar la índole ni el nivel de la protección que debe garantizarse.
Sin embargo, en el término "seguro social" quedan incluidos de forma implícita todos los riesgos que ocasionen la pérdida de los medios de subsistencia por circunstancias ajenas a la voluntad de las personas. 27.De conformidad con el artículo 9 del Pacto y con las disposiciones de aplicación de los Convenios de la OIT sobre seguridad social -Convenio Nº 102, relativo a la norma mínima de la seguridad social (1952) y Convenio Nº 128 sobre las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes (1967)- los Estados Partes deben tomar las medidas adecuadas para establecer, con carácter general, sistemas de seguros de vejez obligatorios, a percibir a partir de una edad determinada, prescrita por las legislaciones nacionales”.( ) 30.Finalmente, para dar pleno cumplimiento al mandato del artículo 9 del Pacto, como ya se ha señalado en los párrafos 20 y 22, los Estados Partes deberán establecer, dentro de los recursos disponibles, prestaciones de vejez no contributivas u otras ayudas, para todas las personas mayores que, al cumplir la edad prescrita fijada en la legislación nacional, por no haber trabajado o no tener cubiertos los períodos mínimos de cotización exigidos, no tengan derecho a disfrutar de una pensión de vejez o de otra ayuda o prestación de la seguridad social y carezcan de cualquier otra fuente de ingresos”.
Radicación: 110013109040202100221 01 T-5336 Accionante: Nohemy Alonso de Manrique 15 Desarrollo jurisprudencial que se consolida en la sentencia T- 658 de 2008, al concluir que el derecho a la seguridad social es un verdadero derecho fundamental, pues no sólo garantiza la posibilidad verdadera de disfrute del resto de garantías iusfundamentales, sino que visto de manera independiente, es un derecho que se encuentra orientado a la realización del principio de la dignidad humana y su eventual desconocimiento supone una fractura profunda del ordenamiento constitucional en el cual no impera ya un modelo vetusto de igualdad formal, pues éste ha sido reemplazado por un patrón de igualdad sustancial que se ciñe a la cláusula del Estado Social de Derecho.
Ahora bien, como toda garantía se encuentra sometida a los principios generales de procedibilidad consignados en el artículo 86 para el resto de los derechos fundamentales, por consiguiente, en virtud del principio de subsidiariedad, la acción de tutela no es el mecanismo principal que ha de ser intentado para contrarrestar una infracción que lo vulnere.
En principio debe hacerse uso de los instrumentos judiciales y administrativos establecidos en la Ley 100 de 1993 y legislación complementaria. No obstante, cuando tales mecanismos ordinarios no poseen la eficacia requerida para conjurar un perjuicio irremediable, resulta oportuna la acción excepcional, cumpliendo las condiciones señaladas en la sentencia T-658 de 2008 ya referida: “(i) en primer lugar, es necesario que la controversia planteada suponga un problema de relevancia constitucional; conclusión a la cual arriba el juez de tutela no sólo a partir del conjunto de Radicación: 110013109040202100221 01 T-5336 Accionante: Nohemy Alonso de Manrique 16 condiciones objetivas en las cuales se encuentre el accionante, sino al adelantar un examen de la cuestión a partir de un prisma constitucional, el cual le permite inferir la necesidad de realizar un pronunciamiento para efectos de garantizar la aplicación de los principios superiores en el caso concreto3.
(ii) En segundo término, es preciso que el problema constitucional planteado aparezca probado de manera tal que la verificación de la vulneración del derecho fundamental no requiera un esfuerzo probatorio que desborde las facultades y competencias del juez de amparo4. (iii) Para terminar, es necesario demostrar que el mecanismo judicial ordinario dispuesto por el ordenamiento resulta insuficiente para proteger, en el caso concreto, la garantía a la seguridad social como instrumento de materialización de la dignidad humana”.
Definido que la seguridad social es un derecho supremo respecto del cual puede operar la acción de tutela por ineficacia de los mecanismos ordinarios al alcance del afectado, se asumirá el análisis de los principios anunciados al inicio de este acápite. Buena fe y respeto por el acto propio.- En el artículo 83 de la Carta Suprema se establece una presunción por virtud de la cual la actuación de los particulares frente a las autoridades públicas se ajusta al patrón sugerido por la buena fe, el cual conlleva la esperanza de observancia plena de la lealtad, probidad y recto proceder.
Como corolario de la máxima de la buena fe, en nuestro ordenamiento jurídico se erige la institución del respeto al acto propio: 3 Al respecto, sentencia T-335 de 2000: “La definición de asuntos meramente legales o reglamentarios que no tengan una relación directa con los derechos fundamentales de las partes o que no revistan un interés constitucional claro, no puede ser planteada ante la jurisdicción constitucional” 4 Sentencias T-079 de 1995, T-638 de 1996, T-373 de 1998, T-335 de 2000 Radicación: 110013109040202100221 01 T-5336 Accionante: Nohemy Alonso de Manrique 17 “…[p]rincipio constitucional, que sanciona entonces, como inadmisible toda pretensión lícita, pero objetivamente contradictoria, con respecto al propio comportamiento efectuado por el sujeto”.
Desde el surgimiento remoto de este principio, conocido en el derecho romano bajo el brocardo latino “Venire contra pactum proprium nellí conceditur”, esta máxima encuentra fundamento en la confianza surgida en los sujetos de buena fe, en razón de una primera conducta realizada. En tal sentido, indicó la Corte, “Esta buena fe quedaría vulnerada, si fuese admisible aceptar y dar curso a una pretensión posterior y contradictoria”.5 En la sentencia T-083 de 2003 la Corte Constitucional señaló que el principio de respeto al acto propio se hace exigible en aquellos contextos específicos en los cuales un determinado sujeto de derecho ha emitido un acto particular en virtud del cual se ha generado una situación jurídica concreta y definida a favor de otro.
En tal sentido, el postulado objeto de estudio trae como consecuencia que el ente que ha proferido el acto no puede modificarlo de manera unilateral, pues una actuación en tal sentido vulneraría la confianza legítima creada en el beneficiario, la cual proviene no sólo de la apariencia de legalidad de la decisión, sino de la convicción consistente en que el sujeto creador del acto ha actuado siguiendo el principio de la buena fe.
En la sentencia T-599 de 2007 la Corte Constitucional acopió los requisitos que hacen exigible el principio de respeto al acto propio así: (i) en primer lugar, es necesario que haya sido proferido un acto en virtud del cual fuese creada una situación concreta que genere, de manera cierta, un sentimiento de confianza en un sujeto. Tal expectativa ha de consistir en que la persona pueda considerar de manera razonable que es el titular 5 T-295 de 1999 Radicación: 110013109040202100221 01 T-5336 Accionante: Nohemy Alonso de Manrique 18 de una posición jurídica definida.
(ii) En segundo término, es preciso que la decisión que ha favorecido el surgimiento de la situación que acaba de ser descrita y, en consecuencia, de la confianza legítima, haya sido objeto de modificación de manera súbita y unilateral. -Una vez más, anunció el máximo Tribunal, es preciso reiterar que no necesariamente la conducta posterior se encuentra prohibida por el ordenamiento pues el fundamento de la restricción no se encuentra en una disposición normativa sino en la expectativa que la decisión precedente ha generado en el destinatario-.
(iii) Para terminar, es menester que exista identidad de los sujetos entre los cuales prosperó la situación concreta y que se modifique el objeto de la aludida situación, el cual es, precisamente, el contenido que ha sido objeto de alteración. De ahí que, salvo casos puntuales establecidos por la Ley6, la Administración no puede revocar de manera unilateral los actos administrativos de contenido particular que haya expedido, a menos que cuente con la autorización expresa del destinatario de la resolución. Por consiguiente, cuando considere que la decisión consignada no se ajusta al ordenamiento jurídico, debe acudir ante los estrados judiciales con el correspondiente deber de promover la acción de lesividad para que el acto administrativo sea objeto de anulación sin vulnerar los principios constitucionales a los cuales se viene haciendo alusión. Respeto al acto propio en materia de derechos pensionales.- La jurisprudencia también ha reiterado que los 6 No obstante, la regla general ya descrita, la administración puede revocar directamente los actos particulares que crean o modifican una situación jurídica concreta del particular: (i) cuando la situación subjetiva consolidada fue producto del silencio administrativo positivo, o (ii) cuando fue producto de maniobras evidente y probadamente fraudulentas, violando la Constitución y la ley.
Radicación: 110013109040202100221 01 T-5336 Accionante: Nohemy Alonso de Manrique 19 sujetos que gozan de la pensión disfrutan de especial protección, pues suelen ser personas de la tercera edad (como en el caso en estudio) o que sufren alguna forma de discapacidad. De ahí que el juez de tutela deba ofrecer una solución que salvaguarde sus garantías iusfundamentales sin que sea oponible la existencia de mecanismos ante la jurisdicción ordinaria para descartar la pretensión de amparo.
Desde la sentencia T-295 de 1999 se analizó situación similar a la que ha sido expuesta por la demandante en esta oportunidad, pues allí la acción fue ejercida por una persona que tenía más de 70 años de edad y padecía serios problemas coronarios a la que su empleador había reconocido una pensión de vejez vitalicia que luego modificó de manera unilateral, con fundamento en el reconocimiento de una pensión de vejez por parte del Instituto de Seguros Sociales.
Concluyó entonces la Corte Constitucional que la decisión del empleador consistente en disminuir de manera unilateral el monto de la pensión infringía los derechos fundamentales del accionante por cuanto resultaba contraria al “principio de buena fe (artículo 83 C.P.) en armonía con el artículo 53 (protección a la dignidad y los derechos) con el artículo 56 (protección a los derechos adquiridos), normas constitucionales que sustentan, en materia laboral, el respeto al acto propio”.
Explicó el alto Tribunal que independientemente del fundamento invocado para la modificación de la mesada pensional no se podía adoptar este tipo de decisiones de manera unilateral y súbita, pues del derecho pensional afectado dependía la Radicación: 110013109040202100221 01 T-5336 Accionante: Nohemy Alonso de Manrique 20 posibilidad de goce del derecho fundamental al mínimo vital del ciudadano. No quiere decir ello que no se pueda reexaminar la legalidad de las propias decisiones, sino que, en virtud de los principios enunciados de buena fe y respeto del acto propio, no son asumibles de manera unilateral e intempestiva so pena de vulnerar los derechos fundamentales del pensionado.
Permitir un razonamiento contrario generaría total inseguridad jurídica respecto de situaciones consolidadas y crearía arbitrariedad derivada de la facultad omnímoda del pagador a cargo de la prestación, afectando la continuidad de las mesadas cuyos beneficiarios, como se precisó, son en su mayoría sujetos de especial protección bien por la edad ora por su condición de discapacidad, poniendo en riesgo su derecho “irrenunciable”, es decir, en términos de la jurisprudencia fundamental a la seguridad social.
De ahí la procedencia excepcional del amparo constitucional. Así las cosas, en el caso que ocupa la atención de esta Sala deviene imperativo afirmar que, a pesar de la existencia de instrumentos alternativos de protección, la decisión adoptada por la UGPP somete a la demandante a una difícil situación en la cual se encuentran comprometidos sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social, además de configurar una afrenta al debido proceso.
Las circunstancias especiales presentadas así lo imponen, de manera que es dable concluir la desproporción que generaría Radicación: 110013109040202100221 01 T-5336 Accionante: Nohemy Alonso de Manrique 21 tener que acudir a los cauces ordinarios establecidos ante la jurisdicción ordinaria para controvertir la Resolución adoptada sin su consentimiento y con desconocimiento de un acto administrativo revestido de la presunción de legalidad.
La existencia de un perjuicio irremediable surge diáfano por la amenaza real de sus garantías iusfundamentales que se sigue de no recibir la mesada pensional que percibía su esposo fallecido, reconocida desde 1993 y no modificada sino hasta ahora que procura la sustitución; lo que de suyo refuerza la confianza legitima que le asiste frente al estatus que pretende le sea reconocido.
Adicionalmente se amenaza el derecho a la atención en salud que se deriva de la condición adquirida. Por eso, resulta procedente la acción de tutela como mecanismo de protección a su favor. En efecto, el test de procedibilidad de la solicitud de amparo del derecho fundamental a la seguridad social, de acuerdo con los postulados jurisprudenciales acotados con anterioridad, se supera en este caso porque: (i) la controversia supone un problema de relevancia constitucional;
(ii) los medios probatorios recaudados permiten establecer con certeza los hechos que rodean la solicitud de amparo y, para terminar, (iii) se observa que el mecanismo judicial ordinario dispuesto por el ordenamiento resulta insuficiente para proteger, en el caso concreto, la garantía a la seguridad social como instrumento de materialización de la dignidad humana.
Al respecto se tiene que, la decisión adoptada por la autoridad Radicación: 110013109040202100221 01 T-5336 Accionante: Nohemy Alonso de Manrique 22 demandada constituye una infracción del principio de respeto al acto propio y, en consecuencia, del derecho fundamental a la seguridad social de quien alega la calidad de cónyuge sobreviviente del pensionado hace veintiocho años, situación concreta materializada en el reconocimiento de un derecho subjetivo que no puede afirmarse discutido por la consideración de la nueva administradora de los recursos de haber incurrido, CAJANAL en liquidación, en un error.
En consecuencia, dada la ilegitimidad del desconocimiento de la Resolución que reconoció el status de pensionado al esposo fallecido de la demandante, sustentada en el irrespeto al acto propio, se revocará el fallo de primera instancia para tutelar el derecho al debido proceso, el mínimo vital y la seguridad social de la demandante, accediendo a su pretensión de dejar sin efectos las Resoluciones RDP 016237 de 29 de junio de 2021 y RDP 025275 de 24 de septiembre de 2021 emitidas por la U.G.P.P. por medio de las cuales negó la solicitud “por carecer de los fundamentos de derecho y de hecho que originaron la pensión reconocida al señor MANRIQUE CRISTANCHO PABLO EMILIO”.
Corolario de lo anterior, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –U.G.P.P.-, en el improrrogable término de quince (15) días contados a partir de la notificación de este fallo, deberá analizar y definir la solicitud de sustitución pensional invocada por la señora NOHEMY ALONSO DE MANRIQUE, teniendo en cuenta exclusivamente las exigencias legales previstas en el caso de cónyuges sobrevivientes, es decir, sin Radicación: 110013109040202100221 01 T-5336 Accionante: Nohemy Alonso de Manrique 23 desconocer la legitimidad de la Resolución que en 1993 reconoció el derecho prestacional al esposo fallecido de la peticionaria.
De persistir la UGPP en haber ocurrido una equivocación por parte de CAJANAL en liquidación, hace veintiocho años, deberá acudir a las vías ordinarias para desvirtuar el respectivo acto administrativo. En mérito de lo expuesto, esta Sala de Decisión Penal, del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: Revocar el fallo proferido el 13 de enero de 2022 por el Juzgado 40 Penal del Circuito de esta ciudad.
SEGUNDO: Tutelar a NOHEMY ALONSO DE MANRIQUE los derechos fundamentales al debido proceso, la seguridad social y el mínimo vital. En consecuencia, dejar sin efectos las Resoluciones RDP 016237 de 29 de junio de 2021 y RDP 025275 de 24 de septiembre de 2021 emitidas por la U.G.P.P.
TERCERO: Ordenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –U.G.P.P.-, que en el improrrogable término de quince (15) días contados a partir de la notificación de este fallo, defina la solicitud de sustitución pensional invocada por la Radicación: 110013109040202100221 01 T-5336 Accionante: Nohemy Alonso de Manrique 24 señora NOHEMY ALONSO DE MANRIQUE, teniendo en cuenta exclusivamente las exigencias legales previstas en el caso de cónyuges sobrevivientes, es decir, sin desconocer la legitimidad de la Resolución 31069 de 16 de julio de 1993 mediante la cual se reconoció el derecho prestacional al esposo fallecido de la peticionaria.
TERCERO: Notificada esta providencia, remitir la actuación a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, Notifíquese y Cúmplase Dagoberto Hernández Peña Hermens Darío Lara Acuña (Salvamento de voto) Radicación: 110013109040202100221 01 T-5336 Accionante: Nohemy Alonso de Manrique 25 Manuel Antonio Merchán Gutiérrez Rad.
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