Radicado 76001 31 18 005 2023 00049 01 Tribunal Superior Distrito Judicial de Cali Sala de Asuntos Penales para Adolescentes M.P. Óscar Fabián Combariza Camargo Cali, trece (13) de julio de dos mil veintitrés (2023). Radicado: 76001 31 18 005 2023 00049 01 Proyecto aprobado mediante acta No. 100 I. OBJETO DE PRONUNCIAMIENTO Resolver la impugnación interpuesta por la parte accionante contra la sentencia de tutela Nro.
T1-0043 del 2 de junio de 2023, proferida por el Juzgado Quinto Penal para Adolescentes con Funciones de Conocimiento de Cali, dentro de la acción de tutela interpuesta por Digna Johana Benavides Narváez contra el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y Fondo Nacional de Vivienda “FONVIVIENDA” II.
ANTECEDENTES Manifestó la accionante que inició los trámites para acceder a los beneficios del programa de promoción y acceso a la vivienda de interés social “Mi Casa Ya”. A través de la Constructora Las Galias S.A.S se ofertó el proyecto de vivienda de interés social Conjunto Cerrado Altavista 2000. Que, con la finalidad de cubrir el valor del proyecto seleccionado, Banco Davivienda S.A. procedió a aprobarle el crédito hipotecario respectivo.
Que, una vez surtidas las revisiones por parte de la entidad que otorgó el crédito, esta solicitó a Fonvivienda la asignación del subsidio familiar de vivienda de conformidad con lo establecido en el artículo 2.1.1.4.1.5.1 del Decreto 1077 de 2015. Una vez verificada por Fonvivienda la solicitud, procedió a realizar la primera marcación como “Habilitado” para el programa de subsidio de cuota inicial por lo que ya estaba dentro del programa “Mi Casa Ya”.
La entidad crediticia en la que previamente había realizado sus trámites solicitó la asignación del subsidio a Fonvivienda, por lo que el estado del hogar debía pasar de “habilitado” a “Por Asignar”, ya que cumplía los requisitos establecidos en el decreto 1077 de 2015, pero el banco no pudo solicitarlo ya que habían cambiado los requisitos de manera arbitraria con la expedición del decreto 490 del 4 de abril de 2023.
Indicó la accionante que Fonvivienda no ha realizado ningún desembolso a la entidad otorgante de su crédito. Los mencionados cambios la han afectado de manera arbitraria ya que tenía un derecho adquirido, violando el debido proceso, la buena fe, su derecho a la igualdad y vivienda digna, pues Fonvivienda le está imponiendo nuevas cargas para acceder a “Mi Casa Ya”.
Solicitó tutelar sus derechos fundamentales,y ordenar al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio- Fonvivienda, aplicarle el decreto 1077 del 2015 y como consecuencia le sea asignado y desembolsado el subsidio de “Mi Casa Ya” y como pretensión subsidiaria se continúe con el proceso de forma expedita. III. TRÁMITE PROCESAL La tutela fue admitida mediante auto del 18 de mayo de 2023, dentro del cual se ordenó notificar a las accionadas, concediéndoles 2 días para pronunciarse; además, se ordenó la vinculación del Programa Mi Casa Ya del Ministerio de Vivienda, a la Constructora las Galias S.A.S. y del Banco Davivienda. 2 Radicado 76001 31 18 005 2023 00049 01 Banco Davivienda manifestó que según lo establecido en el Decreto 490 de 2023, para poder proseguir con el trámite administrativo, la constructora con la cual va a adquirir la vivienda el accionante debe tener prevista la firma de escrituras dentro de los 6 meses siguientes; además de ello, la constructora debe solicitar el proceso y para ello debe contar con avalúo individual definitivo del inmueble con un avance superior de obra al 85%, posterior a ello, será Minvivienda quien confirme si la accionante cumple con condiciones para priorizar el pago y reportará para asignación del subsidio.
Concluyó manifestando que no ha vulnerado los derechos fundamentales del accionante. Minvivienda manifestó que existe falta de legitimación en la causa por pasiva frente a dicha cartera. Las demás entidades no dieron respuesta alguna. IV. DEL FALLO IMPUGNADO Y SU TRÁMITE El Juzgado Quinto Penal para Adolescentes con Funciones de Conocimiento de Cali, en sentencia No. T1-0043 del 2 de junio de 2023, declaró improcedente la acción de tutela, por considerar que no se cumple con el principio de subsidiariedad, puesto que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para satisfacer las pretensiones de la accionante, máxime, cuando se trata de temas netamente contractuales y económicos puesto que llevaría consigo no solo un desconocimiento del principio de legalidad que cobija todas las acciones judiciales y administrativas, sino además la vulneración de derechos fundamentales de los demás inscritos en el programa.
La accionante impugnó la decisión de primera instancia, indicando que reafirma los argumentos expresados en el escrito de tutela, ya que el juzgado de primera instancia no tuvo en cuenta el alcance de sus derechos adquiridos, la violación del debido proceso y la confianza legítima, al tener ya asignado un subsidio con el cual va a adquirir su vivienda y que ahora se le imponen unos requisitos que no están en la norma anterior, además de no notificarle el cambio de status, por lo que el despacho no tuvo en cuenta las pruebas allegadas.
Que la jueza de primera instancia no analizó el hecho de que le están imponiendo requisitos que no existían en el decreto 1077 de 2015 para acceder al subsidio vivienda, imponiéndose en la actualidad requisitos muy diferentes, arbitrarios y abusivos, razón por la cual, solicita que se revoque el fallo de primera instancia, y en consecuencia, se le aplique el decreto 1077 de 2015 sin modificaciones.
Surtido a cabalidad el trámite que para este tipo de procedimientos que señala la legislación y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, y al no encontrarse vicio alguno que afecte de nulidad lo actuado, se debe dictar sentencia de fondo. V. CONSIDERACIONES Esta Corporación es competente para conocer de la impugnación de la presente acción por ser el superior funcional del juzgado que la sustanció y falló en primera instancia. De acuerdo con lo anterior, dentro del caso objeto de estudio, deberá determinarse, en primer lugar, si la acción es procedente y, en caso afirmativo, auscultar la existencia de vulneración o amenaza de derechos fundamentales de la accionante.
Así las cosas, y descendiendo al caso concreto, lo pretendido por la accionante a través de la presente acción constitucional busca, que se le asigne y desembolse el subsidio de “Mi Casa Ya”. 3 Radicado 76001 31 18 005 2023 00049 01 Según lo establecido en los artículos 2.1.1.4.1.3.1., 2.1.1.4.1.3.3. y 2.1.1.4.1.5.1. del Decreto 1077 de 2015, modificado con el Decreto 739 de 2021, normativa vigente al momento del accionante solicitar ingresar al subsidio de “Mi Casa Ya”, con el fin de determinar cada una de las etapas que deben agotarse para ser beneficiario del mencionado programa.
El artículo 2.1.1.4.1.3.1., indica las personas que pueden ser beneficiarias del programa “Mi Casa Ya”, en otras palabras, las personas que son habilitadas para iniciar el trámite para adquirir el subsidio de vivienda; el artículo 2.1.1.4.1.3.3. señala que las entidades que realizarán el préstamo hipotecario o leasing habitacional, consultarán en la base de datos la información necesaria para determinar si los habilitados cumplen o no con los requisitos de ley, sin que se genere la obligación de asignar el subsidio; y el artículo 2.1.1.4.1.5.1., establece que las entidades que facilitaran el crédito a los usuarios, son las encargadas de solicitar la asignación del subsidio, siempre y cuando se cumpla lo previsto en el 2.1.1.4.1.3.1. y se haya aprobado el crédito hipotecario o leasing habitacional.
Ahora bien, mediante el Decreto 490 del 4 de abril de 2023, se modificó parcialmente el Decreto 1077 de 2015, en lo relacionado con las condiciones del programa de promoción de acceso a la vivienda de interés social “Mi Casa Ya”, y se dictan otras disposiciones, en donde la diferencia sustancial entre la una y la otra gravita en lo atinente a que el nuevo criterio de puntuación, el cual no está basado en salarios mínimos sino en puntajes del SISBEN.
Afirmó la accionante que los cambios establecidos por el decreto 490 del 2023 le afectaron en gran medida para seguir con el trámite a fin de obtener el subsidio; sin embargo, según la respuesta brindada por la entidad financiera donde le fue aprobado el crédito hipotecario para la adquisición de vivienda, la accionante al 19 de mayo de 2023, y con las modificaciones implementadas con el citado decreto, cumplía con los requisitos, estando solo pendiente el cumplimiento de lo establecido en la Circular No.0001 de 2023 del Ministerio de Vivienda Sección 2, sobre el avance de la obra que debía ser de un 85%.
A fin de constatar lo expuesto, de oficio se procedió a consultar el estado del hogar de Digna Johana Benavides Narváez, en la página web dispuesta para esos efectos por Fonvivienda, el cual arrojó el siguiente resultado: 4 Radicado 76001 31 18 005 2023 00049 01 Teniendo en cuenta lo anterior, se advierte que a pesar de los cambios realizados por el Decreto 490 de 2023, el trámite para la obtención del subsidio no ha implicado una afectación a la accionante, pues actualmente se encuentra con el estado de “INTERESADO – CUMPLE”, el cual, según lo estipulado en la Circular No. 001 de 2023 en la sección 1ª numeral 2.1, significa que se han superado los requisitos adicionales a los establecidos en el Decreto 1077 de 2015; sin embargo, aún deben agotarse varias etapas administrativas que están en curso para determinar si es procedente asignar o no el subsidio de vivienda, pues debe recordarse, que tanto en la vigencia del Decreto 1077 de 2015, como en la vigencia del Decreto 490 de 2023, la accionante tan solo gozaba de una expectativa y no de un derecho adquirido, razón por la cual, tal como se estableció en sentencia de tutela proferida en Sala de Asuntos Penales para Adolescentes del Tribunal Superior de Cali el 18 de mayo de 2023, con ponencia del Magistrado Leoxmar Benjamín Muñoz Alvear: “al estar todavía en curso el proceso administrativo, no puede entrar el Juez de tutela a tomar decisiones invadiendo órbitas que reposan en cabeza de otras entidades, e incluso, en última instancia, en el juez contencioso administrativo, de llegarse a presentar conflictos respecto de actos administrativos”1.
En conclusión, dentro del caso concreto, no se cumple el requisito de procedibilidad, pues tal como se ha mencionado anteriormente, mal podría el juez constitucional inmiscuirse en las decisiones que se deben tomar dentro de un proceso administrativo que en la actualidad no ha finalizado. De acuerdo con lo expuesto, la decisión de esta Sala no podría ser otra que confirmar la sentencia de primera instancia proferida por la a quo.
IV. DECISIÓN Dadas las anteriores consideraciones, la Sala de Asunto Penales para Adolescentes del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por mandato de la Constitución, V.
RESUELVE
1 Sentencia de tutela proferida por la Sala Penal de Adolescentes del Tribunal Superior de Cali dentro del radicado 76001 31 18 005 2023 00026 01 con ponencia del Magistrado Leoxmar Benjamín Muñoz Alvear 5 Radicado 76001 31 18 005 2023 00049 01 PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de tutela No. T1-0043 del 2 de junio de 2023, proferida por el Juzgado Quinto Penal para Adolescentes con Funciones de Conocimiento de Cali, dentro de la acción de tutela interpuesta por Digna Johana Benavides Narváez contra el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y Fondo Nacional de Vivienda “FONVIVIENDA”.
SEGUNDO. NOTIFICAR este fallo a las partes intervinientes por medio de oficio, telegrama, correo electrónico, fax o por el medio más expedito.
TERCERO. ENVIAR por vía electrónica la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión, tal como lo tiene previsto el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 de conformidad con lo señalado en el artículo 1° del Acuerdo PCSJA20-11594 del 13 de julio de 2020 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura. Notifíquese y cúmplase.
CLAUDIA CONSUELO GARCÍA REYES Magistrada Sala de Familia LUIS FERNANDO CASAS MIRANDA Magistrado Sala Penal Con salvamento de voto REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE CALI SALA DE DECISIÓN DE ASUNTOS PENALES PARA ADOLESCENTES RADICACIÓN: 76001 3118 005 2023 00049 01 ACCIONANTE: DIGNA JOHANA BENAVIDES NARVÁEZ ACCIONADO: MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, EL FONDO NACIONAL DE VIVIENDA, FONVIVIENDA.
ASUNTO: SALVAMENTO DE VOTO. H. MAGISTRADOS, ÓSCAR FABIÁN COMBARIZA CAMARGO Y CLAUDIA CONSUELO GARCÍA REYES Una vez derrotada la ponencia y con mí acostumbrado respeto, no comparto la decisión adoptada por la Sala mayoritaria, que decidió declarar improcedente la demanda, pues de acuerdo con la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional, la vivienda digna y adecuada es un derecho fundamental, por tanto, procede la solicitud de amparo por vía de la acción de tutela.
En consecuencia, debió tutelarse este derecho fundamental por vulneración al debido proceso y confianza legítima, por las siguientes razones: 1. El derecho fundamental a la vivienda digna en el Estado Social de Derecho. La línea jurisprudencial1 de la Corte Constitucional ha precisado que el derecho a la vivienda tiene el carácter fundamental “i) el derecho fundamental a la vivienda digna es autónomo, ii) al Estado le corresponde brindar posibilidades para su materialización de acuerdo a los recursos disponibles y garantizar el acceso en condiciones de igualdad, lo cual pasa por la protección especial de sujetos vulnerables.
Así como, iii) el deber de no retroceder de forma injustificada en el nivel de protección alcanzado.”2 En consecuencia, teniendo en cuenta el carácter de fundamental del derecho a la vivienda digna y adecuada, procede la solicitud de amparo por vía de la acción de tutela. En igual sentido, este derecho constitucional ha sido definido en forma general, “como aquel dirigido a satisfacer la necesidad humana de disponer de un sitio de vivienda, sea propio o ajeno, que cuente con las condiciones suficientes para que quienes habiten en ella puedan realizar de manera digna su proyecto de vida”3. 1 CC ST-585 de 2008, ST-223 de 2015, ST-608 de 2015, ST-311 de 2016, ST-526 de 2016, SU-016 de 2021, ST-006 de 2022, ST-266 de 2022, entre otras. 2 CC SC-191C de 2021. 3 Ver sentencias T-958 de 2001, T-791 de 2004, T-894 de 2005, T-079 de 2008, T-573 de 2010, T-437 de 2012, T-717 de 2012 y T-019 de 2014, entre muchas otras.
Radicación: 76001 3118 005 2023 00049 01 Accionante: Digna Johana Benavides Narváez Accionado: Fonvivienda y otros 2 Además, la conceptualización de la vivienda digna como derecho fundamental tiene como fundamento los instrumentos internacionales, como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Art. 11) y en la Observación General número 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas4 Por lo anterior, el Estado tiene el compromiso de determinar las condiciones necesarias para hacerlo real y efectivo.
En este sentido: “La Corte Constitucional ha analizado la naturaleza jurídica de esta garantía y ha determinado que se trata de un derecho fundamental autónomo, en razón a que: (i) a la luz de los instrumentos internacionales que consagran las obligaciones del Estado colombiano, todos los Derechos Humanos deben ser garantizados; (ii) la adopción del modelo de Estado Social de Derecho, conlleva el reconocimiento de los Derechos Económicos Sociales y Culturales como fundamentales;
(iii) todos los derechos comprenden tanto mandatos de abstención, como de prestación y ello no es óbice para negar su naturaleza fundamental; (iv) a pesar de que las prestaciones requeridas para la satisfacción de esta garantía deben ser precisadas por las instancias del poder, es común a todos los derechos constitucionales cierto grado de indeterminación; y (v) una cosa es la naturaleza del derecho y otra su eficacia, por lo que un derecho fundamental puede tener distintos grados de eficacia5…”6 (Negrillas fuera de texto): Además, la interpretación acorde con los instrumentos internacionales y más amplia del derecho a la vivienda digna lleva a comprender que nuestro ordenamiento consagra el derecho fundamental a una vivienda digna y adecuada.
La cual implica varias facetas, entre otras, las siguientes: “64. El derecho a una vivienda digna y adecuada es complejo o polifacético.7 El derecho internacional de los derechos humanos y la jurisprudencia constitucional han identificado diversas facetas o dimensiones, y se ha referido a diversas obligaciones de respeto, protección y garantía en cabeza del estado y otros actores sociales.
Tales obligaciones pueden ser de abstención o negativas y de prestación o positivas.8 La vivienda digna y 4 Este instrumento hace parte del bloque de constitucionalidad y, por tanto, conforma el ordenamiento interno, en concordancia con el artículo 93 de la Constitución Política. 5 Estas consideraciones se retoman parcialmente la Sentencia T-139 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
Sobre el particular se pueden consultar las sentencias C-936 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett; C-444 de 2009 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-530 de 2011 M.P. Humberto Sierra Porto; T-709 de 2017 M.P. Alejandro Linares Cantillo, entre otras. 6 CC ST-006 de 2022. 7 Esta es una característica común de los derechos constitucionales.
Al respecto, por todas, sentencias T-595 de 2002. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-760 de 2008. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-428 de 2012. M.P. María Victoria Calle Correa y C-288 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. AV. Mauricio González Cuervo. 8 Al respecto, es necesario recordar que, si bien en una primera etapa de la jurisprudencia constitucional se admitió la clasificación de derechos por generaciones, con el paso del tiempo, la Corporación ha comprendido que estas características son comunes a todos los derechos fundamentales, en síntesis, por las profundas relaciones que existen entre estos (interdependencia) porque todos son necesarios para la dignidad humana (indivisibilidad) y porque corresponde al Estado asegurar la eficacia de cada uno de ellos (integralidad).
Radicación: 76001 3118 005 2023 00049 01 Accionante: Digna Johana Benavides Narváez Accionado: Fonvivienda y otros 3 adecuada no se agota en la existencia de un techo; sino que concreta la aspiración legítima de las personas, de contar con un hogar donde refugiarse, desarrollar sus relaciones familiares, y tener intimidad. (…) La asequibilidad es una las facetas o dimensiones del derecho a la vivienda digna o adecuada que comporta un amplio conjunto de obligaciones de respeto, protección y garantía. Esta ha sido definida: 73.
La asequibilidad se refiere al costo de la vivienda y, en especial, a la obligación de que este no impida el acceso a la población en general; al igual que a la disponibilidad de recursos para conseguir una vivienda (Observación General Número 4 del Comité DESC, de 1991). El costo de la vivienda no debe poner en peligro el goce de otros derechos de sus ocupantes.
La accesibilidad se refiere, en especial, a la obligación de adoptar medidas para que grupos y personas desfavorecidas o marginalizadas puedan acceder a la vivienda.”9 (Negrillas fuera de texto). 2. El Sistema nacional de vivienda de interés social. En igual sentido, se ha delimitado el proceso de postulación, asignación, desembolso y legalización del subsidio familiar de vivienda de interés social, a saber: “Con el fin de precisar el alcance y contenido del derecho a la vivienda digna, esta Corte en sentencia T-763 de 2015, realizó una sucinta descripción del proceso de postulación, asignación, desembolso y legalización del subsidio familiar de vivienda de interés social, a través de un estudio de los instrumentos que nutren el contenido de la obligación en cabeza del Estado.
Así pues, destaca la sentencia en mención, quién puede ser beneficiario del subsidio, a qué tipo de vivienda se le puede aplicar dicho beneficio, cómo opera el giro del subsidio de vivienda, cómo es la participación de las entidades territoriales en el proceso de asignación y desembolso, y finalmente, quién debe asumir las situaciones de incumplimiento por parte de las entidades involucradas en el proceso de entrega material de la vivienda al beneficiario del subsidio.
A continuación, se hará alusión a dicha providencia. En primer lugar, la sentencia referida hace alusión al Decreto 2190 de 2009, por el cual se reglamenta el subsidio familiar de vivienda de interés social, destacando que éste establece lo siguiente: “el hogar que pretenda ser beneficiario de dicho subsidio debe, en primer lugar, postularse ante las autoridades otorgantes, quienes a su vez calificarán y seleccionarán a las familias dependiendo de sus condiciones socioeconómicas para después asignarles los mencionados recursos.
Dichas entidades son el Fondo Nacional de Vivienda- FONVIVIENDA- quien podrá asignar los subsidios con cargo a los recursos del presupuesto nacional y, las Ibídem. 9 CC ST-266 de 2022. Radicación: 76001 3118 005 2023 00049 01 Accionante: Digna Johana Benavides Narváez Accionado: Fonvivienda y otros 4 Cajas de Compensación Familiar con cargo a las contribuciones parafiscales que administran”.
También señala la providencia, que, aunque una de las principales funciones del Fondo Nacional de Vivienda, según el Decreto Ley 555 de 2000, es otorgar los subsidios de vivienda, esta entidad, además, debe hacer un seguimiento financiero y físico permanente de los mismos, así como de la política de vivienda en general, a través del sistema de información respectivo.
Así mismo, destaca que, debe aclararse que de conformidad con el artículo 16 del Decreto 2190 de 2009, los subsidios de vivienda de interés social solo pueden aplicarse en planes de vivienda que cuenten con la declaratoria de elegibilidad, entendida ésta como “(…) la manifestación formal mediante la cual, y según la documentación aportada por el oferente, la entidad evaluadora emite concepto favorable de viabilidad a los planes de soluciones de vivienda a los cuales los beneficiarios [aplicarán el respectivo subsidio]”.
(…) 5.3.2. Una vez declarada la elegibilidad del proyecto, sostiene la sentencia que el oferente, quien es la persona natural o jurídica que ofrece la solución de vivienda al beneficiario y establece una relación contractual con el mismo, recibe de aquél, mediante encargos fiduciarios, el desembolso del dinero del subsidio y otros recursos complementarios al mismo, con el fin de concretar la entrega material de la vivienda, en las modalidades de adquisición nueva o usada, construcción en sitio propio o mejoramiento.” 10 Así mismo, en la sentencia C-057 de 2010, el Tribunal Constitucional sostuvo: Para desarrollar la política social de vivienda de las clases menos favorecidas, el Estado creó el sistema de vivienda de interés social, y diseñó el subsidio familiar como uno de los mecanismos idóneos para su realización efectiva.
El régimen normativo del subsidio establece requisitos y condiciones especiales dirigidas a posibilitar la adquisición de una vivienda digna por personas de escasos recursos económicos, de modo que mediante actos positivos se pueda concretar el derecho constitucional del [artículo] (sic) 51 de la CP y la garantía de acceso de las personas postulantes en condiciones de igualdad. 3.
La acción de tutela como mecanismo para acceder al subsidio de vivienda. Para la procedencia de la acción de tutela es necesario analizar si existe otro mecanismo de defensa judicial y, si este es idóneo y eficaz para la protección del derecho fundamental o para evitar un perjuicio irremediable. Ha dicho la Corte: “La existencia de un recurso o mecanismo de defensa judicial no hace por sí misma improcedente la acción de tutela, pues es necesario que el juez 10 CC SC-191C de 2021.
Radicación: 76001 3118 005 2023 00049 01 Accionante: Digna Johana Benavides Narváez Accionado: Fonvivienda y otros 5 constitucional valore en primer lugar, si está demostrada la existencia de un perjuicio irremediable a partir de los parámetros desarrollados por la jurisprudencia constitucional que haga viable el amparo solicitado como mecanismo transitorio, o de otra parte, si la vía que en principio propone el ordenamiento jurídico no resulta ser adecuada y eficaz para lograr la protección reclamada, caso en el cual el ámbito de protección sería definitivo, alternativas que en últimas están encaminadas a la realización de la vigencia de un orden justo (preámbulo y Art. 2° C.P.), como valor constitucional.
Así, para determinar la procedencia de la acción de tutela, deberá verificarse si los accionantes cuentan con otro mecanismo judicial para procurar la protección de sus derechos y, de ser así, si dichos medios resultan idóneos para garantizar el goce de aquellos.”11 Adicionalmente, para la procedencia del amparo constitucional del derecho fundamental a la vivienda digna, debe traducirse en un derecho subjetivo y por ello la tutela es admisible en tres eventos, a saber: “39.
Para que sea procedente la acción de tutela para la protección del derecho fundamental a la vivienda digna, es necesario poder traducirlo en un derecho subjetivo. Por lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el amparo de esta garantía es procedente en tres hipótesis: primero, cuando se pretende hacer efectiva la faceta de abstención de la vivienda digna; segundo siempre que se presenten pretensiones relativas al respeto de derechos subjetivos previstos en el marco de desarrollos legales o reglamentarios; y tercero, en eventos en los que, por una circunstancia de debilidad manifiesta, el accionante merece una especial protección constitucional, circunstancia que torna imperiosa la intervención del juez de tutela, con el fin de adoptar medidas encaminadas a lograr la igualdad efectiva12…”13 (Negrillas y subrayado fuera de texto). 4.
Principio de confianza legitima.14 Como expresión de la buena fe, artículo 83 de la Carta Política, se ha desarrollado el principio de confianza legítima que protege las expectativas favorables de los administrados cuando se varían abruptamente las condiciones por parte de la autoridad que afectan la situación particular de los ciudadanos. Así lo ha precisado la jurisprudencia constitucional: “Desde sus primeros pronunciamientos la Corte ha sostenido que la confianza legítima se aplica como mecanismo para conciliar el conflicto entre los intereses público y privado, “cuando la administración pública ha creado expectativas favorables para el administrado y lo sorprende al eliminar súbitamente esas condiciones”15.
Sobre el particular se ha pronunciado en los siguientes términos: 11 CC ST-311 de 2016 y ST-470 de 2009. 12 Al respecto Ver sentencia T-585 de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 13 CC SU-016 de 2021 y ST-006 de 2022. 14 CC SC-131 de 2004, ST-472 de 2009, ST-311 de 2016,.ST-006 de 2022, ST-266 de 2022, entre otras. 15 Sentencia SU-360 de 1999.
Radicación: 76001 3118 005 2023 00049 01 Accionante: Digna Johana Benavides Narváez Accionado: Fonvivienda y otros 6 “Este principio, que fue desarrollado por la jurisprudencia alemana, recogido por el Tribunal Europeo de Justicia en la sentencia del 13 de julio de 1965, y aceptado por doctrina jurídica muy autorizada, pretende proteger al administrado y al ciudadano frente a cambios bruscos e intempestivos efectuados por las autoridades.
Se trata entonces de situaciones en las cuales el administrado no tiene realmente un derecho adquirido, pues su posición jurídica es modificable por las autoridades. Sin embargo, si la persona tiene razones objetivas para confiar en la durabilidad de la regulación, y el cambio súbito de la misma altera de manera sensible su situación, entonces el principio de la confianza legítima la protege.
En tales casos, en función de la buena fe (CP art. 83), el Estado debe proporcionar al afectado tiempo y medios que le permitan adaptarse a la nueva situación. Eso sucede, por ejemplo, cuando una autoridad decide súbitamente prohibir una actividad que antes se encontraba permitida, por cuanto en ese evento, es deber del Estado permitir que el afectado pueda enfrentar ese cambio de política”16.
Para que se configure este principio la Corte ha decantado los siguientes presupuestos generales: (i) la necesidad de preservar de manera concreta un interés público, esto es, resulta indispensable para la administración generar un cambio en sus actuaciones en aras de proteger el interés general; (ii) la demostración de que el particular ha desplegado su conducta acorde con el principio de la buena fe;
(iii) la desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre la administración y los administrados; y (iv) la obligación de adoptar medidas por un periodo transitorio que adecúen la actual situación a la nueva realidad17. En esa medida, las actuaciones de la Administración que generen un cambio súbito en las condiciones que regulan las relaciones con los administrados, en donde exista una expectativa justificada, deben estar precedidas de un periodo de transición donde se brinde a los particulares el tiempo y los medios necesarios para que se ajusten a la nueva situación jurídica18.
Esa confianza, 16 Sentencia C-478 de 1998. 17 Sobre los presupuestos generales del principio de confianza legítima se pueden consultar, entre muchas otras, las sentencias SU-360 de 1999, T-364 de 1999, SU-601 de 1999, T-706 de 1999, T-754 de 1999, T-961 de 2001, T-046 de 2002, T-660 de 2002, T-807 de 2003, T- 034 de 2004, C-131 de 2004, T-483 de 2004, T-642 de 2004, T-1204 de 2004, T-892 de 2006, T-021 de 2008, T-210 de 2010, T-437 de 2012, T-717 de 2012, C-258 de 2013, T-204 de 2014 y T-231 de 2014. 18 Sentencia T-437 de 2012.
En esa decisión la Corte revisó la tutela instaurada por un ciudadano contra la Secretaría de Espacio Público y Control Urbano de la Alcaldía de Ibagué, con el objetivo de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la vida digna, al trabajo, a la vivienda digna, al debido proceso, a los derechos de los menores y al principio de confianza legítima, que consideró vulnerados como consecuencia de la orden de restitución de espacio público en el marco de un proceso administrativo.
La Sala Tercera de Revisión consideró que la recuperación del espacio público ocupado por el peticionario obedeció a la necesidad perentoria de preservar el interés general para asegurar el acceso de todos los ciudadanos al goce y utilización común de los espacios colectivos, de manera que la Administración no solo estaba habilitada para iniciar el proceso de desalojo y recuperación del espacio público, sino que también se encontraba en la obligación de hacerlo.
Sin embargo, de las pruebas aportadas constató que la confianza generada por la Administración, en relación a la posibilidad de ocupar el espacio público, era legítima por cuanto: (i) acreditó el pago del impuesto predial y en los recibos de pago de los servicios Radicación: 76001 3118 005 2023 00049 01 Accionante: Digna Johana Benavides Narváez Accionado: Fonvivienda y otros 7 producto de la buena fe, da lugar a la aplicación de soluciones por parte del Estado, sin que esto signifique una donación, reparación, resarcimiento o indemnización a favor del particular, ni el desconocimiento del principio del interés general19.
Ahora bien, no toda expectativa se encuentra jurídicamente protegida. La confianza debe ser justificada y solo se protegen aquellas circunstancias “objetivas, plausibles, razonables y verdaderas que la motivan y explican, revistiéndola de un halo de credibilidad y autenticidad indiscutibles”20. En otras palabras, el principio de confianza legítima solo opera ante comportamientos justificados, razonables y genuinos, donde el particular tenga una expectativa justificada de que una situación de hecho o una regulación jurídica no serán modificadas intempestivamente; y no cobija aquellas circunstancias en las cuales la Administración ha establecido con anterioridad que puede modificar la situación individual en cualquier tiempo21…”22 En ese orden de ideas, las autoridades tienen la obligación de preservar un comportamiento consecuente de acuerdo con sus actos previos salvo que exista un interés público imperioso contrario23.
Con otras palabras: “Por lo tanto, la confianza legítima no implica el reconocimiento de derechos adquiridos, sino que ampara expectativas legítimas válidas que los particulares se han hecho con fundamento en acciones u omisiones estatales prolongadas en el tiempo. Esto es, comportamientos activos o pasivos de la administración pública, regulaciones legales o interpretaciones de las normas jurídicas.”24 En igual sentido, “84.
El principio de confianza legítima hace parte del concepto más amplio de buena fe25 y constituye una “protección del administrado, públicos; y (ii) la Administración fue negligente en su actuar al permitir que el accionante ocupara el espacio público por un período superior a 15 años, actuación que se agrava con el cobro del impuesto predial durante más de una década sobre mejoras en espacio público.
Con sustento en lo anterior, concedió la protección invocada por el actor y ordenó a la entidad accionada, entre otros aspectos: verificar la situación personal, social y económica del accionante y su núcleo familiar, con el fin de establecer el tipo de programa de salud, asistencia permanente a la población vulnerable y de comerciantes informales del municipio les fueran aplicables; adelantar las diligencias necesarias para la inscripción en los programas de vivienda de interés social desarrollados en ese municipio; y concertar y concretar con el actor un plan de reubicación para que pudiera laborar con las debidas garantías para el ejercicio de su oficio. 19 Sentencia T-617 de 1995. 20 Sentencia T-437 de 2012.
Cfr. VALBUENA HERNANDEZ, Gabriel. La defraudación de la confianza legítima. Aproximación crítica desde la teoría de la responsabilidad del Estado. Universidad Externado de Colombia. 2008, pág. 165. 21 Sentencia T-437 de 2012. 22 CC ST-311 de 2016. 23 Sentencia C-131 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 24 CC ST-006 de 2022. 25 De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el principio de buena fe “como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento Radicación: 76001 3118 005 2023 00049 01 Accionante: Digna Johana Benavides Narváez Accionado: Fonvivienda y otros 8 para que este no sufra cambios intempestivos, cuando de forma previa se ha iniciado un trámite”26.
Así, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional “(…) si la persona tiene razones objetivas para confiar en la durabilidad de la regulación, y el cambio súbito de la misma altera de manera sensible su situación, entonces el principio de la confianza legítima la protege… 86. Así las cosas, de acuerdo con la reciente Sentencia T-206 de 2021,27 “i) la confianza legítima es un principio que emana de la garantía constitucional de buena fe; ii) busca otorgar estabilidad a la situación que conoce el ciudadano, para que esta no cambie de manera intempestiva; iii) no se limita a la estabilidad de la normativa vigente sino también a las actuaciones precedentes de la administración y; iv) se trata de un principio que puede aplicarse en muchos escenarios y para proteger multiplicidad de derechos, como el debido proceso, el trabajo o la educación”.28 (Negrillas fuera de texto). 5.
Principio pro homine o principio de favorabilidad. La interpretación de los derechos fundamentales en el caso concreto se debe realizar de acuerdo con el principio pro homine dentro de nuestro Estado Social de Derecho. Es decir, la interpretación más garantista o la aplicación más amplia del derecho fundamental acorde con la Constitución Política y los instrumentos internacionales.
La Corte Constitucional se ha pronunciado en múltiples ocasiones de la siguiente forma: “Se refiere la Sala al principio de favorabilidad o principio pro homine, tantas veces mencionado en la jurisprudencia constitucional y cuyo contenido obliga a que siempre, sin excepción, entre dos o más posibles análisis de una situación, se prefiera aquella que resulte más garantista o que permita la aplicación de forma más amplia del derecho fundamental.
Lo cual se predica, no sólo de la aplicación del derecho interno de los Estados, sino, así mismo, de la aplicación de derechos humanos a situaciones concretas en que la solución tiene como fundamento normas consignadas en tratados internacionales; o situaciones en que las mismas son utilizadas como criterio de interpretación de normas internas del Estado colombiano. Desde este punto de vista, la opción jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.
En pocas palabras, la buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos”. Sentencia C-131 de 2004. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Reiterado en la Sentencia C-235 de 2019.
M.P. José Fernando Reyes Cuartas. SV. Carlos Bernal Pulido. AV. Alejandro Linares Cantillo. Ver también la sentencia T-508 de 2016. M.P. Alberto Rojas Ríos. 26 Sentencia T-262 de 2019. M.P. Alberto Rojas Ríos. AV. Diana Fajardo Rivera. SPV. Carlos Bernal Pulido. 27 M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 28 CC ST-266 de 2022. Radicación: 76001 3118 005 2023 00049 01 Accionante: Digna Johana Benavides Narváez Accionado: Fonvivienda y otros 9 que rechaza el resultado más garantista se encuentra en contra del orden constitucional que en un Estado social de derecho ha sido instituido para la salvaguarda de los derechos fundamentales.”29 (Negrillas fuera de texto). 6.
Principio Pro Homine en materia de Vivienda. Para el caso de la vivienda digna y adecuada, en la protección de este derecho fundamental se debe dar el mayor alcance posible de acuerdo con la Constitución, el bloque de constitucionalidad y los instrumentos internaciones para su interpretación. Lo anterior quiere decir que, “la vivienda abarca un amplio ámbito de protección desde distintos estándares (la dignidad y la adecuación), que, en todo caso, juntos se encaminan a garantizar este derecho desde la perspectiva que favorezca en mayor medida su ejercicio y goce”30.
En esta línea de pensamiento dijo la Corte: “La Constitución (artículo 51) establece el derecho a la vivienda digna y la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948 (artículo 25) y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en adelante PIDESC) en el artículo 11.1 instituyen el derecho a la vivienda adecuada.
Dada la diferencia conceptual existente entre la Carta y los instrumentos internacionales, en aplicación de los principios pro persona y de eficacia de los derechos, en la Sentencia C-493 de 2015, esta corporación señaló que corresponde a los jueces y demás autoridades encargadas de aplicar y proteger los derechos humanos “dar el mayor alcance posible a cada una de esas prescripciones”31…”32 (Negrillas fuera de texto). 7.
Caso concreto En este evento subyace una discusión acerca de la asignación del subsidio de vivienda “Mi Casa Ya” por parte de Fondo Nacional de Vivienda Fonvivienda, a la actora. De acuerdo con la demanda de tutela y el material probatorio allegado al expediente constitucional, se advierte que la interesada agotó las fases correspondientes ante Fonvivienda y logró posicionarse en el estado de “habilitado” en el proyecto “Mi Casa Ya”.
Sin embargo, es menester señalar que el trámite para el subsidio no culmina con el estado de “habilitado”, pues las etapas del procedimiento continúan para la aprobación y el correspondiente desembolso. En ese sentido, se tiene que la entidad a través de la Circular 006 de 2022 del 8 de noviembre de 2022, dispuso que las personas que se hallaban en el referido 29CC ST-085 de 2012. 30 CC SC-191 de 2021. 31 Sentencia T-235 de 2011. 32 CC SC-191 de 2021.
Radicación: 76001 3118 005 2023 00049 01 Accionante: Digna Johana Benavides Narváez Accionado: Fonvivienda y otros 10 estado procedieran al cargue de unos documentos, los cuales fueron explicados en la plataforma y debían remitirse a la página www.minvivienda.gov.co. Empero, de acuerdo con el principio de buena fe, la gestora del amparo, según los hechos de la demanda, no se encontraba dentro de los presupuestos establecidos por la mencionada circular, por tanto, no le era aplicable a su caso concreto, aunque se desconoce el plazo para suscribir escrituras, pues no se aportaron los anexos de la demanda de tutela.
Ahora bien, la demandante se postuló a la convocatoria de “Mi Casa Ya” e inició su proceso desde antes de las modificaciones efectuadas por el Decreto 490 de 2023, mediante el cual se variaron abruptamente las condiciones de aplicación al subsidio de “Mi Casa Ya”, y no contempló un artículo transitorio que estableciera un periodo de transición para los beneficiarios que venían adelantando el proceso y se encontraban en estado habilitadas bajo el decreto 1077 del 2015.
Por lo anterior, a la accionante se le vulneró el principio de confianza legítima que “constituye una “protección del administrado, para que este no sufra cambios intempestivos, cuando de forma previa se ha iniciado un trámite”33. Así, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional “(…) si la persona tiene razones objetivas para confiar en la durabilidad de la regulación, y el cambio súbito de la misma altera de manera sensible su situación, entonces el principio de la confianza legítima la protege…”.34 En el presente caso, de acuerdo con el Decreto 1077 de 2015, el proceso de postulación a la convocatoria de “Mi Casa Ya”, ya se había adelantado a través de las entidades bancarias, constructoras y al parecer estaban próximos a escriturar sus viviendas, que ya están construidas con los criterios establecidos en el mencionado decreto.
Además, la referida norma no establecía la encuesta SISBEN IV, lo cual generó una alteración grave y sensible de su situación dentro del mencionado programa, inclusive, la hace una potencial excluida del subsidio de vivienda y tasa. En consecuencia, a la actora se le causa un perjuicio irremediable en cuanto a su expectativa legítima de adquirir vivienda de interés social, puesto que, la demandante debe optar por alguna de las siguientes alternativas para poder cumplir lo pactado en el negocio jurídico de compraventa de bien inmueble de interés social, a saber: 1) Acceder a otro crédito, hipotecario o de libre inversión, para poder cubrir lo que se pretendía con el subsidio del programa “Mi Casa Ya”, lo cual genera un incremento de la cuota mensual y un posible sobreendeudamiento que pone en riesgo la adquisición de vivienda y su estabilidad económica. 2) Se desista del trámite del subsidio y se inicie el proceso de incumplimiento. 3).
Retirarse del negocio jurídico de compraventa de bien inmueble de interés social con la correspondiente sanción por incumplimiento. 4). La pérdida del mayor valor del bien inmueble por el cambio 33 Sentencia T-262 de 2019. M.P. Alberto Rojas Ríos. AV. Diana Fajardo Rivera. SPV. Carlos Bernal Pulido. 34 CC ST-266 de 2022. Radicación: 76001 3118 005 2023 00049 01 Accionante: Digna Johana Benavides Narváez Accionado: Fonvivienda y otros 11 de proyecto, pues estos bienes se compraron sobre planos. 5) La pérdida del poder adquisitivo del dinero y el mayor costo de las viviendas de proyectos futuros a los cuales debería cambiarse. 6).
Postergar uno, dos o tres años más la adquisición de vivienda de interés social por tener que trasladarse a otros proyectos ya iniciados o que se vayan a iniciar. 7). No poder ser beneficiara del subsidio de vivienda de interés social, es decir, ser excluida del programa. En relación con el derecho al debido proceso, las actuaciones de las entidades accionadas vulneraron tal prerrogativa de la accionante, pues se demostró que la demandante había iniciado el trámite al programa de “Mi Casa Ya” con las reglas y condiciones establecidas en el Decreto 1077 de 2015 y no le era aplicable la resolución 006 de 2022, ni el Decreto 490 de 2023.
En consecuencia, cualquier variación de las condiciones determinadas con anterioridad debían ser notificadas y dar la oportunidad de controvertirlas a la actora dentro del debido proceso administrativo del trámite de subsidios. En suma: i). La interpretación acorde con los instrumentos internacionales y más amplia del derecho a la vivienda digna lleva a comprender que nuestro ordenamiento consagra el derecho fundamental a una vivienda digna y adecuada. ii).
En consecuencia, teniendo en cuenta el carácter de fundamental del derecho a la vivienda digna y adecuada, procede la solicitud de amparo por vía de la acción de tutela. iii). Dentro de las facetas o dimensiones del derecho fundamental a una vivienda digna y adecuada se encuentra la asequibilidad. iv). La asequibilidad implica un extenso conjunto de obligaciones de respeto, protección y garantía, específicamente, en lo que se refiere al costo de la vivienda y, en especial, a la obligación de que este no impida el acceso a la población en general; al igual que a la disponibilidad de recursos para conseguir una vivienda.
Además, el costo de la vivienda no debe poner en peligro el goce de otros derechos de sus ocupantes.”35 v). La imposibilidad como compromiso del Estado de retroceso en la cobertura del derecho fundamental a la vivienda digna y adecuada, esto es, “el deber de no retroceder de forma injustificada en el nivel de protección alcanzado.”36 vi).
La actuación de la demandante dentro de los postulados de la buena fe. vii). El inicio del trámite de postulación al programa de “Mi Casa Ya” con reglas y condiciones establecidas en el Decreto 1077 de 2015. viii). El cambio abrupto introducido por el Decreto 490 de 2023, mediante el cual se modificaron rápida e inesperadamente las condiciones de aplicación al subsidio de “Mi Casa Ya”, y no contempló un artículo transitorio. ix).
El referido decreto estableció un requisito adicional, la encuesta SISBEN IV. x). Se desconoció el principio Pro Homine en la interpretación del derecho fundamental a la vivienda digna y adecuada de la demandante. Por todo lo anterior, el Ministerio de Vivienda y Fonvivienda vulneraron los derechos fundamentales a la vivienda digna y adecuada, el debido proceso y la confianza legítima de la señora DIGNA JOHANA BENAVIDES NARVÁEZ, al variar las condiciones y reglas en el proceso de adjudicación de subsidios de vivienda y tasa en el programa “Mi Casa Ya” 35 CC ST-266 de 2022. 36 CC SC-191C de 2021.
Radicación: 76001 3118 005 2023 00049 01 Accionante: Digna Johana Benavides Narváez Accionado: Fonvivienda y otros 12 En consecuencia, se debió tutelar los derechos fundamentales invocados y se ordenará al Ministerio de Vivienda y Fonvivienda continuar con el proceso iniciado bajo el régimen del Decreto 1077 de 2015, sin tener en cuenta la Resolución 006 de 2022 ni el Decreto 490 de 2023 hasta la asignación de los subsidios a la cuota inicial y cobertura de tasa de interés por 7 años para la adquisición de vivienda del programa “Mi Casa Ya” De Usted, respetuosamente LUIS FERNANDO CASAS MIRANDA 005-2023-00049-01 Magistrado Fecha ut supra