República de Colombia Rama Judicial del Poder Público TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE NEIVA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN CIVIL FAMILIA LABORAL LUZ DARY ORTEGA ORTIZ Magistrada Ponente Neiva, once (11) de julio de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 41001-31-03-004-2023-00126-01 Accionante: OLGA BEATRIZ TRUJILLO OSORIO Accionada: AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS Proceso: TUTELA 2º INSTANCIA ASUNTO Decide la Sala la impugnación presentada por la accionada contra la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Neiva el 31 de mayo de 2023 al resolver la solicitud de amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y propiedad privada.
ANTECEDENTES OLGA BEATRIZ TRUJILLO OSORIO instauró acción de tutela con el propósito de obtener la protección de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, se ordene a la accionada realizar la inscripción en el Registro de Sujeto de Ordenamiento-RESO y expedir el acto administrativo de adjudicación del predio rural baldío denominado “La Italia”, ubicado en la vereda Santa Teresa del municipio de Santa María. Como soporte de las pretensiones, indicó que su progenitor Reinaldo Trujillo Vargas mediante escritura pública N°. 1501 de 26 de noviembre de 1960, adquirió las mejoras ubicadas en el predio Los Morelos, de la vereda Santa Teresa de Santa María, con una extensión aproximada de 300 hectáreas.
Que, ante su deceso, le adjudicaron 25 hectáreas y 5.000 mt2 de mejoras y mediante Escrituras Públicas N°. 1837 de 27 de mayo de 2016 y República de Colombia Rama Judicial del Poder Público 2 41001-31-03-004-2023-00126-01 2770 de 22 de agosto de 2016, inscritas en el folio de matrícula inmobiliaria N°. 200-75487 le transfirieron un derecho de cuota sobre el predio Los Morelos, con “falsa tradición adjudicación en sucesión sobre las mejoras en terrenos baldíos”1.
Que, en el año 2015 presentó ante el INCODER solicitud de trámite de titulación del predio, con número B41067600142015 y el 5 de febrero de 2019, radicó formulario de inscripción de sujetos de ordenamiento-FISO N°. 20192200090612. Que, el 29 de septiembre de 2022, solicitó información sobre las anteriores diligencias, sin embargo, la entidad mediante oficio de 26 de marzo de este año se limitó a informar que su caso estaba en estudio, y que el avance dependía de trámites internos, entre ellos, la inclusión en el Registro de Sujeto de Ordenamiento-RESO, sin obtener respuesta de fondo.
Destacó que, la demora de la accionada le ocasiona “impotencia” y vulnera sus derechos fundamentales al no poder utilizar, transferir, disfrutar, condicionar, acceder a un crédito, a una vivienda, al control de la tierra y sus recursos. RESPUESTA DE LA ACCIONADA.- AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS- ANT. Solicitó declarar improcedente el amparo, al considerar que, dio respuesta por medio de oficio N°. 20234200040751 de 26 de marzo de 2023 informando a la gestora acerca del estado actual del proceso y las etapas administrativas y términos que debe tener en cuenta la solicitante de adjudicación. Precisó que, la inscripción al RESO hace parte del procedimiento, pero no otorga derecho, pues su finalidad es calificar las condiciones subjetivas y objetivas del peticionario.
Que, la solicitud de adjudicación de baldío a persona natural no se rige por los términos previstos en la ley 1755 de 2015 que regula el derecho de petición, destacando la ausencia de vulneración de las prerrogativas invocadas, ya que los trámites administrativos se han ceñido 1 PDF 003. Expediente Judicial de Primera Instancia. República de Colombia Rama Judicial del Poder Público 3 41001-31-03-004-2023-00126-01 a los principios del procedimiento establecidos en las normas de la reforma agraria especial.
LA SENTENCIA El a quo concedió el amparo del debido proceso y ordenó a la convocada que: “en el término de 10 días, expida el acto administrativo decidiéndose lo pertinente a la inclusión en el RESO. Si se presenta recurso de reposición a la decisión no podrá exceder de dos meses su resolución conforme al artículo 86 del CPACA., igualmente y si hay lugar a ello, que un término no superior a diez (10) días, contados desde el momento en que se encuentre en firme y se pronuncie en torno a la apertura del trámite de reconocimiento de derechos, expidiéndose el correspondiente acto administrativo”2.
Lo anterior, al considerar que, desde el 5 de febrero de 2019, ha transcurrido un lapso considerable, excediendo los seis meses previstos en la ley 902 de 2017 para decidir la solicitud de titulación. LA IMPUGNACIÓN Inconforme con la decisión, la accionada impugnó para que se revoque o de manera subsidiaria, se modifiquen los numerales segundo y tercero, concediendo un plazo prudencial para cumplir lo ordenado, exponiendo que el procedimiento de la accionante se encuentra en etapa preliminar, en donde se verifican los requisitos objetivos y subjetivos.
Que, el tiempo requerido para ingresar al registro de sujetos de ordenamiento RESO es de dos meses, debido a que se necesitan trabajos interinstitucionales in situ, con el acompañamiento y articulación de la Alcaldía, georreferenciación e investigación de los bienes del aspirante y demás condiciones subjetivas que no pueden desarrollarse en el término de 2 días.
Que lo mismo ocurre, respecto a la orden proferida en el numeral tercero, pues la apertura del trámite administrativo debe surtir las etapas establecidas en las normas especiales. CONSIDERACIONES 2 DPF 007. Expediente Judicial, Primera Instancia. República de Colombia Rama Judicial del Poder Público 4 41001-31-03-004-2023-00126-01 Corresponde a la Sala Segunda de Decisión Civil Familia Laboral, pronunciarse sobre la impugnación al fallo de tutela, con fundamento en los artículos 86 de la Constitución Política de Colombia, 31 y 32 del Decreto 2591 de 1991 y demás normas concordantes.
Problema jurídico Frente a los reparos, la Sala inicialmente examinará el cumplimiento de los requisitos de procedencia de la acción de tutela. En el evento de superarse este umbral, se determinará si la autoridad convocada ha vulnerado el derecho al debido proceso administrativo al no proferir decisión de fondo, en el procedimiento de adjudicación y titulación iniciado por la gestora.
Solución al problema jurídico Conforme al artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo jurídico preferente y sumario para proteger los derechos fundamentales, cuando son vulnerados o amenazados por los actos u omisiones de las autoridades públicas y, en determinadas hipótesis, de los particulares; con naturaleza subsidiaria y residual que no permite sustituir o desplazar a los jueces funcionalmente competentes, ni los medios comunes de defensa judicial, salvo como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable3.
Para el caso que ocupa la atención de la Sala, es incuestionable que el presupuesto de legitimación en la causa –activa y pasiva- se encuentra acreditado al demostrarse la relación jurídica entre las partes, de un lado, determinada por la inconformidad de la gestora frente a la omisión de la accionada de realizar la inscripción en el Registro de Sujeto de Ordenamiento-RESO y expedir el acto administrativo de adjudicación, y de 3.
Corte Constitucional, sentencia T 405 de 2018 2. Decisión 486 de 2000, Comisión de la Comunidad Andina (Régimen Común sobre Propiedad Industrial – Capitulo III) República de Colombia Rama Judicial del Poder Público 5 41001-31-03-004-2023-00126-01 otro, porque la convocada, sería la llamada por la Constitución y la ley a dar cumplimiento al fallo de tutela en el evento de prosperar la pretensión. Asimismo, se tiene cumplido el presupuesto inmediatez, pues la queja se interpuso dentro de un plazo razonable (17 de mayo de 2023) en relación con la fecha en que se produjo el hecho generador de la presunta vulneración, que se concretó el 26 de marzo de 2023, con la respuesta dada por la accionada, que en criterio de la gestora no contiene una solución a su situación. Además, se cumple el requisito de subsidiariedad, ya que la interesada no posee otro medio para hacer efectivas sus prerrogativas, dirigidas en esencia, a que la accionada dé trámite al procedimiento administrativo, que eventualmente finalizará con la adjudicación del bien baldío. En este punto, debe precisarse, que la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en un caso de contornos similares sostuvo que: “(…) si bien los accionantes pueden solicitar en cualquier momento el impulso procesal de las actuaciones administrativas que adelanta la entidad accionada, la Corte considera que, en el caso sub judice, no es razonable exigir a los accionantes que los agoten antes de acudir a la tutela.
Esto, por el tiempo transcurrido desde el inicio de estos procedimientos y la ausencia de respuesta oportuna y de fondo frente a las diversas solicitudes de información presentadas por los accionantes.”4. De manera que, el tiempo transcurrido entre la presentación de la solicitud y la gestión de la accionante, previo a promover el amparo, dan cuenta del cumplimiento de este presupuesto.
Superado el umbral de procedibilidad, debe decirse que el debido proceso, está consagrado en el artículo 29 de la Carta Política y comprende el conjunto de actos que desarrolla la autoridad competente, con sustento en la Constitución y la ley, garantizando al ciudadano el derecho a participar y ser oído durante toda la actuación, el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico que impone el ejercicio de la actividad sin dilaciones injustificadas, garantizar la defensa y contradicción, así como la posibilidad de impugnar las decisiones, previa notificación y promover la 4 Corte Constitucional, Sentencia SU213-2021, M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera República de Colombia Rama Judicial del Poder Público 6 41001-31-03-004-2023-00126-01 nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso5.
Su ámbito de aplicación no se encuentra reservado al proceso judicial, sino que irradia las actuaciones administrativas, incluyendo los procedimientos especiales agrarios, en donde “constituye un principio rector y una garantía necesaria a través del cual el Estado cumple su deber de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra” 6, sin olvidar que “para la adjudicación de baldíos es necesario cumplir con los requisitos subjetivos y objetivos previstos por la Ley”7.
Pues bien, al examinar el presente asunto, se tiene que la accionante presentó solicitud de adjudicación y titulación del predio denominado “Italia” ubicado en el Municipio de Santa María, diligenciando el formulario de inscripción de sujetos de ordenamiento FISO desde el 5 de febrero de 2019, seleccionando el régimen previsto en el Decreto Ley 902 de 2017, como lo confirmó la entidad convocada al contestar la queja.
Asimismo, obra en el dossier la respuesta de 26 de marzo de 2023, en donde la autoridad accionada atendió la petición presentada por la gestora en el año 2022, comunicando que había finalizado la primera etapa del procedimiento único, consistente en la formación de expedientes y que éste se había trasladado por la Subdirección de Sistemas de Información de Tierras, para su valoración, con el fin de determinar la inclusión o no, en el registro de sujetos de ordenamiento RESO.
Además, relacionó las etapas previstas en la ley para adelantar el procedimiento administrativo así: 1) formación de expedientes, 2) visita al predio, 3) informe técnico jurídico preliminar, 4) inclusión en el RESO, 5) acto administrativo de apertura del trámite de reconocimiento de derechos, 6) notificación del acto de apertura, 7) publicidad a terceros indeterminados, 8) periodo probatorio, 9) oposiciones, 10) informe técnico jurídico definitivo, 11) cierre de actuación administrativa expidiendo acto administrativo de adjudicación o de negación. 5 CFR. Corte Constitucional, sentencias C-214 de 1994, T-051 de 2016, T-010-17. 6 Corte Constitucional, sentencia SU235-2016, M.P. 7 Corte Constitucional, Sentencia SU213-2021, M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera República de Colombia Rama Judicial del Poder Público 7 41001-31-03-004-2023-00126-01 De acuerdo con los anteriores hechos y considerando la etapa en la que se encuentra la reclamación de la gestora, es posible deducir que, la entidad accionada ha vulnerado el derecho al debido proceso administrativo, al haber transcurrido un lapso excesivo desde que se diligenció el formulario de inscripción de sujetos de ordenamiento FISO (5 de febrero de 2019) hasta la actualidad, sin obtener una respuesta que resuelva de fondo la solicitud de titulación o que en su defecto, exponga con claridad las razones que justifiquen la demora en proferir decisión o señale las etapas del procedimiento asignando una fecha probable de ejecución. Nótese que en el oficio de 26 de marzo, la encartada expuso que la solicitud de la promotora se encontraba en la etapa número 1, es decir, en la de formación de expedientes, sin embargo, no comunicó el tiempo razonable en el que se desarrollarán las etapas subsiguientes, información que en criterio de la Sala, es necesaria para verificar su cumplimiento y de paso, velar por la garantía del derecho al debido proceso administrativo, que como en líneas arriba se dijo, comprende el respeto por las formas propias de la actuación, sin dilaciones injustificadas.
Así pues, es indudable que la indeterminación del lapso en el que se desarrollarán las etapas impacta el derecho a obtener una decisión de fondo, que en un término razonable resuelva (positiva o negativamente) la actuación especial administrativa, siendo menester confirmar el amparo al debido proceso, concedido por el a quo. Sin embargo, la Sala considera que las ordenes impartidas en los numerales segundo y tercero no se armonizan con las etapas del procedimiento previstas en el Decreto Ley 902 de 2017 y Resolución N°. 20230010000036 del 12 de abril de 2013, así como la fase en la que actualmente se encuentra el reclamo de la gestora, pues el periodo concedido para atender el mandato, en realidad es breve y se convertiría en un obstáculo para el desarrollo de las gestiones que debe realizar la autoridad con el propósito de determinar la procedencia de la titulación, temática que exige la valoración cuidadosa del cumplimiento de los requisitos establecidos en la legislación. República de Colombia Rama Judicial del Poder Público 8 41001-31-03-004-2023-00126-01 Por lo anterior, es imperativo revocar los numerales segundo y tercero de la decisión opugnada, para en su lugar, ordenar a la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS, por intermedio de Rosa Dory Chaparro Espinosa, Subdirectora de Acceso a Tierras por Demanda y Descongestión, o quien haga sus veces, que en el término de los tres (3) días siguientes a la notificación del fallo, dé respuesta a la petición formulada por la accionante, comunicando las etapas a seguir en el procedimiento administrativo, fijando las fechas probables en que, cada una se desarrollará, si a ello hubiere lugar, sin que el cierre de la actuación expidiendo acto administrativo de adjudicación, de negación, o de archivo del procedimiento de acuerdo con las normas especiales, supere el término de seis (6) meses, contados desde el enteramiento de esta determinación. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Decisión Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Neiva, “Administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley”,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR los numerales segundo y tercero del fallo impugnado, para en su lugar, ORDENAR a la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS, por intermedio de la Dra. ROSA DORY CHAPARRO ESPINOSA, Subdirectora de Acceso a Tierras por Demanda y Descongestión, o quien haga sus veces, que en el término de los tres (3) días siguientes a la notificación del fallo, dé respuesta a la petición formulada por la accionante, comunicándole las etapas a seguir en el procedimiento administrativo para la titulación del predio denominado “Italia” ubicado en el Municipio de Santa María, fijando las fechas probables en que, cada una se desarrollará, si a ello hubiere lugar, sin que el cierre de la actuación supere el término de seis (6) meses, contados desde el enteramiento de esta determinación, expidiendo acto administrativo de adjudicación, de negación, o de archivo del procedimiento de acuerdo con las normas especiales.
República de Colombia Rama Judicial del Poder Público 9 41001-31-03-004-2023-00126-01 SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia opugnada.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes el contenido del presente fallo por el medio más expedito (Art. 30 Decreto 2591/91).
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez ejecutoriada la presente decisión.
NOTIFÍQUESE LUZ DARY ORTEGA ORTIZ GILMA LETICIA PARADA PULIDO ENASHEILLA POLANÍA GÓMEZ Firmado Por: Luz Dary Ortega Ortiz Magistrado Tribunal O Consejo Seccional Sala Civil Familia Laboral Tribunal Superior De Neiva - Huila Enasheilla Polania Gomez Magistrado Tribunal O Consejo Seccional Sala Civil Familia Laboral Tribunal Superior De Neiva - Huila Gilma Leticia Parada Pulido Magistrado Tribunal O Consejo Seccional Sala Civil Familia Laboral Tribunal Superior De Neiva - Huila Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: fb189dd246bd62610f4e380dce38af08765550ee5f7ecd5b420bd245eb7999ed Documento generado en 11/07/2023 12:49:02 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica