República de Colombia Tribunal Superior del Distrito Judicial de Neiva Sala Cuarta de Decisión Civil Familia Laboral Magistrada Ponente: Dra. ENASHEILLA POLANÍA GÓMEZ. Proceso: Tutela de 2ª instancia Radicación: 41001-31-03-002-2023-00027-01 Accionante: CLAUDIA PATRICIA SILVIA NUÑEZ Accionado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES- COLPENSIONES Procedencia: Juzgado Segundo Civil del Circuito de Neiva Asunto: Impugnación de la sentencia. Neiva, veintidós (22) de marzo de dos mil veintitrés (2023).
Sentencia de Tutela No. 035 1.- ASUNTO Resolver la impugnación de la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Neiva – Huila, el 14 de febrero de 2023, respecto de la acción de tutela instaurada por CLAUDIA PATRICIA SILVA NUÑEZ contra ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES COLPENSIONES, por la presunta vulneración al derecho fundamental de petición, al debido proceso y seguridad social.
ST2 (41001-31-03-002-2023-00027-01) CLAUDIA PATRICIA SILVA NUÑEZ contra ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES -COLPENSIONES- 2 2.- ANTECEDENTES RELEVANTES 2.1.- DEMANDA1 Manifiesta la accionante que desde el 07 de agosto de 2022, Colpensiones emitió dictamen No. 4638080 mediante el cual se estableció un porcentaje de pérdida de capacidad del 37.29% y como fecha de estructuración el 03 de agosto de 2022, que se le notificó el 17 de noviembre del mismo año. Informó que oportunamente, el 25 de noviembre de 2022 con radicado Nº 17438918, presentó recurso de apelación contra el mismo, sin que hasta la fecha, la mencionada entidad lo haya remitido como corresponde a la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Huila ni haya sufragado los correspondientes honorarios. 2.2.- PETICIÓN La parte accionante solicitó mediante escrito de tutela: “1.
Solicito al señor Juez de Tutela, declarar vulnerados los derechos fundamentales de petición, debido proceso y seguridad social, y en su defecto ordenar a la accionada, remita el recurso de apelación radicado en fecha 25 de noviembre de 2022 y realice el pago de los honorarios correspondientes a la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Huila. 2.
Ordenar a la accionada, allegar a su despacho prueba de la remisión del recurso de apelación y del pago de honorarios a la junta Regional de Calificación de Invalidez del Huila.” 1 Archivo 03. Expediente digital de primera instancia. ST2 (41001-31-03-002-2023-00027-01) CLAUDIA PATRICIA SILVA NUÑEZ contra ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES -COLPENSIONES- 3 2.3.- CONTESTACIÓN 2.3.1.- ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES- COLPENSIONES2 Señaló que lo solicitado desnaturaliza este tipo de mecanismo de protección de carácter subsidiario y residual frente a los derechos invocados, pues no han sido sometidos a los procedimientos pertinentes e idóneos para su solución, pues es el juez ordinario laboral quien debe dirimir el conflicto de conformidad con el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social.
Sustentó su postura en la sentencia T-427 del 2018 de la Corte Constitucional, que trata sobre la improcedencia de la acción de tutela para lograr la calificación, reduciendo la protección solo frente a la existencia de un perjuicio irremediable, circunstancia que no advierte comprobada en el presente caso. Evidenció a través de las bases de datos y sistemas de información que la afiliada dio inicio al trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral y que la misma fue atendida mediante dictamen No. DML: 4638080 notificado el 17/11/2022, frente al cual presentó manifestación de inconformidad mediante radicado 2022_17438918 de fecha 25/11/2022.
Manifestó que ha actuado de manera responsable, sin que exista vulneración alguna a los derechos fundamentales de la accionante, pues la administradora procedió mediante oficio BZ2022_17798324 del 01 de diciembre de 2022, entregado el 19 de diciembre de 2022 como consta a través de la guía de envío Nro. MT717665718CO, a informarle lo siguiente: “…Conforme lo anterior y teniendo en cuenta que frente al mencionado dictamen se radicó manifestación de inconformidad el día 25/11/2022 a través de radicado 2 Archivo 010.
Expediente digital de primera instancia. ST2 (41001-31-03-002-2023-00027-01) CLAUDIA PATRICIA SILVA NUÑEZ contra ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES -COLPENSIONES- 4 2022_17438918, la cual, fue presentada dentro del término legal; el caso será incluido para estudio y de ser pertinente, se dará el trámite de conformidad con lo establecido en el Art. 142 del Decreto 019 de 2012…” Por lo anterior solicitó se deniegue el amparo solicitado, pues las pretensiones son improcedentes, como quiera que la tutela no cumple con los requisitos de procedibilidad del art. 6º del Decreto 2591 de 1991, así como tampoco se demostró que Colpensiones haya vulnerado los derechos reclamados por el accionante y está actuando conforme a derecho. 2.3.2.- JUNTA REGIONAL DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ DEL HUILA No emitieron pronunciamiento alguno a pesar de haber sido notificados en debida forma. 3.- FALLO DE PRIMERA INSTANCIA3 En sentencia proferida el 14 de febrero de 2023, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Neiva, resolvió amparar los derechos fundamentales al debido proceso y seguridad social y en consecuencia dispuso: 3 Archivo No. 012.
Expediente digital de primera instancia. ST2 (41001-31-03-002-2023-00027-01) CLAUDIA PATRICIA SILVA NUÑEZ contra ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES -COLPENSIONES- 5 Consideró que Colpensiones no ha emitido pronunciamiento alguno frente a la concesión del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el dictamen No. 4638080 del 07 de agosto de 2022, que no ha efectuado el pago de los honorarios a la Junta Regional de Calificación De Invalidez del Huila, como tampoco ha remitido el expediente ante esta, pues no obra prueba de ello, razones que le llevaron a colegir la vulneración de los derechos fundamentales de la accionante y a disponer las medidas que consideró más apropiadas para su restablecimiento en orden a que se materializara el trámite de la apelación promovida en torno a la calificación de pérdida de capacidad laboral, para lo cual no puede imponérsele como talanquera una diligencia administrativa como lo es el pago de los correspondientes honorarios al ente calificador, máxime al dilucidar que los diagnósticos son de origen común y por ende le corresponde al accionado asumir el pago de los honorarios de la Junta Regional de Calificación de Invalidez, conforme a lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 1562 del 2012, el artículo 20 del Decreto 1352 de 2013 y finalmente el artículo 2.2.5.1.16 del Decreto 1072 del 2015. 4.- IMPUGNACIÓN4 Inconforme con la decisión proferida por el a quo, la parte accionada destaca que ha adelantado todas las gestiones tendientes a lograr el pago de honorarios ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Huila, aunado a que se encuentra en términos de adelantar la gestión ya que de acuerdo a la Resolución 343 de 2017, se señaló que las prestaciones que no tienen término legal, se resolverán en un término de 4 meses (Art. 33 de la Ley 100/93 modificado por el art. 9 de la Ley 797/03, SU-975 de 2003 y T-774 de 2015), el cual se encuentra vigente a la fecha. 4 Archivo No. 015.
Expediente digital de primera instancia. ST2 (41001-31-03-002-2023-00027-01) CLAUDIA PATRICIA SILVA NUÑEZ contra ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES -COLPENSIONES- 6 Adicionó que el trámite relacionado al pago de los honorarios y traslado del expediente requiere de una gestión previa en la que participa también la Junta Regional de Calificación, pues es competencia de esta última radicar la factura de pago electrónica ante Colpensiones anticipadamente, por lo que censura que la obligación y las órdenes de la sentencia se hayan impuesto exclusivamente en su contra.
Concluyó peticionando que SE REVOQUE la decisión proferida en primera instancia y en su lugar se nieguen las pretensiones de la tutela como quiera que no se ha vulnerado derecho alguno por parte de Colpensiones, toda vez que el pago de los honorarios requerido no se ha efectuado, ante la ausencia de la presentación de la factura electrónica por parte del ente calificador también denunciado. 5.- CONSIDERACIONES Corresponde a la Sala pronunciarse sobre la impugnación presentada por la parte accionada COLPENSIONES. 5.1.- PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN La acción de tutela, se encuentra consagrada en el artículo 86 de la Carta Política como un mecanismo de defensa excepcional que tiene toda persona contra acciones u omisiones de cualquier autoridad pública, o de los particulares en los casos expresamente establecidos por la ley, que quebrante o amenace vulnerar derechos constitucionales fundamentales, pudiendo el agraviado reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, su restablecimiento o preservación, siempre y cuando se carezca de otro medio de defensa judicial contra ellas.
Significa entonces que se acude a la citada figura como última medida ST2 (41001-31-03-002-2023-00027-01) CLAUDIA PATRICIA SILVA NUÑEZ contra ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES -COLPENSIONES- 7 a efecto de restablecer o preservar un derecho fundamental y no se disponga de otra vía de defensa eficaz para ese propósito. Previo al análisis de fondo, entra la Sala a establecer si concurren los requisitos de procedencia formal de la solicitud de amparo, a saber: (i) legitimación en la causa por activa, (ii) legitimación en la causa por pasiva, (iii) inmediatez y (iv) subsidiariedad.
Al respecto, se encuentran atendidos los concernientes a la (i) legitimación en la causa por activa y (ii) por pasiva, en tanto que es la accionante la titular de los derechos fundamentales cuya protección solicita, señalando como agente transgresor de sus garantías a ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES –COLPENSIONES- entidad administradora de la seguridad social en pensiones y JUNTA REGIONAL DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ DEL HUILA, en tanto que la protección demandada, encarna actuaciones que recaen en cabeza o con la concurrencia del actuar de unas de ellas, razón por la que se tiene por necesaria su convocatoria a este trámite.
En cuanto al requisito de inmediatez, se refiere a la presentación oportuna de la acción por parte de la interesada, con relación a la época en la que se causó el agravio que vulnera o amenaza los derechos fundamentales que se invocan, o el perjuicio irremediable que se quiere precaver, de ahí que se busque que la misma cumpla con los criterios de inminencia, actualidad, puesto que aunque este mecanismo no tiene previsto un término prescriptivo, se advierte que su interposición debe hacerse dentro de un plazo razonable, oportuno y justo, con miras a que las medidas que el juez constitucional tenga a bien adoptar para la protección de las garantías fundamentales cumpla sus fines de cesación o restablecimiento.
Para el caso concreto, prima facie la Sala concluye que la demanda de tutela fue interpuesta dentro de un término razonable, si se tiene en cuenta que el ST2 (41001-31-03-002-2023-00027-01) CLAUDIA PATRICIA SILVA NUÑEZ contra ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES -COLPENSIONES- 8 25 de noviembre de 2022 se interpuso recurso de apelación contra el dictamen de pérdida de capacidad laboral.
Adicional sobreviene la exigencia relacionada con la subsidiariedad, pues como lo previene el artículo 86 del Constitución Política “(…) Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. De la misma forma, la jurisprudencia Constitucional ha dispuesto que el requisito de subsidiariedad exige que la parte peticionaria despliegue un actuar diligente usando los medios judiciales que han sido dispuestos para la garantía del derecho, siempre y cuando estos medios ordinarios sean idóneos y efectivos, así lo establece la sentencia T-375 de 2018 “las personas deben hacer uso de todos los recursos ordinarios y extraordinarios que el sistema judicial ha dispuesto para conjurar la situación que amenaza o lesiona sus derechos, de tal manera que se impida el uso indebido de este mecanismo constitucional como vía preferente o instancia judicial adicional de protección”5 Siguiendo esta línea, encuentra la Sala satisfecho este último requisito respecto a la procedencia de la tutela que busca que Colpensiones efectúe el correspondiente trámite frente a la inconformidad presentada contra el dictamen de pérdida de capacidad laboral.
Una vez advertida la procedencia de la presente acción constitucional, procederá la Sala a analizar el caso puesto en consideración. 5.2.- CASO CONCRETO En consideración a los hechos y decisión de instancia expuesta, le corresponde a la Sala desatar la inconformidad promovida por la parte accionada que considera que no hay vulneración de derechos fundamentales toda vez que no se ha realizado el pago de los honorarios al no haberse allegado a la entidad la factura electrónica para el pago anticipado por parte de la JUNTA REGIONAL DE 5 Corte Constitucional.
Sentencia T-375 de 2018, M.P. GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO ST2 (41001-31-03-002-2023-00027-01) CLAUDIA PATRICIA SILVA NUÑEZ contra ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES -COLPENSIONES- 9 CAMIFICACIÓN DE INVALIDEZ DEL HUILA, por lo que considera que debieron también emitirse ordenes en su contra. En ese contexto la Constitución Política de Colombia, dispone en su artículo 29 el derecho al debido proceso que debe aplicarse sin excepción alguna en toda clase de actuaciones de carácter judicial y administrativo, es decir, que se constituye un imperativo al momento de llevar a cabo una actuación o diligencia ante la administración y así lo contempla el artículo 7 de la ley 1448 de 2011 que enmarca la garantía del debido proceso.
En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que este derecho se encuentra conformado por las siguientes garantías mínimas: “(i) el derecho a la administración de justicia con la presencia de un juez natural; (ii) el derecho a ser informado de las actuaciones que conduzcan a la creación, modificación o extinción de un derecho o a la imposición de una obligación o sanción;
(iii) el derecho de expresar libre y abiertamente sus opiniones; (iv) el derecho de contradecir o debatir las pretensiones o excepciones propuestas; (v) el derecho a que los procesos se desarrollen en un término razonable y sin dilaciones injustificadas y, por supuesto, (vi) el derecho a presentar pruebas y controvertir las que se alleguen en su contra.”6 En este orden de ideas, este derecho fundamental exige que todos los procedimientos se adecuen a las reglas contenidas en el artículo 29 superior, y que las autoridades judiciales enmarquen sus actuaciones dentro de los derroteros jurídicos establecidos, de forma que se eviten actuaciones arbitrarias y se asegure la efectividad, así como el ejercicio pleno de los derechos que le asisten a las personas.
De conformidad con lo anterior, el Decreto 19 del 2012 en su artículo 1427 establece que la entidad, en este caso Colpensiones, tiene la obligación de 6 Corte Constitucional. Sentencia T 172 de 2016. 7 ARTÍCULO 142. CALIFICACIÓN DEL ESTADO DE INVALIDEZ. < El artículo 41 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 52 de la Ley 962 de 2005, quedará así: "Artículo 41.
Calificación del Estado de Invalidez. El estado de invalidez será determinado de conformidad con lo dispuesto en los artículos siguientes y con base en el manual único para la calificación de invalidez ST2 (41001-31-03-002-2023-00027-01) CLAUDIA PATRICIA SILVA NUÑEZ contra ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES -COLPENSIONES- 10 remitir la inconformidad a la Junta Regional dentro los cinco días siguientes y así lo ratifica la jurisprudencia constitucional8: “Se tiene que el artículo 142 del Decreto 019 de 2012, que modificó el artículo 41 de la Ley 100 de 1993, dispone expresamente el deber de remitir a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez el expediente del solicitante que presente oportunamente su inconformidad.
Esta obligación recae en cabeza de las entidades encargadas de realizar, en primera oportunidad, la calificación de pérdida de capacidad laboral. Además, dicha remisión debe ser realizada “dentro de los cinco (5) días siguientes”[67] a la presentación de la inconformidad” 9. Bajo ese mismo contexto, la normatividad ha establecido la obligación de cancelar de forma previa o anticipada honorarios al ente calificador: “ARTÍCULO
17. HONORARIOS JUNTAS NACIONAL Y REGIONALES10. Los honorarios que se deben cancelar a las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez, de manera anticipada, serán pagados por la Administradora del Fondo de Pensiones en caso de que la calificación de origen en primera oportunidad sea común; en caso de que la calificación de origen sea laboral en primera oportunidad el pago debe ser cubierto por la Administradora de Riesgos Laborales, conforme a la reglamentación que expida el Ministerio de Trabajo.
(…)” Así mismo, el Decreto 1352 de 2013 en su artículo 20 establece:
ARTÍCULO 20. Honorarios. Las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez recibirán de manera anticipada por la solicitud de dictamen, sin importar el número de patologías que se presenten y deban ser evaluadas, el equivalente a un (1) vigente a la fecha de calificación. Este manual será expedido por el Gobierno Nacional y deberá contemplar los criterios técnicos de evaluación para calificar la imposibilidad que tenga el afectado para desempeñar su trabajo por pérdida de su capacidad laboral.
Corresponde al Instituto de Seguros Sociales, Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES-, a las Administradoras de Riesgos Profesionales - ARP-, a las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, y a las Entidades Promotoras de Salud EPS, determinar en una primera oportunidad la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de estas contingencias.
En caso de que el interesado no esté de acuerdo con la calificación deberá manifestar su inconformidad dentro de los diez (10) días siguientes y la entidad deberá remitirlo a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez del orden regional dentro de los cinco (5) días siguientes, cuya decisión será apelable ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, la cual decidirá en un término de cinco (5) días.
Contra dichas decisiones proceden las acciones legales. (…) (Negrilla fuera de texto) 8Corte Constitucional. Sentencia T-160 de 2021 9 Corte Constitucional. Sentencia T-160 de 2021 10 Ley 1562 de 2012 ST2 (41001-31-03-002-2023-00027-01) CLAUDIA PATRICIA SILVA NUÑEZ contra ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES -COLPENSIONES- 11 salario mínimo mensual legal vigente de conformidad con el salario mínimo establecido para el año en que se radique la solicitud, el cual deberá ser cancelado por el solicitante.
(…)”. Al respecto, se tiene presente que la entidad accionada emitió el 16 de febrero de 2023 respuesta a la señora CLAUDIA PATRICIA SILVA NUÑEZ, con radicado No. 2023_2088260- 2023_1991869 en donde expuso lo siguiente: “(…) Así pues, nos permitimos informarle que, validada la inconformidad radicada, se encuentra dentro de los términos legales, motivo por el cual su caso se incluyó en el próximo pago que se realice a favor de la junta regional de calificación de Huila y una vez sea efectuado el pago se procederá con la remisión de su expediente a la Junta Regional para que se dé tramite a la manifestación de inconformidad.
Es de aclarar que previo a realizar el pago se deben surtir otros trámites administrativos, como la expedición de la factura por parte de la Junta Regional de Calificación de Invalidez, trámite que esta exclusivamente en cabeza de dicha entidad. Posteriormente se efectuará el pago de los honorarios y se procederá a la remisión del expediente de forma integral, a fin de que la Junta Regional de Calificación de Invalidez defina la inconformidad presentada contra el dictamen (…)”.
Sin embargo, contrastando la respuesta transcrita con las normas precitadas, encuentra esta Sala que es deber de COLPENSIONES remitir el expediente a la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Huila dentro de los 5 días siguientes a la presentación de la inconformidad contra el dictamen de pérdida de capacidad laboral No. 4638080, tarea que no ha cumplido, así como tampoco, ha efectuado el pago de los honorarios de forma anticipada que le correspondían a efectos de lo cual, la razón aludida para excusarse, se constituye como una barrera administrativa, que en nada se compadece con la salvaguarda de las garantías fundamentales al debido proceso y en forma subyacente a la de otros derechos fundamentales que se relacionan con la seguridad social.
Por lo antepuesto, no se perciben razones para revocar la sentencia de primer grado, motivo por el que se refrendará la postura del juzgador de primer grado, confirmando íntegramente la sentencia confutada. ST2 (41001-31-03-002-2023-00027-01) CLAUDIA PATRICIA SILVA NUÑEZ contra ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES -COLPENSIONES- 12 En armonía con lo expuesto, la Sala Cuarta de Decisión Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Neiva, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E: 1.- CONFIRMAR la sentencia de tutela proferida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Neiva, el 14 de febrero de 2023 por las razones anteriormente expuestas. 2.- NOTIFICAR el presente fallo a las partes intervinientes por el medio más expedito (Art. 30 del Decreto 2591 de 1991). 3.- REMITIR el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión (Art. 31 del Decreto 2591 de 1991).
Notifíquese y Cúmplase, ENASHEILLA POLANÍA GÓMEZ Magistrada EDGAR ROBLES RAMÍREZ CLARA LETICIA NIÑO MARTÍNEZ Magistrado Magistrada NOTA: SE DEJA CONSTANCIA QUE ESTA PROVIDENCIA SE EMITIÓ EN FORMATO PDF, DEBIDO A PROBLEMAS INFORMÁTICOS CON LA PLATAFORMA DE FIRMA ELECTRÓNICA QUE IMPIDIÓ LA SUSCRIPCIÓN DEL PROYECTO APROBADO POR LOS INTEGRANTES DE LA SALA