Accionante: Benicio Charry Cubillos y otro Accionado: Gobernación del Huila Rad. 41001-31-87-001-2022-00124 1 TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL SALA TERCERA DE DECISIÓN PENAL Magistrado Ponente Dr. HERNANDO QUINTERO DELGADO Neiva, veintitrés (23) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Aprobación Acta N.° 0237 ASUNTO Resolver la impugnación presentada por BENICIO CHARRY CUBILLOS y EDISNEY ROA CELIS contra la sentencia proferida el 05 de enero del año 2023, por Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Neiva, que declaró improcedente la acción constitucional interpuesta contra la GOBERNACIÓN DEL HUILA - SECRETARÍA DE GOBIERNO y DESARROLLO COMUNITARIO - MINISTERIO DEL INTERIOR DIRECCIÓN DE DEMOCRACIA Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y ACCIÓN COMUNAL.
ANTECEDENTES RELEVANTES Manifiestan los accionantes que la Gobernación del Huila, con circular del 15 de diciembre de 2021, autorizó la realización de nuevas elecciones para elegir directivos Accionante: Benicio Charry Cubillos y otro Accionado: Gobernación del Huila Rad. 41001-31-87-001-2022-00124 2 y dignatarios a los organismos de Acción Comunal y Juntas de Viviendas Comunitaria, sin que se cumpliera en la fecha prevista, de acuerdo a la resolución 1513 de 2021 emitida por el Ministerio del Interior y de Justicia. Por último, después de diversas prórrogas fijó como fecha de elecciones (atípica) el 12 de junio de 2022, en la que se eligieron dignatarios y representantes de la JAC.
Explica que el Comité de Convivencia y Conciliación abrió proceso disciplinario contra la secretaria de la JAC de la vereda San Antonio Sector Balcones del Municipio de Aipe. Añade que se intentó cumplir en forma inmediata con la orden de depurar los libros registros y afiliados1, pero fue fallida porque la secretaria fue sancionada y hasta el pasado 28 de agosto los entregó. Por lo anterior, destaca que las elecciones se realizaron sin los libros referidos, solo con copias simples.
Esto llevó a que impugnaran las elecciones2, recurso que contestaron ante Asocomunal Aipe y que está a la espera de continuar las etapas procesales sin que se defina su situación. Pese a lo anterior, el pasado 21 de junio decidieron llevar a la Secretaría de Gobierno y Desarrollo Comunitario del Departamento un documento para registrar la elección realizada y obtener el acto administrativo de inscripción y reconocimiento de los órganos de dirección, administración y vigilancia de la JAC de la vereda San Antonio Sector Balcones.
Explican que el 14 de julio venció el término para contestar aquella petición3. Luego, el 11 de agosto, la profesional universitaria de la Gobernación con radicado 2022CS051640-01 informó que la documentación presentada estaba incompleta y que ello imposibilitaba continuar con la revisión, requiriéndoles para aportar el faltante relacionado en el Check list de la respuesta.
Advierten que el ente territorial nunca devolvió la documentación ni entregó lo radicado en la petición del veintiuno de junio. De lo anterior, asevera que lo que se realizó con el acto 1 Dispuesto en la Resolución 022 de 2022 de la Gobernación 2 en los términos de la Ley 2166 de 2021 3 Ley 2207 de 2022 Accionante: Benicio Charry Cubillos y otro Accionado: Gobernación del Huila Rad. 41001-31-87-001-2022-00124 3 administrativo del 11 de agosto fue un requerimiento4 y niegan que sea una solicitud de prórroga para contestar.
Afirman que en escrito del 24 de agosto allegó la información faltante que era el de allegar los ejemplares originales de las actas de elección que reposan en el libro de actas y copias escaneadas del registro de libros de afiliados. Resaltan que la Gobernación – Secretaría de Gobierno y desarrollo Comunitario conocía de la pérdida de los libros, de la denuncia instaurada ante la Fiscalía General de la Nación y de la retención de ellos por parte de la secretaria sancionada.
Afirma que con la petición de junio de 2022 se configuró silencio administrativo negativo el 21 de septiembre, por ausencia de pronunciamiento. Exponen que en escrito radicado el 4 de octubre del 2022 en la Gobernación, enviado por correo, interpusieron recurso de apelación ante la ausencia de respuesta a la petición del 21 de junio. Esta situación llevó a que la Gobernación perdiera competencia y que esta estuviera en cabeza del Ministerio del Interior.
Relatan que el tres de noviembre solicitaron por correo electrónico que verificaran la instauración y trámite del recurso de apelación contra el acto ficto, producto del silencio administrativo negativo referido anteriormente, acción que debió realizarse por parte de la Gobernación. Sin embargo, el Ministerio del Interior Dirección de Democracia, Participación ciudadana y Acción Comunal informó con Radicado 2022- 2-003303-026229 id: 49295 que ignoraban lo acontecido y requirió a la Gobernación del Huila para explicar los hechos y medidas adoptadas sobre lo mencionado5. 4 en los términos del Artículo 17 de la Ley 1755 de 2015 5 de conformidad con lo previsto en el artículo 21 de la Ley 1437 de 2011 Accionante: Benicio Charry Cubillos y otro Accionado: Gobernación del Huila Rad. 41001-31-87-001-2022-00124 4 Califican de arbitrario que les impusieran aportarlos y que el pasado 22 de abril los obligaran a realizar elecciones el citado 12 de junio de 2022.
Reiteran que nunca dieron respuesta de fondo a petición del 21 de junio6 y que pretenden tomar el requerimiento de complementación de información como respuesta definitiva para evadir responsabilidad y confundirlos suscritos haciéndoles creer que dicho acto de trámite era de fondo y que los recursos procedían dentro de los 10 días hábiles.
Concluyen, solicitando se tutelen los derechos irrogados, se ordene remitir expediente, documentos y recurso de apelación al Ministerio del Interior Dirección de Democracia, Participación Ciudadana y Acción Comunal a efectos de que asuma competencia y resuelva el recurso de alzada, y se ordene a la Gobernación del Huila – Secretaria de Gobierno y desarrollo Comunitario abstenerse de emitir respuesta alguna frente a la petición inicial y frente al recurso de reposición en virtud de la perdida de competencia descrita en la parte fáctica de la acción de tutela.
RESPUESTA DE LAS ACCIONADAS La GOBERNACIÓN DEL HUILA, - SECRETARÍA DE GOBIERNO Y DESARROLLO COMUNITARIO niega que por esta vía pueda reemplazarse los mecanismos ordinarios de defensa. Explica que el legislador ofrece a los accionantes, a través de las actuaciones administrativas, no solo la oportunidad de presentar derechos de petición, sino que también todos los usuarios pueden presentar recursos contra sus decisiones7.
Destaca que el principio de subsidiariedad establece que las acciones de tutela son el último mecanismo, que la competencia es residual, y opera cuando se pone en riesgo un derecho fundamental. Niega que aquí se dé esa situación porque dio respuesta a 6 regulada por los términos del Artículo 17 de la ley 1437 de 2011 y la Ley 1755 de 2015 7 ley 1437 de 2011 Accionante: Benicio Charry Cubillos y otro Accionado: Gobernación del Huila Rad. 41001-31-87-001-2022-00124 5 cada comunicación en forma detallada y de fondo, que lo actuado se hizo a base de la ley 1437 de 2011, normas ESAL, notificaciones realizadas por vía electrónica.
Frente al amparo solicitado, relata que se concedieron las correspondientes comunicaciones COR 19837, COR 27617 y PQR 032782 en las respuestas de fondo ofrecidas a través de los Radicados 2022CS087756 – 1, 2022CS087756-2 y 2022CS087756-3 de fecha de 26 de diciembre de 2022. Con el fin de corroborar lo anterior adjuntaron copia de la respuesta enviada a cada uno de los accionantes.
Pide declarar que existe hecho superado y/o que por sustracción de materia es improcedente emitir un pronunciamiento, oponiéndose a las pretensiones. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA8 Declaró improcedente la acción constitucional porque solo es viable cuando el afectado en absoluto disponga de otro mecanismo de defensa jurídica, salvo que se utilice de manera transitoria para evitar un perjuicio irremediable.
Indica que, en tal caso, sus efectos serían de carácter temporal, al quedar supeditados a lo que se resuelva de fondo la autoridad competente. Destaca que la tutela es un instrumento jurídico de carácter subsidiario que no puede tratarse como una instancia adicional, alternativa o complementaria de las acciones ordinarias y especiales previstas por la Constitución y la ley para la defensa de los derechos, incluidos los fundamentales, pues la razón de su existencia, de acuerdo con la sentencia T-100 de 19979, “es la defensa efectiva y actual, pero supletiva, de los derechos fundamentales ante la ausencia de otras vías judiciales”. 8 Expediente fallo de tutela de Primera Instancia 9 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa Accionante: Benicio Charry Cubillos y otro Accionado: Gobernación del Huila Rad. 41001-31-87-001-2022-00124 6 Agregó que la jurisprudencia reconoce que en algunos casos puede ser el medio judicial más eficaz para proteger los derechos fundamentales, y que el operador debe comprobar que “el otro medio de defensa judicial existente debe, en términos cualitativos, ofrecer la misma protección que el juez constitucional podría otorgar a través del mecanismo excepcional de la tutela.”10 Aclara que, en el caso en mención, se trata de actos administrativos sujetos a los respectivos recursos.
Por esto, solo procederían las acciones jurisdiccionales pertinentes y, en consecuencia, a los quejosos les correspondería ejercer la acción de nulidad y restablecimiento en derecho para buscar la eventual nulidad de dicho acto. De otro lado, resaltó que para que se configure un perjuicio irremediable, este debe reunir las siguientes características, ser: “(i) irremediable, es decir, que se está frente a una amenaza que esta por suceder prontamente;(ii) grave, con lo cual el daño moral o material debe ser de gran intensidad en el haber jurídico de la persona, (iii) que las medidas que se requieran para conjurar el perjuicio sean urgentes y;
(iv) que la acción de tutela sea impostergable a fin de que sea garantizado el restablecimiento del orden social justo en toda su integridad”.11 De esta forma, descarta que aquí se avizore tal perjuicio; por esto, la jurisdicción contenciosa administrativa es la idónea para conocer de las pretensiones de los accionantes, lo que hace improcedente la acción deprecada.
LA IMPUGNACIÓN Alegan que el juez de instancia desconoció el precedente jurisprudencial, nunca apreció las pretensiones ni el defecto fáctico como núcleo del problema constitucional planteado, que consiste en la vulneración al derecho de petición, debido proceso, derecho a la defensa y doble instancia. Esto porque la Gobernación nunca dio 10 Sentencia de la Corte Constitucional T-384 de 1998 MP.
Alfredo Beltrán Sierra 11 Corte Constitucional, sentencia T -199 de 2015, Magistrada Ponente Martha Victoria Sáchica Méndez Accionante: Benicio Charry Cubillos y otro Accionado: Gobernación del Huila Rad. 41001-31-87-001-2022-00124 7 respuesta de fondo y supone que el requerimiento para completar la información que allegaron como petentes es una decisión de fondo.
Arguyen que ello es un acto de mero trámite y que por eso operó el silencio administrativo negativo frente a la solicitud inicial. Por ello, acataron los términos que tenían para interponer recursos contra el acto ficto o presunto12. Así, al recurrir la Gobernación perdió competencia y por eso la acción de tutela procedía como mecanismo transitorio, para evitar perjuicios irremediables administrativos13.
Agregan que la Gobernación del Huila tiene una posición errada y que actúa de mala fe, niegan que se produjera un desistimiento tácito o que se presente algún otro mecanismo o medio de defensa judicial frente a la interposición de recursos del acto ficto y sus derechos transgredidos. Precisa que de ningún modo existe término para interponer recursos en sede administrativa, ni existe prueba de que la accionada diera respuesta de fondo a la solicitud del 21 de junio de 2022.
Niega que al ente territorial le correspondiera pronunciarse frente al recurso interpuesto, que solo corresponde remitirlo al Ministerio del Interior para que allí resuelvan. Resalta que el fallo impugnado sólo alude a que procede el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, sin parar mientes que falta desatar el recurso de apelación por parte del Ministerio, soslayo que vulnera los derechos invocados.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Esta Sala es competente para conocer la alzada de la presente acción Constitucional, toda vez que el fallo de primera instancia fue proferido por el Juzgado Primero de 12 Ley 1437 de 2011 13 Argumentan su oposición basándose en la Ley 1437 de 2011, Ley 1755 de 2015, Ley 2166 de 2021, Decreto 01 de 1984 y Decreto 2304 de 1989, afirmando actuar bajo esta normatividad.
Accionante: Benicio Charry Cubillos y otro Accionado: Gobernación del Huila Rad. 41001-31-87-001-2022-00124 8 Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Neiva, de quien esta Sala es su superior jerárquico. De acuerdo con la situación planteada y la impugnación de los accionantes, surge el siguiente problema jurídico ¿Se presenta vulneración en los derechos fundamentales de defensa, debido proceso, acceso a la administración pública, de petición y derecho a la segunda instancia frente a la actuación adelantada por los señores BENICIO CHARRY CUBILLOS y EDISNEY ROA CELIS ante la GOBERNACIÓN DEL HUILA - SECRETARÍA DE GOBIERNO Y DESARROLLO COMUNITARIO - MINISTERIO DEL INTERIOR DIRECCIÓN DE DEMOCRACIA, PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y ACCION COMUNAL? Recuérdese que el objetivo de la acción de tutela es proteger los derechos fundamentales frente a cualquier evento de amenaza o violación, siempre que de ningún modo exista otro mecanismo idóneo para lograr ese mismo propósito.
Por esto resulta necesario transcribir las pretensiones de los quejosos y así comprender “el núcleo del problema jurídico planteado”, que es la falencia que alegan contra el fallo impugnado. Al respecto deprecan según el resumen que efectuó el a quo: “..se tutele los derechos fundamentales de defensa, debido proceso, acceso a la administración pública, derecho de petición y derecho a la segunda instancia, vulnerados en la actualidad por la Gobernación del Huila y el Ministerio del Interior Dirección de Democracia, Participación Ciudadana y Acción Comunal dentro del proceso administrativo de inscripción, registro y reconocimiento de los señores BENICIO CHARRY CUBILLOS y EDISNEY ROA CELIS como directivos de la JAC Vereda San Antonio Sector Balcones” Así mismo, como consecuencia de lo anterior “..se ORDENE a la Gobernación del Huila - Secretaria de Gobierno y Desarrollo Comunitario remitir el expediente, documentos y recurso de apelación al Ministerio del Interior Dirección de Democracia, Participación Ciudadana y Acción Comunal Accionante: Benicio Charry Cubillos y otro Accionado: Gobernación del Huila Rad. 41001-31-87-001-2022-00124 9 a efectos de que asuma competencia y resuelva el recurso de alzada, así mismo que se ORDENE a la Gobernación (…) abstenerse de emitir respuesta alguna frente a la petición inicial y frente al recurso de reposición en virtud de la perdida de competencia descrita en la parte fáctica de la acción de tutela”.
Así mismo, entre otros documentos relacionó como pruebas (30, 31 y 32) en el escrito del recurso de apelación que presentaron contra el acto presunto o ficto, la impugnación que radicaron el 04 de octubre de 2022 y el correo electrónico del día anterior que contiene aquel documento; la solicitud al Ministerio del Interior para que verifique el trámite del recurso de apelación interpuesto contra el acto ficto o presunto producto del silencio administrativo; y, el oficio de contestación 2022- 2-003303- 026229 Id: 49295 emitido por aquel Ministerio.
Sin embargo, la Gobernación aduce que respondió de fondo al COR 19837 27617 y al PQR 032786 el pasado 26 de diciembre, con oficio radicado 2022CS087756, en la que expusieron que “las pretensiones no tenían vocación de prosperidad” y “negando todas las pretensiones”. Frente al acto administrativo ficto o presunto el ente territorial en las aludidas respuestas les resaltó que “el legislador en el artículo 83 de la ley 1437 de 2011 establece que independiente o más allá de que no se haya notificado una decisión, no exime a la entidad de responder el pedimento, sin embargo, hay dos (2) excepciones según la ley ibídem, ( que el interesado haya hecho uso de los recursos y que haya acudido a la jurisdicción contenciosa ) pero estas dos situaciones no aplican a este caso, porque tal como se explicó líneas atrás, el usuario presentó recurso de apelación (PQR032786) de manera extemporánea.
Así entonces con relación al silencio administrativo negativo la tesis del usuario resulta improcedente al creer que se perdió competencia. Destáquese que los accionantes aceptan que existió un requerimiento para complementar la documentación que presentó y poder emitir respuesta a lo solicitado, Accionante: Benicio Charry Cubillos y otro Accionado: Gobernación del Huila Rad. 41001-31-87-001-2022-00124 10 actuación que calificaron de mal intencionada porque era sobre instrumentos que de ningún estaban en poder de ellos y, a su vez, muestran desacuerdo porque les da a entender que con ese acto de trámite se pronunciaban de fondo y que los recursos procedían dentro de los 10 días siguientes.
Ante ese aserto, la Administración responde que “el COR 19837 tiene fecha 21 de junio de 2022, [y] la respuesta al COR 19837 (visible a folios 395 a 398) tiene fecha del 18 de agosto del año 2022, de manera que los 10 días hábiles para presentar los respectivos recursos contra la respuesta al precitado COR, vencieron el día primero (01) de septiembre del año 2022, y el PQR 032786 donde el señor Benicio Charry solicita que se declare el silencio administrativo negativo fue presentado el día 4 de octubre de 2022, ( es decir extemporáneo) situación en términos procesales que nos lleva a concluir de manera pacífica que el COR 032786 no tienen vocación de prosperidad porque no se hizo dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación del documento visible a folio 395 a 398 del expediente.
Dicho en otros términos el COR 032786 no se ajusta al principio de preclusividad, ya que las oportunidades procesales deben interponerse dentro del término[9] que otorga la ley”. Destáquese, que las omisiones, ausencia de respuesta o la resolución tardía son formas de violación de los derechos irrogados y son susceptibles de la actuación protectora del juez mediante el uso de la acción de tutela, pues en tales casos se conculca una garantía de carácter fundamental.
En cambio, lo que se debate ante la jurisdicción cuando se acusa el acto, expreso o presunto, proferido por la administración, alude al fondo de lo solicitado, independientemente del derecho de petición y del debido proceso. Allí se discute la legalidad de la actuación administrativa o del acto correspondiente, de acuerdo con las normas a las que está sometida la administración, es decir que no solo está en juego el derecho fundamental soslayado sino también el contenido de lo que se solicita, para cuya defensa existen las vías judiciales contempladas en el Código Contencioso Administrativo (como la nulidad, Accionante: Benicio Charry Cubillos y otro Accionado: Gobernación del Huila Rad. 41001-31-87-001-2022-00124 11 o nulidad y restablecimiento del derecho) y, por tanto, respecto de ella de ningún modo procede la acción de tutela salvo la hipótesis de la existencia irrestricta de un perjuicio irremediable.
La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia reitera que, en virtud del principio de subsidiariedad, los conflictos jurídicos relacionados con los derechos fundamentales deben ser, en principio, definidos por las vías ordinarias y extraordinarias -administrativas o jurisdiccionales- y sólo ante la ausencia de dichos senderos o cuando las mismas son inidóneas para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, resulta admisible acudir a dicho instituto14.
Así las cosas, como se subrayó, en este caso se debe acudir a un mecanismo calificado para que los quejosos puedan demostrar su inconformidad contra el acto expreso por el cual se negaron sus pretensiones. Como colofón, es inconcuso que el juez de instancia en ningún error de hecho o de derecho incurrió al desatender la solicitud de amparo presentada por BENICIO CHARRY CUBILLOS Y EDISNEY ROA CELIS, por existir otro mecanismo de defensa judicial.
De otro lado, destáquese que según el oficio 2022CS087756-1 del 26 de diciembre de 2022 que da respuesta de fondo, se avizora que procedía recurso de reposición y en subsidio de apelación que pudieron interponer en la diligencia de notificación o dentro de los diez (10) días siguientes, como lo refieren los artículos 76 y 77 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, confirmado por el artículo 2.1.1.2.1.4.4., del Decreto 1077 de 2015.
En este orden de ideas, es por estas razones que esta Sala en absoluto logra advertir la existencia y el padecimiento de un perjuicio irremediable que obligue al juez constitucional a superar el requisito de subsidiariedad. 14 CSJ STP4830-2018, 12 abr. 2018, radicado 97567, entre otros Accionante: Benicio Charry Cubillos y otro Accionado: Gobernación del Huila Rad. 41001-31-87-001-2022-00124 12 Ahora bien, resáltese que la procedencia de la tutela contra actos administrativos en ciertos casos la había habilitado la Corte Constitucional por la precariedad del régimen del anterior Código Contencioso Administrativo.
En efecto, con la Ley 1437 de 2011, amplió la potestad del juez administrativo y prácticamente puede hacer todo lo que la perspectiva de protección de los derechos fundamentales le permite hacer al juez constitucional o de tutela. Ello en razón a que el nuevo régimen permite al juez adoptar medidas de carácter preventivo, conservativo, anticipativo o suspensivo, que pueden llegar a ser innominadas y para cuyo decreto basta con acreditar los supuestos básicos de procedencia del régimen ordinario.
Por esto, la jurisprudencia constitucional resulta ser muy rigurosa frente a la admisibilidad excepcional de tutelas frente a actos administrativos, pues en la actualidad se ostenta la posibilidad de proteger el derecho de manera eficaz mientras se produce por el mismo juez la sentencia definitiva que se pronuncie sobre la validez el acto.
A partir de los anteriores prolegómenos, esta Sala considera que en este caso no se cumple el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela, pues existen otros mecanismos judiciales que permiten dirimir adecuadamente la controversia, razón por la cual se procederá a confirmar la sentencia proferida el cinco (5) de enero de dos mi veintitrés (2023) por el Juzgado de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Neiva Huila.
En mérito a lo expuesto, el TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE NEIVA HUILA, en Sala de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley. R E S U E L V E Accionante: Benicio Charry Cubillos y otro Accionado: Gobernación del Huila Rad. 41001-31-87-001-2022-00124 13 PRIMERO. CONFIRMAR el fallo de tutela impugnado de fecha y origen conocidos por las razones plasmadas en precedencia.
SEGUNDO. Cópiese, notifíquese y envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE HERNANDO QUINTERO DELGADO Magistrado JUANA ALEXANDRA TOBAR MANZANO Magistrada JAVIER IVÁN CHAVARRO ROJAS Magistrado LUISA FERNANDA TOVAR HERNÁNDEZ Secretaria